В. Н. Денисов доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України, професор

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 ... 27

Характерні ознаки: Is 'прилеглість (сусідство) теренів; (з 'регіональний чи локальний характер;

Єврорегіональна співпраця

Характерна ознака -

інституціоналізація

структур співробітництва

Рис. 1. Співвідношення понять «міжнародне співробітництво» - «транскордонне співробітництво» - «єврорегіональна співпраця».

Визначаючи простір єврорегіональної співпраці, важливо з'ясувати суть наступних понять:

• прикордонна територія;

• прикордонний район;

• транскордонна територія, пограниччя;

• регіон;

• транскордонний регіон;

• єврорегіон.

Прикордонна територія держави визначається загалом як розташована вздовж кордону держави смуга (прилегла територія), шириною до 100 км.

Прикордонний район держави визначається відповідно до існуючих адміністративних критеріїв. Наприклад, у Польщі - це район двох ґмін або одного повіту. За іншими джерелами, це район уздовж кордону шириною 20-30 км.

Транскордонна територія і пограниччя - досить близькі за значенням поняття.Транскордонна територія - територія по різні боки кордону двох держав. Для них це периферійна зона (в географічному значенні). Такі землі іноді називають пограниччям, під яким часто розуміють особливу в етнічному і культурному відношенні терито-

108

рію, розташовану на теренах сусідніх держав. Подібне трактування пограниччя робить його в суспільному, економічному і культурному сенсі зоною стику, що вказує, з одного боку, на окремішність двох територій, а з іншого, - на їх взаємні впливи (взаємопроникнення) внаслідок різноманітних транскордонних контактів. Проникнення робить пограниччя перехідним простором, фундаментом для подальшої інтеграційної діяльності.

У поняття «регіон» дослідники часто вкладають різні значення. У деяких державах традиційно його розуміють як виокремлений однорідний простір, який відрізняється від прилеглих теренів природними чи набутими ознаками. У ще ширшому значенні регіон - це відносно однорідний простір, виділений на підставі визначених критеріїв (ознак). Залежно від обраної ознаки або сукупності ознак можна говорити про історичні, кліматичні, демографічні, екологічні, економічні, адміністративні, політичні й інші регіони. В європейській термінологій і при визначенні регіонів ЄС підкреслюється одночасно кілька ознак: регіон -це найменша одиниця адміністративного поділу країни з виборною владою, правовою суб'єктністю і власним бюджетом.

Прикордонний регіон - це регіон, розташований по один бік кордону, або регіон, одна з меж якого утворює кордон держави. Подібне твердження знаходимо у «Практичному посібнику транскордонної співпраці»: прикордонний регіон - це регіон чи субрегіон, що прилягає до кордону держави і його місцева влада одночасно є регіональною владою.

Транскордонний регіон - це регіон, розміщений по обидва боки кордону, тобто ознака регіональної делімітації території має транскордонний характер. Транскордонні регіони в Європі вирізняються широким спектром ознак: від просторового та демографічного плану (наприклад, густоти населення) до рівня суспільно-економічного розвитку тощо. їх можна класифікувати за багатьма критеріями. Характер таких критеріїв часто визначають конкретні проблеми транскордонних регіонів, а також різні перешкоди, що утруднюють реалізацію співпраці у їх межах.

До важливих критеріїв визначення транскордонних регіонів відносять насамперед:

• рівень однорідності регіону (географічної, економічної, культурної спільності, розвиток регіонального ідентичності тощо);

109

• відсутність або низьку формалізацію державного кордону;

• рівень розвитку і статус регіону;

• розміщення регіону щодо кордонів ЄС;

• існування співпраці над кордонами та рівень інституціоналізації структур такої співпраці

З урахуванням аспекту географічної однорідності (фізико-географічних параметрів) транскордонний регіон є територією по обидва боки державного кордону, яка з географічної точки зору становить певну цілісність (гори, низовини тощо).

