В. Н. Денисов доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України, професор

Вид материала

Документы

Содержание 2.5. Бюджетна політика європейського союзу Структура бюджету ЄС. Особливості бюджетної процедури. Реалізація бюджету. Значення і перспективи розвитку бюджетної політики. 2.6. Торгівельна політика європейського союзу

Подобный материал:

• Компаративний дискурс соціально-гуманітарних наук Юридична компаративістика в пост-постмодерністській, 2088.13kb.
• Андидат юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України,, 6423.4kb.
• Професор, д ю. н., член-кореспондент Академії правових наук України, президент Інституту, 32853.41kb.
• Національна юридична академія України, 6335.29kb.
• Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 310.53kb.
• Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 4134.86kb.
• Ю. М. Грошовий, академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор,, 4780.01kb.
• Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.

Запитання і завдання:

1. Охарактеризуйте сутність, завдання та інструменти промислової політики.

2. Яка історія становлення промислової політики?

3. У чому полягає специфіка договірної бази промислової політики ЄС?

4. Виявіть дискусійні моменти у реалізації промислової політики ЄС.

197

2.5. БЮДЖЕТНА ПОЛІТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Сутність, інструменти та історія становлення бюджетної політи­ки. У сфері бюджетної політики йдеться не лише про координацію дій, але й про необхідність підтримувати на належному рівні громадські фінанси і бюджетну дисципліну. Зокрема, здійснюється контроль за дестабілізуючими наслідками надмірного бюджетного дефіциту.

На другому етапі валютного союзу, що розпочався 1.01.1994 р. обов'язки країн-членів зводилися до намагання вберегтися надмір­ного дефіциту громадських фінансів. Європейська Комісія займається лише питаннями, пов'язаними із значними недоліками в бюджетній ситуації і громадським боргом держави чи територіальних одиниць, керуючись при цьому двома критеріями, конкретизованими в «Прото­колі про заходи при надмірному дефіциті», що є складовою частиною Угоди ЄЄ: рекомендованою величиною відношення між бюджетним дефіцитом і ВВП (3%), рекомендованою величиною відношення між загальним об'ємом громадського боргу і ВВП (60%). Ці критерії не застосовуються механічно і не є догмою, оскільки беруться до уваги тенденції розвитку в минулому та прогнози на майбутнє.

При об'єднанні органів трьох Європейських співтовариств (1967 р.) на основі відповідної угоди були також об'єднані їх бюджетні плани, і від 1.07.1967 р. вони були замінені єдиним бюджетним планом ЄЄ. Цей бюджет складається щорічно, в ньому відображені всі доходи і витрати Співтовариства, причому вони повинні бути збалансованими. Це стосується також адміністративних витрат на Спільну зовнішню політику і політику безпеки, а також видатків у галузі юстиції та вну­трішніх справ. Бюджетний рік розпочинається 1 січня і завершується

198

31 грудня. Бюджетна процедура є частиною фінансового статуту ЄС, таким чином, у зв'язку з подальшим розвитком Співтовариства бюджет та фінанси зазнаватимуть реформування.

Отож, метою бюджетної політики є фінансування витрат і діяль­ності Європейського співтовариства та його політик, встановлення фінансових пріоритетів політичної діяльності Співтовариства.

Основні інструменти цієї політики ЄС - власні засоби та інші фінан­сові інструменти ЄС, загальний бюджетний план і окремі плани Союзу, бюджетна процедура ЄС і контроль за бухгалтерським обліком.

Поняття «власні засоби» не має вузької дефініції в правових до­кументах Ради, проте у ширшому понятті зафіксовані три головні джерела доходів, а саме:

• податки на сільськогосподарську продукцію (преміальні гроші, надбавки і компенсаційні податки, що накладені на торгівлю сіль­ськогосподарськими продуктами з третіми країнами);

• мито, яким, згідно зі спільним митним тарифним кодексом Спів­товариства, обкладається торгівля з третіми країнами, а також інші види мита;

• доходи від податку на додану вартість, отримані від країн-членів, спочатку аж на рівні одного відсотка податкової основи, гармоні­зованої між країнами-членами.

