Geum.ru

В. Н. Денисов доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України, професор

Вид материалаДокументы

Содержание


Договір про Європейський Союз.
18 Реформування Євросоюзу.
Запитання і завдання
1.2. Основні концепції європейської інтеграції
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   27
14

також економічні проблеми, спричинені промисловим спадом. Ана­ліз інтеграційних процесів у Європі початку 80-х років свідчить про наявність як успіхів, так і прорахунків. ЄЕС пройшло довгий шлях, перш ніж досягло основних свобод, передбачених Римськими дого­ворами. Були ліквідовані перепони на шляху забезпечення вільного пересування, введений єдиний митний тариф стосовно третіх країн. Особливістю спільного ринку стали узгоджені закони з ліквідації тор-гівельних бар'єрів і обмежень на пересування робочої сили.

У компетенцію і під контроль співтовариства були передані важ­ливі політичні питання, що відіграло важливу роль у поліпшенні економічного благоустрою і демократичної стабільності у Західній Європі. Поряд із спільним ринком була успішно розроблена і введена в дію зовнішньоторговельна політика. Міжнародні угоди та угоди про асоційоване членство надали ЄЕС міжнародної ваги.

Однак, економічно-валютний союз так і не був створений, існу­вали митні формальності, різні ставки податків, низка обмежень, які гальмували свободу пересування. Помітно похитнулися позиції ЄЕС на світовому ринку. Безробіття, яке зростало швидкими темпами, змушувало замислитися над підвищенням ефективності функціону­вання європейської економіки. Будь-яка дія чи захід, не передбачені Римськими договорами, створювали інтеграційні проблеми, вимагали нової координації дій членів співтовариства. Шанси на подолання цих труднощів, особливо на поліпшення кон'юнктури і міжнародної конку-рентноспроможності фірм, створювали лише поглиблення інтеграції, удосконалення концепцій спільного ринку.

З метою обговорення всіх перелічених вище проблем та здійснення реформ зібралася міжнародна конференція. Наслідком обговорення стала міжнародна угода під назвою Єдиний європейський акт, під­писана 17 лютого 1986 р. в Люксембурзі дев'ятьма країнами-членами ЄЕС та 28 лютого рештою країн у Гаазі. Ця угода набула чинності 1 липня 1987 р.

Єдиний Європейський Акт продовжив і зміцнив європейську полі­тичну співпрацю, а також узаконив діяльність її керівного органу - Єв­ропейської Ради, створивши юридичні підстави для її функціонування. Цей документ спричинився до подальшого розвитку і реалізації ідеї Євросоюзу, визнавши його створення метою інтеграційної співпраці країн-учасниць ЄЕС.

15

Його ратифікація (1987) стала новим етапом розвитку Співто­вариств і стимулом для розширення повноважень комунітарних інститутів ЄЕС, які сприяли процесу передачі країнами-членами окремих повноважень у сферу їх діяльності і поширення на них юрисдикції Співтовариств, підвищило його роль у системі між­народних відносин.

Головні рішення, що увійшли до договору, стосувались ЄЕС, по­літичної співпраці, а також ЄС. У рішеннях, пов'язаних з ЄЕС, на пер­ший план висуваються постанови у справі спільного ринку (в договорі він називався внутрішнім ринком), який повинен бути створений до 1 грудня 1992 р. Крім того, перед ЄЕС ставилося завдання обмежити диспропорції у розвитку на території співтовариства. Компетенції Спів­товариства було також поширено на нові сфери, наприклад, охорону навколишнього середовища, введення інституційних змін.

Договір про Європейський Союз. Із прийняттям Єдиного євро­пейського акту дискусії на тему створення союзу не припинилися. Навпаки, предметом великого зацікавлення незабаром стали концепції створення економічного і валютного союзів. Перспектива досить швид­кого створення спільного ринку вимагала переходу до вищої форми інтеграції. Вже 1989 р. Європейська Рада прийняла план поетапного створення економічного і валютного союзів, починаючи з липня 1990 p., відомий як звіт спеціального комітету на чолі з тогочасним голо­вою Комісії ЄЕС Жаком Делором. Однак його реалізація вимагала ревізії Римських договорів. Економічний і валютний союз повинен був охопити, крім досягнень попередніх етапів інтеграції (митний союз, спільний ринок), координацію національних економічних політик та створення валютного союзу, тобто запровадження єдиної валюти, яка після перехідного періоду стане єдиним платіжним засобом. Емісією нової валюти, а також монетарною політикою займалися б наддержав­ні органи, незалежні від країн. Планувалось створення європейської системи центральних банків.

