Рекомендації для України з інституційного устрою 36 2Частина I система регулювання 43
| Вид материала | Документы |
- Закон україни про адміністративно-територіальний устрій України, 286.08kb.
- Методичні рекомендації "Правове регулювання надання відпусток працівникам" Полтава, 306.32kb.
- Підтримуючи курс України на інтеграцію в Європейський Союз, 39.71kb.
- Загальна характеристика роботи Актуальність теми дослідження, 646.37kb.
- Тема. Система нетарифного регулювання план, 384.38kb.
- Постанова Правління Національного банку України від 30 квітня 2009 року n 259 Зареєстровано, 346.95kb.
- План Організаційна структура управління зовнішньоекономічною діяльністю в Україні., 64.68kb.
- Г. С. Сковороди юридичний факультет Процевський В. О. Лукь’янчиков О. М. «Правове регулювання, 378.25kb.
- Закон україни про Національну комісію регулювання транспорту України, 113.94kb.
- Наталії Михайлівни «Регулювання розвитку аквакультури у штучних водоймах України», 138.8kb.
4.3Рекомендації для України
Для кожного питання визначеного як ключове для ефективного управління спектру, нижче ми наводимо наші рекомендації для України щодо того, які зміни здійснити для зближення з ситуацією передової практики. Короткий виклад цих рекомендацій подано в Таблиця 19 нижче, де ми вказуємо орієнтовні часові рамки для застосування запропонованих рекомендацій та пов’язаних завдань.
| Рекомендація | Завдання | Коротко-термінове | Середньо-термінове | Довго-термінове |
| Рекомендація 1: Узгодити регулювання спектру з інституційною та регулятивною передовою практикою | Оптимізувати кількість органів відповідальних за спектрум | | | |
| Мінімізувати невизначеність та простір для рішень на власний розсуд | | | | |
| Проводити громадські консультації з політики управління спектром | | | | |
| Забезпечити технологіну нейтральність регулювання спектру | | | | |
| Рекомендація 2: Розробити детальну стратегію управління спектром | | | | |
| Рекомендація 3: Розробити стратегії для максимізації вигоди суспільства від використання спектру | Втілити план конверсії | | | |
| Мати стимули для військових/інших державних органів мінімізувати їх використання спектру | | | | |
| Уможливити передачу ліцензій на використання спектру | | | | |
| Дозволити тестувальні ліцензії | | | | |
| Виділяти ліцензії в рамках єдиного процесу | | | | |
| Розглянути усунення вимоги подвійних ліцензій | | | | |
| Таблиця 19: Очікуваний графік для рекомендацій з управління спектром Короткотерміновий період означає до 1 року, середньотерміновий 1-2 роки, і довготерміновий період 3 роки або більше | ||||
Рекомендація 1: Привести регулювання спектру у відповідність з загальною інституційною та регулятивною передовою практикою
Управління спектром є одією з головних сфер загального регулювання телекомунікаційного сектора, і його ефективність залежить перш за все від того, наскільки добре функціонує загальна регулятивна система, у застосуванні до конкретних питань спектру. Малюнок 15 перераховує головні завдання які ми рекомендуємо втілити в Україні для узгодження її регулювання в цій сфері з загальною інституційною та регулятивною передовою практикою.
 |
| Малюнок 15: Завдання для застосування рекомендації 1 |
Завдання 1: Оптимізувати кількість органів, відповідальних за спектр
Передова практика регулювання телекомунікацій вимагає чіткого і простого інституційного устрою, з мінімальною кількістю органів з повноваженнями в кожній сфері. Як розглядалося в Розділі 2, на даний час це принцип не є застосованим в Україні, де кілька різних органів відіграють певну роль в управлінні спектром.
Ми рекомендуємо Україні розглянути покладення усіх повноважень з управління спектром загального користування на єдиний орган, тобто об’єднати повноваження що на даний час мають в цій сфері НКРЗ та Національна Рада з Питань Телебачення та Радіомовлення. Уніфіковані функції мають бути надані або Міністреству зв’язку (чи органу всередині Міністерства), або НКРЗ. Уніфікація ролей та повноважень дозволить здійснювати управління спектром узгоджено в усіх його сегментах, та оптимізувати процедури управління спектром, такі як, наприклад, підготовка Стратегії управління спектром, Таблиці розподілу спектру та Плану використання спектру. Це буде також відповідати принципу технологічної нейтральності. Такий підхід був застосований, наприклад, у Великобританії, де національний телекомунікаційний регулятор Офком61 відповідає за управління всим цивільним спектром, включаючи різні типи користувачів: мобільні оператори, організації теле- і радіомовлення та інші користувачі.
