Фатеев К. В. Ф27 Обеспечение военной безопасности Российской Федерации: теория и практика правового регулирования
| Вид материала | Документы |
- Конституцией Российской Федерации законом Российской Федерации "О безопасности", Концепцией, 42.31kb.
- Правовое обеспечение военно-морской политики Российской Федерации, 191.66kb.
- Правительство Российской Федерации проекта федерального закон, 130.55kb.
- Центр военно-стратегических исследований генерального штаба вооруженных сил российской, 2108.14kb.
- Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности конститирует, что закон, 178.95kb.
- Международный опыт правового регулирования информационной безопасности и его применение, 523.44kb.
- Административный надзор в российской федерации: теоретические основы построения, практика, 2718.48kb.
- Тематика курсовых работ по курсу «Теория государства и права», 156.94kb.
- Тематика курсовых работ Что нового появилось в понимании предмета и системы российского, 31.39kb.
- Задачи дисциплины изучение теоретических основ безопасности жизнедеятельности; обеспечение, 16.52kb.
Выводы по главе 4:
I. Одним из внутренних источников угроз военной безопасности государства выступает юридическая опасность, которая характеризуется как способность в результате низкого уровня правового регулирования военной организации государства, выраженного в пробельности и противоречивости правовой системы, бездеятельности, непрофессиональности и коррумпированности должностных лиц, причинить вред интересам государства в военной сфере, вызвать недоверие к праву и государству в целом.
Существенные пробелы и недостатки системы правового обеспечения военной безопасности Российской Федерации можно разделить на группы: в области законодательного обеспечения и в области собственно организации системы обеспечения военной безопасности, а в группах выделить пробелы и недостатки, касающиеся обеспечения различных видов военной безопасности.
II. В законодательстве в области обороны страны и безопасности государства имеются и возникают противоречия, имеются несоответствия в вопросах правоприменительной практики.
1. Основные проблемы действующей системы обеспечения военной безопасности заключаются в том, что ныне действующий Закон Российской Федерации «О безопасности» 1992 г. до сих пор не приведен в соответствие с Конституцией Российской Федерации и не отражает всех задач, связанных с предупреждением, локализацией и нейтрализацией военных угроз.
2. Целесообразно поставить вопрос о разработке проекта федерального закона «О военном строительстве в Российской Федерации». В этом законопроекте необходимо определить основные приоритеты военного строительства, инфраструктуру военной организации России, рациональные уровни финансирования задач обеспечения военной безопасности.
3. Особую важность приобретает совершенствование нормативно-правовой базы финансово-экономического обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Существующий в настоящее время порядок разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля за ходом исполнения расходов федерального бюджета на национальную оборону не в полной мере соответствует проблемам развития Вооруженных Сил и действующему законодательству в области обороны и безопасности. Особого внимания заслуживает вопрос о совершенствовании его структуры, что можно было бы реализовать в законе «О военном бюджете».
В интересах развития оборонного комплекса необходимо предусмотреть также более акцентированное законодательное обеспечение государственной программы вооружения. Ее следовало бы утвердить федеральным законом, как это делается во многих развитых странах. В законе «О государственной программе вооружения» должна быть предусмотрена система приоритетов, определены приоритетные программы, предусмотрена система их подконтрольности Президенту Российской Федерации.
4. Принципиально важно завершить разработку основ законодательной государственной политики в области борьбы с терроризмом, обеспечивающей единство стратегии и действий всех ветвей государственной власти, вовлечение в борьбу с терроризмом всего потенциала гражданского общества.
5. Деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации, которые составляют ядро военной организации государства, до настоящего времени не регламентирована федеральным законом «О Вооруженных Силах Российской Федерации», вследствие чего задачи и функции Вооруженных Сил закреплены в различных нормативных актах, которые не имеют системности и взаимосвязи.
Законодательно не урегулированы вопросы применения Вооруженных Сил по обеспечению внутренней военной безопасности. В рамках проводимой правовой реформы назрела необходимость в принятии нормативных правовых актов, четко регламентирующих порядок привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации для обеспечения внутренней военной безопасности и организацию их взаимодействия с органами внутренних дел. Это позволит ликвидировать существующие пробелы в законодательстве, исключить неправомерное применение войск, не допустить произвол при осуществлении Вооруженными Силами внутренних функций, обеспечить правовую защищенность граждан и самих военнослужащих.
6. В обеспечении военной безопасности Российской Федерации особую роль играет человеческий фактор, общественный статус военнослужащего. В условиях перехода к комплектованию Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов на контрактной основе и замене отдельных льгот военнослужащих денежной компенсацией на первый план выдвигаются такие задачи, как осуществление комплекса мер по социальной защите военнослужащих, повышению престижа военной службы.
7. Важное значение должно придаваться гражданскому контролю за военной деятельностью государства. Основные цели, задачи, функции гражданского контроля за военной деятельностью государства, направленные на обеспечение военной безопасности государства путем повышения надежности и эффективности военной организации Российской Федерации, должны найти отражение в соответствующем федеральном законе.
8. Требуют разработки федеральные законы, действие которых возможно в период объявления мобилизации и в военное время.
Особенности организации и деятельности военных судов в период мобилизации и в военное время требуют определения соответствующими федеральными конституционными законами.
В целях обеспечения оперативного оборудования территории Российской Федерации требуется разработка федерального закона «Об оперативном оборудовании территории Российской Федерации».
Требуют внесения изменений и дополнений законодательные акты, касающиеся административной, уголовной и материальной ответственности. Особое внимание должно быть уделено установлению уголовной ответственности за преступления против военной службы в военное время либо в боевой обстановке, а также за уклонение от призыва по мобилизации.
Представляется, что пробелы и противоречия правового обеспечения военной безопасности Российской Федерации можно преодолеть путем отработки механизма выявления и устранения негативных факторов в самой системе праворегулирующей и правоприменительной деятельности в указанной области. Эффективность такой деятельности заключается в постоянном научном исследовании источников угроз, их природы и причин возникновения, возможностей их устранения, поиска и реализации адекватных мер предупреждения и устранения таких угроз.
