Фатеев К. В. Ф27 Обеспечение военной безопасности Российской Федерации: теория и практика правового регулирования

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 7 8 9 10 11 12 13 14 ... 27

§ 2. Охрана объектов военной безопасности государства в мирное время и правовые режимы ее обеспечения

В зависимости от характера и степени военных опасностей и угроз в Российской Федерации осуществляются различные правовые режимы обеспечения военной безопасности. Основанием их введения служат различные явления, события, факты, отношения, временные рамки (см. таблицу 3 приложения).

При обеспечении военной безопасности государства на основе комплексных межотраслевых правовых режимов, а также на основе отраслевых правовых режимов создаются специальные правовые режимы вторичного, производного уровня — режимы социальных процессов, видов деятельности, объектов (предметов) и территорий, которые направлены на обеспечение военной безопасности государства.

В мирное время правовые режимы рассчитаны на повседневную административную деятельность, типичные управленческие ситуации в сфере военной безопасности государства, они носят, как правило, предупредительный (плановый) характер и сводятся в основном к охране объектов военной безопасности.

Следует согласиться с мнением ряда авторов, что при проведении режимных мероприятий в мирное время не идет речь об упорядочении каких-либо работ, какой-либо деятельности с точки зрения организационного, технологического процесса, совершенствования управления в той или иной области, а преследуется цель сделать эту деятельность подконтрольной с точки зрения интересов обеспечения государственной, общественной и личной безопасности, не допустить отклонений от установленного в этих интересах порядка данной деятельности, предупредить, выявить и пресечь действия, наносящие ущерб охраняемым интересам^²⁹¹. Поэтому в содержании правовых режимов обеспечения военной безопасности государства в мирное время на первый план выдвигается регламентация порядка деятельности в режимных сферах, система разрешений, регистрация определенных видов деятельности, обеспечивающая необходимый учет и контроль, прямое запрещение отдельных установлений и применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также различных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного правового режима.

При этом следует подчеркнуть, что вся система режимных мероприятий по обеспечению военной безопасности государства конкретизируется применительно к каждому правовому режиму с помощью правовых установлений, учитывающих специфические особенности охраняемой сферы. В них содержится четкая регламентация порядка деятельности в режимных областях, осуществляемая преимущественно путем установления положительных правил поведения и производства работ, которые в своей совокупности образуют определенные параметры этой деятельности, препятствующие совершению действий в ущерб безопасности личности, общества и государства.

При рассмотрении правовых режимов охраны объектов военной безопасности в мирное время особое значение приобретают режимы, имеющие упреждающую, предупредительную цель обеспечения военной безопасности государства. Их можно классифицировать следующим образом:

— в зависимости от подведомственности — федеральные, региональные и местные режимы;

— в зависимости от объекта—носителя режима: территориальные режимы; объектные режимы; режимы обращения с предметами (объектами), представляющими повышенную опасность или имеющими важное государственное значение; функционально-деятельностные режимы;

— в зависимости от предмета регулирования — режимы обеспечения личной, общественной и государственной безопасности.

Некоторые режимы могут находиться во всех указанных группах.

Правовые режимы охраны объектов военной безопасности государства в мирное время можно объединить в следующие группы:

1) правовые режимы размещения и функционирования объектов, обеспечивающих военную безопасность государства. К ним относятся: режим размещения и строительства военных объектов; режим закрытых административно-территориальных образований; режим закрытых военных городков; режим военных баз; режим запретных зон и запретных районов; режим территорий, организаций и объектов с регламентированным посещением для иностранных граждан; режим устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства, и др.;

2) функционально-деятельностные правовые режимы поддержания постоянной боевой готовности и выполнения боевых задач в мирное время. К ним относятся: правовые режимы несения боевого дежурства и боевой службы; режим службы войск; режим применения оружия в мирное время; режим защиты государственной тайны и другие;

3) правовые режимы обеспечения безопасности пограничного пространства государства. К ним относятся: режим охраны Государственной границы Российской Федерации (режим Государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска); режим особых полномочий и применения оружия пограничными войсками ФСБ России, Военно-воздушными силами и Военно-морским флотом при охране Государственной границы Российской Федерации и другие.

Правовые режимы размещения и функционирования объектов, обеспечивающих военную безопасность государства, осуществляются для: оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны; строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также планирования их применения; совершенствования систем управления Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами; создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов; планирования и осуществления мероприятий по гражданской и территориальной обороне; обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну, в области обороны.

Правовой режим размещения и строительства военных объектов направлен на создание условий, обеспечивающих их применение по назначению, руководство и управление ими в любых условиях, обеспечение безопасности обслуживающего персонала, а также сохранности сведений, составляющих государственную тайну. Указанный режим объединяет другие режимы: режим закрытых административно-территориальных образований, режим закрытых военных городков и военных (военно-морских) баз, режим территорий, организаций и объектов с регламентированным посещением для иностранных граждан и т. п.

Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения» от 10 марта 2000 г. № 221 предусмотрено, что в зоне объектов военной инфраструктуры вводятся особые условия застройки, оформления документации и получения разрешения (специального разрешения) на строительство. Они определяются Государственным комитетом России по строительству и жилищно-коммунальному комплексу^²⁹² и Министерством обороны России. Специальные разрешения на строительство объектов недвижимости, составляющих государственную тайну, выдаются на основании лицензий на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне^²⁹³.

В целях обеспечения военной безопасности государства, противодействия иностранным военным разведкам в получении сведений, составляющих государственную и военную тайну, вводится правовой режим территорий, организаций и объектов с регламентированным посещением для иностранных граждан.

Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им установленным порядком, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение^²⁹⁴. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. № 754 утвержден такой перечень территорий, организаций и объектов^²⁹⁵. В него включены: территории закрытых административно-территориальных образований; территории с регламентированным посещением для иностранных граждан; территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение; территории, на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания; территории закрытых военных городков; зоны проведения контртеррористических операций; зоны экологического бедствия; пограничная зона; объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований; объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну; другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.

Въезд иностранных граждан на территорию Российской Федерации с регламентированным посещением согласовывается принимающими организациями с ФСБ России или его органами по месту нахождения принимающих организаций, которые принимают решение о допуске иностранных граждан для посещения этих территорий по согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами или их территориальными органами. В случае возникновения разногласий между заинтересованными организациями решение о въезде иностранных граждан на территории с регламентированным посещением^²⁹⁶ принимается Федеральной службой по техническому и экспортному контролю России.

В настоящее время в связи с прохождением военной службы в Российской Федерации иностранными гражданами возникло противоречие между ограничением их посещения отдельных территорий, организаций и объектов, в том числе Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований, и необходимостью выполнения ими обязанностей военной службы на указанных территориях, в организациях и на объектах. Представляется, что необходимо внести изменения в законодательство Российской Федерации, разрешающее военнослужащим - иностранцам, проходящим военную службу в Российской Федерации, посещать указанные территории, организации и объекты при выполнении обязанностей военной службы с разрешения командования.

Таким образом, правовой режим территорий, организаций и объектов с регламентированным посещением для иностранных граждан направлен на обеспечение государственных интересов Российской Федерации, обеспечение военно-информационной безопасности государства, противодействия иностранным военным разведкам в получении сведений, составляющих государственную и военную тайну.

В целях осуществления устойчивого функционирования военных объектов, обеспечивающих безопасность государства (воинских частей, учреждений, предприятий и организаций федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба), исключения случаев, ставящих под угрозу выполнение возложенных на них задач, вводится режим бесперебойного снабжения и устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства^²⁹⁷.

Ограничение или прекращение отпуска топливно-энергетических ресурсов (электрической и тепловой энергии, газа и воды), оказания услуг связи и коммунальных услуг воинским частям, учреждениям, предприятиям и организациям федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, считается действиями, нарушающими безопасность государства^²⁹⁸.

Правительство Российской Федерации обязано принимать неотложные меры по недопущению ограничения или прекращения отпуска топливно-энергетических ресурсов (электрической и тепловой энергии, газа и воды), оказания услуг связи и коммунальных услуг воинским частям, учреждениям, предприятиям и организациям федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба; определять источники покрытия задолженности по платежам за использованные ресурсы, отпущенные воинским частям, учреждениям, предприятиям и организациям федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.

Вместе с тем имеют место случаи нарушения режима бесперебойного снабжения и устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства. Так, например, в Министерство связи России поступила жалоба от начальника связи Вооруженных Сил России на действия руководителей АО «Электросвязь» Дальневосточного региона, которые в условиях ограниченного финансирования Министерства обороны России предпринимают попытки решить проблему неплатежей воинских частей за оказанные услуги связи путем расторжения заключенных договоров на аренду каналов связи и эксплуатационно-техническое обслуживание линий (аппаратуры) связи, отказа в заключении новых договоров и непредоставления в аренду заявляемых каналов связи до полного погашения задолженности, ссылаясь при этом на ст. 37 Федерального закона «О связи»^²⁹⁹. Подобные действия наносят ущерб обороноспособности государства и являются прямым нарушением Указа Президента Российской Федерации «О мерах по осуществлению устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства» от 23 ноября 1995 г. № 1173.

