В. Н. Денисов доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України, професор
| Вид материала | Документы |
- Компаративний дискурс соціально-гуманітарних наук Юридична компаративістика в пост-постмодерністській, 2088.13kb.
- Андидат юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України,, 6423.4kb.
- Професор, д ю. н., член-кореспондент Академії правових наук України, президент Інституту, 32853.41kb.
- Національна юридична академія України, 6335.29kb.
- Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 310.53kb.
- Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 4134.86kb.
- Ю. М. Грошовий, академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор,, 4780.01kb.
- Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
- В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
- В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.
1. Розкрийте історію розвитку відносин між Україною, та ЄС у 90-х pp. XX ст.
2. Охарактеризуйте нормативно-правові механізми співпраці між Україною та ЄС.
165
3. Які перетворення необхідно зробити Україні для досягнення відповідності Копенгагенським критеріям членства в ЄС?
4. Окресліть зміст Послання Європейської Комісії «Розширена Європа - сусідство: нові рамки взаємовідносин із нашими східними та південними сусідами» і його значення для України.
5. Якими є основні засади співпраці Україна - ЄС на сучасному етапі?
6. Охарактеризуйте інституційні механізми співпраці між Україною таЄС.
7. Що таке програма Тасіс? Якими є основні її завдання?
166
Частина II
СПІЛЬНА ПОЛІТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО
СОЮЗУ
2.1. СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКА ПОЛІТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
Історія становлення і розвитку сільськогосподарської політики. У період виникнення Європейського економічного співтовариства (ЄЕС) сільське господарство у всіх країнах-засно-вниках було дуже важливою складовою народного господарства і отримувало значні дотації. Більш того, з огляду на досвід воєнних та післявоєнних років, економічна незалежність виробництва продуктів харчування вважалася першочерговою метою. Тому в Договорі ЄЕС окреме місце займає правове оформлення спільного ринку продуктів сільського господарства, де детально окреслена проблематика запровадження і функціонування спільної сільськогосподарської політики (ССП). Свідченням значимості і водночас суперечливості спільної сільськогосподарської політики є той факт, що протягом останніх років на її підтримку було витрачено 60% усіх коштів з бюджету ЄС. Договір ЄЕС упорядковує процес поступового введення ССП, розпочатий на конференції країн-членів у 1958р. У 1962-1963 pp. виникли перші системи регулювання ринку найважливіших сільськогосподарських продуктів та запроваджено спільне фінансування ССП за посередництвом Європейського сільськогосподарського спрямовуючого і гарантійного фонду. З 1964 р. починають застосовуватися спільні гарантовані ціни на окрему продукцію. У сімдесятих роках процес утворення комунітарних систем регулювання ринку окремих видів сільськогосподарських продуктів було завершено, пізніше, в 1993 р. додатково ввели в дію систему регулювання ринку бананів.
168
Головним інструментом досягнення цілей ССП у перші роки її функціонування, якщо йдеться про найбільш сильно регульовані продукти сільськогосподарського виробництва, була система високих інтервенційних гарантованих цін на жодним чином не лімітовану продукцію. Ця система, щоправда лише певною мірою, дозволяла досягнути мети ССП, але водночас, зокрема у 80-х роках, вона призвела до певних негативних ефектів, наприклад, значного надвиробництва зернових, молока і м'яса. Невикористана кількість сільськогосподарської продукції з величезними затратами зберігалася на складах, або, в кращому випадку, за допомогою дорогих і високих експортних дотацій, була вивезена до третіх країн, що, безсумнівно, викликало деяку дестабілізацію світових ринків відповідної продукції. Одночасно така система призвела до розшарування великих і дрібних фермерів. Так у 1990 р. з'ясувалося, що 80% всіх витрат ССП було призначено лише для 20% фермерів в ЄЕС. Позаяк витрати на ССП були надто високими, це значним чином обтяжувало бюджет ЄЕС. Саме тому, після декількох малоефективних «косметичних» змін у 80-х роках, ЄЕС розпочав у 1992 р. реформу ССП, суть якої полягала в поступовому зниженні інтервенційних гарантованих цін та їх наближенні до світових цін. Наприклад, у 1997 р. інтервенційні ціни на зерно зменшилися на 29% у порівнянні з 1993 р., на м'ясо - на 15%.
