Усунення адміністративних бар’єрів та покращення державної регуляторної політики в Україні
| Вид материала | Документы |
- Розгляд проекту обласної програми розвитку малого підприємництва та участь у проведенні, 58.89kb.
- Інформація про здійснення державної регуляторної політики у Сумській області у 2009, 74.66kb.
- О.І. Степанюк Про затвердження Концепції створення та організації діяльності Центру, 3379.89kb.
- І" (надалі Аналіз) розроблений на виконання вимог статті 8 Закону України "Про засади, 102.02kb.
- І. Стан нормативно-правового регулювання реалізації державної регуляторної політики, 1492.36kb.
- Рішення, 245.17kb.
- Проектр І шенн я про внесення змін у додаток, 163.37kb.
- Криворізька міська рада виконавчий комітет, 181.64kb.
- Державна податкова адміністрація україни лист від 19. 12. 2006 №23881/7/15-0317 Про, 74.46kb.
- Сватівська міська рада, 270.94kb.
3.Причини наявних проблем
3.1Зацікавленість органів влади у недосконалому правовому середовищі
В умовах складного та непрозорого бізнес-середовища нелегальні платежі стають вигіднішими за офіційні. Тому неналежне врегулювання процедурних питань, пов’язаних з наданням державних та муніципальних послуг, та їхня офіційно низька якість стимулюють підприємців до сплати хабарів, аби прискорити подолання адміністративних бар’єрів. До того ж, в умовах наявності в законах протиріч чи лакун центральні органи виконавчої влади завдяки праву роз’яснювати законодавство фактично набувають додатковий обсяг влади стосовно бізнесу.
3.2Ставлення до регуляторних актів як до інструментів реалізації бізнесових і політичних інтересів, а не впровадження державної політики
Українські фінансово-промислові групи, маючи переваги на масштабах виробництва завдяки горизонтальній і вертикальній інтеграції, разом з економічним впливом мають вплив політичний. Завдяки ґрунтовній фінансовій та нефінансовій підтримці рішення органів влади лобіюються. Часто політиками стають колишні підприємці, які лише офіційно полишають бізнес, але вже через органи влади провадять ті рішення, що є економічно вигідними для галузі, інтереси якої вони представляли, чи їхнього конкретного бізнесу, яким вони до того керували.
3.3Неефективність зворотного зв’язку щодо проектів регулювань, які плануються до прийняття
В Україні все більше уваги надається проблемі громадського консультування, а також відбулися певні зрушення на шляху до покращення процедури такого консультування. Відбувається все більше консультацій з громадськістю, проте консультування такого роду досі лишається в певній мірі добровільним, а його відбиток в регуляторній практиці органів влади – непослідовним та фрагментарним. Більше того, ці зусилля можуть бути недостатньо амбіційними для гарантування певного роду відкритості та систематичного діалогу.
3.4Низький рівень володіння посадовцями знаннями та навичками щодо реалізації вимог Закону
Наочним є низький рівень володіння фахівцями органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування теоретичними знаннями та практичними навичками застосування вимог законодавства з питань державної регуляторної політики. Необхідність підготовки аналізу регуляторного впливу та відстеження результативності регуляторних актів стикається з нерозумінням посадових осіб базових понять цих видів аналізу.
Слід відмітити, що аналогічна проблема існує й серед представників громадськості й бізнесу. З огляду на відсутність відповідних знань, вони не спроможні дати адекватної оцінки документам, які готують представники влади.
3.5Відверте ігнорування регуляторними органами всіх або частини вимог Закону
Таке ігнорування частково зумовлюється подекуди розповсюдженим серед посадових осіб нерозумінням вигод відкритості та обґрунтованості у прийнятті владних рішень. Досі ще залишається ставлення до додержання принципів державної регуляторної політики, встановлених Законом, як до обов’язку, повна відповідальність за впровадження якого покладена лише на Держпідприємництво України, а не на уряд в цілому. Слід констатувати, що значною мірою таке ігнорування пов’язане із застарілими нормотворчими підходами та «конфліктною» управлінською культурою у владній системі.