Режимы размещения военных объектов и бесперебойного снабжения и устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства, тесно связаны с экономикой. Прослеживается четкая взаимосвязь указанных правовых режимов с военно-экономической безопасностью государства, которая характеризуется способностью экономики устойчиво поддерживать необходимую военную мощь и реализовывать военно-экономический потенциал в условиях воздействия военных угроз и существующих в мирное время угроз в сфере экономики. Вместе с тем режим бесперебойного снабжения и устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства, носит преимущественно обязывающий характер, и не подкреплен правовыми гарантиями его исполнения, а также мерами ответственности должностных лиц за его неисполнение. Требуется принятие специальных норм об административной и уголовной ответственности за неисполнение указанного режима, а также внесение изменений в ст.ст. 215-1 и 215-2 Уголовного кодекса Российской Федерации.

В системе правовых режимов обеспечения военной безопасности государства в мирное время особое внимание уделяется правовым режимам, которые объединяют территориальные режимы, объектные режимы, режимы обращения с предметами (объектами), представляющими повышенную опасность или имеющими важное государственное значение, а также функционально-деятельностные режимы. К таким режимам относится правовой режим закрытых административно-территориальных образований.

Согласно ст. 1 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании»^³⁰⁰ в территориальных образованиях, в пределах которых расположены промышленные предприятия, связанные с производством ядерного оружия, радиоактивных материалов, военные и иные объекты, требующие принятия специальных мер по обеспечению их безопасного функционирования и охраны государственной тайны, устанавливается особый правовой режим.

Аналогичный особый правовой режим устанавливается в воинских частях, подразделениях, организациях и на объектах Министерства обороны России, а также на объектах государственных унитарных предприятий и иных организаций по разработке, изготовлению, хранению, разработке и утилизации ядерного оружия, других видов вооружений и военной техники, переработке радиоактивных и иных материалов, представляющих повышенную экологическую опасность, на территории закрытого административно-территориального образования (ЗАТО)^³⁰¹.

Особый правовой режим ЗАТО устанавливается в целях: охраны объектов обеспечения военной безопасности; выполнения международных обязательств Российской Федерации по нераспространению оружия массового поражения; обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну; пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных действий; обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан; защиты окружающей среды и включает в себя:

— режим запретной зоны и режим контролируемой зоны — границы запретной и контролируемой зон обозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями и техническими средствами охраны;

— ограничения на въезд и постоянное проживание;

— ограничения на полеты летательных аппаратов над территорией ЗАТО;

— ограничения на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.

Решение о создании или упразднении ЗАТО принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации, исходя из необходимости надлежащего обеспечения особого режима, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, входящих в состав ЗАТО или прилегающих к его территории^³⁰².

Правовой режим ЗАТО в силу ст. 3 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» включает ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание.

Решения по вопросам обеспечения особого режима безопасности функционирования предприятий и (или) объектов, включая специальные условия проживания граждан, охрану общественного порядка и обеспечение пожарной безопасности, положения о режимах конкретных ЗАТО, принимаются Правительством Российской Федерации^³⁰³.

Режим запретной зоны устанавливается внутри территории ЗАТО вокруг предприятия или объекта и предназначен для исключения доступа граждан на указанную территорию без производственной необходимости. Ответственность за организацию и обеспечение особого режима в запретной зоне возлагается на начальника предприятия или объекта.

Режим контролируемой зоны устанавливается на всей территории ЗАТО (за исключением территории объекта) для ограничения доступа граждан на данную территорию. Для осуществления санкционированного доступа граждан и проезда транспортных средств оборудуются контрольно-пропускные пункты.

Для постоянного проживания на территорию ЗАТО разрешается въезд гражданам, если они заключили трудовой договор с администрацией объекта или иными юридическими лицами, расположенными на его территории, военнослужащим и сотрудникам органов внутренних дел, проходящим службу на территории ЗАТО, а также членам семей указанных лиц. Кроме того, въезд разрешается лицам, постоянно проживающим в населенных пунктах, входящих в состав ЗАТО. Граждане, утратившие трудовые отношения с организациями, находящимися на территории закрытого образования, могут быть переселены за пределы ЗАТО.

На территории ЗАТО осуществляется пропускной режим. Пропускной режим включает в себя порядок входа и выхода граждан и транспортных средств, порядок ввоза и вывоза грузов, документов и материальных ценностей, перечень должностных лиц, имеющих право на выдачу соответствующего вида пропусков, контроль за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.

Особый правовой режим ЗАТО обеспечивается совместными решениями руководителя органа местного самоуправления, начальника объекта, руководителя территориального органа ФСБ России, начальника органа внутренних дел, расположенных на территории закрытого образования. Представители названных органов власти создают комиссию, которая устанавливает виды и систему охраны территории, состав сил и средств, привлекаемых для поддержания режима, порядок функционирования контрольно-пропускных пунктов.