III. Объективно назрела необходимость расширения научных исследований военно-правовой проблематики по научной специальности 20.02.03, изменения названия специальности на «Военное право, военные проблемы права безопасности и международного права», паспорта специальности. Необходимо включить в сферу научных исследований такие темы исследований, как: «Военная безопасность как правовой институт национальной безопасности Российской Федерации»; «Правовое регулирование защиты жизненно важных национальных интересов в военной сфере»; «Правовые основы военно-политической, военно-экономической, военно-социальной и военно-информационной безопасности Российской Федерации»; «Обеспечение внутренней военной безопасности и применение Вооруженных Сил»; «Система, функции и правовое положение субъектов обеспечения военной безопасности»; «Безопасность военной службы»; «Экологическая безопасность и военная деятельность государства»; «Правовые режимы обеспечения военной безопасности»; «Военное время и правовой режим военного положения».
Глава 5. Зарубежный опыт законодательного обеспечения национальной безопасности США, Франции, Великобритании и Китая в военной сфере и его учет в практике правового обеспечения военной безопасности Российской Федерации.
Удельный вес военно-силовых методов обеспечения национальной безопасности у различных государств неодинаков на разных этапах исторического развития и зависит от целого комплекса условий, связанных с вероятностью военных угроз, характером отношений с сопредельными государствами, силами, численностью, оснащенностью и боеготовностью вооруженных сил и других силовых структур. Возрастание роли военных аспектов обеспечения национальной безопасности напрямую зависит от сложившегося в определенное время соотношения между формами геополитического противоборства на глобальном и региональном уровнях. Наибольший интерес для совершенствования правового обеспечения военной безопасности Российской Федерации представляет учет опыта законодательного обеспечения национальной безопасности в военной сфере 4 постоянных членов Совета Безопасности ООН, обладающих ядерным оружием США, Франции, Великобритании и Китая.
США. Основным законом в США, обладающим высшей юридической силой, является Конституция США 1787 г. Национальные интересы США в наиболее общем виде сформулированы в преамбуле к Конституции: «создать более совершенный союз штатов, обеспечить спокойствие внутри страны, содействовать формированию единой оборонной системы, способствовать всеобщему благосостоянию и обеспечивать свободу гражданам страны и их потомкам».
На основании раздела 8 статьи I Конституции США право объявления войны, издания законов о строительстве армии и флота, их финансировании и содержании, издания «правил по управлению и организации сухопутных и морских сил» принадлежит высшему органу законодательной власти США – Конгрессу498. Ни один из штатов не имеет права, без согласия Конгресса, содержать в мирное время войска или военные корабли, предпринимать войны иначе, как вследствие неприятельского нашествия или в случае неминуемой опасности, которая не допускает промедления (раздел 10 ст. I)499.
Все законодательные акты Конгресса США объединены в Свод законов Соединенных Штатов, дополняющийся и переиздающийся каждые шесть лет. В частности, законы США, касающиеся вопросов национальной безопасности и обороны страны, строительства вооруженных сил, входят в состав следующих разделов Свода законов: Вооруженные силы – раздел 10; Береговая охрана – раздел 14; Национальная гвардия – раздел 32; Финансовое довольствие и денежные надбавки военнослужащим – раздел 37; Льготы ветеранам вооруженных сил – раздел 38; Война и национальная оборона – раздел 50500. Наиболее значительным по объему и количеству включенных в него законодательных актов является раздел 10, который содержит четыре главы и приложение. В главу I вошли законы, касающиеся министерства обороны и вооруженных сил США в целом, в главы II, III и IV - законы, которые относятся к каждому из видов вооруженных сил США (сухопутные войска, ВВС и ВМС).
В соответствии с разделом 2 статьи II Конституции США Президент является главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов501. Возможности использования им вооруженных сил для устранения «незаконных препятствий функционированию государственной власти и исполнению законов» предусмотрены не Конституцией США, а специальной нормой, закрепленной в разделе 10 Свода законов США502. Президенту США принадлежит право введения в стране чрезвычайного положения, отдания приказа на ведение боевых действий, объявления частичной мобилизации. Однако в 1973 г. вопреки вето президента Р. Никсона, при повторном голосовании была принята «Резолюция о военных полномочиях». Этот закон о военных полномочиях предусматривает, что президент должен консультироваться с Конгрессом до введения вооруженных сил США в зоны заграничных военных действий.
Президент во всех случаях, когда при отсутствии объявления войны он посылает войска за рубеж, обязан представить в Конгресс в течение последующих 48 часов соответствующий отчет о своих действиях503. Данный отчет должен содержать обстоятельства, вызвавшие необходимость введения вооруженных сил США в зоны зарубежных военных действий, конституционные и другие основания их введения, оценку масштабов и ожидаемой продолжительности военных действий.
Согласно закону Конгресс должен рассмотреть доклад президента и принять по нему решение. Если только Конгресс не объявит войну или не санкционирует использование вооруженных сил специальным законодательным актом, не продлит законодательным порядком 60-дневный период или будет не в состоянии собраться в результате вооруженного нападения на Соединенные Штаты, то по истечении 60 календарных дней с момента представления доклада президент должен прекратить использование вооруженных сил США. Этот 60-дневный срок может быть продлен не более чем на 30 дней504.
Система законодательного обеспечения национальной безопасности США действует на основе закона Соединенных Штатов Америки «О национальной безопасности» от 26 июля 1947 г. № 257. Вместе с тем, закон не содержит однозначного определения понятия «национальная безопасность». Некоторые специалисты ограничиваются таким определение национальной безопасности, как: отсутствие военной угрозы уничтожения нации или нападения на нее. Наибольшее распространение имеет следующее определение: «национальная безопасность – это долговременное поддержание ценностей или системы и отсутствие угрозы им».
