Geum.ru

Фатеев К. В. Ф27 Обеспечение военной безопасности Российской Федерации: теория и практика правового регулирования

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   27
Глава 3. Правовое регулирование режимов обеспечения военной безопасности Российской Федерации

§ 1. Сущность и структура правовых режимов обеспечения военной безопасности Российской Федерации

Порядок регулирования общественных отношений по обеспечению военной безопасности Российской Федерации выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих особую направленность регулирования. Такой порядок определяется понятием «правовой режим», что, прежде всего, обозначает совокупность правил, регулирующих поведение людей в определенной ограниченной сфере деятельности для достижения какой-либо цели. Правовой режим призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, так как показывает путь к подобному результату, способ, ведущий к нему.

В связи с вышесказанным представляется необходимым обратиться к исследованию правовых режимов обеспечения военной безопасности в Российской Федерации.

Понятие правового режима носит многозначный характер. Правовой режим определяется и как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических свойств281, и как результат нормативного действия на общественные отношения системы юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений282.

В самом общем плане с данными определениями можно согласиться, так как в них отражены наиболее существенные признаки рассматриваемого явления. Они охватывают суть и основные параметры проблемы. Как справедливо отмечает С.С. Алексеев: «каждый правовой режим есть все же именно «режим», и его понятие несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»283.

Правовому режиму присущ ряд признаков, к которым следует отнести: предмет, метод, правовые принципы, систему субъектов и систему источников правового регулирования. Кроме того, правовые режимы: устанавливаются нормами права и обеспечиваются государством; имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений284.

На основании изложенного можно сделать вывод, что правовой режим — это особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании правовых средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.

Правовой режим обеспечения военной безопасности государства — это система норм права, регулирующая определенную деятельность разных субъектов, их отношения по поводу обеспечения военной безопасности государства. При этом можно различать юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм).

Правовой режим обеспечения военной безопасности государства — органическая часть государственного и политического режимов. Если государственный режим определяется обычно как совокупность методов, приемов, средств, способов осуществления государственной власти, то политический режим — как функциональная (деятельная) сторона политической системы общества. Политический и государственный режимы, отражая содержательный момент принятия и исполнения управленческих решений, придавая политической жизни определенную направленность, непосредственно обусловливают основные черты, состояние, общие свойства, параметры правовых режимов обеспечения военной безопасности государства.

Правовые режимы обеспечения военной безопасности государства в конечном счете продукт государственной деятельности, а государство и вся его «работа» — эпицентр политики. Поэтому не может быть таких правовых явлений, средств, понятий, категорий, которые бы существовали сами по себе, в «чистом» виде.

Правовой режим обеспечения военной безопасности государства обусловлен, прежде всего, интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового воздействия, своеобразного юридического инструментария для своей организации. Данный феномен отвечает на вопросы: зачем, для чего и кому он нужен, как можно достичь желаемой цели285.

Существуют различные разновидности правовых режимов в зависимости от содержания и форм проявления. Наиболее значимым правовым режимом при обеспечении военной безопасности государства выступает комплексный правовой режим, который включает в себя тесно детерминированные друг в друга конституционно-правовой, административно-правовой и другие режимы.

Под комплексным правовым режимом обеспечения военной безопасности понимается определенный нормами конституционного, административного, военного, финансового, международного и других отраслей права особый порядок функционирования субъектов обеспечения военной безопасности, направленный на упорядочение общественных отношений по вопросам обеспечения военной безопасности государства.

К данным правовым режимам относятся предусмотренные нормами права режимы, имеющие цель создания условий для преодоления чрезвычайных ситуаций, связанных с военными опасностями и угрозами, и стабилизации обстановки в государстве и обществе. Такие правовые режимы носят временный характер. Это, прежде всего, режим чрезвычайного положения и режим военного положения, определенные Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами.