В довготерміновій перспективі, Україні слід вивчати відповідний досвід і розглянути наступний крок в уніфікації повноважень в галузі, а саме перехід до єдиного регулятора з функціями стратегічного управління як спектром загального користування, так і спектром спеціального користування (при цьому залишаючи за спеціальними користувачами операційний контроль за їхніми частинами спектру)62. Як розглядалося у Вкладці 10, такий підхід був застосований в Нідерландах.
Завдання 2: Мінімізувати невизначеність та простір для дискреційних рішень
Навіть коли єдиний орган є відповідальним за дане коло завдань з управління спектром, регулятивна практика всеодно може мати непорозуміння та надмірні можливості для рішень на власний розсуд таким органом, якщо його повноваження не визначені чітко і достатньо деталізовано. Це є ще більш небезпечним коли, як зараз, існує кілька органів з повноваженнями в сфері управління спектром.
Приклади ситуацій які на даний час є нечіткими і можуть підлягати різній інтерпретацї включають:
- Стаття 14:5 Закону про спектрум дає НКРЗ, поміж інших, повноваження розробляти пропозиції щодо помісячних зборів за користування спектром. Проте не є чітко визначено, на підставі чого НКРЗ повинна встановлювати такі збори: чи повинні вони базуватися на затратах понесених регулятором в процесі управління спектром, чи відображати певний вимір економічної вартості відповідного спектру (і якщо так, яким чином ця величина повинна визначатись і розраховуватись), чи обидва з цих компонентів?
- Стаття 30:3 Закону про спектр дозволяє проводити виділення спектру окремим операторам без тендеру чи конкурсу, якщо «заявлений попит» є меншим ніж фактично наявний спектр. Проте не є чітко визначеним, що саме являє собою «заявлений попит», і як він повинен оцінюватись. Це може дати НКРЗ широкі дискреційні повноваження при вирішенні чи надавати ліцензії на користування спектром через процедуру конкурентного тендера чи ні.
Ми рекомендуємо переглянути нормативні акти, для забезпечення узгодженості повноважень різних органів. Бажано прийняти додаткові підзаконні акти для більш чіткого врегулювання питань визначених як проблематичні.
Завдання 3: Проводити громадські консультації зі спектру та інших питань
Виглядає шо на сьогодні не існує формального механізму консультації з зацікавленими сторонами з питань розробки політики та процесу прийняття рішень щодо ліцензій та/або спектру. Це є загальним питанням, що стосується і всіх інших сфер регулювання, як зазначалося в Розділі 2.
Виглядає що на сьогодні формальні консультації з зацікавленими сторонами обмежені лише розробкою Плану використання спектру (Стаття 21:5 Закону про спектрум), хоча НКРЗ може запитати думку галузі і з інших питань якщо вважає за необхідне.
At present it seems that the formal consultation of stakeholders is limited to the development of the Plan of use of the radiofrequency resources (Article 21.5 of the Law on Spectrum), which is developed with the participation of public organisations. However, although there is no formal consultation process for other issues, the NCCR may request industry views if it so decides.
В країнах Європейського Союзу проводяться інтенсивні консультації з зацікавленими сторонами з усіх видів рішень щодо спектру, від стратегії спектру до процесу присвоєння конкретних смуг радіочастот та підготовки пропозицій для міжнародних конференцій зі спектру. Приклади консультацій з питань спектру можна знайти на веб сторінках регуляторів спектру (наприклад, Ofcom63 чи Comreg64). Запровадження такого формального процесу консультацій в Україні допомогло б покращити якість, передбачуваність та послідовність законодавчого і регулятивного процесів, і ми рекомендуємо поширити формальну структуру консультацій на всі важливі рішення у сфері управління спектром.
Завдання 4: Забезпечити технологічну нейтральність управління спектром
Іншим важливим принципом який також є ключовим для управління спектром є технологічна нейтральність регулювання, з тим щоб регулятивні рішення не створювали штучних перешкод для ринкового розвитку нових технологій. В Україні на сьогодні ліцензійні умови містять визначення конкретних радіотехнологій. Це прямо суперечить концепції технологічної нейтральності ліцензій, і ми рекомендуємо усунути таку вимогу зі статті 36:6 Закону про спектрум.
