В. Н. Денисов доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України, професор

Вид материала

Документы

Содержание Перспективи розвитку сільськогосподарської політики. Запитання і завдання 2.2. Регіональна політика європейського союзу Цілі регіональної політики ЄС. У Головні принципи регіональної політики.

Подобный материал:

• Компаративний дискурс соціально-гуманітарних наук Юридична компаративістика в пост-постмодерністській, 2088.13kb.
• Андидат юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України,, 6423.4kb.
• Професор, д ю. н., член-кореспондент Академії правових наук України, президент Інституту, 32853.41kb.
• Національна юридична академія України, 6335.29kb.
• Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 310.53kb.
• Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 4134.86kb.
• Ю. М. Грошовий, академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор,, 4780.01kb.
• Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.

Реформування спільної сільськогосподарської політики. У

межах ринкової та цінової політики тривалий час ціни встанов­лювалися на користь виробників, що, разом із впливом технічного

175

прогресу та практично необмеженою гарантією збуту, призвело до зростання надприбутків і витрат у межах ринкового регламенту. Оскільки продовження такої політики наштовхувалося на фінансові межі, Рада Міністрів вирішила змінити «правила гри». Першим кроком у 1984 р. стало кількісне впорядкування гарантії на молоко. На інші вироби ціни в межах ринкових регламентів вже не підви­щувалися, або піднімалися мізерно, ціни на зерно і олійні рослини відчутно знизилися. Ці заходи підтримувалися звільненням інтер­венційної системи, зокрема, щодо молочних виробів і яловичини. Стосовно пшениці, подібного ефекту було досягнуто завдяки підви­щенню норм якості. Таким чином, інтервенція, що виконувала роль паралельного ринку без ризику, знову отримала первинні функції захисту при надзвичайних ситуаціях на ринку.

Нововведення реформи отримали новий імпульс завдяки постанові Європейської Ради в Брюсселі в лютому 1988 р. Одним із найваж­ливіших рішень стало запровадження стабілізаторів для зернових, олійних і білкових рослин. При цьому встановлювалася гарантована кількість, збільшення якої означало автоматичне зниження інтервен­ційної ціни.

Згідно з постановою Ради Міністрів всі країни-члени були змушені запропонувати програму обмеження посівних площ. У разі добровіль­ної згоди впродовж п'яти років обмежити посівні площі, землевлас­ники отримували грошову премію. Щоправда, ця програма виявилася лише частково успішною і не мала продовження. Ще менш ефективною була так звана програма екстенсифікації, згідно з якою землероби пови­нні були протягом п'яти років знизити виробництво продукції на 20%, а також програма передчасної пенсії, за якою працівники сільського господарства від 55 років можуть отримувати пенсію за віком за умо­ви, що протягом щонайменше п'яти років не вироблятимуть жодної продукції, призначеної для ринку, або ж віддадуть свою землю іншим підприємствам для розширення.

У червні 1991 р. були запропоновані наступні проекти заходів, на підставі яких 21 травня 1992 р. Рада Міністрів прийняла рішення про докорінну реформу, центральним пунктом якої було припинення цінових дотацій. Протягом наступних трьох років (1993-1996) інтер­венційна ціна на пшеницю поступово знизилася на 33 %. Замість цього виробники отримували доплату, яка зростала в міру зниження ціни.

176

Заходи щодо політики цін були компенсовані підвищеною підтрим­кою екстенсифікації і продуктивних методів, що сприяють навколиш­ньому середовищу, наприклад, залісненню. Мотивація цих заходів по­силювалася завдяки фінансуванню з фондів Співтовариства.

Перспективи розвитку сільськогосподарської політики. Євро­пейський Союз повинен свою політику в деяких галузях пристосову­вати до нових завдань згідно з угодою ГАТТ. Оскільки зрозуміло, що з плином часу технічний прогрес розвиватиметься, а кількість продукції зростатиме, в результаті чого висновки ГАТТ діятимуть в напрямі об­меження навіть там, д сьогодні ще не діють, перед Співтовариством знову постане проблема щодо прийняття відповідних заходів або в сторону обмеження виробництва, або ж зниження цін. Щораз гострі­ше поставатиме також питання прийнятності вирівнювальних виплат, запроваджених реформою. У зовнішньополітичному аспекті спільна сільськогосподарська політика матиме перед собою мету впоратися із надзвичайно важливим завданням - сприяти розвитку та уніфікації сільськогосподарського виробництва новим членам Союзу з Централь­ної та Східної Європи.