Определяя правовые режимы как комплексные, используя категории «особый правовой режим», «особый режим», «специальный режим», законодатель тем самым подчеркивает, что, во-первых, в конструировании этих режимов принимают участие нормы нескольких отраслей права — конституционного, административного, военного, международного, финансового права, а во-вторых, эти режимы затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования. Это касается режима проведения контртеррористической операции, режима закрытого административно-территориального образования и др. Однако включение в комплексные правовые режимы, обеспечивающие военную безопасность, норм различной отраслевой принадлежности не изменяет природы основных регулятивных средств данных режимов — эти средства являются административно-правовыми.

Важное значение в обеспечении военной безопасности государства придается административно-правовым режимам. Административно-правовой режим является преобладающим правовым режимом обеспечения военной безопасности государства, так как сопровождает деятельность органов и должностных лиц государственной и военной администрации при их взаимодействии с другими субъектами обеспечения военной безопасности, а также при взаимодействии между их звеньями в реализации своих функциональных обязанностей, при регулировании процессов обеспечения военной безопасности.

С.В. Тихомиров предлагает деление административно-правовых режимов по направленности и времени действия286. Вместе с тем можно выделить общий и специальные административно-правовые режимы обеспечения военной безопасности государства.

Общий административно-правовой режим рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные управленческие ситуации в сфере обеспечения военной безопасности государства.

В то же время, когда требуются специальные, особые меры исполнительной деятельности, применяемые на строго определенной территории, в отношении определенных объектов или предметов, устанавливаются специальные административно-правовые режимы обеспечения военной безопасности.

Специальные административно-правовые режимы обеспечения военной безопасности являются одной из разновидностей особых правовых режимов, действующих в сфере публичного права, и несут в связи с этим соответствующую функционально-целевую нагрузку. Их основное назначение состоит в следующем:

— обеспечение военной безопасности при возникновении внешних, внутренних и трансграничных военных угроз территориальной целостности и независимости государства — агрессии против Российской Федерации, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков, угроз международного терроризма;

— обеспечение функционирования объектов, представляющих повышенную опасность или имеющих важное государственное значение;

— определение порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные мероприятия (например, контртеррористическая операция), а также на территориях, являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны (например, зона защитных мероприятий, устанавливаемая вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия);

— установление порядка пользования предметами, представляющими повышенную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну; обеспечение прав граждан и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций, нормализация обстановки, восстановление порядка и др.

Таким образом, специальные административно-правовые режимы обеспечения военной безопасности устанавливаются в том случае, когда иные меры правового регулирования не могут обеспечить должный правовой порядок (безопасность, охрану, нормализацию обстановки), добиться необходимого правового состояния военной безопасности государства.

Специальные административно-правовые режимы широко распространены в сфере публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Чем более развита система административной деятельности, тем важнее объединение и дифференциация их по определенным, имеющим юридическое значение признакам. Классификация специальных административно-правовых режимов призвана помочь законодателю систематизировать имеющийся в распоряжении органов власти административно-правовой инструментарий с тем, чтобы своевременно реагировать на возникновение различных нетипичных ситуаций, осуществлять адекватное и комплексное регулирование территорий и объектов, имеющих особый статус.

Классификация правовых режимов обеспечения военной безопасности зависит от выбора специальных административно-правовых средств и режимных приемов регулирования. Можно выделить:

а) территориальные режимы (режим закрытого административно-территориального образования, режим военного положения и др.);

б) объектные режимы (режим объекта атомной энергетики, режим военной базы и др.);

в) режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющими важное государственное значение (режим оружия, режим документов, содержащих государственную тайну, и др.);

г) функционально-деятельные режимы (режим мобилизации, эвакуационный режим, режим контртеррористической операции и др.).