На початку 90-х років зміцніли прагнення створення політичного союзу. Країнам-членам Європейського Союзу йшлося насамперед про співпрацю і її розширення у справах зовнішньої політики: тільки в такому випадку голос Європи міг бути почутим у світі і вона мо­гла б ефективніше впливати на перебіг міжнародних справ. Іншою

16

площиною дискусії про політичний союз стала внутрішня політика. Процес творення внутрішнього ринку і проекти ліквідації прикордон­ного контролю свідчили про те, що співпраця країн в цій площині є доконечною, а особливо в подоланні злочинності. Справу, початок якій покладено у 80-х роках, належало розвинути, надати їй юридичні підстави і врегулювати.

Дискусії у справі економічного, валютного і політичного союзів то­чилися у 1990-1991 pp. Договір про Європейський Союз був підписаний 7 лютого 1992 р. в Маастрихті (Нідерланди). Через труднощі, пов'язані з його ратифікацією, він набув чинності лише 1 листопада 1993 р.

Маастрихтський договір передбачав створення Європейського Союзу на базі Європейських співтовариств, доповнених новими політиками й формами співробітництва, введених цим Договором. Цей документ не відмінив і не замінив інші установчі договори. Він створив нову структуру - Європейський Союз і водночас вніс зміни й доповнення в Паризький договір 1951 p., а також в обидва Римські договори 1957 р. Договір про ЄЕС змінився настільки суттєво, що назва Європейське економічне співтовариство була замінена на Євро­пейське співтовариство, що засвідчувало поширення завдань і сфери діяльності Співтовариства.

Велика кількість змін визначила і значні розміри документу, який складається з семи розділів. У першому викладені загальні принципи, у другому - положення, які вносять зміни в Договір про ЄЕС з ме­тою утворення Європейського Союзу, у третьому - містяться зміни в Договорі про ЄСВС, у четвертому - зміни в Договорі про Євроатом, у п'ятому - положення про спільну політику у сфері юстиції та вну­трішніх справ, сьомий - заключні положення. Цей договір поєднав і модернізував попередні установчі договори і став новим етапом ще тіснішого союзу між народами Європи.

Зміст Маастрихтського Договору зводиться до наступного:

• поглиблення і розширення сфери діяльності Співтовариства;

• модифікація інституційної системи: надання більших повноважень Європарламенту, вдосконалення процесу прийняття рішень;

• заснування економічного і валютного союзу, а також введення єдиної валюти в межах ЄЕ; його виконання передбачалося здій­снити в три етапи, зміст яких відрізнявся від передбачених у плані Делора;

17

• формування юридичних засад і процедур в галузі спільної зо­внішньої політики і політики безпеки;

• положення про співробітництво у сфері юстиції і внутрішніх справ;

• зміцнення інституту громадянства ЄС.

Отже, Маастрихтський договір створив інституційні й право­ві передумови для зміцнення єдності в межах інтеграційних про­цесів.

Маастрихтським договором засновано Європейський Союз, який спирався на три Європейські співтовариства, що становили першу його опору, і був збагачений двома формами міжнародної співпраці, тобто співпраці у сфері зовнішньої політики і політики безпеки (друга опора ЄС), а також співпраці у сфері правосуддя та внутрішніх справ (третя опора ЄС).

Європейські співтовариства далі функціонували в юридичному полі ЄС згідно зі статутами, змодифікованими і доповненими Маа­стрихтським договором. Найважливіші зміни внесено до договору про створення ЄЕС, насамперед:

• змінено назву ЄЕС на ЄС, оскільки його компетенції виходили далеко за економічні межі; межі інтеграції були значно розширені. Наприклад, на питання, пов'язані зі спільними діями у справах охорони здоров'я, охорони прав споживачів, туризму, європей­ського громадянства, культури;

• закладено юридичні підстави для формування економічного і валютного союзу, який визнаний за основну мету ЄС;

• запроваджено зміни в керівних органах ЄЕС. Маастрихтський саміт також підняв на якісно новий рівень

проблеми зовнішньої і оборонної політики у Європі. Керівники урядів домовилися про проведення спільної зовнішньої політики і політики безпеки. На підставі одностайного рішення, прийнятого Радою ЄЕС, послідовні дії можуть бути схвалені кваліфікованою більшістю. Вперше за весь час свого існування Європейське спів­товариство відійшло від принципу одностайності у питаннях зо­внішньої та оборонної політики. Маастрихтський саміт прийняв рішення про введення єдиного громадянства і розширення повно­важень Парламенту.