Реформу сільськогосподарської політики розпочали, виходячи з припущення, що в результаті зниження інтервенційних цін не знизиться рівень прибутків фермерів, оскільки навіть при дотриманні вимоги зменшення оброблюваних площ, вони отримають прямі компенсаційні дотації. Що стосується дрібних фермерів - власників площ менших, ніж 20 га, то право на дотацію зберігається за ними без необхідності зменшення оброблюваних земельних ділянок. Реформа ССП полягає в тому, що найбільш регульовані сільськогосподарські продукти - зерно, олійні рослини, яловичина - перейдуть на систему прямих дотацій їх виробників. Реформа ССП значно посприяла успішному завершенню уругвайського кола переговорів ГАТТ (Генеральної угоди з тарифів і торгівлі). Завдяки цій реформі ЄЕС врешті отримало змогу погодитися з умовою, згідно якої протягом 6 років буде знижена: підтримка землеробам - на 20% ; експортні дотації - на 36%; загальний обсяг експорту на дотаціях - на 21%. Окрім цього ЄЕС досягнуло на переговорах так
169
2.1. СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКА ПОЛІТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
Історія становлення і розвитку сільськогосподарської політики. У період виникнення Європейського економічного співтовариства (ЄЕС) сільське господарство у всіх країнах-засно-вниках було дуже важливою складовою народного господарства і отримувало значні дотації. Більш того, з огляду на досвід воєнних та післявоєнних років, економічна незалежність виробництва продуктів харчування вважалася першочерговою метою. Тому в Договорі ЄЕС окреме місце займає правове оформлення спільного ринку продуктів сільського господарства, де детально окреслена проблематика запровадження і функціонування спільної сільськогосподарської політики (ССП). Свідченням значимості і водночас суперечливості спільної сільськогосподарської політики є той факт, що протягом останніх років на її підтримку було витрачено 60% усіх коштів з бюджету ЄС. Договір ЄЕС упорядковує процес поступового введення ССП, розпочатий на конференції країн-членів у 1958р. У 1962-1963 pp. виникли перші системи регулювання ринку найважливіших сільськогосподарських продуктів та запроваджено спільне фінансування ССП за посередництвом Європейського сільськогосподарського спрямовуючого і гарантійного фонду. З 1964 р. починають застосовуватися спільні гарантовані ціни на окрему продукцію. У сімдесятих роках процес утворення комунітарних систем регулювання ринку окремих видів сільськогосподарських продуктів було завершено, пізніше, в 1993 р. додатково ввели в дію систему регулювання ринку бананів.
168
Головним інструментом досягнення цілей ССП у перші роки її функціонування, якщо йдеться про найбільш сильно регульовані продукти сільськогосподарського виробництва, була система високих інтервенційних гарантованих цін на жодним чином не лімітовану продукцію. Ця система, щоправда лише певною мірою, дозволяла досягнути мети ССП, але водночас, зокрема у 80-х роках, вона призвела до певних негативних ефектів, наприклад, значного надвиробництва зернових, молока і м'яса. Невикористана кількість сільськогосподарської продукції з величезними затратами зберігалася на складах, або, в кращому випадку, за допомогою дорогих і високих експортних дотацій, була вивезена до третіх країн, що, безсумнівно, викликало деяку дестабілізацію світових ринків відповідної продукції. Одночасно така система призвела до розшарування великих і дрібних фермерів. Так у 1990 р. з'ясувалося, що 80% всіх витрат ССП було призначено лише для 20% фермерів в ЄЕС. Позаяк витрати на ССП були надто високими, це значним чином обтяжувало бюджет ЄЕС. Саме тому, після декількох малоефективних «косметичних» змін у 80-х роках, ЄЕС розпочав у 1992 р. реформу ССП, суть якої полягала в поступовому зниженні інтервенційних гарантованих цін та їх наближенні до світових цін. Наприклад, у 1997 р. інтервенційні ціни на зерно зменшилися на 29% у порівнянні з 1993 р., на м'ясо - на 15%.