Технологічна нейтральність є всеохоплюючим принципом в спектральній політиці Європейського Союзу. Наприклад, 3G ліцензії видані в різних країнах були технологічно нейтральними, скажімо, дозволялося застосовувати як європейський 3G стандарт W-CDMA, так і американський 3G стандарт CDMA-2000. Регулятори навмисне залишили вибір стандарту на розсуд ринку65. Європейська Комісія вважає технологічну нейтральність однією з умов sine qua non для гнучкості використання спектру, одного з основоположних принципів спектральної політики Європейської Комісії. На даний час Група з політики радіоспектру (Radio Spectrum Policy Group, RSPG) Європейської Комісії визначає політику щодо платформ безпроводового доступу до послуг електронних комунікацій (Wireless Access Platforms for Electronic Communications Services, WAPECS)66, яка буде нейтральною по відношенню до конкретних технологій та послуг.
Рекомендація 2: Розробити детальну стратегію управління спектром
На сьогодні в Україні не існує чіткої стратегії управління спектром. На практиці, компанії зацікавлені у використанні спектру можуть ініціювати процес його отримання просто подавши відповідну заявку, навіть якщо не існує конкретної стратегії використання радіочастот, вказаних у такій заявці. Відсутність детальної спектральної стратегії призводить до невизначеності щодо кількості ліцензій які всього мають бути видані, графіку такої видачі, конкретного методу розподілу ліцензій та ліцензійних умов.
Як було зазначено в Розділі 4.2 при розгляді принципів міжнародної передової практики, більшість регуляторів по всьому світу ініціюють процедури виділення спектру після розробки детальних загальних стратегій спектру, включаючи детальні плани для таких процесів виділення спектру.
Ми рекомендуємо НКРЗ розробити стратегію управління спектром для України як першочерговий пріоритет.
Рекомендація 3: Розробити стратегії для максимізації вигоди суспільства від використання спектру
Розподіл та перерозподіл спектру повинен здійснюватись у спосіб, що максимізує вигоду для суспільства від використання цього обмеженого ресурсу. В Україні декілька принципів міжнародної передової практики в цій сфері ще не втілені, і ми рекомендуємо зробити це. Малюнок 16 містить перелік конкретних завдань, які ми рекомендуємо здійснити для максимізації вигоди суспільства від викикористання спектру. Далі йде детальний розгляд кожного завдання.
 |
| Малюнок 16: Завдання для застосування рекомендації 3 |
Завдання 1: Втілити стратегію конверсії спектру
Як було зазначено в Розділі 1, на даний час в Україні існує неефективний розподіл спектру між спеціальними ти загальними користувачами. Кабінет Міністрів нещодавно затвердив план конверсії військової частини спектру до цивільного використання, проте цей план ще досі не був втілений в життя. З метою забезпечення належного та швидкого втілення цієї стратегії, слід узгодити належне фінансування для конверсії. За відсутності бюджетних коштів, слід дозволити приватним операторам фінансувати таку конверсію. З цією метою, ми рекомендуємо розробити, як першочерговий пріоритет, детальну методику що передбачала б процедуру залучення приватних внесків для конверсії спектру.
Втілення стратегії конверсії сприятиме процесу видачі додаткових 3G ліцензій, який зараз знаходиться на стадії розгляду.
Завдання 2: Мати належні стимули для військових та інших державних користувачів для мінімізації їхнього використання спектру
Загальні користувачі спектру мають фінансові стимули мінімізувати його використання, оскільки вони несуть витрати за користування спектром у формі ліцензійних платежів. Проте, як було зазначено раніше, стаття 57:9 Закону України «Про радіочастотний ресурс» звільняє спеціальних користувачів від подібних платежів. Виглядає також що не існує ніяких інших механізмів що впливали б на ефективність використання спектру спеціальними користувачами67.
Ця відсутнітсь стимулів для спеціальних користувачів мінімізувати їх використання спектру призводить до великих неефективних втрат, ускладнюючи можливості перерозподілу такого спектру до потреб які є найбільш цінними для суспільства. Ми рекомендуємо Україні ввести як фінансові платежі для спеціальних користувачів спектру (як це зроблено у Великобританії), так і сильні адміністративні вимоги що змушували б їх детально мотивувати потребу в використанні конкретних смуг радіочастот (як це зроблено в Нідерландах). Вкладка 10 містить пояснення різних систем що діють у Великобританії та Нідерландах.
Завдання 3: Ввести можливість передачі ліцензій на користування спектром
Згідно статті 48:12 Закону про телекомунікації (а також статті 33:9 Закону про спектрум) ліцензії та права на використання радіочастот на даний час не можуть передаватися іншому користувачу. Це може бути перешкодою до злиття чи придбання компаній в галузі телекомунікацій, створюючи зайві перешкоди для конкуренції. Ми рекомендуємо усунути це обмеження.