Запитання і завдання:

1. Висвітліть історію становлення і розвитку сільськогосподарської політики ЄС.

2. Які завдання, принципи та основні інструменти спільної сіль­ськогосподарської політики?

3. Охарактеризуйте європейські системи регулювання ринку сіль­ськогосподарської продукції.

4. Назвіть ринкові та цінові принципи сільськогосподарської по­літики.

5. Що таке структурна сільськогосподарська політика?

6. Вкажіть шляхи реформування спільної сільськогосподарської політики Європейського Союзу.

7. Які перспективи розвитку сільськогосподарської політики?

177

2.2. РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Сутність та значення регіональної політики ЄС. На виникнення і розвиток регіональної політики Європейського Союзу насамперед вплив мали чергові хвилі його розширення. В результаті появи нових членів посилювалися регіональні відмінності держав, ознаками чого були специфічні регіональні проблеми або значно нижчі рівні суспіль­но-економічного розвитку по відношенню до інших країн-учасниць. Іншим суттєвим чинником стало проведення економічних реформ, зокрема, створення спльного ринку, Економічного, а потім Валютного союзів. Процес економічної інтеграції міг призвести до нерівномір­ного нагромадження коштів та вигод, які виникали б з цього процесу, в окремих регіонах. Як відповідь на ці загрози, спільна регіональна політика була спрямована на допомогу найбіднішим регіонам з метою піднесення їх економічного потенціалу і конкурентоспроможності на спільному ринку. Зменшення різниць в економічному розвитку регіонів мало також і політичні мотиви, оскільки підставою діяльності ЄС є ідея суспільної солідарності, яка зобов'язує до вирівнювання і підне­сення рівня життя громадян у всіх державах-учасницях.

Цілі регіональної політики ЄС. У 2000 р. в спільній регіональній політиці було виділено три пріоритетні цілі (дві регіональні і одна функціональна).

1. Підтримка найбідніших регіонів. Це регіони, в яких рівень ВНП на душу населення складає менше 75% середнього ВНП на душу на­селення в ЄС. Сюди також зараховують найвіддаленіші від центру ЄС

178

регіони, такі як Французькі заморські департаменти, Азорські остро­ви, Мадейра, Канари. Перелік таких регіонів визначає Європейська Комісія за погоджененням держав-членів.

2. Підтримка регіонів, в яких відбуваються процеси економічної реструктуризації в промисловій сфері, в сільській місцевості, урбанізо-ваних регіонах та регіонах, залежних від кризи в сфері рибальства.

3. Забезпечення адаптації і модернізації політик, систем освіти і зайнятості. Тут беруть до уваги тільки ті регіони, на яких не розпо­всюджуються цілі 1 і 2.

Розподіл коштів ЄС на програми залежить від цілей. Для цілі 1 кошти ЄС становлять максимально 75% всіх пердбачених витрат. Якщо регіон знаходиться на території держави, яка має отримува­ти допомогу з Інтеграційного фонду, допомога ЄС може зрости до 80% (для віддалених регіонів Греції - до 85%). Рівень допомоги ЄС з структурних фондів для цілей 2 і 3 складає максимально 50% всіх видатків програми. Структурні програми повинні додатково викону­вати загальні умови, зокрема відповідати і узгоджуватися з цілями інших політик ЄС.

Головні принципи регіональної політики.

Принцип програмування розвитку. Розробка стратегічних планів є однією з найважливіших умов отримання зовнішньої допомоги збоку ЄС. ЄС протегує такі дії, які можуть принести користь у вирішенні ключових проблем суспільства, а не якісь окремі поодинокі проек­ти, які можуть бути надзвичайно цікавими, але тільки поверхнево пов'язуються з реальними труднощами регіонів. Ця засада не є якимсь теоретичним положенням, а має за собою багаторічний досвід прак­тичної діяльності. Було доведено, що ситуація в найбідніших регіонах, які отримували великі суми коштів, не надто змінилася на краще. Як висновок, з'явилася думка, що питання про фінансову допомогу повин­но підніматися знизу. Тобто регіони повинні самі розробляти плани та програми розвитку, до реалізації яких залучати місцеві засоби та частково засоби ЄС, як допоміжні.

Насамперед, береться до уваги перспектива розвитку регіону на кільканадцять, а то й на кількадесят років. Стратегічний план повинен включати такі положення:

• опис актуальної суспільно-економічної ситуації регіону;

179

• кінцева мета і цілі, яких планується досягти;

• опис стратегії, в межах якої планується діяльність;

• презентація власних фінансових й інших засобів, які вимагаються для досягнення поставленої мети.