Согласно официальным американским документам, «национальная безопасность» государства означает его «способность сохранять в неприкосновенности свою территорию, поддерживать на приемлемых условиях экономические отношения с другими странами, отстаивать свои институты и способ правления от внешних и внутренних угроз». Для ее обеспечения американское руководство считает необходимым: а) военное превосходство над любым иностранным государством или группой государств; б) прочные внешнеполитические позиции; в) военную организацию, способную успешно противостоять военным и подрывным действиям извне или изнутри, в открытой или скрытой форме505.
В соответствии с законом «О национальной безопасности» были созданы национальное военное ведомство, которое в 1949 г. переименовано в министерство обороны, включающее три министерства видов вооруженных сил, комитет начальников штабов, а также Центральное разведывательное управление. В дальнейшем Конгресс неоднократно принимал поправки к данному закону, разрабатывал новые законодательные акты в области строительства армии, военных полномочий президента и конгресса. Так, например, в 1953, 1958 были приняты законы о реорганизации министерства обороны, в 1973 г. был принят закон о военных полномочиях и добровольном принципе комплектования вооруженных сил, в 1976 г. – закон о чрезвычайном положении. Закон Голдуотера–Николса 1986 г. о реорганизации министерства обороны был призван способствовать преодолению ведомственных противоречий между видами вооруженных сил, предоставлению большей самостоятельности министерствам видов вооруженных сил в решении вопросов административного управления, обеспечению эффективного политического контроля руководства армией. Принятие этого закона позволило разграничить функции министерств видов вооруженных сил и объединенных командований, более точно определить полномочия председателя комитетов начальников штабов и его объединенного штаба, переориентировать аппарат министерства обороны с решения вопросов расходования средств и распределения личного состава на планирование конкретной военной политики и реализацию программ обеспечения боевого применения вооруженных сил. Но главным нововведением данного закона стало укрепление гражданского контроля над министерством обороны, усиление позиций его руководства в процессе принятия решений, предоставление самостоятельности видам вооруженных сил, а также реальных полномочий главнокомандующим объединенными командованиями по управлению войсками (силами).
При Президенте США функционирует орган – Совет национальной безопасности, консультирующий его по вопросам национальной безопасности, координирующий политику ведомств, отвечающих за ее обеспечение, намечающий стратегические ориентиры их деятельности. В Совет национальной безопасности входят Президент, вице-президент, государственный секретарь, министр обороны, начальник управления мобилизации. Кроме того, на заседаниях Совета обычно присутствуют постоянные советники – директор ЦРУ и председатель Комитета начальников штабов, советник президента по вопросам национальной безопасности, а также министры финансов, юстиции, энергетики и др.
Концепция национальной безопасности США после Второй мировой войны прошла в своем развитии четыре этапа. Первый этап – с 1945 до начала 60-х годов ХХ века. Второй этап включает 60-е – 70-е годы. Третий этап приходится на 80-е годы. Четвертый этап начался в окончанием «холодной войны», в 90-х годах ХХ века.
Концепция национальной безопасности США в период с 1945 по 1991 г. определялась следующими принципами:
при разработке политики и стратегии национальной безопасности основное внимание уделялось отражению военных угроз США и их союзникам;
устрашение противника базировалось на разработке самых смертоносных видов оружия и их применения, если это считалось целесообразным в военном отношении;
при реализации политики и стратегии национальной безопасности предпочтение отдавалось применению жестких военных мер, а не использованию политических, экономических, дипломатических, гуманитарных действий;
в политике и стратегии национальной безопасности на первый план выдвигалась защита американских интересов, даже в ущерб союзникам США;
обеспечение национальной безопасности США связывалось, прежде всего, с защитой ее внешнеполитических позиций.
На рубеже 90-х годов прошлого века в американском руководстве изменились подходы в разработке политики и стратегии национальной безопасности. Стало очевидным, что разрушительное оружие попадает в руки политических лидеров все большего числа стран, у государств исчезают возможности использования военной силы против своих соседей. К началу 90-х годов принципиально изменились взгляды на возможности использования ядерного оружия. Руководители США и СССР, а затем и России, официально признали невозможность добиться победы в ядерной войне.
В этой связи стратегия национальной безопасности США стала основываться на следующем: угрозы национальной безопасности носят многосторонний и многомерный характер; основные усилия необходимо сосредоточить на предотвращении и разрешении конфликта до начала широкомасштабных военных действий; политика национальной безопасности не должна носить провокационный характер; при использовании вооруженных сил предпочтение отдается коллективным действиям под эгидой ООН или регионального блока; мероприятия по обеспечению национальной безопасности должны поддерживаться большинством населения506.
Основные угрозы для национальной безопасности США военно-политическое руководство США сформулировало в следующем:
– угрозы, связанные с ядерной опасностью. Они вытекают из наличия у враждебных стран ядерного оружия и иных видов оружия массового поражения, представляющих для американских группировок за рубежом, дружественных США режимов и в перспективе – самим Соединенным Штатам. Для ее парирования сохраняется способность для ответного удара «гарантированного уничтожения»;
– региональные угрозы (нестабильность на Корейском полуострове, возможная политическая нестабильность в странах Центральной и Восточной Европы, государственный терроризм, производство и транспортировка наркотиков);
– угрозы демократии и перспективам демократических реформ;
– угрозы экономическим интересам США, к которым были отнесены: неэффективное перераспределение ресурсов военного потенциала, неумелая конверсия оборонной промышленности, недооценка технологий «двойного назначения», отказ от использования длительных военно-политических отношений с союзниками как инструмента налаживания экономического сотрудничества, отказ от помощи иностранным государствам в переходе от централизованной к рыночной экономике.
Исходя из сформулированных угроз национальной безопасности США в 1996 г. президентом Б. Клинтоном были сформулированы основные цели национальной безопасности:
убедительное поддержание безопасности с помощью боеготовых вооруженных сил;
оживление экономики США;
содействие развитию демократии за рубежом.