Реформу сільськогосподарської політики розпочали, виходячи з припущення, що в результаті зниження інтервенційних цін не знизиться рівень прибутків фермерів, оскільки навіть при дотриманні вимоги зменшення оброблюваних площ, вони отримають прямі компенсаційні дотації. Що стосується дрібних фермерів - власників площ менших, ніж 20 га, то право на дотацію зберігається за ними без необхідності зменшення оброблюваних земельних ділянок. Реформа ССП полягає в тому, що найбільш регульовані сільськогосподарські продукти - зерно, олійні рослини, яловичина - перейдуть на систему прямих дотацій їх виробників. Реформа ССП значно посприяла успішному завершенню уругвайського кола переговорів ГАТТ (Генеральної угоди з тарифів і торгівлі). Завдяки цій реформі ЄЕС врешті отримало змогу погодитися з умовою, згідно якої протягом 6 років буде знижена: підтримка землеробам - на 20% ; експортні дотації- на 36%; загальний обсяг експорту на дотаціях - на 21%. Окрім цього ЄЕС досягнуло на переговорах так
169
званої «мирної клаузули», що забороняє країнам-членам ГАТТ, а тепер СОТ, протягом 9 років вказувати ССП на її несумісність з мультилате-ральними торговельними правилами СОТ 3 огляду на майбутнє розширення ЄС та на нове коло переговорів щодо сільськогосподарських питань у СОТ, в липні 1997 р. були запропоновані наступні зміни в ССП. Проект цих пропозицій є частиною пакета документів під назвою «Агенда-2000», а підставою подальших змін є, зокрема, заходи для майбутнього зменшення фінансових витрат ССП.
Завдання, принципи та основні інструменти спільної сільськогосподарської політики. Отож, метою ССП є: за підтримки технічного прогресу підвищення продуктивності сільського господарства та забезпечення раціонального розвитку сільськогосподарського виробництва і оптимального використання виробничих чинників, в першу чергу, робочої сили; таким чином забезпечення відповідного життєвого рівня працівників цієї сфери виробництва, найперше, підвищення індивідуальних доходів сільськогосподарських працівників; стабілізація ринку; забезпечення безперебійного постачання; забезпечення споживачів продуктами за розумними цінами.
Водночас, в Угоді підкреслюється, що при опрацюванні ССП та особливих методів її запровадження слід звернути особливу увагу на соціальну структуру в сільському господарстві, а також на структурну та природну різницю між різними сільськогосподарськими областями; необхідні заходи проводити поступово, з урахуванням того, що в країнах-членах сільське господарство є галуззю, котра тісно пов'язана з народним господарством в цілому.
ССП опирається на три головні принципи:
1. Спільний сільськогосподарський ринок, в межах якого забезпечено вільне пересування сільськогосподарських продуктів.
2. Надання переваг (підтримка) сільськогосподарської продукції з країн ЄС перед с/г продукцією, що походить з третіх країн.
3. Солідарність фінансування, тобто фінансування з бюджету ЄЕС.
Ці політичні постулати носять також характер правових норм. Головним інструментом досягнення цілей ССП є спільне регулювання сільськогосподарського ринку, яке може набирати таких форм: • спільні правила конкуренції;
170
• обов'язкова координація чітких національних систем регулювання ринку;
• європейське (комунітарне) регулювання, організація ринку.
На практиці друга форма регулювання практично не застосовується. Спільні правила конкуренції використовуються лише певною мірою; наприклад, якщо йдеться про стандарти якості певної продукції. Найпрактичнішою є третя форма - комунітарні системи регулювання (організації) ринку, котрі завжди попередньо окреслюють певний сільськогосподарський продукт.
За інтенсивністю регулювання ринку певної сільськогосподарської продукції розрізняється сильне, середнє і слабке регулювання європейської системи регуляції - організації ринку. До сильного, наприклад, належить ринок зерна, молока, цукру та яловичини; до середнього -свинини, домашньої птиці та яєць; до слабкого - ринок фруктів, овочів, посівного матеріалу і тютюну.
Спільне регулювання ринку може включати, зокрема, регулювання цін, надання субвенцій (субсидіювання) як на виробництво, так і на збут різних продуктів, їх складування та перевезення, спільні механізми для стабілізації імпорту чи експорту. При цьому, такі заходи можуть бути застосовані лише в інтересах досягнення цілей ССП і за допомогою методів, що виключають будь-яку дискримінацію між виробниками або споживачами всередині Спільноти.
Європейські системи регулювання ринку сільськогосподарської продукції. В межах Європейського співтовариства існує велика кількість комунітарних систем регулювання ринку для наступних видів сільськогосподарської продукції: зернові, рис, цукор, оливкова олія, оливкове насіння, протеїнові рослини, молоко та молочні продукти, яловичина і телятина, баранина і козяче м'ясо, свинина, яйця і птиця, свіжі фрукти і овочі, консервовані фрукти і овочі, сирий тютюн, квіти і декоративні рослини, хміль, посівний матеріал і банани. Введення комунітарної системи регулювання ринку для певного сільськогосподарського продукту означає, що країни-члени повинні стримувати застосування внутрішньодержавних заходів регулювання, котрі могли б вплинути на функціонування комунітарної системи.