Усунення адміністративних бар’єрів
Перегляд регуляторних актів, який відбувся в 2006 році, дозволив сформувати перелік основних сфер регулювань, що найбільше стримують розвиток підприємництва, та в яких необхідно продовжити перегляд регуляторних актів. Зокрема, це:
- отримання права на земельну ділянку (у власність, користування);
- отримання дозвільних документів на будівництво, розширення виробництва та реконструкцію;
- митне оформлення товарів при їх експорті та імпорті;
- державний пожежний нагляд;
- державний санітарно-епідеміологічний нагляд;
- стандартизація та сертифікація товарів, робіт, послуг.
Нижче наводиться опис найбільш проблемних зон з точки зору забезпечення сприятливого для розвитку бізнесу регуляторного середовища. Подекуди наведені проблеми ілюструються даними порівняльного дослідження Міжнародного банку реконструкції та розвитку „Підприємницьке середовище у 2006 р.” (“Doing Business 2006”).
4.Проблеми, що породжуються адміністративними бар’єрами
4.1Складність започаткування бізнесу
Останнім часом в Україні досягнуто значного прогресу у сфері започаткування бізнесу, а саме державної реєстрації та здійснення після-реєстраційних процедур. Так, у 2003 р. в Україні було прийнято Закон „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”, який передбачав запровадження механізму „єдиного вікна” для реєстрації. Незважаючи на досягнутий прогрес, існує необхідність у глибшому реформуванні цієї сфери, оскільки дані досліджень показують її проблемність.
Процедури започаткування нової справи
Джерело інформації: База даних «Підприємницьке середовище» (“Doing Business”).
* Інші країни, де кількість процедур найменша, - Афганістан, Канада та Нова Зеландія.
4.2Дозвільна система
Щоб розпочати підприємницьку діяльність, підприємцям необхідно не тільки пройти численні реєстраційні процедури, але й подолати бар’єри, створені обтяжливою дозвільною системою, отримати чималу кількість документів, без яких їхня діяльність або права власності вважатимуться незаконними. Ідеться про:
- дозволи – наприклад, дозволи на початок роботи від пожежних органів, санепідемстанцій, на розміщення об’єктів торгівлі, на розміщення реклами тощо;
- ліцензії – нині їх необхідно отримувати для більш як 60 видів діяльності;
- численні документи погоджувального характеру – архітектурно-планувальне завдання та технічні умови на проектування об'єктів містобудування, погодження різноманітних органів для проектів землевідведення та будівництва тощо;
- патенти – які потрібні для того, щоб підтвердити право підприємця займатися торгівельною діяльністю, наданням побутових послуг, діяльністю у сфері грального бізнесу.
На переобтяженість дозвільної системи вказували в усіх регіонах, де обговорювалась попередня версія цього документу (Житомир, Чернігів, Рівне). До того ж цей факт не викликає заперечень з боку представників влади. Зокрема, представники бізнесу і громадських організацій вказують на5:
- недосконалу роботу дозвільних офісів, які лише формально забезпечують виконання вимог законодавства;
- високі тарифи за надання послуг дозвільними органами;
- завишенні ставки тарифів на дозвільні документи;
- недосконалу система отримання погоджень і дозволів для ведення бізнесу.
Що підтверджувалось і представниками влади, які вказували на6:
- складність дозвільної системи;
- велику кількість дозволів, яка не зменшується незважаючи на зміни у законодавстві;
- складність процедур отримання дозволів й існування великих черг в дозвільних офісах;
- неефективну роботу дозвільної системи.
За деякими підрахунками, в Україні існує близько 1 200 різноманітних дозволів та документів, що мають дозвільний характер.
Прикладом обтяжливості та забюрократизованості дозвільної системи може слугувати видача дозволів на розміщення малої архітектурної форми. Згідно з результатами опитувань підприємців, проведених у реґіонах, для отримання такого дозволу необхідно зібрати 29 підписів, на що в середньому підприємці витрачають 1,5 місяця7.
