В. Н. Денисов доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України, професор

Вид материала

Документы

Содержание Європейський Парламент Консультативні функції Контрольні функції 38 Консультативний комітет ЄСВС Штаб-квартира, мови та символи ЄС. Процес прийняття рішень 42 Друга опора ЄС. Спільна зовнішня політика та політика без­пеки. Третя опора ЄС. Співпраця у сфері правосуддя та внутрішніх справ. 1.4. Конституція та інституційна реформа європейського союзу

Подобный материал:

• Компаративний дискурс соціально-гуманітарних наук Юридична компаративістика в пост-постмодерністській, 2088.13kb.
• Андидат юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України,, 6423.4kb.
• Професор, д ю. н., член-кореспондент Академії правових наук України, президент Інституту, 32853.41kb.
• Національна юридична академія України, 6335.29kb.
• Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 310.53kb.
• Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 4134.86kb.
• Ю. М. Грошовий, академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор,, 4780.01kb.
• Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.

36

міжнародних організаціях і в відносинах з країнами; обговорює між­народні угоди на підставі мандату Ради ЄС.

Комісія має значні автономні права. Особливо це стосується сфери конкуренції і проведення спільної політики в таких секторах економі­ки як сільське господарство, транспорт тощо. Вона управляє різними фондами і програмами Європейського Союзу, включаючи ті, які мають на меті допомогу країнам, які не входять у ЄС.

Європейський Парламент - представляє інтереси суспільств кра-їн-членів Євросоюзу, тобто 370 млн. громадян.

Склад: депутати обираються шляхом загальних і безпосередніх виборів громадянами Євросоюзу (з 1979 р.). До розширення 2004 р. в парламенті засідало 626 депутатів.

Засідання: на рік відбувається одна сесія; засідання - щомісяця (за винятком літніх місяців), раз на тиждень - пленарне засідання.

Парламент є єдиною інституцією ЄС, яке має повну демократичну легітимність, тобто обирається шляхом прямих і загальних виборів. Цей орган є також єдиною інституцією, засідання якої відкриті для громадськості.

Організація: така ж, як і в парламентах країн-членів, депутати об'єднуються в політичні групи (партійні), зараз існує дев'ять фрак­цій, а також група неприєднаних депутатів.

Компетенції: відрізняються від компетенцій парламентів країн. Європарламент не має законотворчих повноважень. Його функції можна поділити на три групи:

1. Прийняття рішень. Роль Парламенту у процесі прийняття рішень підсилена запровадженням двох нових законотворчих процедур, а саме, процедури співпраці та процедури прийняття співрішення (Єдиний європейський акт та Договір про ЄС). Ці дві процедури дали можливість парламенту не тільки виносити на розгляд різ­номанітні поправки до законодавства співтовариства, а й висту­пати співзаконодавцем разом з Радою ЄС у процедурі прийняття спільного рішення;

2. Парламент відіграє основну роль у процедурі прийняття бю­джету;

3. Парламент затверджує всі основні міжнародні угоди, які уклада­ють ЄС, а також угоди про вступ до ЄС з новими країнами.

Консультативні функції: до того, як було запроваджено процедури

37

співпраці та прийняття співрішення, консультативна функція давала Парламенту можливість брати участь у процедурі внесення пропо­зицій. Зараз консультативні функції Парламенту набули тенденції до зміни на функції прийняття рішень.

Контрольні функції: спочатку повноваження контролю Парламент мав тільки щодо оцінки діяльності Європейської Комісії аж до її роз­пуску. Договір про ЄС розширив всі повноваження. Тепер він також має повноваження на створення спеціальних комітетів для розгляду конкретних випадків законодавства ЄС або неефективності адміністра­ції. Парламент також має право на призначення омбудсмена.

Європейський Суд - сталий судовий орган.

Склад: 15 судців та 8-9 Генеральних адвокатів, які мають статус міжнародних функціонерів, скликаних Радою ЄС за згодою всіх кра-їн-членів.

Каденція: 6 років.