При установлении правовых режимов обеспечения военной безопасности государства используются:

— дополнительные запреты и обязывания, причем режим не просто ограничивает какое-либо поведение, а предусматривает превентивный контроль за исполнением этого требования; например, запрет на проведение забастовок, установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

— специальные меры, направленные на установление и поддержание режимных правил; например, организация комендантского часа, патрулирование и др.;

— разрешительный способ и тип реализации прав и свобод, выполнения хозяйственной деятельности, предполагающий предварительное обращение с просьбой предоставить возможность осуществить те или иные права; например, установление ограничений на свободу передвижения по территории, введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее;

— система контроля и надзора за выполнением режимных требований физическими, юридическими лицами, а также должностными лицами. К ним относятся проверка соблюдения правил, оперативно-розыскные мероприятия, пресекательные меры и меры ответственности.

Организационно-техническое обеспечение установленных режимных правил позволяет эффективно применять меры предупреждения, выявления и пресечения их нарушения. К таким мерам можно отнести досмотр граждан, транспортных средств, осмотр местности и т. д.

Регулятивные свойства правовых режимов обеспечения военной безопасности государства проявляются в использовании специального правового инструментария, образующего режимные приемы регулирования.

Режимные приемы регулирования предусматривают:

— во-первых, зонирование территории (объекта), означающее разграничение территории на определенные зоны, в которых действуют особые правила, но в целом они взаимосвязаны между собой;

— во-вторых, создание специальных или временных органов, наделенных компетенцией по поддержанию режима. На них возлагаются обязанности по применению необходимых мер для обеспечения соблюдения режимных правил, контроля процесса реализации прав и обязанностей другими участниками и его «коррекции» в случае отклонения от установленных требований;

— в-третьих, особые режимные правила жизнедеятельности населения, пребывания и передвижения по режимной территории, пользования имуществом, земельными участками, пропускной режим;

— в-четвертых, закрепление правового положения объекта (носителя режима) — особого статуса запретной зоны, закрытого административно-территориального образования и др.

В информационно-психологическом аспекте правовые режимы обеспечения военной безопасности государства характеризует не столько направленность правового регулирования, сколько степень их благоприятности для интересов субъектов обеспечения военной безопасности. Поэтому правовые режимы обеспечения военной безопасности можно рассматривать как специфический вид правового воздействия, который выражен в определенном комплексе правовых преимуществ и правовых ограничений. Вместе с тем при всей необходимости расширения правовых преимуществ они не должны заменять главные в данных режимах средства — правовые ограничения. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 55 и ст. 56) могут допускаться отдельные ограничения прав и свобод человека и гражданина для обеспечения обороны страны и безопасности государства, обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. В противном случае создается ситуация диспропорции ограничений и преимуществ в правовых режимах обеспечения военной безопасности, что будет противоречить правовой природе обеспечения военной безопасности государства.

Таким образом, правовые режимы обеспечения военной безопасности можно рассматривать как специфический вид правового воздействия, который выражен в определенном комплексе правовых преимуществ и правовых ограничений.

На основе указанных особенностей правовые режимы обеспечения военной безопасности государства можно структурировать следующим образом:

— по правовому источнику закрепления: правовые режимы обеспечения военной безопасности в основном связаны с ограничением, принуждением, ответственностью, их первичное юридическое закрепление производится законами. Тем не менее без последующей детализации законов применительно к определенной ситуации, территории или объекту обойтись невозможно. Такая детализация осуществляется указами Президента Российской Федерации в отношении важнейших государственно-правовых режимов, постановлениями Правительства Российской Федерации в отношении режимов, имеющих общефедеральное значение, приказами и другими нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти — в отношении режимов, действующих на подведомственных им территориях или объектах;

— по предмету правового регулирования — режим обеспечения безопасности государства (режим военного положения, режим Государственной границы, режим военных объектов); режим охраны общественного порядка (режим чрезвычайного положения); режим защиты граждан (режим применения оружия, эвакуационный режим) и др.;

— по юридической природе — материальные и процессуальные режимы;

— по функциям права — режим особого регулирования и особой охраны;