Одним з найбільш поширених видів дозвільних документів в Україні є ліцензії. Ліцензійне покриття або відсоток компаній, які отримували принаймні одну ліцензію, є важливим індикатором масштабу регулювання державою підприємницької діяльності. Так, у соціологічному дослідженні 2004 року 55,5% респондентів зазначили, що мають принаймні одну ліцензію.
Величезною проблемою залишається складність, неузгодженість, непрозорість та тривалість процедур отримання документів дозвільного характеру в Україні. Дуже часто прийняття рішення про видачу чи невидачу документу дозвільного характеру віддається на розсуд відповідної посадової особи. Таким чином, таке експертне судження стає об'єктом купівлі-продажу, що сприяє поширенню корупції. Загалом, процес погодження та видачі дозволів є важким тягарем для інвестора та держави і збільшує можливість затримок, які дорого коштують.
Спробою вирішити проблеми української дозвільної системи було прийняття у 2005 р. Закону України "Про дозвільну систему", однак внаслідок необхідності внесення змін до численних законів та підзаконних актів, що безпосередньо регулюють діяльність різноманітних дозвільних органів, цей Закон ще повною мірою не діє.
Процедури отримання ліцензії
Джерело інформації: База даних «Підприємницька діяльність» (“Doing Business”).
* Іншою країною, де процедур найменше, є Данія.
4.3Бар’єри в міжнародній торгівлі
Україна стрімкими темпами наближається до вступу до Світової організації торгівлі (СОТ). Це має позитивно позначитися на участі України у міжнародних торговельних процесах. Втім, це також становить неабиякі виклики для України в плані усунення адміністративних бар'єрів, які досі становлять істотну перешкоду як для українських підприємств-експортерів, так і для закордонних партнерів України. Йдеться, передусім, про такі істотні бар'єри для міжнародної торгівлі як:
- зависокі ставки мита на багато видів товарів, що імпортуються в Україну, що призводить до практики їх мінімізації шляхом підкупу працівників митних органів;
- невідповідність багатьох положень Митного кодексу України та практик українських митних органів вимогам відповідних угод в рамках СОТ, а також Кіотської митної конвенції 1973 р.;
- невизнання закордонних (крім російських) сертифікатів відповідності в Україні та українських сертифікатів за кордоном (крім Російської Федерації) - за даними досліджень8 від 37 до 45 відсотків українських підприємців вважають це істотною проблемою.
Крім того, в Україні так і не було створено ефективно функціонуючого інформаційного центру (enquiry point), який вимагається певними угодами в рамках СОТ та покликаний сприяти отриманню інформації про регуляторні процедури та вимоги в Україні її міжнародними партнерами.
Документи, необхідні для імпорту
Джерело інформації: База даних «Підприємницьке середовище» (“Doing Business”).
* Інші країни, де кількість необхідних для імпорту документів найменша, включають Фінляндію та Швецію.
Документи, необхідні для експорту
Джерело інформації: База даних «Підприємницьке середовище» (“Doing Business”).
4.4Технічне регулювання
З огляду на розвиток ринкових відносин та поширення інновацій при виробництві товарів великого значення набуває відповідність цим процесам вітчизняної системи технічного регулювання. Незважаючи на суттєвий прогрес із законодавчим забезпеченням цієї сфери відповідно до міжнародних вимог (у 2001 р. були прийняті Закони України "Про стандартизацію", "Про підтвердження відповідності" та "Про акредитацію органів з оцінки відповідності", а у 2005 р. Закон України "Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності"), залишається чимало проблем з безпосереднім втіленням норм і принципів цих законів у життя. До найбільших проблем належать такі:
- застарілість українських стандартів та їх негармонізованість з міжнародними стандартами;
- пасивність українських виробників у процесах стандартизації та відсутність чи невикористання ними ефективних можливостей вплинути на процес розробки стандартів;
- суперечливість вимог державних стандартів та державних санітарних норм і правил;
- обов'язковість більшості українських стандартів та відсутність технічних регламентів - нормативно-правових актів, що мають встановлювати обов'язкові вимоги до продукції, процесів і послуг замість стандартів, які мають стати добровільними для застосування;
- надмірний перелік видів продукції, що підлягають обов'язковій сертифікації в Україні;
- дублювання контролю певних видів продукції різними відомствами (наприклад, харчові продукти підлягають контролю, часто-густо тих самих показників, з боку органів Держспоживстандарту, держсанепіднагляду та ветеринарної служби).