18

Реформування Євросоюзу. Маастрихтським договором інтегра­ційний процес не завершився. Це був тільки ще один етап його фор­мування. Оскільки остаточно зміст і форму Європейського Союзу не вдалося визначити, у березні 1996 р. в Турині зібралась конференція, яка зайнялась його реформуванням і закінчилась у червні 1997 р. в Амстердамі.

Проект Договору, підготованого під час роботи Міжурядової кон­ференції і схвалений під час сесії Європейської Ради в Амстердамі, 2 жовтня 1997 р. затверджений главами держав та урядів країн-членів ЄС. Його повна назва - «Амстердамський договір про зміну догово­ру про Європейський ооюз, договорів, які засновували європейські співтовариства та пов'язаних з ними актів». Основні положення Ам­стердамського договору стосуються:

• посилення захисту прав і свобод людини;

• розширення сфери соціальної політики ЄС;

• розвитку інституту європейського громадянства;

• внесення поправок в інституційну систему Євросоюзу;

• розширення сфери прийняття рішень у Раді ЄС кваліфікованою більшістю та голови Комісії;

• відкритості у процесі прийняття рішень у ЄС;

• зміцнення механізму спільної зовнішньої політики і політики безпеки ЄС;

• перетворення зони ЄС в зону свободи, безпеки й справедливості, де забезпечено вільне пересування осіб.

Цей документ затвердив та інтегрував Шенгенські угоди (1997) у правову систему Євросоюзу.

Амстердамський договір набув чинності 1 травня 1999 р. після його ратифікації країнами-членами ЄС.

Водночас, значення Амстердамського договору оцінюється критично, оскільки, загалом мети досягнути не вдалося, зокрема, щодо зміни кількіс­ного складу деяких керівних органів, удосконалення процесу прийняття рішень тощо. Саме вони мали підготувати правовий ґрунт для прийняття нових членів з країн Центральної та Східної Європи. Задекларовано тіль­ки впровадження дрібних змін. Ґрунтовну реформу було відкладено.

Певного поступу досягнуто в інших напрямах, таких як пожвавлен­ня співпраці щодо охорони прав людини, а також у справі подолання безробіття та інші.

19

Країни-учасниці ЄС постановили протягом п'яти років заверши­ти формування вільного простору для пересування осіб, тобто зняти остаточно контроль на внутрішніх кордонах ЄС, за винятком Велико­британії, Ірландії, частково Данії. Узгоджено також питання реформи співпраці у сфері зовнішньої політики і безпеки, що повинно забез­печити більшу досконалість та єдність дій.

Результати конференції викладено у формі договору, підписаного 2 жовтня 1997 р. в Амстердамі (т. зв. Амстердамський договір), який набув чинності після ратифікації всіма членами ЄС.

Рішення про довгоочікувану інституційну реформу було прийнято у Кьольні на засіданні Європейської Ради у червні 1999 р. Міжурядова конференція, скликана на початку 2000 р. окреслила питання, які за­лишались невизначеними в Амстердамі. Вони стосувались:

• складу і чисельності Європейської Комісії;

• корекції позицій по голосуванню в Раді ЄС;

• активнішого застосування принципу кваліфікованої більшості. Реформи, необхідні для ефективного функціонування ЄС після його

майбутнього розширення, були остаточно узгоджені у Ніцці в грудні 2000 р. Рішення Європейської Ради передбачали низку заходів, спря­мованих на виконання трьох перелічених вище завдань. Ніццька угода, підписана 26 лютого 2001 p., набуде чинності після ратифікації усіма країнами-членами.

Перспективи зростаючої різнорідності Євросоюзу потребують вирішення найважливішого питання - питання його дієвості. Адже він вже об'єднує 25 держав із загальною чисельністю населення 500 млн. чол. Як можна об'єднати у співтовариство настільки відмінні політично, економічно і культурно держави?

Ґрунтовне вивчення процесу об'єднання Європи і сучасного стану справ засвідчує, що запорукою успіху є диференціація, тобто різні орга­нізаційні форми і склад членів, неодночасність проведення реформ.