— по сферам использования — внутригосударственные и межгосударственные режимы (режимы территориальных вод, экономических санкций и пр.);

— по субъектам, в отношении которых он устанавливается, — режим беженцев, вынужденных переселенцев; режим граждан, подлежащих призыву по мобилизации; режим военнопленных и т. д.;

— по целевому назначению — режимы устранения обстоятельств, послуживших возникновению угроз военной безопасности государства, в целях создания условий для преодоления чрезвычайных экстраординарных ситуаций и стабилизации обстановки в государстве (режим военного положения; режим чрезвычайного положения; режим зоны вооруженного конфликта; режим проведения контртеррористической операции), и режимы, имеющие упреждающую, предупредительную цель обеспечения военной безопасности государства (режим Государственной границы Российской Федерации; режим запретных зон и запретных районов; режим боевого дежурства (боевой службы) и др.);

— по времени действия — на постоянные (например, режим Государственной границы Российской Федерации) и временные (например, режим чрезвычайного положения); а также на правовые режимы обеспечения военной безопасности в мирное время, в особый период и в военное время;

— по территории действия — на всей территории Российской Федерации (например, режим военного положения287) и в отдельных местностях (например, режим зоны вооруженного конфликта);

— по критерию юридических свойств — типичные (ординарные) и исключительные нетипичные (экстраординарные) режимы. Исключительные нетипичные (экстраординарные) режимы — это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, на которой возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий. К ним можно отнести чрезвычайное и военное положение. Отдельные авторы выделяют третий тип исключительных нетипичных экстраординарных режимов — «особое положение»288.

В истории многих стран возникали различные ситуации чрезвычайного характера, когда нормальное функционирование общества и государства становилось невозможным. Как справедливо отмечают российские ученые В.В. Маклаков и Б.А. Страшун, «конституции часто предусматривают возможность ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах»289. Такими обстоятельствами, когда происходят глубокие изменения во всех сферах жизни общества, могут быть агрессия иностранного государства, непосредственная угроза жизни и безопасности граждан или конституционному строю государства (например, попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межконфессиональные и региональные конфликты, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и др.). В подобных случаях вводятся предусмотренные национальным законодательством особые правовые (чрезвычайные) режимы деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и организаций.

Исходя из анализа зарубежного законодательства и приводящейся в юридической литературе290 классификации к таким режимам, в частности, можно отнести:

а) чрезвычайное положение (Алжир, Великобритания, Зимбабве, Индия, Ирландия, Канада, Португалия, США, ЮАР);

б) военное положение (Болгария, Великобритания, Индия, Нидерланды, Польша, Румыния, США и др.);

в) осадное положение (Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Венесуэла, Греция, Испания, Мали, Португалия, Франция);

г) состояние войны (Бельгия, Италия, Кабо-Верде и др.);

д) состояние общественной опасности (Италия);

е) состояние напряженности (ФРГ);

ж) состояние обороны (ФРГ, Коста-Рика, Финляндия);

з) состояние угрозы (Испания);

и) состояние готовности (Норвегия).

Введение исключительных нетипичных (экстраординарных) режимов характеризуется: 1) использованием мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан и организаций; 2) введением дополнительных правовых обязываний и запретов; 3) предоставлением чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания режима; 4) введением форм особого управления территорией, на которой установлен исключительный нетипичный (экстраординарный) режим, включая создание временных специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

В законодательстве установлены конкретные сроки, на которые могут вводиться исключительные нетипичные (экстраординарные) режимы. Вместе с тем уполномоченные органы обязаны отменить действие этих режимов, если отпали обстоятельства, послужившие основанием для их установления.

Таким образом, правовые режимы обеспечения военной безопасности, с одной стороны, представляют собой определенный набор средств, методов и режимных приемов (правил) регулирования, с другой — предоставляют возможность органам власти эффективно действовать и применять их в условиях различных военных опасностей и угроз, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций.