Регіональний науковий юридичний альманах молодих дослідників українська державність та право на рубежі сторіч

Вид материала

Документы

Содержание Організаційно-правова форма агенства Децентрализация органов государственной власти и расширение полномочий органов местного самоуправления

Подобный материал:

• О. В. Михайлюк "українська революція" чи "російська революція на україні"?, 210.51kb.
• Всеукраїнський журналістський конкурс «Парк, 42.15kb.
• Реферат роботи, висунутої на здобуття премії Президента України для молодих вчених, 180.15kb.
• Стипендіальні програми ім. Фулбрайта Відкриті стипендіальні програми для тих студентів, 101.21kb.
• Літературна кіровоградщина литературная кировоградщина поезiя проза гумор сатира публiцистика, 1632.69kb.
• Українська дитяча преса на сьогодні є малодослідженим феноменом, розгляд якого тільки, 687.71kb.
• Тема програми : Українська державність в 1917-1921 рр. Тема уроку : Проголошення зунр., 151.68kb.
• Литературный альманах сф пгу. Выпуск, 2810.94kb.
• Ю. Б. Генезис альманаха (календарная семантика) // Известия Уральского государственного, 113.46kb.
• Заявка на участь у конференції, 82.92kb.

Конституційне та муніципальне право.

_____________________________________________________________________________________


Берегой Т.А.

Одеській регіональний інститут державного управління

НАДУ при Президентові України


ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВА ФОРМА АГЕНСТВА

РЕГІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ В ОДЕСЬКІЙ ОБЛАСТІ

Засновки будь-якої нової організації завжди опираються на законодавче поле держави, на якому вона повинна виконувати завдання, досягаючи, таким чином, своєї мети. Отже, з'ясування питання щодо організаційно-правових форм організацій та визначення найоптимальнішої юридичної форми для конкретної організації – один з найперших важливих кроків до створення цієї організації та її подальшої діяльності. Зазначена проблема є актуальною завжди, тому що законодавство нашої держави – мінливе, і відслідковувати ці зміни треба постійно. Таким чином, метою та завданням, на даному етапі дослідження, ставимо вивчення та аналіз організаційно-правової форми Агентства регіонального розвитку в Одеській області.

Перш за все, слід виявити загальні нормативно-правові акти, які регулюють діяльність АРР. По-перше, це – Конституція України, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", в яких встановлено повноваження та зміст діяльності гілок і рівнів влади, органів місцевого самоврядування щодо регіонального та місцевого розвитку. Зокрема, в цих законодавчих актах встановлено право органів місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад об'єднуватись в асоціації та інші форми добровільних об'єднань. До повноважень сільських, селищних, міських, районних і обласних рад віднесено забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів, підготовка, затвердження та реалізація програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, районів та областей, цільових програм з інших питань самоврядування. [4]

Щодо інших нормативно-правових актів, то частина з них прямо визначає об'єкти можливої діяльності членів АРР, інша частина відіграє орієнтовну роль, окреслює проблематику і деталізує зміст відповідних проектів, встановлює систему обмежень, які мають враховуватись при їх розробленні, механізми реалізації вирішень цих проектів. До першої групи належать Закон України "Про планування і забудову територій"; Закон України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України"; Проект Закону України "Про засади стимулювання розвитку регіонів та депресивних територій"; Указ Президента України від 25.05,01 № 341/2001 "Про Концепцію державної регіональної політики" та розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.09.01 № 437-р "Про заходи щодо реалізації Концепції державної регіональної політики" та інші. До нормативно-правових актів другої групи можна віднести: Бюджетний Кодекс України; Земельний Кодекс України; Закон України "Про підприємства в Україні"; Послання Президента України до Верховної Ради України "Європейський вибір" Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки; Постанова Кабінету Міністрів України від 11.04.02 № 1106 "Про заходи щодо підтримки інноваційно-інвестиційних проектів"; Постанова Кабінету Міністрів України від 28.12,01 № 1801 "Програма розвитку інвестиційної діяльності на 2002-2010 роки" та інші. [1]

Більш детальний та змістовний аналіз нормативно-правових актів та організаційно-правових форм агентств регіонального розвитку України наводить у своїй статті А.Ткачук, який розкриває необхідні та достатні умови для діяльності агентств, різноманітні юридичні форми, ризики, пов’язані як з внутрішніми конфліктами в організації, так і зі змінами в законодавстві.