Попри формулювання цілей, визначення їх ієрархії, підпорядкуван­ня тим цілям запланованих дій, план дозволяє не тільки передбачити, а й створити майбутнє. Добре підготовлений план дозволяє оптимально використати наявні засоби.

Вносячи на розгляд Комісії регіональні плани розвитку, держави-учасниці одночасно вказують на відповідальні за їх реалізацію органи державної влади чи організації регіонального чи місцевого рівнів.

Запровадження принципу програмування в регіональній політиці ЄС мало велике значення для змін у відносинах між заангажованими суб'єктами завдяки заміні ієрархічних відносин процедурами пере­говорів між окремими рівнями органів державної влади та включення в них представників приватного сектору.

Принцип партнерства можна поділити на два види:

• між органами державної влади різних рівнів, іншими словами, інституційне партнерство;

• між органами державної влади, організаціями і суб'єктами госпо­дарської діяльності, тобто публічно-приватне партнерство.

У зв'язку з тим, що у взаємовідносинах партнери відіграють різну роль, то можна виділити партнерство децизійне, яке стосується парт­нерів, що співфінансують програми, та консультативне, яке полягає на формулюванні опіній одним чи всіма партнерами.

Принцип партнерства в Європейській регіональній політиці означає обов'язкове погодження всіх положень на усіх етапах процедури про­грамування, від розробки плану регіонального розвитку аж до їх спів-фінансування, реалізації, контролю та оцінки впливу на регіональний розвиток. Партнерами в цій процедурі повинні бути як представники органів державної влади, так і представники суспільно-економічного оточення, інвесторів, банківських інституцій, профспілок та ін.

Така широка інтерпретація цього принципу виникає з трактування його як похідного від двох інших принципів, а саме - субсидіарності і комплементарності, згідно з якими структурна діяльність Спільнот повинна бути спрямована тільки на підтримку і доповнення ініціатив, які проводять різні суб'єкти в державах-учасницях.

180

Незважаючи на те, що партнерство має визначальне значення в ре­алізації багатьох інших засад і повинно відігравати ключову роль в ре­гіональній політиці, на практиці реалізацію цієї засади переслідували великі труднощі. Вони були результатом небажання держав-учасниць збільшити значення та вагу територіальних структур нижчих рівнів у прийнятті рішень. Ситуація по різному складалася в різних країнах, наприклад, в державах, де не існувало територіальних спільнот на регіональному рівні (Греція, Португалія, Ірландія), партнерство часто залишалося чисто формальною справою. Однак, щорічні рапорти щодо використання структурних фондів, а зокрема VI рапорт, присвячений суспільно-економічній ситуації і еволюції регіонів ЄС, вказує на ви­рішальний поступ в функціонуванні засади партнерства в другій по­ловині 90-х pp. минулого століття. Це стало можливим лише завдяки вступу програм регіонального розвитку в фазу реалізації і створення так званих комітетів моніторингу регіональних програм, в яких стали брати участь представники регіональних властей (найнижчий рівень органів самоврядування в них ще не достатньо представлений).

Комісія визначила такі позитивні характеристики партнерства:

• можливість обміну інформацією між усіма учасниками реалізації регіональної політики;

• стимулювання стислішої співпраці і клімату довіри, які є осно­вними елементами суспільного капіталу і полегшують прихід до консенсусу;

• створення почуття залучено сті в спільних починаннях та спільній відповідальності за їх реалізацію;

• створення мережі зв'язків між місцевими партнерами, які мають головне значення для динаміки регіонального розвитку.

Регіональну політику слід розглядати як один з істотних чинників нової інституційної динаміки в напрямку «емансипації» нижчих рівнів органів влади (регіональних), зміни відносин між ними і центральними органами влади та взаємовідносин між самими місцевими властями.

Принцип координаціїСтосується таких трьох проблем:

1. Зінтегрованого використання усіх доступних фінансових інстру­ментів.

2. Координування Комісією регіональних політик країн-учас-ниць.

3. Прагнення гармонійного розвитку європейського простору.

181

Зінтегроване використання усіх джерел фінансування регіональної політики пов'язане з принципом концентрації засобів. У цьому випадку йдеться про зосередження на пріоритетних цілях і координування ви­користання коштів структурних фондів у сукупності з іншими фінансо­вими інструментами, такими як позики Європейського інвестиційного банку, фінансова допомога Європейської спільноти вугілля і сталі та Інтеграційного фонду.