Транскордонні регіони, розміщені вздовж наземних кордонів, мають вищий рівень однорідності, ніж регіони вздовж морських кордонів. До останніх належать, наприклад, «Сардинія (Італія) - Корсика (Франція)», «Норд-Пас-де Кальяс (Франція) - Кент (Великобританія)», або «Уельс (Великобританія) - Ірландія». Прикладом врахування ширших ознак однорідності є дефініція транскордонного регіону як території по обидва боки кордону, що складає однорідний комплекс теренів, які виявляють спільні ознаки, а населення яких має спільні культурні традиції і бажання співпрацювати для прискорення культурного і суспільно-економічного розвитку. Слід підкреслити важливість наявності таких ознак для перспективи розвитку понадкордонної співпраці на даних територіях. Деякі транскордонні регіони мають високорозвинене почуття спільної ідентичності або регіональної свідомості, де співпраця виступає як природний процес. Таке відчуття ідентичності можуть викликати спільні історичні, культурні, мовні корені (наприклад, Північна Португалія - Галіція в Іспанії, дунайсько-німецьке пограниччя, Ірландія - Північна Ірландія, Трієст (Італія) - Словенія, Хорватія), а також економічна комплементарність, спричинена існуванням спільного ринку праці в транскордонному регіоні, тісних зв'язків економічного характеру між його містами та селами. Звичайно, існують регіони, в яких ця спільна ідентичність відсутня або дуже слабка через різні історичні, культурні або економічні причини (наприклад, частина іспано-португальського пограниччя, грецько-балканські кордони), а також з огляду на географічні чинники, такі як море чи гірські пасма.

Відсутність або низька формалізація державного кордону - ще один критерій визначення транскордонних регіонів. Ця ознака характерна для транскордонних регіонів на території ЄС, однак щодо країн Центральної та Східної Європи вона стане реальною тільки в майбутньому,

110

після вступу окремих держав до складу ЄС. І це вже недавно стало реальністю для десяти нових членів Євросоюзу.

Третім критерієм є рівень розвитку і статус транскордонного регіону, який безпосередньо пов'язаний і випливає зі структурної політики ЄС та дає змогу виокремити низку регіонів від найменш розвинених (сільських периферійних районів і територій із занепадом промисловості), до найбільш економічно розвинених транскордонних регіонів.

Четвертим критерієм є розташування регіону щодо кордонів ЄС. За цим критерієм розрізняють регіони, розташовані вздовж внутрішніх кордонів ЄС (італо-швейцарське, німецько-швейцарське, австрійсько-італійське, скандинавське пограниччя), вздовж зовнішніх кордонів ЄС (грецько-балканське, польсько-українське, словацько-українське), а також поза кордонами Союзу.

Останній критерій катетеризації - існування надкордонної співпраці та рівень інституціоналізації структур такої співпраці - пов'язаний з виникненням різних транскордонних структур, форма яких визначається багатьма чинниками. До позитивних можна зарахувати існування загального зобов'язання партнерів щодо проведення співпраці, яке визначено в рамкових угодах або програмах фінансування, що сприяють розвитку понадкордонного співробітництва. До негативних чинників належать обмеження, накладені органами місцевої і регіональної влади, що спричинені відмінностями у національному законодавстві й різницею у компетенціях органів місцевого самоврядування та рівнях адміністрації у сусідніх державах. На основі деяких транскордонних структур утворюються нові організації (нові юридичні особи). Існують також структури типу ad hoc, які не мають правового статусу.

Найважливішим для нас є з'ясування змісту поняття «єврорегіон». Для визначення «єврорегіону» суттєве значення мають критерії формалізації структур транскордонного співробітництва і згадані вище ознаки співробітництва транскордонного регіону. Ці критерії можна розділити на дві групи. Відповідно у першій з них основний акцент робиться на «транскордонному характері зв'язків й інституцій». Відтак, єврорегіон - це:

• інституціоналізований формальний зв'язок між державними або місцевими адміністративними органами, або неформальний зв'язок, утворений професійними об'єднаннями, неурядовими організаціями для вивчення співпраці прикордонних регіонів;

111

• формалізована структура транскордонного співробітництва між регіональними або місцевими органами влади з можливою участю економічних партнерів;

• договір між сусідніми прикордонними регіонами про налагодження та розвиток транскордонного співробітництва;

• місцева інституціоналізація транскордонного співробітництва з певним визнанням національних кордонів і зобов'язуючих прав держав-учасниць даного регіону;

• надкордонна структура, що охоплює адміністративні відносини окремих районів, які входять в єврорегіон з метою розвитку співпраці між ними;

• надкордонна організація, створена для співпраці окремих регіонів, необхідність якої викликана подібними проблемами, тісними стосунками і готовністю до кооперації окремих місцевих органів та інституцій.

За цими визначеннями єврорегіони є правовими суб'єктами, які ставлять перед собою багато завдань у сфері співпраці й володіють широкими можливостями для їх реалізації.