Ознайомившись з його баченням проблеми, можна зробити висновок, що юридичних форм, якими можуть скористатися засновники агентств, достатньо багато. Але, проаналізувавши дані збірника Асоціації Агенцій регіонального розвитку України, в якому наведені витяги зі статутів близько 25 агентств, бачимо, що більш поширена організаційно-правова форма – це громадська неприбуткова організація (20 агентств). Такі юридичні форми як комунальне підприємництво, товариство з обмеженою відповідальністю та дослідницька організація зустрічаються лише по одному разу. [3]

Якщо перейдемо до аналізу організаційної форми Агентства регіонального розвитку в Одеській області (АРРОО), то з’ясуємо, що це благодійний фонд. Як вже зазначалось, юридична форма залежить, з одного боку, від законодавства держави, з другого – від мети та виду діяльності. Отже, як зазначено в статуті АРРОО, метою створення Агентства є «сприяння місцевим органам влади, недержавним, підприємницьким організаціям в розробці та реалізації програм та окремих проектів, що спрямовані на сталий соціально-економічний розвиток регіону, його окремих галузей та територій, підприємництва в цілому». Виходячи з цього, формується завдання Агентства – «сприяти поліпшенню соціально-економічного становища в регіоні, розвитку громадської активності та творчих ініціатив, відродженню національно-культурних, наукових, виробничих та торгівельних традицій Одещини; стимулювати партнерське співробітництво між підприємницькими та науковими організаціями та органами державної та місцевої влади; здійснювати заходи щодо поліпшення професіоналізму та матеріально-технічної бази підприємницьких організацій, благодійних фондів, громадських організацій». Предметом діяльності Агентства є добровільна безкорислива діяльність, спрямована на досягнення мети та виконання завдань. [5]

Отже, з’ясувавши мету створення Агентства, можна визначити юридичну форму організації. Міжнародний досвід підказує створення АРР у формі акціонерного товариства чи товариства з обмеженою відповідальністю за участю місцевої влади, торгівельно-промислових палат, бізнес-асоціацій та крупних підприємств. Засновники таких агентств приймають протокольне рішення про не розподіл прибутку та направлення всієї суми прибутку на реалізацію статутних задач АРР. [6]

Однак, в теперішніх умовах, така форма неприйнятна, оскільки передбачає сплату податку на прибуток зі всієї суми отриманих коштів, а також не дає можливості надати приміщення комунальної власності в пільгову оренду (за рішенням обласної ради).

Благодійні організації в Україні утворюються та діють відповідно до Закону «Про благодійність та благодійні організації». У статті 4 цього Закону визначається напрями благодійництва, серед яких: «сприяння практичному здійсненню загальнодержавних, регіональних, місцевих та міжнародних програм, що спрямовані на поліпшення соціально-економічного становища». [2].

Як бачимо, діяльність АРР щодо місцевого розвитку може цілком узгоджуватись з його діяльність як благодійної організації. Але, слід уважно розглянути особливості заснування такої організації суб’єктами місцевого розвитку. Закон таким чином визначає коло можливих засновників благодійної організації: «засновниками (засновником) благодійної організації можуть бути громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства, які досягли 18 років, а також юридичні особи незалежно від форм власності. Органи державної влади і органи місцевого самоврядування, а також державні та комунальні підприємства, установи, організації України, що фінансуються з бюджету, не можуть бути засновниками (засновником) благодійної організації». [2]

У випадку із заснуванням АРР як благодійної організації, достатньо просто забезпечити участь у цьому процесі місцевого бізнесу та місцевої громадськості, оскільки, відповідно до вищенаведеної норми статі 5 Закону про благодійність, юридичні особи – як підприємницькі так і громадські організації, можуть виступити співзасновниками нової юридичної особи – благодійної організації АРР.