Для поддержания особого режима привлекаются воинские подразделения, подразделения военизированной охраны объекта, а также подразделения органов внутренних дел, дислоцированных на территории закрытого образования.

За нарушение особого правового режима на территории ЗАТО в соответствии со ст. 20.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливается административная ответственность.

Таким образом, особый правовой режим закрытого административно-территориального образования в мирное время решает возложенные на него задачи по обеспечению государственной и общественной безопасности, а также обеспечению безопасности военных объектов, расположенных на его территории.

Целевое назначение правовых режимов военных городков носит несколько иной характер. Они служат для обеспечения безопасного размещения и проживания военнослужащих, гражданского персонала, обслуживающих военные объекты и несущих боевое дежурство (боевую службу), а также для размещения воинских частей (военных кораблей) с необходимым вооружением и военной техникой.

Военные городки подразделяются на закрытые и открытые. Под военным городком понимается комплекс зданий и сооружений, расположенных на одном земельном участке и используемых для расквартирования воинских частей и для размещения военнослужащих и гражданского персонала.

Военные городки, как правило, имеют название населенного пункта, вблизи которого они располагаются, и порядковый номер. В некоторых случаях наименование военного городка производится по почтовому адресу. Порядковый номер присваивается военному городку органами строительства и расквартирования войск.

Понятие «закрытый военный городок» длительное время не имело нормативного закрепления. Формирование понятия «закрытый военный городок» происходило постепенно, в основном на ведомственном уровне. Так, в п. 35 Положения о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота^³⁰⁴ было указано, что к закрытым военным городкам относятся: военные городки воинских частей, расположенные в населенных пунктах и имеющие систему пропусков; обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне черты населенных пунктов.

В 1980 г. постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О переселении из закрытых военных городков лиц, утративших связь с Вооруженными Силами СССР и органами Комитета государственной безопасности, и о порядке обеспечения жилой площадью прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы» от 8 декабря 1980 г. № 1131 в п. 1 были выделены следующие признаки закрытых военных городков: нахождение обособленных военных городков при войсковых частях, расположенных вне черты населенных пунктов; система пропусков в военных городках, расположенных в населенных пунктах^³⁰⁵.

В 1993 г. к закрытым военным городкам были отнесены: обособленные военные городки общевойсковых, военно-воздушных, военно-морских, ракетных и других частей, расположенных вне черты населенных пунктов; военные городки воинских частей, военных академий, военно-учебных заведений и военно-медицинских комплексов в городах и населенных пунктах, имеющие систему пропусков; военные городки при полигонах, арсеналах, научно-исследовательских институтах, учреждениях и предприятиях, имеющие регламентированный режим деятельности^³⁰⁶.

Лишь в 1998 г. Федеральным законом «О статусе военнослужащих» впервые была закреплена норма, которая утвердила, какие военные городки относятся к закрытым. В соответствии со ст. 15 указанного Закона к закрытым военным городкам относятся расположенные в населенных пунктах военные городки воинских частей, имеющие систему пропусков, а также отдельные обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов. Перечни закрытых военных городков утверждаются Правительством Российской Федерации^³⁰⁷.

Таким образом, на законодательном уровне были сформулированы два основных признака закрытых военных городков: размещение в них воинских частей и пропускной режим. Кроме того, право утверждения перечней закрытых военных городков было делегировано Правительству России, чем соответственно был повышен статус правового регулирования закрытого военного городка с ведомственного до федерального уровня.

Помимо указанных факторов, режим закрытого военного городка имеет свои особенности. Обязательными признаками военного городка являются: по его расположению — обособленность территории, т. е. наличие у него определенных границ (причем военный городок может находиться как в черте населенного пункта, так и за его пределами); по назначению — военный городок предназначен для размещения и проживания в нем военнослужащих и других лиц, состоящих в связи с Вооруженными Силами и другими федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба; по органам власти — отсутствие органов местного самоуправления и наличие органов военной администрации (начальник гарнизона, командир воинской части)^³⁰⁸. Ненадлежащее содержание технических средств охраны и недостатки в организации пропускного режима сами по себе не могут свидетельствовать об отсутствии статуса закрытого военного городка.

Правовое регулирование режима закрытого военного городка отличается от правового регулирования режима закрытого административно-территориального образования. Так, в решении Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 1998 г. № ГКПИ 98-94 по гражданскому делу Василенко И.В. было подчеркнуто, что закрытые военные городки и закрытые административно-территориальные образования ни по своему назначению, ни по правовому статусу какими-либо общими признаками, характерными для каждого из них, не обладают, в связи с чем распространение положений Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» на закрытые военные городки ни на чем не основано^³⁰⁹.