В іншій групі критеріїв при визначенні поняття «євроререгіон» акцент робиться на «транскордонному характері простору». Звідси, єврорегіоном є:

• територія, через яку проходить хоча б один національний кордон і яка в сумі творить щонайменше два суспільно-політичні регіони з поліцентричним способом інтеграції;

• територія, яка належить до прикордонних регіонів двох чи більше держав, що є членами визначених структур понадкордонної співпраці.

• обмежена (обконтурена) географічна територія, яка складається із прикордонних адміністративно-територіальних одиниць європейських держав, що добровільно погодилися на співпрацю, підписавши відповідний договір;

• географічно обмежена частина прикордонної території, що формується з декількох адміністративно-територіальних одиниць по обидва боки кордону й утворює деяку відносну цілісність на основі загальних інтересів і взаємної участі суміжних країн у сферах економіки, політики, екології, культури, освіти тощо;

• район добровільної прикордонної співпраці у господарській, культурній та інших сферах між двома чи більше державами і їх

112

місцевими владами і географічно обмежена територія, що складається з частин територій національних держав, які погодилися на таку співпрацю Порівнюючи обидві групи визначень, можна твердити, що єврорегіон - це особлива форма транскордонного регіону, яка визначається найвищим рівнем інституціоналізації структур транскордонного співробітництва. А згідно з більш широкою дефініцією, єврореґіон -це форма транскордонного співробітницва між територіальними громадами або місцевими органами влади прикордонних регіонів двох і більше сусідніх держав, спрямованого на координацію взаємних зусиль і здійснення узгоджених заходів для вирішення спільних проблему різних сферах життєдіяльності відповідно до національних законодавств і норм міжнародного права.

Термін «єврорегіон» не має офіційного характеру в тому сенсі, що він не відрізняється від термінів «транскордонне співробітництво» чи «транскордонний регіон» в офіційних документах ЄС і більшості міжнародних угод стосовно регіонів, які беруть участь у понадкор-донному співробітництві.

Міжнародна нормативно-правова база транскордонного співробітництва. Сьогодні в Європі накопичено багатий досвід міжрегіональної співпраці, основні положення якого свідчать, що регіони відіграють значну роль у формуванні політики загальноєвропейських інтересів, посідають активну позицію щодо повноправного включення їх у процес прийняття рішень. Міжнародно-правове регулювання транскордонних відносин базується на системі міжнародних угод і договорів. Відповідно до завдань, що вирішуються в межах транскордонного співробітництва, а також суб'єктів, що вступають у міжнародні відносини, можна визначити рівні правового регулювання:

• міжнародний,

• міждержавний,

• регіональний,

• локальний.

Суб'єктами, що займаються проблематикою прикордонного й транскордонного співробітництва на міжнародному рівні, є насамперед Рада Європи, її органи, Комісія ЄС, Європейський інвестиційний банк та ін. Мета їх діяльності - проведення єдиної політики у транскордонному

113

■ співробітництві з урахуванням загальноєвропейських інтересів і шляхом розробки спільних правил, записаних у міжнародних конвенціях і угодах, до яких приєднуються окремі держави.

Наприклад, в Європі діє 106-та Мадридська конвенція загальних принципів транскордонного співробітництва. Для всіх європейських прикордонних територій базовими є положення, викладені в Європейській хартії територіального устрою, Основних положеннях політики розвитку європейського простору та ін.

Водночас прийнято і вже діє низка міжнародних конвенцій у сфері охорони навколишнього середовища: Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті, Конвенція про транскордонне забрудення повітря на великі віддалі, Конвенція з охорони та використання транскордонних водотоків і міжнародних озер, Конвенція про транскордонний вплив промислових аварій та ін.

На міждержавному рівні кожна суверенна держава в межах міжнародних угод і конвенцій розробляє концепцію транскордонного співробітництва, виходячи з власних національних інтересів і стратегії зовнішньоекономічної політики.

На регіональному рівні основними суб'єктами вирішення проблем транскордонного співробітництва є органи самоврядування і місцевої державної адміністрації двох і більше сусідніх держав. Укладаючи між собою регіональні угоди, вони можуть створити сприятливі умови для використання всіх потенційних можливостей прискорення соціально-економічного розвитку своїх територій.

На локальному рівні вирішуються конкретні завдання, які можуть бути реалізовані окремими суб'єктами відповідно до їхніх власних інтересів і згідно з укладеними контрактами. Таке співробітництво за сприятливих умов швидко розвивається і дає відчутні результати.