Складнішим для вирішення є питання участі у процесі заснування та діяльності АРР як благодійної організації представників місцевої влади, оскільки, крім прямої заборони на участь у заснуванні благодійної організації органів влади є спеціальна норма на участь у благодійництві керівників таких органів.

Проте ніде не забороняється участь посадових осіб у спеціальних органах благодійної організації, наприклад Наглядовій раді. Тому у цьому випадку можна забезпечити участь влади в діяльності АРР – благодійної організації через участь у важливих органах такої організації. Тому й було запропоновано ініціювати створення АРРОО як Благодійного фонду з символічними внесками засновників, з послідующим вступом в якості членів (не засновників) органів місцевої влади області, міст, вузів і ін.

Робота щодо створення АРР в Одеській області була ініційована обласною державною адміністрацією на виконання Указу Президента України «Про затвердження Концепції державної регіональної політики» від 25.05.2001 р. № 341/2001, де рекомендувалося створення Агентств регіонального розвитку у всіх областях України. [7, розділ 2]

З огляду на всі зауваження та пропозиції щодо створення АРРОО як благодійного фонду, було сформовано наступну організаційну структуру.


Загальні збори

Учасники: зареєстровані члени; всі, хто приймає участь у роботі; VIP гости

Засідання: один раз на рік

Відповідальність: погодження річних планів, програм та звітів, що

представляють економічним інтерес.


Наглядова Рада

Учасники: губернатор, голова обласної ради, провідні промисловці, зацікавлені

наукові організації

Засідання: два рази на рік

Відповідальність: погодження основних проектів, проміжний моніторинг


Правління

Учасники: представники організацій-засновників вищого рівня

Засідання: щомісячно

Відповідальність: моніторинг діяльності АРР, розробка фінансової та

операційної стратегії, координація дій груп впливу


Офіс АРР та Команда спеціалістів

Директор та команда спеціалістів

Постійна та поточна діяльність


Агентство Регіонального Розвитку в Одеській області працює в п'яти основних напрямках, таких як:

1. Підтримка та просування бізнесу
   
2. Підтримка та залучення інвестицій
   
3. Інституціональна підтримка бізнесу
   
4. Передача інновацій та ноу-хау
   
5. Рекомендації по виробу економічних стратегій
   

Для кожного з цих напрямків передбачений свій відділ.

Також є дві важливі додаткові сфери, такі як:

1. Координація та комунікація с групами впливу АРР
   
2. Комунікація та Паблік Рілейшнз (зв'язки з громадкістю)
   

Отже, організаційна структура офісу АРРОО виглядає наступним чином.

Директор

- загальна діяльність - фінансовий менеджмент - координація взаємодії з групами впливу

- ПР і Маркетинг - Адміністрування - ІТ мережі

+ 1 експерт по комунікаціям та Паблік Рілейшнз + 1 бухгалтер + 1 експерт по ІТ мережам + студенти, стажери, волонтери для кожного з основних напрямків

Вивчивши та проаналізувавши організаційно-правову форму Агентства регіонального розвитку в Одеській області, бачимо, що це унікальне сполучення згоди і рівності. Агентство регіонального розвитку в Одеській області було зареєстроване як незалежний, неприбутковий, благодійний фонд.

Членами АРРОО стали підприємства та організації, яким цікаві цілі та діяльність агентства. У агентства засновано Наглядову раду, головою якого є губернатор Одеської області, і правління, яке очолює голова організації роботодавців міста Одеси. Обидва органи включають до себе представників усіх зацікавлених сторін. Виконання повсякденної роботи, яка зв’язана з діяльністю АРРОО, займається виконуючий директор. На прикладі агентства показано принцип партнерства, тобто існує ефективна взаємодія органів влади, бізнесу та громадськості в управлінні та розвитку регіону. Отже, створення та діяльність АРРОО відповідає нормативно-правовим актам України і діє у відповідності до чинного законодавства.