В закрытых военных городках военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей на весь срок военной службы предоставляются служебные жилые помещения^³¹⁰.

Согласно ст. 8 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г.^³¹¹ право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации может быть ограничено на территории закрытых военных городков. Лица, уволенные с военной службы, а также проживающие совместно с ними лица могут быть выселены из занимаемых ими жилых помещений в военных городках с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения. В таком же порядке подлежат выселению из военных городков другие лица, утратившие связь с Вооруженными Силами.

Вселение граждан, не имеющих отношения к Министерству обороны, в жилые помещения домов, расположенных в закрытых военных городках, в качестве постоянно проживающих с нанимателем не допускается. Вселение в жилые помещения граждан, проживающих в домах, расположенных в закрытых военных городках, может быть разрешено начальником гарнизона по представлению начальника квартирно-эксплуатационной части района (гарнизона) нетрудоспособным гражданам Российской Федерации, находящимся на иждивении нанимателя^³¹².

Гражданам, проживающим в закрытых военных городках, запрещено приватизировать занимаемые жилые помещения. Исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписано исключить случаи изменения статуса обособленных и закрытых военных городков и приватизации жилья в них^³¹³.

Обмен жилых помещений в закрытых военных городках на жилые помещения, находящиеся вне черты указанных городков, может быть разрешен только с лицами, назначенными для прохождения военной службы или поступившими на работу в воинские части, расположенные в данном военном городке. Обмен допускается с согласия начальников КЭЧ районов.

В условиях реформирования и сокращения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба, остро встает вопрос о сохранении военных городков по своему предназначению. Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 7 марта 1995 г. № 235^³¹⁴, определяющее порядок передачи объектов федеральной собственности, в том числе высвобождаемых военных городков Министерства обороны Российской Федерации, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, выполняется не в полной мере. В связи с недостаточным финансированием жилищно-коммунального хозяйства органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы исполнительной власти муниципальных образований не заинтересованы в принятии на свой баланс высвобождаемых военных городков Министерства обороны. В результате этого они приходят в негодность, и находящаяся на их территории федеральная собственность расхищается^³¹⁵.

В настоящее время, например, в Ракетных войсках стратегического назначения (РВСН) насчитывается 14 ЗАТО, около 20 закрытых и более 15 открытых военных городков. И одной из проблем является невостребованность большей части высвобождаемых фондов РВСН в интересах оборонного ведомства, хотя военные городки представляют собой хорошую базу для жизнедеятельности воинских частей^³¹⁶.

На решение указанных проблем направлены Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации» от 25 ноября 1996 г. № 1592 и постановление Правительства Российской Федерации «О передаче находящихся в федеральной собственности объектов социальной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность» от 6 октября 1999 г. № 1131. Объекты социальной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований (за исключением объектов социальной инфраструктуры закрытых военных городков, не имеющих органов местного самоуправления), находящиеся в федеральной собственности, должны быть переданы в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Вместе с тем не решена проблема использования казарменного фонда высвобождаемых военных городков. Вывод воинских частей из военных городков повлечет за собой упразднение статуса ЗАТО, закрытых военных городков с преобразованием их в обычные муниципальные образования субъектов Российской Федерации. В связи с отсутствием в них каких-либо предприятий и производств это обернется многократным уменьшением бюджета таких городков, что, в свою очередь, может привести не только к потере имеющихся в них фондов, но и к непредсказуемым социальным последствиям.

Таким образом, мы видим, что закрытый военный городок имеет особый статус, а граждане, проживающие на его территории, имеют некоторые ограничения своих прав, прежде всего, жилищных. Вместе с тем правовое положение закрытого военного городка должно быть нормативно закреплено на федеральном уровне, вне зависимости от ведомственной подчиненности, так как неопределенность правового регулирования статуса закрытого военного городка приводит к серьезным последствиям.

Правовые режимы российских военных (военно-морских) баз, аренды военных объектов, а также временного размещения воинских формирований Российской Федерации на территории других государств выступают специальными правовыми режимами охраны объектов военной безопасности Российской Федерации. Интересы обеспечения военной безопасности Российской Федерации предопределяют при соответствующих обстоятельствах необходимость военного присутствия России в некоторых стратегически важных регионах мира. Размещение в них на договорной и международно-правовой основе, а также на принципах партнерства ограниченных воинских контингентов (военных баз, сил Военно-морского флота) должно обеспечивать готовность России выполнять свои обязательства, содействовать формированию устойчивого военно-стратегического баланса сил в регионах и давать возможность Российской Федерации реагировать на кризисную ситуацию в ее начальной стадии, способствовать реализации внешнеполитических целей государства.

Правовой режим военно-морских баз (пунктов базирования военных кораблей) отличается от режима военных городков.