Компетенції: розглядає суперечки між організаціями ЄС або пере­віряє легітимність тих чи інших законодавчих механізмів; розглядає адміністративні акти Єврокомісії або національних владних структур стосовно їх відповідності законодавству ЄС; вирішує питання трудово­го права, легітимність та тлумачення директив у сфері оподаткування та митного законодавства, штрафів, а також розглядає цивільні та ко­мерційні судові справи. 1988 р. відповідно до Єдиного європейського акту було створено Суд першої інстанції з метою зменшення заванта­женості Європейського Суду.

Суддів та Генеральних адвокатів обирають з-поміж осіб, чия не­залежність не викликає жодних сумнівів та які мають кваліфікацію, необхідну для призначення на найвищу судову посаду у їхніх країнах або які є юридичними експертами із визнаною компетенцією.

Палата Аудиторів - складається з 15 міжнародних функціонерів, які конролюють фінанси ЄС.

її завданням є проведення контролю за повнотою надходжень до­ходів до бюджету ЄС та легітимності і відповідності його витратної частини, а також оцінка фінансового менеджменту загалом.

Інституційна система Європейських співтовариств включає в себе кон­сультативні органи, покликані представляти точку зору виробників, спо­живачів і представників соціально-економічної сфери. На відміну від інших установ Співтовариств, злиття консультативних комітетів не відбулося.

38

Консультативний комітет ЄСВС заснований для забезпечення широкого представництва підприємств, робітників, споживачів і тор­гових, зайнятих у вуглевидобувній та сталеплавильній галузях.

Економічний і соціальний комітет ЄЕСі Євроатому, заснований згідно з Римськими договорами з метою вираження інтересів підпри­ємців, робітників, службовців і представників вільних професій з про­блем економічного й соціального розвитку. Усі пропозиції Комітету мають рекомендаційний характер. Економічний і соціальний комітет є інституцією, яка репрезентує інтереси різних соціально-професійних груп, а не окремих держав. Комітет налічує 220 членів, котрі при­значаються національними урядами і затверджуються радою ЄС на чотирирічний термін, згідно з квотами, пропорційними чисельності держав-членів.

Реалізації спільних політик Європейських співтовариств сприяють також спеціалізовані установи - Європейський інвестиційний банк (ЄІБ), заснований 1958 року. Штаб-квартира розташована у Брюсселі. Банк надає інвестиційні кредити з власних фондів, гарантує позики, надані іншими банками для інвестування модернізації та розвитку країн ЄС і пов'язаних з ними держав. Соціальний європейський фонд і Європейський фонд розвитку не входять в інституційну систему Євро­пейського Союзу. Вони здійснюють фінансову підтримку економічних змін у постсоціалістичних країнах та країнах третього світу.

Регіональні інтереси представляє у ЄС Комітет регіонів, який скла­дається з 222 представників локальної і регіональної громадськості, вибраних державами.

Усі органи ЄС, в рамках покладених на них прав та обов'язків, повинні сприяти їхньому впровадженню в життя через реалізацію багатьох завдань, зокрема:

• створення спільного ринку (внутрішнього ринку), на якому діють спільні засади конкуренції;

• поетапне творення валютного та економічного союзів;

• провадження спільної політики, передусім торговельної, сільсько­господарської і транспортної;

• провадження т. зв. «звичайної політики» в таких справах, як здо­ров'я, права споживачів, освіта, культура, наукові дослідження, соціальні проблеми, вирівнювання диспропорцій у розвитку між країнами і регіонами, охорона навколишнього середовища.

39

____-__

У цих випадках ЄС діє насамперед тому, щоб розв'язати спільні проблеми (наприклад, безробіття) або подолати спільні виклики (наприклад, фінансування і підтримка наукових досліджень з ме­тою досягнення рівня закордонних конкурентів, головним чином США та Японії). Найбільші компетенції ЄС має у справах, що стосуються спільного ринку. До них належать: забезпечення спільних засад конкуренції на його території, а також проведення спільної політики: сільськогос­подарської, торговельної і транспортної. У цих сферах ЄС перейняв компетенції держав, що означає, що вони не можуть проводити са­мостійну політику у цих сферах, тобто, у перелічених ділянках ЄС замінив держави. Його компетенції є винятковими.