Література

1. Електрона повнотекстова інформаційно-пошукова система «Нормативні акти України» – nau.kiev.ua.
   
2. Закон України від 16.09.1997 року № 531/97-ВР «Про благодійність та благодійні організації» // Електрона повнотекстова інформаційно-пошукова система «Нормативні акти України» – nau.kiev.ua.
   
3. Збірник Асоціації Агенцій регіонального розвитку України // Поточний архів Одеської обласної державної адміністрації. – К.: 2004. – с.153
   
4. Інформаційно-аналітичний центр "Ліга", ЛІГАБізнесІнформ – liga.net
   
5. Статут Агентства регіонального розвитку в Одеській області // Поточний архів Агентства регіонального розвитку в Одеській області.
   
6. Ткачук А. Аналіз організаційно-правових форм агентств регіонального розвитку в Україні // АРР в Україні. Становлення та перспективи / Київ. центр Ін-ту Схід-Захід. – К.: Вид-во «Міленіум», 2002. – с.126-157
   
7. Указ Президента України від 25 травня 2001 р. №341 “Про концепцію державної регіональної політики” // Електрона повнотекстова інформаційно-пошукова система «Нормативні акти України» – nau.kiev.ua.
   

Бурлака Р.А.

Одесский национальный университет им. И.И. Мечникова


ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И РАСШИРЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


В условиях структурной перестройки системы государственной власти и становления институтов местной демократии, проблемы территориального устройства, децентрализации публичной власти нашего государства являются одними из самых важных и сложных, вызывающих много вопросов и дискуссий. Пройдя через многие реформы, стремясь добиться высокоразвитой, эффективной, демократической системы управления, которая бы выступала на уровне европейских стандартов, сегодня назрел вопрос о расширении полномочий органов местного самоуправления как неотъемлемого института демократии. Поскольку суть демократии сводится не только к выборам центральных органов государственной власти, но и к участию населения, территориальных образований в управлении государственными делами как непосредственно, так и через избранных ими представителей.

Поэтому, стремясь войти в Европейское сообщество, в котором считается, что ни одно государство не может быть демократическим, если оно не имеет территориальной децентрализации государственной власти, была поставлена задача на развитие института местного самоуправления в Украине. В связи с этим началась работа над организацией и развитием структуры органов местного самоуправления. Одним из важных шагов в заданном направлении было принятие решения о подписании Президентом Украины Виктором Ющенко 26 апреля 2005 года Указа о создании Национального Совета по вопросам местного самоуправления и регионального развития.

В определении развития местного самоуправления и закреплении его на законодательном уровне, конституционное решение данной проблемы представляет собой длительный и сложный в организационно-правовом и финансовом отношении процесс. Его участниками являются не только политики, но, прежде всего, народ Украины, который, в конечном счете, и будет определять необходимость реформирования территориальной организации нашего государства. В соответствии с Конституцией Украины, вопросы об изменении территории Украины решаются исключительно Всеукраинским референдумом.

Проблема территориальной организации государства не является новой, она уже не раз обсуждалась на различных уровнях. Важно то, что от ее решения зависят конкретные взаимоотношения между центральной властью и территориальными частями государства, а также реальные возможности их населения самим решать многие жизненно значимые вопросы. В процессе становления и развития нашего государства мы столкнулись с тем, что законодательно у нас до сих пор не закреплен статус территориальных образований, которые закреплены в Конституции Украины.