Военно-морские базы и пункты базирования военных кораблей предназначены для размещения пунктов управления (штабов) военно-морскими силами, береговой инфраструктуры, а также обеспечения базирования военных кораблей и вспомогательных судов флотов (флотилий) Военно-морского флота России. Правила плавания и пребывания на военно-морских базах и пунктах базирования военных кораблей разрабатываются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по обороне, утверждаются Правительством Российской Федерации^³¹⁷ и публикуются в «Извещениях мореплавателям». Перечень военно-морских баз и пунктов базирования военных кораблей утверждается Правительством Российской Федерации.

Должностным лицом военно-морской базы или пункта базирования военных кораблей, регулирующим заход всех судов и военных кораблей Российской Федерации, иностранных судов, иностранных военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, на военно-морскую базу или пункт базирования военных кораблей и выход из военно-морской базы или пункта базирования военных кораблей и отвечающим за безопасность мореплавания, является старший морской начальник, с которым согласовывают свои действия капитан морского порта, а также должностные лица федеральных органов исполнительной власти и должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящиеся на военно-морской базе или пункте базирования военных кораблей.

Установлены ограничения на посещение военно-морских баз. Одновременно проходить через территориальное море Российской Федерации в целях захода на военно-морскую базу, в пункт базирования военных кораблей или морской порт Российской Федерации могут не более трех кораблей и судов одного иностранного государства, если иное не предусмотрено международными договорами или специальными решениями Правительства Российской Федерации по случаю праздничного дня или знаменательной даты. Наибольший срок пребывания каждого корабля или судна на военно-морской базе, в пункте базирования военных кораблей или морском порту Российской Федерации не должен превышать 7 суток.

Система базирования флота оказывает решающее влияние на выполнение стоящих перед ВМФ задач обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Если на Северном и Тихоокеанском флотах эта система обеспечивает функционирование данных флотов, то на Черном и Балтийском морях она не в состоянии обеспечить российским флотам выполнение оперативно-стратегических задач в полном объеме.

В Прибалтике Россия потеряла свыше 500 км побережья и важные пункты базирования флота. Оставшиеся у России Калининград и Балтийск представляют в сложившихся условиях хоть и крупные, но все-таки передовые пункты базирования флота. Кроме баз и полосы побережья, за границей осталась большая часть аэродромной сети авиации ВМФ и ВВС на Балтике, оказались существенно нарушены системы наблюдения, разведки, управления и связи, тылового обеспечения и судоремонта^³¹⁸.

Ранее присутствие Военно-морского флота в различных частях Мирового океана обеспечивалось сетью пунктов материально-технического обеспечения. В различные периоды такие пункты были развернуты в Александрии и Мерса-Матрухе (Египет), Латакии и Тартусе (Сирия), Дахлаке (Эфиопия), Сокотре и Адене (Йемен), Луанде (Ангола), Конакри (Гвинея), Триполи и Тобруке (Ливия), Бизерте и Сфаксе (Тунис), Сплите и Тивате (Югославия), а также в Камрани (Вьетнам). Хотя эти базы не в полной мере обеспечивали потребности флота, они позволяли нести боевое дежурство с приемлемой степенью эффективности. В настоящее время у российского ВМФ осталась возможность заходить только в порт Тартус (Сирия)^³¹⁹. Сокращение количества военно-морских баз (пунктов материально-технического обеспечения) за пределами Российской Федерации связано с изменением военно-политической обстановки и необходимостью рационального использования выделяемых бюджетных средств на обеспечение обороны и безопасности государства.

В настоящее время в Севастополе военно-морская база является основным пунктом базирования Черноморского флота России. Здесь дислоцируется практически вся черноморская эскадра, обеспечивающая безопасность южных морских границ России, включая корабли охраны водного района, противолодочные и разведывательные корабли, подводные лодки, суда обеспечения и ряд других средств, а также морскую пехоту. Юридический статус базы определен соглашением России и Украины, и в соответствии с достигнутыми договоренностями ВМФ России будет использовать эту базу до 2017 г. Вместе с тем военно-морская база Севастополь уже не в состоянии выполнять роль главного места базирования российского флота на Черном море. Поэтому ускоренными темпами идет создание в Новороссийске развитой инфраструктуры базирования, управления, связи и тыла для придания данному району статуса главной военно-морской базы Черноморского флота.