При представлении «Стратегии национальной безопасности» в Конгресс в 1996 г. Б. Клинтон подчеркнул: «С одной стороны, мы должны оживить экономику, если мы хотим поддерживать высокий уровень боеготовности вооруженных сил, реализовывая наши внешнеполитические инициативы и расширяя влияние США в мире, а с другой – нам необходимо активно действовать за рубежом, если мы хотим открыть для себя иностранные рынки и создать новые рабочие места для американцев». Американская стратегия национальной безопасности продолжает ориентироваться на силу, и прежде всего военную. Не случайно важнейший раздел в документе «Стратегия национальной безопасности США» так и называется «Безопасность посредством силы».
В Послании Президента США Конгрессу «О положении страны» отмечается, что главные национальные цели США на протяжении многих лет остаются постоянными. Сегодня Соединенные Штаты ставят перед собой три главные цели: «укрепление безопасности путем повышения эффективности дипломатической сферы и использования вооруженных сил, которые должны быть готовы сражаться и побеждать; повышение экономического процветания США; содействие распространению демократии за рубежом»507.
Некоторые цели остаются неизменными со времен создания страны: защищать жизнь и личную безопасность американцев внутри страны и за границей; сохранять суверенитет, политические свободы и независимость Соединенных Штатов с их ценностями, институтами и территорией; обеспечивать благополучие и процветание страны и ее народа508.
Первую из вышеперечисленных целей национальной безопасности предполагается достичь в основном за счет поддержания способностей вооруженных сил по стратегическому ядерному сдерживанию и эффективному реагированию на кризисные ситуации в любом регионе мира, где возникает непосредственная угроза интересам США.
Поддержание глобальной и региональной стабильности требует комплекса политических и экономических мер, направленных на обеспечение действенного влияния США в «жизненно важных» для них регионах, снижение региональной нестабильности, ограничение распространения передовых технологий и оружия массового поражения.
В американском докладе о состоянии обороны констатируется: «Как глобальная держава, Соединенные Штаты имеют важные геополитические интересы во всем мире». Возможная сетевая война, инициируемая США, является глобальной и может осуществляться в любой части мира по их усмотрению. Перечень поводов для ведения войн существенно расширен.
Инициируемые и направляемые конфликты связываются с так называемыми ситуациями ограниченного масштаба, к которым США относят гуманитарные интервенции, операции по поддержанию мира, по принуждению к миру, по разделению противоборствующих сторон, по предоставлению гуманитарной помощи, по контролю за зонами запретов для полетов и др.
Выступая в Сенате в марте 2002 г., директор разведывательного управления Министерства обороны США Томас Вильсон сказал, что войны будут вестись за глобализацию, которая приравнивается к американизации.
Главным для мирового сообщества провозглашается восприятие американских ценностей, угроза американским представлениям о новом мировом порядке становится достаточным поводом для войны. Бывший руководитель ЦРУ США Дж. Вулси называет современное состояние четвертой мировой войной за новый мировой порядок. Высказывается утверждение, что две мировые войны, а также третью – «холодную войну» – выиграли американцы, всякий раз делая мир лучше509.
Новые действующие боевые уставы дают новую классификацию современных войн с участием США и стран НАТО, выделяя среди прочих видов войн и «специфические» конфликты, включая терроризм, борьбу с организованной преступностью, установление «гражданского мира» с участием вооруженных сил США в других странах. В Боевом уставе Армии (сухопутные войска) США они именуются «иными действиями, чем война» (Operations other that War). Так, генерал Дж. А. Джулаван отмечает, что доктринальные концепции, выраженные в боевом уставе Армии США FM 100-5, предусматривают прекрасную основу для понимания иных военных действий, чем война, и будут концентрировать боевые действия американских вооруженных сил именно на них в течение всего обозримого будущего510.
Весной 2004 г. издано Руководство по стратегическому планированию на 2006 год, где угрозы национальной безопасности США сведены в четыре категории – «обычные, иррегулярные, катастрофические и непредсказуемые».
К категории «иррегулярных угроз» американские военные эксперты относят различные виды политического насилия, терроризм, военные операции, проводимые вне рамок войн, конфликты низкой интенсивности, гражданские войны, революционные выступления, национально-освободительную борьбу, повстанческие и партизанские войны, боевые действия в тылу врага, а также мелкие вооруженные столкновения и незначительные военные конфликты.
Под «катастрофическими угрозами» понимается внезапное нанесение ударов по правительственным учреждениям и другим важным стратегическим объектам баллистическими ракетами, снаряженными боеголовками с ядерными, химическими или биологическими зарядами. Целью подобных атак может быть разрушение системы управления страной. Этот тип угроз, хотя и считается наименее вероятным, вызывает серьезное беспокойство США.
«Непредсказуемые угрозы», в силу их не очень ясной природы, строго не очерчены. К ним США относят все, что может стать внезапной угрозой национальной безопасности – от появления необычных технологий и вооружений, которым в момент их применения противником нельзя противодействовать, поскольку нет средств и отработанных способов борьбы с ними, до нападения инопланетян511.
Все эти угрозы США называют «ассиметричными», поскольку традиционные формы и методы ведения боевых действий в данном случае не применимы. При таких обстоятельствах хорошо вооруженной и мощной воинской группировке успешно могут противостоять малочисленные и значительно менее оснащенные вооруженные формирования.
Традиционно приоритетное место в стратегии национальной безопасности США занимает Европа. Это объясняется наличием в Европе жизненно важных интересов США во всех сферах: военной, политической и экономической. При этом ключевым моментом военно-политического курса США в Европе является политика, осуществляемая в отношении России и СНГ. Военно-политическое руководство США полагает, что внутриполитическое развитие и внешняя политика России и других стран СНГ таковы, что их нельзя рассматривать в качестве противников на ближайший период. Однако на перспективу руководство США считает необходимым учитывать возможность укрепления позиций России и, принимая во внимание ее ядерный и обычный потенциалы, ставит целью не допустить возможность ее доминирования в Евразии.