Головним інструментом регулювання ринку, особливо стосовно сильно регульованих систем, є інтервенційна гарантована ціна.
171
Йдеться про ціну мінімальну, за якою фермери повинні здійснювати збут відповідного продукту. Якщо фермери не спроможні продати цю продукцію на ринку Співтовариства за цією ціною, неодмінно виникає обов'язок для певних організацій-покупців викупити цю продукцію за інтервенційною ціною.
Іншим надзвичайно важливим інструментом регулювання ринку, який застосовується майже у всіх системах регулювання, є режим імпортних мит і норм, що забезпечує захист сільськогосподарських продуктів Європейського співтовариства від продукції, яка походить з третіх країн. Таким чином, сільськогосподарські продукти з третіх країн не можуть продаватися на ринку Співтовариства за нижчими цінами, ніж продукція країн Співтовариства. Існують також інші інструменти регулювання сільськогосподарського ринку, а саме:
• система експортних дотацій в розмірі різниці між цінами на ринку Європейського співтовариства та ціною на світовому ринку, що сприяє забезпеченню експорту продуктів, за якими спостерігається регулярне і значне надвиробництво;
• система виробничих квот і регресу за надвиробництво, яка наразі застосовується лише в системі регулювання ринку молока;
• прямі закупівельні або виробничі дотації, що набувають останнім часом особливого поширення.
Що стосується слабо регульованих систем, то в них часто використовують стандартизовані вимоги до якості продукції.
Інституційні та фінансові аспекти сільськогосподарської політики. Основною вирішальною компетенцією (правомочністю, юрисдикцією) в галузі ССП володіє Рада, ухвалена на пропозицію Комісії та після консультацій з Європейським парламентом. Загальну виконавчу і робочу правомочність має Комісія, котра діє за посередництвом свого Генерального директорату в справах сільського господарства. Однак конкретне забезпечення реалізації правових актів у галузі ССП забезпечують адміністративні органи країн-членів.
Фінансування ССП здійснюється за посередництвом Європейського сільськогосподарського спрямовуючого і гарантійного фонду, коротка назва якого - Сільськогосподарський фонд. Він складається з двох секцій: гарантійної та спрямовуючої. Гарантійна секція слугує передусім для фінансування витрат, пов'язаних з функціонуванням сис-
172
теми інтервенційних гарантованих цін на певні сільськогосподарські продукти. Спрямовуюча секція створена для фінансування проектів, спрямованих на структурні зміни в галузі сільського господарства, наприклад, на поліпшення структури і величини ферм, на поліпшення сільської інфраструктури, поліпшення вікової структури фермерів, модернізацію ферм, підтримку екстенсивного і екологічного землеробства тощо. Фінансування ССП, передусім за посередництвом гарантійної секції Сільськогосподарського фонду, поглинає останнім часом біля 50% всіх бюджетних витрат Європейського співтовариства. Тобто ССП є найбільш витратною політикою і межах співтовариства.
Ринкові та цінові принципи сільськогосподарської політики.
Положення про управління сільським господарством, котрі є віссю ринкових і цінових засад сільськогосподарської політики, обмежують внутрішній ринок Співдружності щодо впливу світового ринку і стабілізують ціни. Обмеження здійснюється не лише за допомогою мита, а й через систему змінних компенсаційних податків, що накладаються при імпорті і відповідають різниці між нижчою ціною світового ринку і ціною, яку встановлено таким чином, щоб імпортовану продукцію не можна було продавати за ціною, нижчою від орієнтовної або контрольної ціни, встановленої для внутрішнього ринку Спільноти. При експорті надаються відшкодування, що вираховуються подібним чином. Усі ціни в межах спільної аграрної політики щорічно встановлює Рада. Витрати, пов'язані з дотаціями, покриває орієнтувальний та гарантійний фонд сільського господарства, зокрема, відділ гарантій. В цілому 21 положення про управління сільським господарством можна розподілити за трьома організаційними принципами:
1 • З ціновими дотаціями. Приблизно для 70% сільськогосподарських продуктів положення, окрім захисту щодо закордонної продукції, надають збутові та цінові гарантії. До таких належать найважливіші види зернових, цукор, молочні вироби, м'ясо, деякі види овочів та фруктів і столові вина. Ці положення також передбачають інтервенційні заходи на внутрішньому ринку. Якщо частину товару неможливо продати за певною ціною, тобто ціною інтервенційною, в такому випадку його викуплять інтервенційні організації та помістять на складах для збереження. Цей товар згодом або знов поступить у пРодаж, якщо це дозволить ситуація на ринку, або ж буде експорто-
173
ваний. Спочатку інтервенційна політика передбачала для виробників необмежені цінові гарантії, однак з часом інтервенційні механізми були змінені у більшості положеннях, завдяки чому вони стали гнучкішими. Тепер інтервенція застосовується лише тоді, коли ринкова ціна нижча встановленої норми, а при інтервенції вже також недійсна повна інтервенційна ціна. Стосовно молока і цукру, положення передбачають також квантитативне (кількісне) впорядкування, тобто дотації надаються лише на обсяг виробництва, встановлений на рівні даного підприємства. За перевищення кількості сплачується податок.