Єврорегіональна співпраця є важливим інструментом налагодження в Європі нових міжнародних і міжрегіональних стосунків. Підставою нової правової інфраструктури двосторонніх стосунків слугують багатосторонні угоди (міжнародні), в яких однією з найважливіших засад є нав'язування і розвиток різних форм транскордонного співробітництва. Особливе значення для визначення загальних правових меж транскордонного співробітництва в прикордонних регіонах окремих держав мають угоди, прийняті міжнародними інституціями. До таких угод належать:

114

• Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або органами влади 1980 p., яку коротко називають Мадридська конвенція, та Додаткові протоколи до неї;

• Європейська хартія прикордонних і транскордонних регіонів 1981р.;

• Європейська хартія територіального самоврядування 1985 p.;

• Європейська хартія регіонального самоврядування 1997 р.

Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або органами влади. Ухвали багатьох міжнародних конференцій 1972-1980 pp., присвячених транскордонному співробітництву, уможливили у першій половині 1980 р. опрацювання Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або органами влади та підписання її у Мадриді 21-23 травня 1980 р.

Метою конвенції була підтримка та полегшення укладання транскордонних угод між місцевими та регіональними органами влади в межах їхньої компетенції. В цих угодах може йтись про розвиток територій, захист навколишнього середовища, регіональний розвиток, взаємну допомогу в надзвичайних ситуаціях тощо, а також про заснування транскордонних об'єднань місцевих органів влади. Як видно вже зі ст. 1, «кожна Договірна сторона забов'язується підтримувати та заохочувати транскордонне співробітництво між територіальними общинами або органами влади, які перебувають під її юрисдикцією...». Відповідно до Конвенції, сторони-учасниці відшуковують шляхи для подолання перешкод на шляху до транскордонного співробітництва та створюють на національному рівні відповідні умови органам влади, задіяним у такому міжнародному співробітництві.

Додаток до конвенції містить низку зразків угод і договорів, наприклад, «Типову міждержавну угоду про розвиток транскордонного співробітництва» чи «Рамкову угоду про створення органів транскордонного співробітництва між місцевими органами влади». Ці матеріали покликані допомогти як державам, так і місцевим, і регіональним органам влади започаткувати транскордонне співробітництво відповідно до їх потреб і правових систем.

Вихідними засадами укладання транскордонних угод на базі Рамкової конвенції є такі положення:

115

• місцева влада має право розвивати міжрегіональні зв'язки і вільно висувати власні ініціативи з проблем прикордонного співробітництва (за винятком тих, що безпосередньо потрапляють під юрисдикцію держави, тобто в тих випадках, коли регіональні органи влади не посягають на компетенцію центральних органів влади);

• широкі повноваження регіональних органів влади щодо права на ініціювання спільних заходів на прикордонних територіях випливають з надання місцевим спільнотам субсидіарної юрисдикції в межах процесу розвитку виключно міжтериторіальних контактів;

• рамковий характер конвенції дає змогу уникнути вузьких критеріїв визначення терміна «сусідство». Рамкова угода передбачає, що транскордонне співробітництво відкрите для всіх місцевих спільнот, які досягай домовленостей про розвиток транскордонного співробітництва;

• у межах подібних домовленостей чітко визначається розподіл відповідальності, а саме визнається, що конкретна місцева спільнота повинна сама відповідати за свої зобов'язання перед місцевою спільнотою іншої країни. Тобто йдеться про зобов'язання субре-гіональних спільнот, які не впливають негативно на міжнародні зобов'язання держави.

Додатковий протокол до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або органами влади. 9 листопада 1995 р. в Страсбурзі було відкрито для підписання Додатковий протокол до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями. Протокол має на меті посилити Рамкову конвенцію, чітко визначаючи право територіальних общин за певних умов укладати угоди про транскордонне співробітництво, визначаючи чинність для національного законодавства актів і рішень, які ухвалюються в рамках угод про транскордонне співробітництво, а також визначаючи правову дієздатність органів, які створюються згідно з такими угодами.

Другий протокол до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між: територіальними общинами або органами влади. 5 травня 1998 р. було відкрито для підписання Другий протокол до Європейської рамкової конвенції про транскордонне

116

співробітництво між територіальними общинами або органами влади. Протокол покликаний встановити правові рамки для взаємовідносин між територіальними общинами або властями двох та більше Договірних сторін, які відрізняються від взаємовідносин транскордонного співробітництва органів влади, що розташовані поблизу одна від одної, через надання можливості укладати угоди про співробітництво з територіальними общинами або органами влади інших держав, «які не є сусідами, але з якими існують спільні інтереси». Такі взаємовідносини визначаються як «міжтериторіальне співробітництво». Відповідно до Другого протоколу, територіальні общини або органи влади наділяються правом бути залученими до міжтериторіальної діяльності й укладати міжтериторіальні угоди відповідно до власних повноважень, згідно з визначеними процедурами та національним законодавством.