4.5Тарифне регулювання
До регуляторних обмежень належить також тарифне регулювання. Наявна система державного регулювання цін і тарифів водночас спрямована і на досягнення “соціальних” цілей, і на забезпечення сумлінної конкуренції, і на забезпечення можливості адміністративного регулювання, не досягаючи при цьому жодної цілі. Чинні тарифи є компромісом, які спираються на наближені оцінки собівартості та поточні політичні обмеження9.
Неефективне регулювання є суттєвою перешкодою для розвитку підприємництва на окремих ринках. Викривлені тарифи позбавляють учасників ринку стимулів для розвитку та розширення.
Прикладом цього є телекомунікаційна галузь. Неефективне тарифне регулювання – один з головних стримувальних чинників розвитку місцевого стаціонарного зв’язку. Через неоптимізовані тарифи дохід від місцевого зв’язку на стаціонарну лінію 2002 року становив лише 39 доларів США проти близько 50 доларів США 1998 року. Відповідно, постійно зменшується частка місцевого телефонного зв’язку в загальному обсязі наданих послуг зв’язку – з 27% 1998 року вона скоротилася до 21,2% 2002 року.
Водночас залишаються недосконалими або непрозорими методології регулювання цін та тарифів для природних монополістів у сфері енерго- та водопостачання та так званих "історичних" монополістів у сфері надання комунальних послуг. Все це призводить до можливостей отримання необґрунтованих надприбутків та непрозорого використання коштів.
4.6Контроль господарської діяльності
Важливою та актуальною проблемою вже протягом багатьох років залишається необхідність належного унормування та оптимізації проведення контролю господарської діяльності з боку різноманітних міністерств і відомств. Хоча дослідження показують зниження рівня проблемності та корупції при здійсненні перевірок окремими державними органами (як-от податковою інспекцією), у цій сфері залишається чимало проблем, зокрема:
- принципи та процедури проведення перевірок залишаються унормованими з різним ступенем детальності або якості в залежності від контролюючого органу;
- існує дублювання об’єктів контролю з боку різних відомств, що ускладнює життя бізнесу та призводить до конфліктів між самими державними органами.
4.7Переобтяжена система загальнообов’язкового соціального страхування
Основними перешкодами для бізнесу й надалі залишаються:
- тиск соціальних платежів;
- численні податки10;
- нестабільність законодавства у сфері оподаткування.
Наявна в Україні система соціального страхування занадто обтяжлива для бізнесу. Розмір внесків, які підприємці нараховують на заробітну плату та перераховують основним соціальним фондам, становить щонайменше 37,66% фонду оплати праці. Крім обов’язку нараховувати соціальні внески, підприємці зобов’язані також утримувати із заробітної плати працівників внески в розмірі, що становить близько 3,5% фонду оплати праці.
Якщо врахувати ще й податок з доходів фізичних осіб (15%), то підрахунки показують, що на кожну гривню, яку виплачують на руки працівникам, підприємства змушені додатково віддавати близько 0,67 грн. у вигляді податків і соціальних внесків.
Поряд із тягарем соціальних платежів проблемою для бізнесу залишається й податковий тягар. Реформи податкової системи дали можливість зменшити податкове навантаження на бізнес. Однак, незважаючи на те, що кількість та обсяг податків в Україні зіставні з рівнем європейських країн, консультації з громадськістю показали, що підприємці вважають його зависоким.
Водночас податкова система й досі не забезпечує сталого рівня надходжень до бюджету, спричиняючи постійні короткострокові корективи та зміни в податковому законодавстві. Як наслідок, податкове законодавство несистематизоване і нестабільне. Підтвердженням цієї тези можуть слугувати такі дані: за період з 1997 до 2003 року зміни до Законів “Про податок на додану вартість” вносили більш як 70 разів, до Закону “Про оподаткування прибутку підприємств” – більш як 60 разів, до законодавства з оподаткування доходів громадян – більш як 10 разів.