Натомість у т. зв. «звичайній політиці» компетенції ЄС обмежені, а в деяких справах просто символічні (наприклад, культура, охорона здоров'я). У цих галузях і Союз, і держави можуть діяти спільно, хоча, згідно з додатковими засадами, впровадженими Маастрихтським до­говором, першість належить тут країнам-членам.

Штаб-квартира, мови та символи ЄС. Штаб-квартира розташова­на в Брюсселі, тут же розташовані Рада ЄС і Європейська комісія. Інші інституції розташовані в різних містах: Парламент - у Страсбурзі, його Секретаріат - у Люксембурзі. Пленарні сесії Парламенту відбуваються у Страсбурзі і Брюсселі, його Комісії засідають у Брюсселі. Штаб-квартирою Європейського Суду і Палати аудиторів є Люксембург.

Офіційними мовами ЄС є мови всіх країн-членів. Зараз їх 11: англій­ська, голландська, грецька, данська, іспанська, італійська, німецька, потругальська, фінська, французька та шведська. Кожен офіційний документ мусить бути перекладений на всі ці мови. Багатомовний переклад забезпечений також під час засідань Парламенту (пленарних і в комісіях), а також інших інституцій. Робочими мовами Комісії є англійська і французька.

ЄС має свої символи: прапор, гімн і паспорт. Певне символічне значення має громадянство ЄС.

Прапор - 12 золотих зірок, розташованих по колу на синьому тлі. Прийнятий 1986 p., коли до складу ЄЕС входило 12 країн. Однак кількість зірок не мала нічого спільного з кількістю країн. Це був ви­падковий збіг. ЄЕС прийняла прапор Ради Європи, яким користувалась

40

вже від 1955 р. Кількість зірок з того часу є незмінною і становить 12. Це швидше символ досконалості, гармонії і повноти на зразок 12 годин, 12 місяців, 12 знаків Зодіаку, 12 апостолів тощо.

Гімн ЄС, як і прапор, був перейнятий від Ради Європи. Ним є му­зичне аранжування прелюдії «Оди радості» з IX симфонії Людвіка Ван Бетховена, у виконанні симфонічного оркестру під керівництвом Герберта фон Караяна.

Європейські паспорти почали запроваджуватися 1985 р. Вони мають таку ж чинність, як ідентифікаційні документи, видані державами.

Символи ЄС виконують дві функції: ідентифікують ЄС як союз держав і народів на міжнародній арені та засвідчуюють приналежність до ЄС, а також сприяють формуванню європейської ідентичності й формують почуття причетності до міжнародної спільноти.

Процес прийняття рішень, найважливіших юридичних документів у ЄС є досить складним. Його правові засади регулюються законодав­ством ЄС. Залежно від справи, яка має бути врегульована, використо­вуються різні процедури прийняття рішень.

Загалом у процесі прийняття рішення беруть участь Європей­ська Комісія, Рада ЄС, Європейський Парламент, а також дорадчі органи, такі як Економічний і соціальний комітет, а також Комітет регіонів.

Комісія, яка має право ініціативи, відповідає за підготовчу роботу. Європарламент вивчає громадську думку згідно з пропозиціями, з ура­хуванням позицій політичних сил і висловлює свою думку у формі резолюцій. Рада і Парламент можуть апелювати до Комісії з приводу внесення пропозицій і впливати на її право пропозицій законодавчої бази шляхом відповідних ініціатив цих двох інститутів. Хоча на даний момент кінцеве рішення все ще залишається за Радою як основним законодавцем, за Парламентом частково закріплена роль спільного законодавця відповідно до Договору про ЄС (процедура співрішен-ня). Рішення зі Спільної Зовнішньої Політики і Політики Безпеки, співпраці в правовій і внутрішній політиці приймаються за особливою процедурою (ст. J і К Договору про ЄС).

Розподіл повноважень між трьома діючими інститутами, як це визначено Договором про Європейський Союз, означає, що всі ба­зові правові документи повинні бути прийняті Радою ЄС, оскільки її структура забезпечує політичний зв'язок з країнами-членами.