При возникновении и разрешении возникающих в мире в целом и в Европе проблем США продолжают опираться на Североатлантический союз, стремясь закрепить за НАТО главенствующую роль в Европе после окончания «холодной войны».
Военно-политический курс США в отношении государств Центральной и Восточной Европы нацелен на содействие процессу дальнейшего отхода данных государств от России, поощряется включение этих стран в сферу западноевропейской интеграции при одновременном «привязывании» их через военно-экономическую и финансовую помощь к стратегии обеспечения американских интересов. Одним из основных элементов этой политики выступает инициированная США программа НАТО «Партнерство во имя мира», к которой присоединилось подавляющее большинство центрально- и восточноевропейских стран, а также новые государства на территории бывшего СССР. В соответствии с замыслом, их участие в данной программе призвано способствовать более тесной координации военно-политических усилий этих государств со странами блока НАТО, а для некоторых из присоединившихся к данной программе должно стать промежуточным этапом к полномочному членству в блоке.
Кроме того, военно-политическое руководство США стало выделять в качестве основных угроз национальной безопасности угрозы в области экономики, что говорит о расширении традиционного толкования безопасности. Министр обороны США в докладе Конгрессу еще в январе 1994 г. заявлял: «Только на первый взгляд наша национальная безопасность зависит от сильных вооруженных сил. Но на самом деле она зависит от сильной экономики»512. Новый подход к проблеме безопасности подразумевает, что Министерство обороны США должно осуществлять конкретные мероприятия, направленные на обеспечение экономических интересов страны.
В области внешнеэкономической политики США направляют свои усилия на обеспечение доступа американских компаний на огромный рынок России и стран СНГ. Завуалированными целями в отношении России, несмотря на официально декларируемую США поддержку рыночных реформ, являются ограничение доступа российских товаров на рынки США и других стран Запада, недопущение возвращения России на международные рынки оружия и закупки за относительно низкие цены передовых российских технологий, на фоне продолжающегося противодействия доступу России к передовым технологиям.
Как подчеркивает А.Н. Гончаренко США осуществляют единую скоординированную стратегию в области национальной безопасности, внешней и военной политики на десятилетия вперед513.
Таким образом, американская администрация в современных условиях основное внимание в обеспечении национальной безопасности сосредотачивает на достижении конкретных целей в политической, экономической и военной областях.
В политической области: установление нового мирового порядка; укрепление отношений с союзниками, расширение состава НАТО; содействие поискам политического урегулирования региональных конфликтов; развитие переговорного процесса в области контроля над вооружениями для продвижения интересов США.
В экономической области: решение внутренних экономических проблем; обеспечение свободного доступа к мировому рынку, океанам и космосу; решение экологических, демографических и других проблем с участием мирового сообщества; усиление экономической зависимости посткоммунистических стран от США.
В военной области: предотвращение нападения, откуда бы оно не исходило, на США, их граждан и союзников путем сдерживания потенциальных агрессоров, а в случае нападения – нанесение поражения агрессору; укрепление и расширение межгосударственных соглашений в области обороны для обеспечения эффективных коллективных действий по предотвращению или отражению возможной агрессии, представляющей непосредственную угрозу интересам США; недопущение доминирования любой враждебной США державы в регионах, имеющих жизненно важное значение для американских интересов; снижение числа источников региональной нестабильности, угрожающих национальным интересам США, посредством борьбы с терроризмом, содействия операциям по поддержанию мира, предоставления гуманитарной, экономической и военной помощи, ограничения распространения имеющих военное значение технологий, поощрения снижения уровня военных расходов.
Франция. Обеспечение национальной безопасности Франции в современных условиях имеет свои особенности. В 1994 г. концептуальные основы национальной обороны и военной реформы Франции были сформулированы в Белой книге по вопросам обороны Франции. Следует отметить, что основные цели оборонной политики Франции по сравнению с позицией, изложенной в Белой книге по вопросам обороны Франции 1992 г. мало изменились. Франция должна быть в состоянии гарантировать защиту своей территории и своих интересов в мире, сохранить свой статус великой державы, свое присутствие во многих точках за пределами Европы.
Первейшая цель оборонной политики Франции состоит в защите национальных интересов, которые носят «имущественный» характер и связаны с собственностью: территорией, экономическими богатствами, коммуникациями, присутствием граждан страны за границей. Главная цель – защита собственности, где бы она ни находилась и возможность беспрепятственного доступа к ней.
Концепция интересов Франции становится все более глобальной. Наряду с традиционными интересами, связанными с географическим и имущественным подходом, она объединяет также нематериальные, но от этого не менее реальные жизненные интересы, во имя которых Франция готова прибегнуть к силе оружия. Территориальная целостность страны, включая метрополию, а также заморские пространства, ее суверенитет и ее население – вот основные жизненно важные интересы Франции. В Белой книге по вопросам обороны Франции отмечается, что ядром жизненных интересов Франции является суверенитет, гарантия целостности национальной территории, неприкосновенность ее заморских владений, воздушных и морских путей. Однако не следует пытаться дать им чрезмерно точное определение, чтобы не стеснять свободу действий и оценок руководителей государства в случае возникновения угрозы интересам514.
Грань между жизненно важными интересами Франции и ее стратегическими интересами не может быть определена заранее. И те, и другие должны защищаться с одинаковой решимостью. Разграничение интересов на две категории является прерогативой политического руководства страны, которое должно сохранять полную свободу действий в их оценке. Стратегические интересы Франции заключаются в следующем:
с одной стороны, в поддержании мира на европейском континенте и в зонах, прилегающих к нему с востока и с юга, причем особое значение придается средиземноморскому бассейну и Ближнему Востоку;
с другой стороны, в гарантии экономической активности страны, в гарантии свободы внешней торговли и коммуникаций. Должно быть обеспечено надежное снабжение из внешних источников, в частности, безопасность морских путей. Франция зависит от регулярных поставок нефти с Ближнего Востока, где себестоимость нефти самая низкая и где сосредоточено 65 % мирового запаса «черного золота». В отношении поставок газа постоянно растет зависимость от Алжира и России. Товары, составляющие 82 % импорта и 56 % экспорта Франции в торговле со странами, не входящими в состав Общего рынка, перевозятся морским путем, в основном через Средиземное и Красное моря и через северную часть Индийского океана. По причинам экономического и политического характера эти регионы рассматриваются во всех случаях как зоны стратегических интересов Франции515.