Наприклад, в країнах Європейського Союзу ліцензії можуть, за певних умов (а саме, за згоди відповідного міністра68), передаватися від організації якій належить ця ліцензія на даний час до іншої сторони. Міністр може пов’язати надання своєї згоди з накладенням певних умов.
Передача ліцензій може розглядатися як перший крок до торгівлі спектром.
Ми також рекомендуємо Україні вивчати існуючі тенденції в європейських країнах, таких як Великобританія, до ширшого використання торгівлі спектром у повністю лібералізованому ринку (див. обговорення цього питання у Вкладці 9). Введення системи торгівлі спектром може принести потенційно великі вигоди, хоча існуючий міжнародний досвід ще є недостатнім щоб рекомендувати Україні вже зараз застосувати таку систему.
Завдання 4: Дозволити тестувати нові технології шляхом видачі тестувальних ліцензій
Чинний Закон «Про радіочастотний ресурс» не дозволяє видачу експериментальних ліцензій в нових смугах радіочастот, наприклад ліцензій для тестування ринкових та інших аспектів конкретних смуг радіочастот. Це може бути перешкодою до запровадження нових технологій та послуг, і ми рекомендуємо ввести тестувальні ліцензії в Україні в рамках української системи регулювання.
Система експериментальних або тестувальних ліцензій використовується в таких країнах як Великобританія та Нідерланди. У Великобританії компанії можуть подавати заявки на ліцензії для тестування чи розвитку нових технологій69. Ofcom розглядає аплікації на ліцензії для тестування та/або розвитку, і дозволяє їх там де є можливість. Заявки можливі лише для не-операційних потреб, і підлягають детальній оцінці. Ofcom може накладати обмеження в таких ліцензіях з метою захисту існуючих послуг. В Нідерландах використовується схожа процедура.
Завдання 5: Намагатися видавати ліцензії в рамках єдиного процесу
Згідно статті 30:3 Закону про спектрум, зараз в Україні є можливою видача ліцензій на користування спектром в різний час. Неодночасна видача ліцензій може мати вплив на умови за яких схожі в інших відношеннях компанії ведуть свій бізнес.
Одночасна видача ліцензій має ряд переваг. З точки зору регулятора, більш ефективним є мати єдиний процес видачі всіх ліцензій даного типу. Для учасників ринку також більш ефективною є участь лише в одному процесі. І найважливіше, з точки зору конкуренції, одночасний процес видачі ліцензій надає отримувачам ліцензій рівні стартові умови і кращі шанси досягти рівних умов діяльності на ринку. В європейських країнах 3G ліцензії видавались в рамках єдиного процесу, окрім країн де на час видачі ліцензій не було достатньої зацікавленості в них (наприклад, у Франції та Ірландії).
Разом з тим, є ситуації коли відсутня можливість організувати виділення спектру в рамках єдиного процесу. В таких випадках, ціни та інші умови з попередніх процесів повинні слугувати основою для дизайну наступних процесів виділення спектру на пізніших етапах. Це є звичайною практикою в Нідерландах, де, у випадку коли ліцензії не видані в рамках єдиного процесу, майбутні процеси з видачі таких ліцензій повинні бути побудовані таким же чином, що й попередній процес70.
Якщо регулятор спектру планує подовжити термін дії існуючих ліцензій в певній смузі радіочастот, і якщо регулятор спектру також планує видати нові ліцензії в тій же смузі для тих же послуг (застосувань) використовуючи аукціон чи конкурс з фінансовою складовою, тоді регулятор може накласти на власників існуючих ліцензій збір, що буде визначений в процесі видачі нових ліцензій (наприклад, за результатами аукціону чи фінансового компоненту конкурсу). Підставою для таких умов є забезпечення рівних умов гри для всіх учасників ринку.
Завдання 6: Розглянути усунення вимоги подвійної ліцензії
В даний час компанії потребують як ліцензію на здійснення операційної діяльності в галузі телекомунікацій (стаття 42:3 Закону про телекомунікації), так і і ліцензію на користування спектром (стаття 30:2 Закону про спектрум). Ми рекомендуємо відслідковувати і можливо на певному етапі застосувати європейську практику, за якою оператори мають єдину ліцензію що покриває як використання спектру так і інші аспекти. Це дозволяє спростити та оптимізувати процес видачі та контролю за ліцензіями.