У доходах Співдружності значну перевагу має ПДВ, який від 1.01.1986 р., у зв'язку з розширенням ЄС на 12 членів, був збільшений на 1,4%, і таким залишився після наступного розширення Спільноти до 15 країн. З підвищенням базової основи ПДВ, його частка у власних засобах Співтовариства становила 66% і, таким чином, цей податок практично є єдиним розширеним фінансовим джерелом Спільноти, оскільки прибутки від інших джерел через торгівельно-політичні причини досить обмежені.

У зв'язку з Договором про Європейський Союз (1992 p.), влас­не фінансування почало базуватися на нових принципах, що діяли включно 1999 р. і були тісно пов'язані з процесом формування внутрішнього ринку за допомогою цілеспрямованої структурної політики. 12 лютого 1988 р. Європейська Рада в Брюсселі узго­дила так званий «пакет Делора» - сукупність взаємозлагоджених заходів в бюджетній галузі щодо сільськогосподарської політики і регіональної структурної політики.

199

У грудні 1992 р. в Единбурзі Європейська Рада прийняла «пакет Делора 2», який, базуючись на фінансовій реформі 1988 p., мав забезпечити наступне фінансування ЄС при повній реалізації До­говору про Європейський Союз аж до 1999 p., зокрема, підтримку структурних змін, поліпшення конкурентної здатності європейської промисловості, фінансування Спільної зовнішньої політики і по­літики безпеки тощо.

Власні засоби, що належать Співдружності, збирають країни-члени і надають їх Комісії, яка реалізує бюджет і їй надані відповідні конт­рольні та ревізійні права. Існують й інші джерела доходу, наприклад, податок на заробітну платню працівників апарату Співтовариства, при­бутки від різних процедур Європейських співтовариств і т. п., але через низьку рентабельність вони не є визначальними. До власних засобів поступово почали додаватися позики ЄС на фінансування інвестицій в галузі вугілля та сталі, атомної енергії, одночасною метою яких на економічному просторі Співтовариства було сприяння і підтримка за­ходів та інвестицій у промисловість, сферу досліджень і технологій, енергетику та інфраструктуру, для вирівнювання різниці в регіонах Співдружності. Подібні позики не включають в бюджет, а лише сумар­но вказують в додатку до бюджету Європейського Співтовариства.

Структура бюджету ЄС. Видаткова частина бюджету поряд з ад­міністративними витратами інституцій ЄС включає також операційні витрати Співтовариств, зокрема в межах аграрного, регіонального, об'єднаного та соціального фонду, і Євроатому - бюджет на дослі­дження та інвестиції. Виокремлюються операційні витрати Євро­пейського співтовариства вугілля і сталі, а також, поряд з позиками, витрати Європейського фонду розвитку для держав, що розвиваються, компенсовані фінансовими сумами країн-членів. Щодо витрат ЄС, тут вирізняються зобов'язуючі та платіжні повноваження. Зобов'язуючі повноваження окреслюють фінансові межі, в яких протягом одного бю­джетного року можуть з'явитися зобов'язання з багатолітніх програм. І, навпаки, платіжні повноваження компенсують реальні витрати, що виникають при виконанні зобов'язань поточного бюджетного року, або ж при виконанні зобов'язань, які залишилися з попередніх бюджетних років. На відміну від зобов'язуючих повноважень, платіжні фінансово реалізуються безпосередньо у даному бюджетному році.

200

Від часу переходу до власного фінансування (1975-1980 pp.) харак­терним стало зростання бюджету Європейських співтовариств і ЄС. На­приклад, між 1973 р. (вступ Великобританії, Ірландії, Данії) та 1981 р. (вступ Греції) середній показник росту витрат становив приблизно 23 %. Ця тенденція рівномірно продовжувалася в наступні роки. У бюджеті на 1986 р., коли до ЄС приєдналися Іспанія та Португалія, вперше проявився найнижчий показник зростання - приблизно 18%. Дійсне зростання бю­джету в 1988-1992 pp. становив у середньому 4,8 %. Оскільки структура бюджету Європейського Союзу в сучасний період ставить перед собою мету, що частково відповідає цілям національних бюджетів, які водночас вимагають значних інвестиційних витрат на регіональну політику, на підтримку технологічних досліджень, річні обсяги бюджету ЄС хоча й прогресують, однак є відносно скромними у порівнянні з обсягами націо­нальних бюджетів, зорієнтованих на реалізацію широкого кола проблем і концептуальних намірів модернізації промислових і соціальних об'єктів держави. У бюджеті ЄС головна роль все ще відведена розвитку витрат на сільськогосподарську політику і аграрний ринок. Окрім сільськогос­подарської політики і адміністративних витрат (приблизно 5 % щорічно), із загального бюджету Співтовариства фінансуються ще чотири великі галузі, в яких Співдружність виступає як політична сила. Йдеться про такі політики: структурну (Європейський фонд регіонального розвитку, Європейський соціальний фонд, сільськогосподарська структура), співп­раця в галузі розвитку, досліджень та технологій, а також і решта політик (енергетична, промислова, транспортна, екологічна, культурна).

Особливості бюджетної процедури. Загальний (сумарний) бюджет формується шляхом ступеневої системи, і свій внесок в нього робить Комісія, Рада ЄС і Європейський парламент. Окремі фази бюджетної процедури визначені статтею 203 Договору про ЄС. Додаткові бюджети і впорядкування бюджету, необхідні для того, щоб загальний бюджет був пристосований до неминучого і непередбаченого розвитку витрат, складаються таким самим чином як і загальний бюджет. З переходом до фінансування Співтовариства з власних доходів двома угодами про реформування (1970 p., 1975 p.) і відповідно двома етапами була змінена бюджетна процедура. Від 1975 р. Рада ЄС і Європейський парламент, як «спільна бюджетна інституція» наділені взаємодоповнюючими ви­рішальними компетенціями.

201

Бюджетна процедура відбувається наступним чином: Комісія про­понує Раді та Європарламенту попередній проект загального бюдже­ту, що включає бюджети індивідуально укладені Комісією, Радою, Європарламентом, Європейською Судовою Палатою і Європейською Палатою Аудиторів. На цій основі Рада складає проект бюджету і пропонує його парламенту, який в наступній фазі процедури має такі компетенції:

1. Стосовно так званих обов'язкових витрат він може запро­понувати поправки до проекту на розгляд Ради, яка в цій галузі має право остаточного рішення. До обов'язкових витрат належать такі, що відповідно до їх завдань, а також розмірів випливають як зобов'язуючі у правовому сенсі з угод Співтовариств, з похідного права (так зване секундарне право), або з міжнародно-правових чи приватноправових зобов'язань Європейського співтовариства (голо­вним чином це витрати на сільськогосподарську політику).

2. При встановленні так званих необов'язкових витрат (структурні фонди та інші масштабні політики, наприклад, дослідження і техно­логії) Європейський парламент може змінити витратні квоти Ради в межах діапазону, щорічно розрахованого Комісією, і кваліфікова­ною більшістю провести їх всупереч Раді. Оскільки розмежування обов'язкових і необов'язкових витрат визначає, за ким залишається «останнє слово» за Радою чи Європарламентом, ця класифікація є передусім питанням компетенції, а отже проблемою повноважень обох органів.

Наступними процедурними кроками є:

• Враховуючи зміни і пропозиції щодо змін Європарламенту, Рада опрацьовує змінений проект.

• При так званій гармонізації бюджету, тобто використанні особли­вих методів узгодження, Рада і Парламент постійно намагаються зблизити свої позиції.