Охрана стратегических интересов Франции является своего рода гарантией предотвращения угрозы ее жизненным интересам, - подчеркивается в Белой книге по вопросам обороны Франции.
Кроме этих двух категорий интересов, непосредственно связанных с вопросами безопасности, Франция имеет интересы, отвечающие ее международным обязательствам и ее статусу мировой державы.
Международные обязательства Франции вытекают из ее прерогатив постоянного члена Совета Безопасности и из ее истории. Обеспечить независимость страны и выполнение ею международных обязательств, укреплять демократию и правопорядок – таковы задачи, связанные с поддержанием международного статуса Франции.
Таким образом, важнейшая цель оборонной политики Франции заключается в том, чтобы защищать жизненные и стратегические интересы страны, а также те интересы, которые связаны с международными обязательствами и со статусом мировой державы. Защита вышеупомянутых интересов будет осуществляться не только военными средствами, но без адекватной системы обороны их постоянство невозможно гарантировать.
Изменения, происходящие в международной обстановке и затрагивающие национальную оборону Франции, не ограничиваются военно-стратегическими аспектами. Они сказываются на жизни всего общества. Преамбула конституции Французской Республики 1946 г. в этих вопросах отсылает к декларации прав человека и гражданина, принятой Национальным собранием 26 августа 1789 г., в которой записано, что обеспечение прав человека и гражданина влечет необходимость применения вооруженной силы; эта сила, следовательно, установлена в интересах всех, а не в частных интересах тех, кому она вверена.
На современном этапе оборона не является некой изолированной сферой; она должна охватывать все виды деятельности и быть постоянной составляющей жизни нации. Тем самым подтверждается основная идея Постановления от 7 января 1959 года, регламентирующего общую организацию обороны страны. Статья 1 указанного Постановления гласит: «Целью национальной обороны является обеспечение – в любое время, при любых обстоятельствах и любых формах агрессии – безопасности и территориальной целостности страны и жизни ее населения. Национальная оборона должна гарантировать также выполнение союзнических обязательств и соблюдение международных договоров и соглашений»516.
Глобальная концепция включает в чисто военное понятие обороны ряд других составляющих: гражданскую, экономическую, социальную и культурную. Благодаря координации гражданских и военных средств, только этот подход гарантирует адекватный ответ на всю совокупность факторов, угрожающих французскому обществу. Таким образом, оборона включает в себя целый ряд очень важных невоенных аспектов: национальное единство; гражданскую оборону; экономическую оборону.
Национальное единство. Мощь любого государства зависит не столько от размеров территории, сколько от общественного устройства, уровня культуры ее жителей, их солидарности и объединяющих их духовных ценностей. Она включает в себя французскую модель интеграции и общественного устройства, духовные ценности республики, их международное признание и распространение французского языка в мире.
Гражданская оборона. Важнейшими задачами гражданской обороны являются защита населения, поддержание общественного порядка и содействие органам власти в области управления.
Защита населения предполагает предупреждение стихийных бедствий и технологических катастроф и устранение их последствий. Поддержание общественного порядка предполагает непрерывность функционирования системы государственных служб, без которой не могут нормально работать ни общественный механизм, ни экономика.
Сохранение непрерывности управления начинается с охраны инфраструктур, имеющих важнейшее значение для жизни населения и для обороноспособности страны. Разветвленность и уязвимость сетей и установок жизнеобеспечения делают их приоритетной целью террористических актов. При возникновении чрезвычайных ситуаций силы обороны должны быть способны отразить агрессию, чтобы обеспечить правительству непрерывность управления территорией.
Экономическая оборона. В соответствии с Постановлением 1959 года, экономическая оборона должна обеспечить снижение уязвимости страны в мирное время и целесообразное распределение ресурсов в период кризисов. Речь идет в первую очередь о безопасности ресурсов и об их регулярном воспроизводстве. В настоящее время к этому добавилась задача сохранения основ экономической деятельности и контроля над передачей технологий.
Некоторые отрасли, в частности, энергетика, телекоммуникации, транспорт, а также банки и информатика играют фундаментальную роль во французской экономике. Прекращение деятельности любого из вышеперечисленных секторов может парализовать практически всю экономическую жизнь и серьезно нарушить социальное равновесие в обществе. Именно эту опасность должна предотвратить экономическая оборона.
Технология стала важным фактором мощи любого государства. Она является основой экономического роста и обороноспособности страны. Поэтому контроль за передачей высоких технологий представляет собой важный фактор безопасности и является составным элементом экономической обороны.
Обладание ядерным оружием в новой стратегической обстановке остается важнейшей гарантией национальной независимости Франции как в политическом плане, так и в военном, с учетом существования факторов риска, не столь очевидных, но тем не менее сохраняющихся и, возможно, имеющих тенденцию к росту в будущем. Кроме того, ядерное оружие дает возможность Франции в случае необходимости компенсировать отставание в других областях и позволяет избежать гонки обычных вооружений, противоречащей оборонной политике Франции и разорительной с финансовой точки зрения.
Французская концепция обороны по-прежнему основывается на решимости и способности нанести любому агрессору, какими бы средствами он ни обладал, неприемлемый ущерб, несоизмеримый с возможным выигрышем в результате конфликта при любом покушении на жизненные интересы. Только ядерное оружие, благодаря своей мощи и неотразимости, гарантирует обладание такой способностью. Поэтому ядерное оружие дает возможность предотвратить всеобщую войну, «сделать невозможным использование тотальной войны в качестве активного инструмента политики» (Белая книга по вопросам обороны Франции 1972 года).