Європейська хартія прикордонних і транскордонних регіонів 1981 р. Європейська хартія прикордонних і транскордонних регіонів, прийнята РЄ 15 жовтня 1985 р. в Еурегіо на пограниччі Німеччини і Голландії, є свого роду кодексом транскордонного співробітництва. Нова версія хартії опрацьована 1 грудня 1995 р. в Щецині, у єврорегіоні «Померанія». Хартія є комплексним документом, який:

1. Належить до найважливіших документів і постанов РЄ і ЄЄ.

2. Уточнює наміри і п'ять груп головних цілей, які повинні братися до уваги у процесі розвитку прикордонних і транскордонних регіонів. Вони зводяться до:

• зміни характеру кордонів і подолання державних обмежень, які стосуються непроникності кордонів;

• зміцнення господарських і суспільно-політичних умов;

• перетворення децентралізованих районів на рушійну силу транскордонної співпраці;

• полегшення реалізації європейської політики просторового господарювання;

• ліквідації перешкод, економічних та інфраструктурних нерівностей.

3. Включає синтез минулого європейського досвіду, намірів і можливих напрямів спільної діяльності в межах транскордонних територій.

4. Представляє обсяг і рівень вартих вирішення проблем на пограниччі держав.

117

5. Характеризує методи розв'язання проблем, інтенсифікації розвитку і подолання характерних для периферійних територій

труднощів.

6. Формулює такі постулати, як побудова підстав взаємної довіри і співпраці з найближчими сусідами, а також найважливіші рекомендації щодо європейських інституцій і організацій, вимагає підвищення ефективності співпраці між ними.

У хартії також викладено найважливіші заходи щодо інфраструктури, економічної та регіональної політики, охорони навколишнього середовища, прикордонного руху пасажирів, спонсорування транскордонного співробітництва в галузі культури, удосконалення механізмів консультацій, координування планування і статистики, організаційних, правових і фінансових заходів. Характеризуючи історію та політичні аспекти транскордонного співробітництва, підкреслюється роль такої співпраці в об'єднаній Європі, а саме необхідність подолання господарських, культурних, мовних й інших бар'єрів. Прикордонні регіони мають функціонувати як «платформа» і «крок» до європейської єдності, виробляючи тривалі підстави взаємної довіри і поширюючи відомості про найближчих сусідів.

Європейська хартія територіального самоврядування 1985 р. У рамках європейських правових стандартів, які сприяють розвитку транскордонного співробітництва, - окрім Мадридської конвенції та Європейської хартії прикордонних і транскордонних регіонів -важливу роль відіграє Європейська хартія територіального самоврядування, прийнята РЄ в Страсбурзі 15 жовтня 1985 р. Завдяки цій хартії ідея місцевої автономії була включена до міжнародного права. Хартія є збіркою постанов і гарантій, які стосуються статусу і розвитку місцевого самоврядування. Держава, яка ратифікує хартію, повинна поважати загальні засади місцевої демократії, а заразом і право на об'єднання місцевих общин в міжнародних угодах про транскордонне співробітництво. Завдяки узгодженню основних правових рішень, які стосуються територіального самоврядування, хартія уможливила прискорення процесу децентралізації держав. До 1997 р. хартію ратифікувала 21 з 39 держав-членів РЄ.

Європейська хартія регіонального самоврядування 1997 р. Європейська хартія регіонального самоврядування була прийнята в червні 1997 р. внаслідок трирічних дебатів Конгресу місцевих і

118

регіональних влад Європи. 11 положень про транскордонне співробітництво на рівні регіону відповідають положенням Європейської хартії територіального самоврядування на місцевому рівні. У вступі документа регіон визначається як елемент держави, що віддзеркалює європейську диференціацію і сприяє збагаченню власної культури.

Усі ці документи становлять загальні правові засади співробітництва місцевих (регіональних) властей по різні боки кордонів у Європі і є своєрідним дороговказом для нових держав-членів у процесі їхніх реформ.

Blog

В. Н. Денисов доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України, професор

Содержание