• Парламент розглядає проект бюджету в другому читанні та визна­чає бюджет з остаточною чинністю в цілій сукупності; при цьому йдеться про специфічний правовий акт голови парламенту. Далі бюджет оприлюднюється в Офіційному документі ЄС.

• Однак Парламент через «надзвичайні обставини» може також не прийняти бюджет в цілому (повне заперечення) і запропонувати Раді надати новий проект (ст. 203 абзац 8 Договору про ЄС).

202

Якщо на початку бюджетного року план бюджету ще не ухвалено, згідно з Договором про ЄС настає перехідний період упорядкування, що керується саме тимчасовою реалізованим загальним бюджетним планом (бюджетний тимчасовий стан за системою дванадцятьох).

До бюджетної процедури і узгодження бюджетної політики належать також різні форми так званого інтерінституційного діалогу між органами Європейського співтовариства, які поступово розвинулися при переході до фінансової автономії Співтовариства, починаючи з 1970 р. Йдеться про погодження правових актів з фінансовим ефектом (Спільна декларація 1975 p.), бюджетний тріалог* (Спільна декларація 1982 р.) і наступні заходи з приводу бюджетної дисципліни (домовленості і постанови 1988 p.), які містили також елементи середньостатистичного фінансового планування аж до 1999 р. Тріалог про бюджет та інтерінституційні до­мовленості мають передусім на меті запобігти конфліктам між органами Співтовариства при складанні бюджету, або ж їх послабити і посприяти безперервному перебігу бюджетної процедури.

Реалізація бюджету. Після схвалення бюджету Комісія реалізує бюджет на власну відповідальність (ст. 205 Договору про Європейське співтовариство). Це стосується передусім часткового плану III, котрий містить усі найважливіші витрати Співтовариства. Часткові плани ін­ших органів реалізовують відповідні органи самостійно. Кожний такий орган має свого фінансового контролера, котрий здійснює нагляд за усіма видами платежів і прибутків. Крім цього, реалізація бюджету та його раціональне використання підлягає контролю незалежної Євро­пейської Палати Аудиторів. Комісія зобов'язана щорічно звітуватися перед Радою і Парламентом про всі рахунки за минулий бюджетний рік. За дорученням Ради Парламент схвалює діяльність Комісії щодо бюджетного господарювання. Необхідною засадою цього є не лише підсумковий річний звіт Комісії, але й висновки Європейської Палати Аудиторів разом із позиціями відповідних органів.

Значення і перспективи розвитку бюджетної політики. Основні принципи фінансового господарювання є не лише частиною Договору про ЄС, але й мірилом стану європейської інтеграції. Саме тому бю-

Домовленість між трьома учасниками.

203

джет і фінанси тісно пов'язані з політичним та інституційним розви­тком Європейського Союзу і представляють один із головних засобів його поглиблення.

Структура і вага витрат в бюджеті ЄС вказувала на те, що на осно­ві існуючої системи власних засобів і обсягів бюджету фінансування подальшого розвитку Співтовариства в напрямі до економічного та валютного, а згодом і політичного союзу вимагатиме великих зусиль. Тому за рішенням Європейської Ради в грудні 1992 р. («Пакет Делора II») на основі Маастрихтської угоди (1992 р.) разом із структурами Співтовариства змінилися також основні принципи фінансового гос­подарювання, що сприяло пристосуванню до зростаючих умов інте­грації. Йшлося передусім про прибутковий бік бюджету, адже перед ЄС повстало завдання не пізніше, ніж до середини 90-х років XX ст. посилити фінансову базу Спільноти; поглиблення інтеграційних про­цесів вимагало також більшої автономії, тобто нових власних засобів ЄС, які б мали надходити прямо Співтовариству (наприклад, податкові компетенції). Наступним заходом однозначно мала стати заміна струк­тури бюджету ЄС, щоб позбутися домінування сільськогосподарської політиі'ч і при розподілі витрат створити більший простір для здій­снення інших масштабних політик. Саме тому «Пакет Делора II» став лише кроком середньо-термінової дії (1993-1999 pp.). Це стосувалося як прибуткової, так і витратної сторін бюджету Співтовариства, що в наступні роки мав отримати додатковий фінансовий простір на шля­ху до розширення ЄС. Успіх розширення безумовно залежатиме від успішного реформування фінансової системи ЄС.