Наряду с ядерным сдерживанием, важное место в оборонной политике Франции отводится поддержанию ее технологического потенциала на уровне требований международной обстановки и научно-технического прогресса. В противном случае это негативно скажется со временем на надежности и эффективности сил ядерного сдерживания. С этой целью продолжается программа математического моделирования ядерных испытаний, являющаяся одной из приоритетных.
Если основные принципы стратегии сдерживания остаются неизменными, поскольку они соответствуют постоянным потребностям ядерной эры, то используемые для этого средства и их боевой порядок претерпевают заметную эволюцию.
Ядерные силы Франции должны быть постоянно готовы к выполнению двух основных задач: нанесению сокрушительного удара, в том числе ответного; нанесению превентивного ограниченного ядерного удара в качестве последнего предупреждения.
В настоящее время жизненные интересы Франции не подвергаются больше непосредственной угрозе, тогда как интересы международного сообщества, от которого зависит безопасность, по-прежнему нуждаются в защите. В этой ситуации обычные войска, входящие в систему коллективной безопасности, начинают естественно играть более заметную роль.
Обычные вооруженные силы призваны выполнять следующие три стратегические функции: предупреждения, действия и защиты.
Предупреждение. Гамма способов действия весьма широка: дипломатические, экономические, военно-политические, военные и т.д. Эти средства могут использоваться, в частности, для: предупреждения возникновения потенциально опасных ситуаций и прямой или косвенной угрозы; предупреждения случаев применения силы; предотвращения экскалации кризисов и конфликтов на возможно более низком уровне.
Применяются различные превентивные средства в зависимости от предполагаемой длительности воздействия на кризисные и конфликтные ситуации.
Для долгосрочного предупреждения кризисов и конфликтов используются прежде всего невоенные средства. Этому способствует укрепление договоров и соглашений об ограничении вооружений, о разоружении, о мерах доверия. С точки зрения оборонной политики развитие, развертывание и использование средств разведки имеют принципиальное значение для предупреждения, прогнозирования и правильного анализа конфликтов, для оценки эффективности стратегии предупреждения, и, наконец, для подготовки и ведения действий в случае необходимости. Фактически разведка оказывается задействованной на всех стадиях.
Для предупреждения конфликтов в среднесрочном плане военно-техническое сотрудничество и предварительное развертывание сил и средств представляют собой основные инструменты, которыми располагает Министерство обороны Франции. Соответствие между боевыми порядками войск и стратегическими интересами, а также эффективность и условия технического сотрудничества являются предметом регулярного анализа и корректировки.
Для срочного предотвращения кризисов используется постепенное приведение в боевую готовность предварительно развернутых сил и средств, оказывается оперативная помощь или осуществляются специальные операции в зависимости от обстановки. Для этой цели применяется также присутствие морских, воздушных или наземных войск, чтобы продемонстрировать готовность к вмешательству или отпору.
Использование предварительно развернутых войск или переброска сил в район кризиса представляют сдерживающий фактор для потенциального агрессора. Если этого оказывается недостаточно, стратегия вступает в фазу действия.
Действие. Анализ возможных случаев применения вооруженных сил и эволюции стратегической концепции выдвигают новые требования к войскам сравнительно с предыдущим периодом: возросшая необходимость взаимодействия различных видов войск; достижение достаточно заметного технологического превосходства в области обычных вооружений, что обусловлено частичным разъединением обычных и ядерных сил в соответствии с новой стратегической обстановкой; способность выполнять новые задачи, вытекающие из возросшей роли операций по поддержанию мира с целью гарантировать международную безопасность и стабильность. Эти задачи требуют наличия специальных средств, приспособленных к условиям конфликтов низкой и средней интенсивности (т.е. промежуточному состоянию между открытой войной и мирной обстановкой), протекающих в сложных условиях местности, в населенных пунктах.
Исходя из вышеизложенного, предусматривается несколько способов действия:
– ограниченная военная акция с целью предупреждения на самом низком уровне экскалации открытого или зарождающего кризиса; она может носить превентивный или ответный характер и должна позволить существенно сократить военный потенциал противника. В подавляющем большинстве случаев подобные операции возможны лишь под эгидой какой-либо международной организации, имеющей право разрешить применение силы;
– боевые или военные операции в ответ на акт агрессии или в ходе вмешательства за рубежом по поручению компетентной международной организации;
– операции по поддержанию или восстановлению мира под эгидой ООН или региональных организаций вроде СБСЕ, которым более свойственны действия по поддержанию порядка, даже связанные с риском для жизни участвующих в них солдат и офицеров, чем настоящие военные действия.
Во всех этих случаях французская стратегия делает акцент на способность вооруженных сил остановить войну, ограничить конфликт, а не на ведении долгих и дорогостоящих военных действий с непредсказуемым результатом.
Защита. Защита – это еще один аспект стратегии Франции, где необходима модернизация. Защита национальной территории и ее морских и воздушных коммуникаций является постоянной задачей вооруженных сил и важнейшей целью оборонной политики Франции.
Возможное распространение оружия массового поражения (ядерного, биологического, химического), а также средств его доставки ставит новые проблемы перед системой обороны как в плане защиты национальной территории, так и в плане защиты французских войск, развернутых за границей.
Риск, связанный с распространением оружия массового поражения разных типов, не может быть нейтрализован каким-то одним универсальным средством. Необходимо предусмотреть широкий спектр действий, сочетая меры предупредительного характера, международные санкции, политику сдерживания, а также используя некоторые чисто защитные средства.
Для отражения этой угрозы в рамках военной стратегии обеспечивается правильное сочетание мероприятий по сдерживанию потенциального агрессора, превентивных акций и запретительных мер, а также возможных мер защиты.