Попытки принять Закон «Об административно-территориальном устройстве Украины» до настоящего времени не увенчались успехом, так как в проекте закона, ничего не говорилось о статусе территориальных образований и прежде всего об их функциях и полномочиях, о взаимоотношениях центральной власти и территориальных образований, о территориальной децентрализации. В этом законопроекте просматривается чисто механический подход к вопросам населенных пунктов в громады, к укрупнению районов и т.п. Поэтому данный законопроект и предлагаемая территориальная реформа получили активное сопротивление большинства территориальных громад Украины.

Следует отметить, что закон о «Местном самоуправлении в Украине» в общем, регулирует статус городов областного значения, а проблемы полномочий и их возможности финансового обеспечения для городов районного значения и поселков, а особенно сел, остаются не решенными. Для этих субъектов местного самоуправления определяющим является практически полное доминирование областных государственных администраций.

Для дальнейшего развития перед Украиной, стоит нелегкая задача, которая будет основываться на демократическом принципе построения аппарата власти. Основой, которая будет служить для дальнейшего развития и демократизации системы власти в Украине, является «Европейская хартия местного самоуправления», принятая в 1985 году, а также проект «Европейской хартии регионального самоуправления», принятый в июне 1997 года. Украина, подписав Европейскую хартию местного самоуправления, взяла на себя обязательство соблюдать закрепленные в ней положения. Однако, для того чтобы привести свое законодательство в соответствие с европейскими стандартами, Украине потребуется масса усилий в области планирования проектов по формированию отношений между государственной властью и органами местного самоуправления, распределении полномочий и автономность органов местного самоуправления. Для этого каждый гражданин Украины, от политика до простого гражданина, должен для себя понять важность, актуальность, и проблемность данной цели – децентрализации органов государственной власти.

Что же являет собой децентрализация? Юридическая энциклопедия в этом плане определяет децентрализацию как "... процесс расширения и укрепления прав и полномочий административно-территориальных единиц (областей, автономий, республик – субъектов федерации и т.п.) или низших органов, организаций при одновременном сужении прав и полномочий соответствующего центра".

В общепринятом понимании децентрализация представляет собой перераспределение функций и полномочий единой государственной власти и соответствующими органами государственной власти, а также органами государственной власти и органами регионального и местного самоуправления. То есть, децентрализация может быть горизонтальная, когда распределение властных полномочий осуществляется между высшими органами государства. На решение этого вопроса направлена современная конституционная реформа в Украине, предполагающая перераспределение конституционных полномочий между Президентом, Верховной Радой и Правительством Украины и переход к парламентско-президентской форме правления. В тоже время децентрализация может быть и вертикальной, которая означает передачу полномочий по осуществлению государственной власти соответствующим органам публичной власти, созданных в территориальных образованиях государства. Также различают простую (унитарную) территориальную организацию государства и сложную, разновидностью которой является, прежде всего, федеративное государство. Особенность федеративных государств заключается в том, что они имеют такие территориальные образования (субъекты федерации), в которых действует система соответствующих органов государственной власти, наделенных законодательными, исполнительными, а иногда и судебными полномочиями. Это и характеризует более высокую степень децентрализации государственной власти в федерациях. В унитарных государствах децентрализация осуществляется преимущественно по линии исполнительной власти, хотя и не исключается децентрализация отдельных, ограниченных центральной властью законодательных полномочий. Территориальная децентрализация может осуществляться государством путем наделения местных органов государственной власти соответствующими полномочиями по осуществлению государственного управления на местах. В данном случае эти органы будут подчиненными, подотчетными и подконтрольными органам власти высшего уровня, которые их сформировали, а, следовательно, и отвечать за свою деятельность они будут перед ними. Такую децентрализацию называют «административной».

Наиболее приемлемой для развития Украины предполагается демократическая децентрализация. Главное в ней заключается в том, что полномочиями по осуществлению задач и функций государственного управления наделяются местные органы, которые избираются населением (территориальными громадами) соответствующих территориальных образований. Если такие полномочия передаются на уровень областей и районов, то это будет региональное самоуправление, а на уровне городов, сел и поселков (территориальных громад) - местное самоуправление. Демократическая децентрализация предусматривает создание разветвленной системы местного самоуправления, когда местные вопросы решаются не представителями центрального правительства, а лицами, избранными населением.