Запитання і завдання:

1. З'ясуйте сутність та історію становлення бюджетної політики.

2. Розкрийте структуру бюджету ЄС.

3. Охарактеризуйте особливості бюджетної процедури.

4. Яке значення і перспективи розвитку бюджетної політики?

204

2.6. ТОРГІВЕЛЬНА ПОЛІТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Поняття та еволюція спільної торгівельної політики ЄС. Згідно з положеннями ст. З Римського договору про створення Європейського Економічного Співтовариства, цілі економічної інтеграції реалізуються шляхом створення митного союзу та запровадження спільної торгівельної політики щодо третіх країн. На це договором відведено дванадцятиріч­ний перехідний період. За півтора роки до закінчення терміну, 1 липня 1968 р. в межах ЄЕС було створено митний союз, тобто скасовано мита у взаємних товарообігах і встановлено спільні тарифи щодо третіх країн. Логічним завершенням побудови митного союзу стало запровадження з 1 січня 1970 р. спільної торгівельної політики. Відтоді торгівельна по­літика щодо третіх країн перестала бути прерогативою національних урядів держав-членів, а почала проводитися на рівні Спільноти.

У Римському договорі немає чіткого визначення торгівельної полі­тики. Його елементи знаходимо у ст. 110-116, а з преамбули випливає, що через реалізацію спільної торгівельної політики країни-учасниці поступово усувають обмеження у цій сфері. У ст. ПО зазначено, що основною метою торгівельної політики Спільноти є її участь у розви­тку світової торгівлі і поступове скасування обмежень міжнародного обміну. Щодо внутрішніх інтересів Спільноти, то торгівельна політика мала на меті сприяти розвитку торгівлі між країнами-членами, налаго­дженню взаємовигідних відносин на глобальному рівні та зміцненню позиції Спільноти на світовому ринку.

Згідно зі ст. 113 Римського договору, спільна торгівельна політика охоплює такі сфери:

205

• змін митних ставок;

• укладання митних і торгівельних угод;

• діяльності, що спрощує доступ до ринку та заходів з його охорони від демпінгу чи зарубіжних дотацій;

• експортної політики.

Поняття спільної торгівельної політики, як випливає з договору, має загальний, рамковий характер. Сучасні ж форми спільної тор­гівельної політики зі складними процедурами та широким інстру­ментарієм виробилися поступово, в процесі понад двадцятирічної практики її здійснення.

Слід зауважити, що торгівельна політика ЄЕС щодо третіх країн не мала спільного характеру. Окремі держави-члени застосовували інди­відуальні (у деяких випадках аж до 1992 р.) принципи торгівельної по­літики щодо третіх країн. Це були, з одного боку, так звані національні рестрикції (тобто обмеження у торгівлі, які використовувалися ще задовго до утворення ЄЕС), яких зацікавлені держави не хотіли позбуватися після запровадження спільної торгівельної політики. Керівництво Європей­ських Спільнот поступово обмежувало їх застосування. З іншого боку, держави-члени, згідно із ст. 155, в особливих випадках могли вдаватися до індивідуальних заходів у формі торгівельних рестрикцій з метою захисту національних ринків. Однак порядок їх запровадження слід було узгоджу­вати з керівництвом ЄЕС, а критерії прийняття стали значно суворішими. Тому кількість випадків індивідуального застосування торгівельних об­межень окремими державами поступово зменшувалася.