При такій кількості держав та населення стало неможливим при­значати представників кожної країни до складу комісії, дотримуватися принципів ротації на головування. Адже просте дотримання принципу ваги і кількості голосів, необхідних для схвалення рішення більшіс­тю, призведе до переваги більших держав над невеликими. Тому ЄС треба підняти інтеграційний процес на вищий рівень і з диференці­ацією його поглиблення у різних напрямах, оптимізувати структуру

20

прийняття рішень, що дасть змогу забезпечити стабільність у Європі і допоможе країнам Центрально-Східної Європи прискорити еконо­мічне зростання.

Запитання і завдання:

1. Назвіть етапи європейської інтеграції.

2. Вкажіть роки заснування Європейського співтовариства вугілля та сталі, Євроатому та Європейського економічного співтовариства.

3. Окресліть зміст та значення Спільного європейського акту.

4. Маастрихтський договір (1992) - важливий крок у європейському інтеграційному процесі.

5. У чому полягають сучасні проблеми інтеграції в Європі?

21

1.2. ОСНОВНІ КОНЦЕПЦІЇ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ

Реалізація інтеграційного процесу в Європі пов'язана передусім з визначенням майбутньої форми союзу. В ідеї західноєвропейської інтеграції визначилися три течії: федералізм, конфедералізм та функ­ціоналізм. Перші розбіжності з'явилися вже на самому початку дихо­томії у розвитку концепцій об'єднання та інтеграції. Отримання згоди щодо об'єднання держав створило першу, однак не єдину перешкоду на шляху політичного об'єднання Західної Європи в першій половині 50-х років. Суперечки стосовно інституційної структури об'єднання торкалися як питання його остаточно вигляду, так і його цілей та ме­тодів реалізації. З цього пункту бачення можна виділити три основні концепції «об'єднаної Європи».

Прихильність до тієї чи іншої інтеграційної концепції визначалася традицією внутрішніх політичних систем європейських держав, а у зв'язку з цим - різницею у розумінні мети і стратегії в сфері зовніш­ньої політики. Найгостріше ці розбіжності проявлялися у позиціях Франції та Німеччини.

Європейська політика Франції була від початку спрямована на утворення інтеграційного об'єднання з конфедераційним характером, яке б дало європейським державам можливість зберегти свій сувере­нітет та самостійність. ФРН натомість дотримувалася ідеї створення федералістичного угруповання із розбудованими наднаціональними органами, яким держави, які беруть участь в інтеграції, поступово передавали би частину своїх суверенних повноважень.

Протягом довгих років була надія, що стосовно вибору оптималь­ного варіанту для всіх держав вдасться дійти згоди.

22

Зміцнювало цю надію те, що тенденції до федералістичного фор­мування майбутньої об'єднаної Європи проявлялися більшою або меншою мірою в позиціях більшості держав зацікавлених інтеграці­єю. Зрештою, це знайшло конкретний вияв у юридично-політичній структурі першої інтеграційної із секторним характером організації тих держав - Європейському співтоваристві вугілля і сталі. З цього ж погляду федералізм у доктринальному сенсі був найширшою осно­вою для формування інтеграційних уявлень у перших фазах цього процесу.

«Федеральна Європа», або держава «Європа». Федералісти ви­ходили з положення, що жодна формула міжнародного співробітництва не буде здатна впливати на світову політику, на її економічний розви­ток, доки Європа буде розділена на суверенні держави. Отож, належало з європейських народних держав утворити одну федеральну державу на зразок США, ФРН чи Швейцарії.

Між європейською федерацією як цілісністю та її членами належало -спираючись на конституції (а, отже, і на внутрішнє право держав), -розподілити компетенції, на підставі чого старі європейські держави опинилися б в ситуації штатів, кантонів чи лендів, з обмеженим кон­ституцією ступенем автономії. В ключових державних питаннях, таких як зовнішня політика, оборона, економіка, фінанси, держави підпо­рядковувалися б центральній, наднаціональній федеральній владі.

«Федералісти вимагають, - писав один із керівників, член Комісії Європейських Співтовариств Альтьєро Спінеллі, - спочатку утворення політичних інституцій демократичної Європи, відбираючи народним виконавчим владам, парламентам та судовим владам права ініціативи, дебатування, прийняття рішень і їх виконання, та віддають їх європей­ській виконавчій владі, парламенту та судовій владі. Такі інституції виводили б свої повноваження з акцептації вираженої безпосередньо європейськими громадянами, а у питаннях, які належать до феде­ральних компетенцій, здійснювали б свою владу безпосередньо над європейськими громадянами, без участі держав-членів».