41

Ст. 189 В Договору про ЄС визначає новий спосіб включення Парламенту у процес співрішення. Ця нова процедура застосову­ється з 1 листопада 1993 р. Виняток становлять два моменти. По-перше, у випадку розбіжності позицій між Радою і Парламентом активізується узгоджувальна процедура за участю спеціального комітету. По-друге, Парламент має право відхилити запропонова­ний документ, якщо всупереч узгоджувальній процедурі не буде досягнуто порозуміння. На це потрібна згода абсолютної біль­шості його депутатів. Отже, жоден юридичний документ не може бути прийнятий проти волі Парламенту. Процедура співрішення обов'язкова при формуванні законодавчої бази, у сферах охорони здоров'я, культури, освіти, захисту прав споживачів, трансєвропей-ських структур і захисту довкілля.

Європейська Комісія розробляє право ЄС як за своєю власною іні­ціативою, так і за дорученням Європейського Парламенту або Ради ЄС, яка не має права приймати будь-яке рішення без офіційної про­позиції з боку Комісії.

Законодавчі пропозиції надходять до Ради ЄС, яка потім скеровує їх до Європейського Парламенту. Там вони передаються у відповідні комітети, які вносять до пропозицій свої поправки, голосують за них і вже після того висновок скеровується на розгляд пленарного засідання Парламенту в Страсбурзі. Пропозиції, що стосуються окремих політик ЄС, передаються на розгляд в Економічний і соціальний комітет, а також в Комітет регіонів. Обидва комітети мають виключно консульта­тивний статус, вони скеровують свої висновки на розгляд Ради ЄС.

Висновки Парламенту і обидвох комітетів скеровуються також до Європейської Комісії, яка може внести в законопроекти зміни з ура­хуванням отриманих суджень і висновків. Після цього законопроект повертається в Раду ЄС і Парламент для другого читання; потім він знову проходить через відповідні комітети, ставиться на голосування на черговій пленарній сесії Парламенту і знову скеровується до Ради ЄС, яка приймає остаточне рішення.

На будь-якій стадії законодавчого процесу Європейська Комісія має право змінити повністю або частково свою пропозицію. Після того, як Рада ЄС прийняла рішення, на Комісію покладено обов'язок контролювати хід його виконання.

42

Друга опора ЄС. Спільна зовнішня політика та політика без­пеки. До підписання договору про ЄС, політична співпраця між краї-нами-членами здійснювалася на підставі положень про «Європейське політичне співробітництво», затверджених 1970 p., які були підкріплені та поширені у Єдиному європейському акті 1987 р. Європейська по­літична співпраця передбачала проведення регулярних консультацій між міністрами закордонних справ та їх урядовими департаментами стосовно всіх основних питань зовнішньої політики. Політичні кризи (війна в Перській затоці, громадянська війна в колишній Югославії, розпад Радянського Союзу) виявили, що ЄС, володіючи широкими торговельними можливостями та впливом на світову торгівлю, недо­статньо може впливати на світову політику.

Після підписання Договору про ЄС керівники держав та урядів країн-членів домовилися поступово розробляти Спільну зовнішню політику та політику безпеки і проголосити наступні цілі:

• охорона спільних цінностей, фундаментальних інтересів та не­залежності ЄС;

• зміцнення безпеки ЄС та країн-членів;

• охорона миру в цілому світі та підвищення міжнародної безпеки відповідно до принципів, закладених у Хартії Об'єднаних Націй, а також принципів та цілей Гельсінського заключного акту 1975 p., та Паризької Хартії 1990 p., які були втілені у створеній 1994 р. Організації Безпеки і Співробітництва у Європі (ОБСЄ);

• сприяння міжнародній співпраці;

• сприяння демократії та встановлення верховенства закону й охо­рона прав людини та основних свобод.

Оскільки ЄС не є окремою державою, досягти таких цілей можна лише поступово, крок за кроком. Зовнішня політика та особливо політика безпеки традиційно є тими сферами, у яких країни-члени зацікавлені залишити за собою права на проведення своєї власної національної су­веренної політики. Іншою причиною існування труднощів у визначенні спільних інтересів у цій сфері є те, що деякі країни-члени не є членами НАТО (Ірландія, Австрія, Фінляндія, Швеція) або ЗЄС (Данія, Греція, Ірландія). Тому більшість рішень у цій сфері приймається в межах співпраці між країнами-членами. Тим часом певний інструментарій для проведення такої політики все ж з'явився. Це відображено у Амстердам­ському договорі. Наприклад, принципові рішення приймаються в межах

43

другої опори, визначаються спільні позиції, вживаються спільні заходи, на основі яких приймаються спільні рішення. Однак вони безпосередньо не зобов'язують країн-членів до дії.