Численні випадки недотримання принципів спільної торгівельної політики призводили до тривалих суперечок щодо компетенції по­між керівними органами ЄЕС та урядами зацікавлених держав-членів. Перенесення повноважень з національного рівня на наднаціональний викликало спротив; уряди позбавлялися можливості індивідуального застосування важливих інструментів охорони ринку, що могло при­звести до порушення економічних інтересів більш або менш впливових суспільних груп. Суперечки, пов'язані з владними повноваженнями, неодноразово розв'язувалися у Трибуналі Справедливості, а рішення Трибуналу вносили необхідні аспекти у формування поняття спільної торгівельної політики. Було прийнято ширшу її інтерпретацію, згідно з якою торгівельна політика, здійснювана Спільнотою, і національна торгівельна політика збігаються за змістом та інструментарієм.

206

З 1 січня 1993 p., після запровадження Спільного ринку в ЄС, інди­відуальні аспекти торгівельної політики країн-членів втратили актуаль­ність на користь єдиної спільної торгівельної політики Євросоюзу.

Спільна торгівельна політика реалізується Європейською Комісією, яка діє з уповноваження Ради ЄС.

Інструменти спільної торгівельної політики ЄС. Для реалізації завдань у сфері спільної торгівельної політики ЄС використовує низку інструментів, найважливішими серед яких є:

• спільні митні тарифи,

• квоти на імпорт,

• протекціонізм та контроль експорту.

Спільні митні тарифи. Згідно із ст. 9 Римського договору, Спіль­нота функціонує на засадах митного союзу, який охоплює увесь то­варообіг. Митний союз передбачає заборону запровадження мита на експорт-імпорт чи будь-яких оплат, які створюють такий же ефект, між державами-членами, а також упровадження спільних митних тарифів щодо третіх країн.

З моменту завершення створення митного союзу (з середини 1968 р.) мита у Співтоваристві функціонують виключно щодо третіх країн як спільні зовнішні митні тарифи, рішення щодо яких не нале­жать до компетенції національних держав, а приймаються на надна­ціональному рівні.

Спільні зовнішні митні тарифи було визначено як середнє арифме­тичне митних тарифів, які використовуються у чотирьох митних зонах, що входили на той час до складу ЄЕС, тобто ФРН, Франції, Італії та країнах Бенілюксу. Впродовж наступних років митні тарифи підлягали перегляду у бік зменшення як наслідок переговорів у межах ГАТТ.

Спільні митні тарифи ЄС сформовані згідно із засадами Загальної номенклатури (Combined Nomenclature - CN), що складається з 21 розділу, 99 підрозділів і приблизно 9,5 тис. позицій товарів. На базі CN ведеться статистика зовнішньої торгівлі ЄС.

Митні ставки є різними, залежно від напряму імпорту, вони вклю­чають дві категорії ставок: автономні і звичайні. Звичайні ставки застосовуються щодо імпорту з країн-членів, тобто тих, що користу­ються режимом найбільшого сприяння. Принципово вищі автономні ставки стосуються решти країн-нечленів ЄС. Найчастіше у практиці

207

застосовуються преференційні мита (нижчі, ніж звичайні, включно із нульовими ставками), з огляду на велику кількість країн, пов'язаних преференційними угодами у стосунках з Європейським Союзом.

Митні тарифи в імпорті до ЄС теж неоднакові і залежать від ступеня готовності кінцевого продукту: чим вища стадія готовності продукту до використання, тим вище мито на його імпорт. Це має на меті збільшити митний захист національного виробництва окремих країн (збереження місць праці), яке працює переважно на імпортній сировині, використовує напівфабрикати чи монтажні вузли. Ефективний митний захист зростає із збільшенням різниці між номінальною митною ставкою на готовий ви­ріб і номінальною митною ставкою на сировину, з якої він виготовлений. Така неоднорідність ставок є характерною ознакою митних тарифів у різних країнах світу.

Рівень переважної більшості митних тарифів ЄС є предметом міжнародних переговорів в межах ГАТТ (тепер СОТ) і не може бути збільшеним; така ситуація окреслюється як «пов'язаність» мит.