Координація регіональних політик країн-учасниць проводиться на засадах прийнятої в 1979 р. системи контролювання рівня регіональної допомоги, яка грунтується на таких положеннях:

• диференціація рівнів допомоги по відношенню до характеру ре­гіональних проблем;

• прозорість допомоги, її точна кількість повинна бути окреслена ще до призначення;

• врахування територіальної специфіки, яка означає, що допомога не повинна охоплювати території всієї країни, розміри допомоги повинні відрізнятися у відношенні до величини регіональних про­блем; повинна існувати чітка делімітація регіонів і територій та відповідна до них градація частоти і величини допомоги.

Остання група завдань стосується діяльності органів ЄС, спря­мованої з кінця 80-х pp. на розвиток співпраці європейських країн у сфері політики просторового господарювання і планування розви­тку європейського континенту в перспективі XXI ст. З цією метою Європейська Комісія - в рамках своїх інноваційних акцій - разом з Радою ЄС зорганізувала конференцію, присвячену цій проблемі. Як результат, було розроблено і опубліковано два рапорти: Європа-2000 (Перспективи розвитку європейського простору) та Європа-2000 Плюс (Співпраця у сфері освоєння Європейської території).

Остаточне рішення у справі розроблення Схеми європейського простору (SDEC) було прийняте міністрами, відповідальними за реа­лізацію регіональної політики в країнах-учасницях, у Льєжі в 1993 р. З того часу на своїх чергових неформальних зустрічах (в Кофру і Ліпску 1994 p., Страсбурзі і Мадриді 1995 p., Венеції 1996 р.) вони обговорювали питання статусу і змісту даного документу (SDEC), для розробки якого було створено 1991 р. Комітет просторового розвитку. В склад цього Комітету, який став форумом зустрічей представників компетентних властей, ввійшли представники Єврокомісії і держав-

182

учасниць. Основні завдання «Європейського просторового плану» стосувалися підтримки трьох концепцій:

• економічної і суспілної зінтегрованості;

• сталого розвитку;

• зрівноваженої конкурентоздатності європейського простору.

Принцип концентрації - найголовніший у європейській струк­турній політиці. Його метою є концентрація діяльності та засобів на пріоритетах, які мають основне значення для суспільно-економічної згуртованості Європи. Вона виявляється в наступному:

• виділенні фондів на обмежену кількість цілей;

• доборі критеріїв, які служать відбору регіонів з найскладнішими проблемами;

• концентації фінансування на регіонах із запізнілим розвитком (в найбідніших країнах-учасницях ЄС) завдяки початковому розподілу коштів, для визначення якого брався рівень добробуту держави та складність структурних проблем (включаючи до цих проблем рівень безробіття).

Прагнення до більш точного використання принципу концен­трації призвело до скорочення в 2000 р. кількості пріоритетних цілей: двох регіональних та однієї функціональної і зменшення кількості населення, на яке поширюється європейська регіональна політика.

У рамках своїх цілей концентрація додатково змінилася завдяки скеруванню переважної більшості структурних фондів до регіонів із запізнілим розвитком, що при точному застосуванню критеріїв відбору (рівень ВНП на душу населення складає менше 75% серед­нього ВНП на душу населення в ЄС) повинно забезпечити допомогу регіонам, які її найбільше потребують.

Принцип додатковості пов'язаний із способом фінансування пріоритетних цілей. Його було сформульовано в ст. 9 Координа­ційного регламенту 1988 р., до якого 1993 р. впроваджено вери-фікаційні критерії, які повинні були забезпечити реалізацію цієї засади на практиці. Цей принцип означає, що структурні фонди не заміняють, а лише доповнюють і збільшують державні засоби, призначені на регіональну політику.

Принцип додатковості було впроваджено, щоб зарадити роз­повсюдженій практиці урядів держав-учасниць (особливо Франції

183

і Великобританії) «рефінансування» національних видатків на ре­гіони за рахунок фондів Спільноти.

Принцип субсидіарності означає, що конкретна держава відпо­відає сама за регіональний розвиток своїх територій, а ЄС виконує допоміжну роль у цьому.

У діяльності Єврокомісії ця засада означає, що Спільноти роз­починають діяльність тільки тоді, коли якісь починання у даній сфері не можуть бути реалізовані самими державами-учасницями, а з огляду на рівень дій чи їх результати краще їх реалізовувати на рівні Спільнот. Особливу роль в реалізації засади субсидіарності має Комітет Регіонів, який дбає про визнання ролі місцевих органів влади в управлінні ЄС.