Третя опора ЄС. Співпраця у сфері правосуддя та внутрішніх справ. В основні проведення співпраці між поліцією та судовими ор­ганами країн-членів лежить мета забезпечити громадянам свободу, без­пеку та правосуддя спільними зусиллями, спрямованими на запобігання злочинності та на боротьбу з нею (особливо це стосується тероризму, торгівлі людьми, незаконної торгівлі наркотиками та зброєю, корупції та махінацій), а також на боротьбу з проявами расизму та ксенофобії (ст. 29 та ЗО Договору про ЄС). В цьому напрямі вже зроблено два дуже пози­тивні кроки, а саме: прийнято директиву стосовно відмивання грошей та створено європейський правоохоронний орган - Європол, який працює з 1998 р. Співробітництво у галузі судочинства також стосується співпраці судових органів країн-членів у сприянні та прискоренні процесів розгляду судових справ та контролю за виконанням судових рішень, полегшення процесу екстрадиції між країнами-членами, встановлення мінімальних правил розгляду складових елементів правопорушень та покарань у сфері організованої злочинності, тероризму та незаконної торгівлі наркотиками (ст. 31 та 32 Договору про ЄС).

Як і у спільній зовнішній політиці та політиці безпеки, співпраця у цій галузі здійснюється на основі співробітництва між окремими країнами-членами, тобто виходить за межі юрисдикції ЄС, лежить у правовому полі, де ЄС як такий не має повноважень на прийняття рішень.

Запитання і завдання:

1. Опишіть структуру ЄС (три опори).

2. Назвіть керівні інституції інтеграційного об'єднання. Визначіть їх компетенції.

3. Вкажіть джерела формування бюджету ЄС.

4. Які символи ЄС ви знаєте?

5. Де знаходяться штаб-квартира ЄС та його керівні інституції?

44

1.4. КОНСТИТУЦІЯ ТА ІНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Конституція Європейського Союзу покликана вирішити три клю­чові завдання: зменшити відстань між громадянами і європейськими інституціями; уструктурувати політичне життя і європейський політич­ний простір у розширеному ЄС; перетворити ЄС у фактор стабілізації і зразковий орієнтир у новій організації світу.

Для підготовки на основі проекту Конституції реформ в Європей­ському Союзі було скликано Конвент у складі 105 делегатів - пред­ставників урядів і парламентів держав-членів ЄС і держав-кандидатів на приєднання, депутатів Європарламенту і представників Європей­ської Комісії. Мета розробки проекту Конституції - здійснити реформу чинних установчих договорів і відповідно інституційних структур ЄС з урахуванням спадщини Співтовариств і розширення ЄС. У зв'язку з цим Конвент у розробленому проекті пропонує:

• більш досконале розмежування повноважень між Союзом і дер­жавами-членами;

• рекомендує об'єднання всіх чинних установчих договорів (Спів­товариств і ЄС) та надання Союзу прав юридичної особи;

• спрощує систему правових актів Союзу;

• пропонує заходи, спрямовані на розширення демократичності та дієвості Європейського Союзу шляхом підвищення ролі національних парламентів, спрощення процесу прийняття рішень;

• встановлює заходи, необхідні для поліпшення структури і зміц­нення ролі кожного з інститутів ЄС, враховуючи, зокрема, наслідки його розширення.

45

Працюючи з лютого 2002 року над проектом під головуванням екс-президента Франції Валері Жискар д'Естена над проектом реформ, Конвент зміг узгодити інтереси держав та інституцій ЄС і в липні 2003 року шляхом загального консенсусу ухвалив остаточний його текст. У червні 2004 року на Конференції глав держав та урядів держав-членів ЄС було прийнято рішення про ухвалення Конституції ЄС і подано пропозицію державам-членам ратифікувати цей документ. Документ підписаний на саміті ЄС у Римі 30 жовтня 2004 року.