Постоянная система обеспечения безопасности Франции охватывает весь комплекс мер, принимаемых для того, чтобы при любых обстоятельствах обезопасить страну от агрессии даже ограниченного характера, направленной против ее территории и ее ближайших интересов. Наряду со средствами сдерживания она включает средства предупреждения, обороны, комплектования сил и изменения их численного состава.
Постоянная система безопасности может варьироваться в зависимости от оценки уровня опасности, которая в свою очередь зависит от международной и внутренней обстановки. Эволюция этой обстановки может побудить к усилению сил и средств, обычно обеспечивающих безопасность, за счет выделения сил из состава групп войск.
Сдерживание. Сдерживание основывается на способности при любых обстоятельствах, во-первых, нанести несоизмеримый ущерб и, во-вторых, сделать последнее предупреждение.
Подводные лодки составляют тот компонент ядерных сил, который лучше всего приспособлен к нанесению ответного удара; кроме того, нужно располагать вооружениями, отвечающими следующим специфическим требованиям:
– обеспечивать разнообразие в плане способности нанесения ответного удара и с учетом уязвимых мест, характерных для каждой системы оружия, в частности, с учетом параметров систем обороны противника;
– обладать такими техническими характеристиками, дальностью действия, точностью, которые позволяют ему поразить определенные цели противника, угрожающего жизненным интересам Франции, в качестве последнего предупреждения.
Способность сдерживания должна быть обеспечена полной национальной автономией действий. А это предполагает наличие надежных средств управления и связи, использующих особенно надежные методы обмена информацией и обработки данных.
Для безопасности ядерных сил и их обеспечения требуются наземные, военно-морские и военно-воздушные средства, которые, кроме того, содействуют обороне и всей национальной территории.
Предупреждение. Сегодня предупреждение имеет стратегическое значение. Его главная цель – предупредить и не допустить возникновение ситуаций, способных перерасти в конфликты.
Методы действий здесь, в первую очередь, политические: укрепление демократии, смягчение экономического и социального неравенства, поддержание стратегического равновесия путем заключения союзов, борьба с распространением вооружений и т.д.
Это также военные методы: разведка, борьба с распространением оружия массового поражения, контроль за выполнением договоров, техническое сотрудничество и техническая помощь дружественным армиям, заблаговременное размещение сухопутных сил, авиации и флота.
Постоянная система, образуемая заблаговременно развернутыми и наличными силами, может быть дополнена, в зависимости от обстоятельств, превентивным развертыванием сил в море. Эти силы опираются на базы за пределами континентальной Франции и иностранные базы, используемые во исполнение соглашений об обороне. Кроме того, эти базы содействуют оказанию поддержки силам, направляемым в качестве подкреплений с целью противостоять кризису или не допустить его обострения.
Кроме того, в рамках сотрудничества в дружественные страны направляются группы технической или оперативной помощи. Они работают в рамках важнейших военных структур и могут действовать превентивно, стараясь обезвредить истоки кризиса, вести эффективную разведку. С этой целью осуществляются также специальные операции.
Оборона. Оборона национальной территории остается постоянной задачей. От нее зависит безопасность ядерных сил и одновременно действенность внешних операций, поскольку она предохраняет национальную территорию от ответных ударов и любых форм шантажа. Анализ стратегических перспектив и различных сценариев применения военной силы доказал ее важность.
Оборона нацелена главным образом на: контроль воздушных и морских подступов, а также сухопутных границ с помощью средств обнаружения и отражения агрессии; обеспечение со временем средств обнаружения и оповещения против баллистических ракет; развитие средств наблюдения и защиты от ядерного, биологического и химического оружия.
Оборона обеспечивается средствами наземной обороны, обороны с моря, ПВО и т.д., что составляет в мирное время по трем видам вооруженных сил в метрополии и в заморских департаментах и территориях порядка 50000 человек. Кроме того, защита населения обеспечивается главным образом полицейскими силами и силами гражданской обороны, а также национальной жандармерией в рамках ее задач по обеспечению общей безопасности и общественного порядка. В случае необходимости вооруженные силы оказывают помощь гражданским властям в соответствии с предусмотренными процедурами.
Появление новой крупномасштабной угрозы для Западной Европы, нацеленной против жизненных интересов Франции, потребует, по мере ее подтверждения, постепенной адаптации обороноспособности, создания необходимых средств, возможно даже изменения численности вооруженных сил.
Для осуществления этой программы потребуется, главным образом, достаточно длительное время, сравнимое с процессом осознания угрозы, хотя сроки будут различны в зависимости от вида вооруженных сил и типа военной техники.
Что касается военной техники, возможность дооснащения будет зависеть от состояния промышленного производства на момент принятия решения и, по-видимому, придется прибегнуть к закупкам на «рынке наличного товара». В этой перспективе должны быть приняты во внимание стоимость сохранения резервных производственных мощностей и сохранения возможностей профессиональной подготовки персонала. Последствия закупок «на рынке наличного товара» должны быть тщательно оценены с точек зрения совместимости с уже находящейся на вооружении техникой, возможности ее поддержания в боевой готовности и общего взаимодействия.
Что касается личного состава, сроки, необходимые для набора и подготовки пополнений, которые могут быть мобилизованы, будут намного меньше сроков пуска законсервированного промышленного производства. Однако необходимо сохранить принцип комплектования на основе всеобщей воинской обязанности и незначительное превышение численности командного состава в мирное время.
Помимо мер, общих для трех видов вооруженных сил, в частности, в плане личного состава, потребуются еще специфические меры для каждого из них, а также в области управления – для сухопутных войск, задач материально-технического обеспечения и некоторых инфраструктур – для ВВС, возобновление ряда функций – для ВМС (например таких, как боевые действия под водой, минная война).
Таким образом, во Франции создана постоянная система военной безопасности, которая может варьироваться в зависимости от оценки уровня опасности, и основывается на сдерживании, предупреждении и обороне.