2. Зі спільним захистом щодо закордонної продукції. Приблизно одна четверта сільськогосподарських виробів захищена від конкуренції третіх країн лише митом і компенсаційними податками, і навіть на внутрішньому ринку надається гарантія цінам. Це стосується яєць, домашньої птиці, деяких видів овочів і фруктів (тих, що не входять до першої групи), квітів та нестолових видів вин. Цей захист, як правило, здійснюється за допомогою мита, що встановлюється сезонно згідно з врожаєм. Якщо ціна пропозиції продавців є нижчою певного цінового порога, то в цьому випадку до мита додається податок, що відповідає різниці між ціною пропозиції і даним порогом.
3. З прямою підтримкою. На деякі сільськогосподарські продукти аж до реформування ССП надавалися додаткові узагальнюючі відрахування, які мали на меті забезпечення відповідного прибутку виробникам без підвищення цін для споживача. Наприклад, олійні та стручкові рослини імпортувалися без мита. До реформи за цю продукцію, закуплену у власних виробників, допомогу отримували обробники, після реформування -виробники. Щодо маслин, тютюну і твердої пшениці, то виробники отримують додаткову допомогу до ринкових цін, що дотуються за рахунок зовнішнього захисту та інтервенційних заходів. Ці відрахування надаються лише на продукти, які виготовляються у Співтоваристві у малих кількостях. До таких належать льон, конопля, бавовна, кокони шовковицевого шовкопряда, хміль, посівний матеріал і сухі корми.
Структурна сільськогосподарська політика. Про цю політику почали говорити після ухвалення директиви 1972 р. Згідно з планом Мангольда, було вирішено обмежити інвестиційну підтримку підприємствам, що спроможні розвиватися самостійно. Прискоренню структурних змін сприяла також директива, яка підтримувала при-
174
зупинення прибуткової діяльності в сільському господарстві і використання сільськогосподарських площ для поліпшення структури, а також директива про соціолого-економічну інформацію і фахову кваліфікацію осіб, зайнятих в сільському господарстві. Іншу мету переслідувала директива від 1975 р. щодо землеробства у гірських областях, а також інших місцях, що мають невигідне становище чи постраждали. У ній йшлося про те, що землі повинні оброблятися за будь-яких умов, щоб уникнути втечі людей з цих місць і послаблення економічного потенціалу таких областей. Найважливішим інструментом впливу на таку ситуацію стала компенсаційна доплата на кожен гектар поля чи одиницю худоби.
У 1985 р. структурна сільськогосподарська політика для підвищення її ефективності була впорядкована новою директивою, що зменшила інвестиційну підтримку для підприємств, спроможних працювати самостійно, і запровадила особливу доплату молодим працівникам сільськогосподарської галузі. Строгішими стали межі програми з підтримки тваринництва. Країни-члени отримали право виплачувати доплати тим землеробам, котрі зобов'яжуться вести сільське господарство з найменшою шкодою для довкілля. Щоправда, з 1987 р. це почало стосуватися лише тих областей, в яких проблема збереження навколишнього середовища була найгострішою. Для забезпечення структурної сільськогосподарської політики кошти виділялися із сектору орієнтації Аграрного фонду, причому тарифи країн з меншими доходами були вищі, ніж тарифи багатших країн.
У межах реформи структурних фондів 1988 р. почалася координація використання засобів із сектору орієнтації Аграрного фонду і коштів Європейського фонду регіонального розвитку та Європейського соціального фонду для забезпечення завдання № 1, а саме: «Підтримки розвитку і структурного пристосування відстаючих регіонів», завдання 5 «а» - «Пристосування виробничих і оброблювальних структур у землеробстві та лісництві» і завдання 5 «б» - «Підтримка розвитку села». Ця реформа була далекосяжною і продовжувала діючу структурну сільськогосподарську політику.