Встановлення Союзу в новій реформованій моделі відповідно до проекту Конституції є актом волі не лише держав Європи, але й їхніх громадян (Ст. 1), що концептуально по-новому відображає природу ЄС як тіснішого і усталеного об'єднання держав.

Проект складається з короткої преамбули, чотирьох великих частин і додаткових протоколів. В Преамбулі наголошується, що Європа - це континент-носій цивілізації і таких цінностей, які лежать в основі гу­манізму: рівності, свободи, поваги розуму; центральне місце в житті суспільства займає людська особистість, її невід'ємні і непорушні пра­ва, як і сама повага до права; народи Європи, відрізняючись у своїй ідентичності і національній історії, сповнені рішучості будувати разом свою спільну долю.

До 1-ї частини входять наступні теми: Визначення і цілі Союзу; Осно­вні права і громадянство Союзу; Повноваження Союзу; Інститути Союзу; Здійснення повноважень Союзу; Демократичне життя Союзу; Фінанси Союзу; Союз і його найближчі сусіди; Приналежність до Союзу.

Частина II - «Хартія основних прав Союзу» - складається з Пре­амбули і 54 статей. У Преамбулі, зокрема, наголошується на тому, що Союз базується на універсальних цінностях людської гідності, свобо­ди, рівності і солідарності, принципі демократії і принципі правової держави. Союз поважає розмаїття культур і традицій народів Європи так само, як національну ідентичність держав-членів. У положеннях про основні права Хартія підтверджує силу власних конституційних традицій і міжнародних зобов'язань, загальних для держав-членів, як положень Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, Соціальних Хартій, прийнятих Союзом і Радою Європи, як і судової практики Європейського суду з прав людини і Суду ЄС.

Частина III проекту відтворює, систематизує і конкретизує існуючі правила щодо спільного ринку, конкуренції, законодавства, спільної

46

економічної, енергетичної, аграрної, монетарної, трудової, соціальної, культурної, зовнішньої політики, безпеки і оборони; співробітництва в сфері людських прав і судочинства; функціонування окремих інсти­тутів Союзу.

До Частини IV проекту входить декілька додаткових Протоколів і Декларацій.

Як відомо, в оцінці форми устрою сучасного ЄС науковці не мають єдності. Венеціанська Комісія Ради Європи, яка торкнулась цього теоретичного питання невдовзі після набуття чинності Маа­стрихтським договором про Європейський Союз (1993) в контексті сучасного поняття конфедерації дійшла принципового висновку про те, що Європейський Союз залишається міжнародною організацією наднаціонального характеру, яка містить в собі певні елементи кон­федерації чи федерації.

Натомість проект Конституції однозначно засвідчує завершення еволюції європейської конструкції в бік високо інтегрованої конфеде­рації держав. Відповідно до статті 1 та подальших положень проекту, Союз розглядається як міжнародне об'єднання держав, які, зберігаючи свою незалежність, частину своїх суверенних прав, зокрема і тих, які стосуються внутрішніх справ (питань економіки, ресурсів, монетарно-фінансової політики тощо), передають у компетенцію Європейського Союзу для досягнення наперед узгоджених цілей, що, за сучасними на­уковими уявленнями, має кваліфікуватись як конфедерація держав.

Ключовими у визначенні характеру Союзу, відповідно до проекту Конституції, є два питання: цінності, на яких базується Союз, консти­туційно визначені цілі і завдання Союзу.

До тих цінностей, на яких базується Союз, згідно з проектом на­лежать: повага до людської гідності, свобода, демократія, рівність, правова держава, а також повага до прав людини. Ці цінності мають характеризувати досягнуту єдність держав-членів у побудові суспіль­ства на таких засадах як: плюралізм, толерантність, справедливість, солідарність і недискримінація (ст. 2).

Метою Союзу, відповідно до проекту Конституції, є збереження миру, своїх цінностей і благополуччя «своїх народів». Мета Союзу має глибокий зміст і є багатовимірною. Цілі Союзу повинні здійснюватися за допомогою адекватних засобів, але в межах повноважень, переданих Союзу в цій Конституції (ч. 5 ст. 3).