Федералісти погоджувалися з тим, що «федеральна Європа» по­винна мати федеральний уряд, відповідальний перед Європейським Парламентом (обраним шляхом загального голосування), федеральну палату, до складу якої входили б представники держав-членів, Трибу-

23

нал Справедливості та багато інших інституцій, які б репрезентували групові інтереси, однак вони відрізнялися в оцінці методів, реалізації уніфікаційних заходів.

Можемо говорити про два основні напрями в європейському русі, тобто про рішучих федералістів та про прихильників союзу. Прихиль­ники союзу надавали перевагу конфедерації як формі об'єднання. На­томість серед прихильників із рішуче федералістичною орієнтацією можемо виділити конституціоналістів, яких часом називають інте­гральними федералістами, та функціоналістів або ж прагматичних чи поміркованих федералістів, котрі мали вплив на федералістичну конструкцію інтеграційної концепції.

Здається, що у більшості випадків функціоналізм справді є більш наближеним до федералістичних концепцій, ніж до конфедералістич-них, оскільки методи інтеграції - пропоновані функціоналістами -мають привести до якоїсь форми європейської федерації. Натомість рішуче настроєні конфедералісти, як наприклад Шарль де Голль, не передбачали можливості відмовитись навіть у далекому майбутньому від конфедераційної форми інтеграції. Однак, частина прихильників конфедераційної форми інтеграції вважає, що у майбутньому така форма може розвинутися до форми федерації. Про таку можливість згадував наступник Шарля де Голля на посаді президента Франції Ж.Помпіду. Якщо так, то функціоналізм може бути формою переходу від конфедеральної до федеральної міжнародної інтеграції.

Для прагматиків федералізм означав доктрину цілковитої перебудо­ви державної системи в наддержавну, що вимагало би багато часу та широкої пропагандистської акції. Натомість радикальні федералісти прагнули швидкої дії та концентрували увагу на політичній боротьбі на європейській конституанті. Поряд із конституційними федералістами, які прагнули до створення федерації правово-політичним шляхом, тоб­то шляхом підписання федерального акту легальними урядами держав, утворилася група прихильників так званих спеціальних організацій (в результаті неефективності дій конституціоналістів). Прихильники таких організацій вважали, що можна послабити суверенність держави через утворення великої кількості співтовариств та європейських інституцій, які б мали серйозні наднаціональні повноваження у різних сферах.

У другій половині 50-х років виокремилася група революційних федералістів, які вважали, що європейська федерація може бути

24

утворена лише за умови згоди європейських народів. Передусім вони вимагали скликання «європейських» Законодавчих Зборів з метою опрацювання «європейської конституції». Вирішальним чинником «євротворці» вважали правові інституційні акти.

Поразки, пов'язані зі спробою створення Європейської політичного співтовариства та Європейського оборонного співтовариства в першій половині 50-х років, були однак поразкою федералістичних методів. У федералістичних рухах можна було спостерігати розлам. Європейський федералістичний рух схилявся до утворення європейської конституан­та, яка б «декретувала нелегальність народних держав».

Натомість Центр європейської федералістичної акції на чолі з Г.Бругмансом прагнув прямувати до федералістичної мети більш реалістичним, хоча й обхідним шляхом і готовий був прийняти вже існуючі співтовариства та національні держави. Таким чином впли­вова федералістична течія наблизилася до функціональної концепції «Європи», тобто тієї, яка покладена в основу сучасних об'єднавчих процесів. У середовищах, які мали найбільший вплив на вирішення питань європейської єдності, перемогла концепція функціонального методу.

Основним джерелом федераційної концепції було переконання про все меншу здатність народних держав самостійно розв'язувати головні проблеми політичного, економічного та мілітарного характеру в межах сформованої після війни структури міжнародних відносин, яка харак­теризувалася домінацією двох суперімперій. Західна Європа в даному співвідношенні сил мала стати третьою рівноправною силою. Крім того, вважалося, що наднаціонально об'єднана Західна Європа може ліквідувати зростаючий міждержавний конфлікт. Виходячи із даного переконання, а також із спрощеного розуміння суті функціонування міжнародних систем, федералісти при створенні форми майбутнього союзу європейських держав наводили історичні приклади федерацій-них утворень в США, Німеччині та Швейцарії.

Але дуже швидко з'ясувалося, що утворення такої об'єднаної Єв­ропи є складнішим завданням, ніж можна було собі уявити в перші післявоєнні роки. У будь-якому разі воно є майже неможливим, коли застосовується модель, яка полягає у механічному перенесенні умов функціонування державних політичних систем на систему зв'язків міжнародного характеру.