Принцип компактності і згуртованості полягає у відповід­ності та співіснуванні регіональної політики з іншими політиками ЄС, перш за все з положеннями ЄС, які стосуються політики охо­рони конкуренції, охорони навколишнього середовища і рівності шансів для жінок і чоловіків. Держави-учасниці повинні проводити і координувати свої економічні політики в такий спосіб, щоб вони сприяли зменшенню різниць в рівнях розвитку окремих регіонів.

Принцип оцінки і контролю. Реалізація регіональних програм державами-членами зазнає особливого регулювання з боку ЄС. Кож­на операційна програма детально піддається моніторингу і оцінці від моменту подачі заяки, під час реалізації програми і після її закінчення. Під час реалізації програми скликається моніторинго-вий комітет, в склад якого входять представники Комісії, органів державної і місцевої влади. Кожна програма детально оцінюється в момент опрацювання плану (ex ante), в процесі реалізації (interim), і після її закінчення (ex post). Оцінка ex ante проводиться державами-членами в момент підготовки планів. Вона включає аналіз слабких і сильних сторін регіону (чи сектору), оцінку відповідності стратегії і цілей окремих дій з характеристикою регіону; окреслює також очікуваний вплив запланованих дій на зайнятість, стан навколиш­нього середовища, рівність шансів для чоловіків і жінок. Оцінка interim зобов'язує суб'єкти, які реалізовують операційну програ­му. На цьому етапі оцінюються перші ефекти, їх відповідність з передбачуваними оцінками, якість моніторингу і впровадження в життя окремих програм. Цю оцінку проводять незалежні інститу-

184

ції, результати подаються відповідному моніторинговому комітету і Комісії. Проведення оцінки ex post є обов'язком Єврокомісії у співпраці з державою та інституцією, що реалізовувала програму. Відбувається аналіз використання засобів, вплив і ефективність діяльності та відповідність з оцінками ex ante.

Єврокомісія і держави-члени повинні щороку проводити зустрічі з метою координації програм і методів контролю. У випадку ви­явлення невідповідностей реальних видатків запланованим чи до­зволеним офіційно, держава повинна провести відповідні заходи для їх виправлення. Якщо держава цього не зробить, то Комісія після звернення за поясненням (якщо воно буде не вповні чітким і достатнім) може прийняти рішення про зменшення або взагалі відмову від подальшої фінансової участі в програмі.

Інструменти регіональної політики. Регіональна політика фінансується через такі структурні фонди: Європейський фонд регіонального розвитку (European Regional Development Fund), Єв­ропейський соціальний фонд (European Social Fund), Європейський фонд орієнтації і гарантій для сільського господарства (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund), Фінансовий інструмент підтримки рибальства (Financial Instument for Fisheries Guidance)

Європейський фонд регіонального розвитку був створений 1975 р. з метою допомоги слабко розвинутим регіонам через: а) інвестиції, які б дозволяли створити нові або зберегти старі робочі місця; б) інвестиції, пов'язані з розвитком інфраструктури і охороною навколишнього середовища; в) підтримку розвитку малого і середнього підприємництва.

Європейський соціальний фонд було створено 1960 р. як інстру­мент соціальної політики, метою якої є збільшення можливостей зайнятості через професійні об'єднання осіб, які є під загрозою довготермінового безробіття, молоді, яка знаходиться в пошуках роботи, осіб, які знаходяться під загрозою виключення з ринку праці (неповносправних осіб), а також гарантування однакових можли­востей на ринку праці для жінок і чоловіків та розвиток системи освіти та професійної підготовки спеціалістів.

Європейський фонд орієнтації і гарантій для сільського гос­подарства був створений 1962 р. як інструмент спільної сільсько-

185

господарської політики. Через нього забезпечуються структурні перетворення в сільському господарстві та розвиток сільських регіонів. Він складається з двох частин: гарантійної секції (яка гарантує ціни на сільськогосподарську продукцію) і орієнтаційної секції (яка призначена для структурної діяльності). Діяльність гарантійної секції полягає в а) допомозі в збільшенні прибутків від сільськогосподарської діяльності і в утримуванні господарств в горах і малодоступних територіях; б) покращенні ефективності виробництва сільськогосподарської продукції; в) підтимці дифе­ренціації і покращення якості сільськогосподарської продукції; г) допомозі молодим і аграріям-початківцям; д) розвитку сільської інфраструкткри.

1993 р. створено