Правовой режим военно-морских баз и пунктов базирования военных кораблей выступает как территориальный и объектный режим обеспечения военной безопасности, имеющий свою специфику. В интересах обеспечения военной безопасности Российской Федерации необходимо выполнение требований Плана строительства и развития Военно-Морского Флота на 2001—2005 гг., Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 г., а также федеральной целевой программы «Мировой океан». Кроме того, необходимо учитывать и определенный зарубежный опыт. Так, в настоящее время военное руководство США намерено отказаться от крупных военно-морских баз. На смену им должны прийти специальные транспортные платформы, «плавучие острова», которые не только могут стать альтернативой морской базы, но и заменить авианосцы и транспортные корабли. Основным аргументом в пользу развития таких средств является отказ многих государств в конфликтных ситуациях предоставлять кораблям ВМС США возможность базирования в их портах. Кроме того, по оценкам военных специалистов, это направление экономически является более рентабельным, чем аренда портов и военно-морских баз^³²⁰.

В соответствии с международными договорами за пределами территории Российской Федерации могут быть размещены российские военные базы, которые обеспечивают внешнюю и внутреннюю военную безопасность Российской Федерации.

В 1994 г. у России было 28 баз и военных объектов в Белоруссии, Молдове, Украине, Грузии, Армении, Азербайджане, Казахстане, Киргизии и Таджикистане. К 2004 г. их количество сократилось до 25.

Под российской военной базой понимаются находящиеся на территории другого государства воинские формирования Вооруженных Сил России с вооружением, военной техникой и необходимыми запасами материальных средств, занимающие земельные участки, границы которых определены и согласованы между правительствами. В некоторых случаях понятие военной базы имеет несколько иное содержание.

Так, по Договору между Российской Федерацией и Республикой Грузией о российских военных базах на территории Республики Грузии (г. Тбилиси, 15 сентября 1995 г.) российская военная база — это комплексная система, состоящая из отведенного Республикой Грузией для использования Российской Федерацией участка (участков) территории с четко обозначенными и согласованными между сторонами пределами и с дислоцированными на нем (на них) воинскими формированиями Российской Федерации. По Договору между Российской Федерацией и Республикой Армении о российской военной базе на территории Республики Армении (Москва, 16 марта 1995 г.) под российской военной базой понимаются воинские формирования Вооруженных Сил Российской Федерации, дислоцированные на выделенных Республикой Арменией участках ее территории с четко обозначенными и согласованными между сторонами границами.

Российские военные базы размещаются на территории других государств в целях защиты суверенитета и безопасности Российской Федерации и государства, где указанная база размещена.

В соответствии с Договором между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о статусе и условиях пребывания российской военной базы на территории Республики Таджикистан (Москва, 16 апреля 1999 г.) российская военная база в период ее пребывания на территории Республики Таджикистан, кроме функций защиты интересов Российской Федерации, оказывает содействие пограничной группе ФСБ России в Республике Таджикистан и пограничным войскам Республики Таджикистан в охране и защите государственной границы Республики Таджикистан. На территории Республики Грузии российские военные базы в период их нахождения обеспечивают совместно с Вооруженными Силами Республики Грузии защиту суверенитета и безопасности Российской Федерации и Республики Грузии. Российская военная база в период ее пребывания на территории Республики Армении, кроме функций защиты интересов Российской Федерации, обеспечивает совместно с вооруженными силами Республики Армении безопасность Республики Армении по внешней границе бывшего Союза ССР.

Применение воинских формирований российской военной базы осуществляется на основе Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г., Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан от 25 мая 1993 г., Договора между Российской Федерацией и Республикой Грузией о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве от 3 февраля 1994 г., Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Российской Федерацией и Республикой Арменией от 29 декабря 1991 г. Непосредственно перед российскими военными базами задачи ставятся Президентом, Правительством и командованием Вооруженных Сил Российской Федерации.

Российская военная база входит в состав Вооруженных Сил России и подчиняется Министерству обороны России, которое контролирует боевую готовность, оперативную и боевую подготовку и другие вопросы повседневной деятельности воинских формирований российской военной базы.

Так, например, в случае угрозы агрессии или в случае акта агрессии против таджикской стороны российская военная база используется по планам оперативного применения и по совместному решению сторон может переходить в оперативное подчинение объединенному командованию (верховным главнокомандующим вооруженными силами сторон), создаваемому на основании Договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о сотрудничестве в военной области от 25 мая 1993 г. В угрожаемый период воинские формирования российской военной базы действуют в соответствии с согласованными с таджикской стороной планами приведения в высшие степени боевой готовности.

Организация противовоздушной обороны войск и объектов осуществляется в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о сотрудничестве в области противовоздушной обороны от 27 марта 1996 г.

В случае возникновения угрозы безопасности сторон решение о вводе на территорию Республики Таджикистан воинских формирований, не входящих в состав российской военной базы, принимается по согласованию сторон. Таджикская сторона обеспечивает пропуск через свою государственную границу и перемещение по своей территории воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, не входящих в состав российской военной базы.