На пути к развитию местного самоуправления Украина еще будет переживать сложные процедуры реформирования, которые будут пересекаться с мнениями и позициями разных сторон, негативным и позитивным отношением к децентрализации, определением ее сущности. Первичным пониманием децентрализации для народа будет служить демократизация общества на пути интеграции в европейское сообщество.

Децентрализация государственной власти в Украине, является вопросом который выносится на обсуждение, как представителями государственного аппарата власти, так и политическими партиями, общественными организациями, ассоциациями и т.п. К примеру, Ассоциация городов Украины предложила свою версию административной реформы – «Концепцию децентрализации государственной власти и развития местного самоуправления», где выделяются 12 аспектов, реализация которых полностью зависит от воли Верховной рады и Президента Украины. Предполагается, что первые шесть пунктов программы, среди которых принятие законов "О внесении изменений в Конституцию Украины", "О коммунальной собственности" и пакета документов, регламентирующих земельные отношения, ВР должна реализовать до конца 2005 года. Если эти законодательные инициативы будут одобрены парламентом, в 2006 году Верховной раде предстоит ликвидировать районные государственные администрации и передать их функции районным советам. Параллельно с этим должен вступить в силу закон о территориальных общинах, утверждающий принципы местного самоуправления и финансово-экономической самодостаточности. С 2008 года авторы концепции предлагают изменить статус областных государственных администраций, прекратив делегировать им полномочия органов местного самоуправления и наделив их исключительно контрольно-надзорными функциями. Наряду с этим, также свои концепции децентрализации выдвигают всесторонние политические партии, что говорит о проблемности этого процесса, а ведь известно, что без всестороннего изучения, анализа и теоретического обоснования данной проблемы ее практическое решение вряд ли возможно.

Расширение полномочий органов местного самоуправления ориентировано на курс регионального развития страны, наделением прав территориальные громады решать все жизненно-важные вопросы в пределах своего отдельного региона, что приведет к более эффективному развитию, нежели, если все распоряжения будут исходить из центра, ведь территориальная громада более четко понимает и знает свои проблемы, чем центральные органы исполнительной власти. При децентрализации предполагается решение задач общегосударственного значения, к ним можно отнести, например, следующие: выработку стратегии общего экономического развития страны; разработку структурной, инвестиционной, финансовой и внешнеэкономической политики; регулирование территориальными народнохозяйственными пропорциями, уровнями социально-экономического развития регионов; проведение социально-демографической, природно-ресурсной политики; разработку межрегиональных требований и стандартов, нормативов. По сути организация иной системы управления, распределение функций, задач и полномочий между государственной властью и органами местного управления, выводит наше государство на новый этап развития, в котором будут преобладать демократические принципы построения государства.

Усовершенствование законодательной базы Украины предоставит реальную возможность территориальным громадам на местном уровне решать экономические, финансовые, социально-культурные вопросы, при которых будет эффективное развитие Украины в целом. В условиях развития правового государства, демократии и местного самоуправления, их можно рассматривать с учетом тесного взаимоотношения философских категорий – содержания и формы. Демократия является содержанием местного самоуправления, а местное управление является формой, способом существования и осуществления демократии.

Можно сказать, что повышение эффективности функционирования институтов муниципальной демократии является важным условием обеспечения стабильности общества в целом. Широкое включение территориальных громад в процесс решений проблем на местном уровне, результативное удовлетворение каждодневных нужд населения, а также соблюдение законодательных положений с целью поддержания баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей – территориальной громады, украинского народа, общества и государства в целом, способны заложить мощный фундамент для общественного благополучия. В конечном счете, в Украине стремление к демократии будет постепенно выводить наше государство на новый уровень развития, демократизацию общества, вследствие чего, будет возрастать ее авторитет среди других государств мира.