При практическом осуществлении выполняемых российскими военными базами задач на территории Республики Грузии командование российских военных баз действует по согласованию с Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Грузия и во взаимодействии с Министерством обороны Республики Грузии. Использование воинских формирований России в каких-либо боевых действиях с территории Республики Грузии допустимо лишь по совместному решению Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации и Главнокомандующего Вооруженными Силами Республики Грузии и в соответствии с законодательством каждой из сторон.

Воинские формирования Российской Федерации имеют право осуществлять меры по обеспечению собственной безопасности, охране военных объектов на территории российских военных баз и при своих передвижениях в соответствии с установленным в Вооруженных Силах Российской Федерации порядком, который доводится до сведения местных органов власти. В соответствии с этим порядком на российских военных базах принимаются меры по обеспечению безопасности лиц, входящих в их состав, членов их семей и их имущества.

За пределами российских военных баз указанные меры принимаются по согласованию между командованием российских военных баз и уполномоченным органом и в соответствии с законодательством страны пребывания.

Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Арменией о порядке применения оружия военнослужащими российской военной базы вне территории российской военной базы в Республике Армении (Москва, 29 августа 1997 г.) предусмотрено, что военнослужащим российской военной базы на территории Республики Армении при исполнении обязанностей военной службы вне территории пунктов размещения российской военной базы в качестве крайней меры по решению органа управления российской военной базы может выдаваться оружие с правом на его хранение, ношение, а также применение в целях:

— отражения нападения на охраняемые российские военные объекты, а также на расположения российских воинских частей и подразделений, здания и сооружения российских воинских частей, российские воинские эшелоны, колонны машин и единичные транспортные средства и караулы, если иными способами и средствами их защитить невозможно;

— пресечения попытки насильственного завладения оружием, военной техникой и имуществом, принадлежащим российской военной базе, если иными способами и средствами их защитить невозможно;

— защиты лиц, входящих в состав российской военной базы, или членов семей этих лиц от нападения, угрожающего их жизни или здоровью, если иными способами и средствами их защитить невозможно.

Применению оружия вне территории пунктов размещения российской военной базы должно предшествовать предупреждение о намерении его применить. Без предупреждения оружие может применяться при внезапном или вооруженном нападении, нападении с использованием боевой техники, транспортных средств, летательных аппаратов.

Запрещается применять оружие в отношении женщин и несовершеннолетних, за исключением случаев совершения ими вооруженного или группового нападения, угрожающего жизни лиц, входящих в состав российской военной базы, и членов семей этих лиц, если иными способами и средствами предотвратить либо отразить такое нападение невозможно. Военнослужащие российской военной базы имеют право использовать оружие для подачи сигнала тревоги или вызова помощи.

Таким образом, правовой режим российских военных баз направлен на обеспечение внешней военной безопасности Российской Федерации и внутренней военной безопасности на дальних подступах к границам России, а также на поддержание региональной коллективной военной безопасности. Особенностями правового режима военных баз являются: специфика решаемых задач; порядок применения воинских формирований; оперативное подчинение и осуществление управления деятельностью военных баз; система взаимодействия с вооруженными силами страны, где размещена военная база, а также осуществление охраны и безопасности личного состава военных баз и членов их семей, имущества, техники и вооружения.

Близким по содержанию к правовому режиму военных баз является правовой режим воинских формирований Российской Федерации, временно находящихся на территориях других государств.

Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Молдовой о правовом статусе, порядке и сроках вывода воинских формирований Российской Федерации, временно находящихся на территории Республики Молдовы (Москва, 21 октября 1994 г.), предусмотрено, что пребывание воинских формирований Российской Федерации на территории Республики Молдовы является временным.

Практические шаги по выводу воинских формирований Российской Федерации с территории Республики Молдовы связаны с политическим урегулированием приднестровского конфликта и определением особого статуса Приднестровского региона Республики Молдовы. Воинские формирования Российской Федерации в период их временного пребывания на территории Республики Молдовы не используются ни при каких обстоятельствах для решения внутренних конфликтов в Республике Молдова, а также для ведения боевых действий против других государств. Передвижения, учения и маневры воинских формирований России вне мест их дислокации проводятся на территории Республики Молдовы в соответствии с планами, согласованными с компетентными органами Республики Молдовы.

Правовой режим воинских формирований России, временно находящихся на территории Молдовы, связан также с созданием условий на территории Российской Федерации для вывода (вывоза) из этого региона личного состава, техники и вооружения, оставшегося с момента распада СССР (боевая техника, вооружение и боеприпасы ранее дислоцированной на территории Республики Молдовы 14-й отдельной армии).

Правовой режим аренды военных объектов, расположенных за пределами Российской Федерации

Blog

Фатеев К. В. Ф27 Обеспечение военной безопасности Российской Федерации: теория и практика правового регулирования