В. Н. Денисов доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України, професор

Вид материала

Документы

Содержание 1.3. Європейський союз і його складові Перша опора ЄС. Спосіб прийняття рішення Спосіб прийняття рішення Європейська Комісія Спосіб відкликання в окремих випадках Спосіб прийняття рішення

Подобный материал:

• Компаративний дискурс соціально-гуманітарних наук Юридична компаративістика в пост-постмодерністській, 2088.13kb.
• Андидат юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України,, 6423.4kb.
• Професор, д ю. н., член-кореспондент Академії правових наук України, президент Інституту, 32853.41kb.
• Національна юридична академія України, 6335.29kb.
• Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 310.53kb.
• Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 4134.86kb.
• Ю. М. Грошовий, академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор,, 4780.01kb.
• Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.

25

Передусім помилковою та без підтвердження на практиці виявилася теза федералістів стосовно послаблення функції народної держави і легкості передання основних державних повноважень народним інституціям. Гостро критикуючи цю тезу, противники федераційної концепції і навіть її колишні прихильники вказували на існування зво­ротного явища - зміцнення функцій національних держав з розвитком процесу післявоєнної відбудови. Наприклад, И.Шварц, аналізуючи да­ний аспект тези федералістів, стверджує: «Відродження і структурне зміцнення національних держав було одним з важливих елементів, які виявляли мінуси організаційних можливостей міжнародної системи. Доки європейська концепція стала давати перші практичні результати, національні держави вже зміцніли у своїх традиційних організаційних формах. Пізніше стало досить важко, а навіть неможливо, якимось чином ті національні форми змінити».

З даним твердженням треба погодитись передусім з огляду на вели­чезні, раніше не виявлені, можливості держави в сфері регулювання процесів репродукції, залагодження гострих суспільних конфліктів або ж захисту своїх інтересів на міжнародній арені.

«Європа» функціоналістів, або численність «Європ». На практи­ці функціональна теорія стосувалася радше процесу утворення «Єв­ропи» з використанням інтеграційних механізмів, ніж її остаточного вигляду, тобто зінтегрованої наднаціональної організації. Функціона­лісти вважали, що міцніючі західноєвропейські держави не захочуть позбутися обсягу своїх повноважень, а обрання «європейського» парламенту не спричинить автоматично «європейського» ставлення та лояльності громадян. Саме тому, функціональний метод - на думку його пропагандистів - був єдиним практичним методом досягнення єдності співробітництва. Згідно з його тезами, необхідно розпочати створення зінтегрованої «Європи» від поєднання окремих сфер дер­жавної діяльності, але лише в тих межах, в яких це буде необхідним для розв'язання конкретних проблем.

Не заглиблюючись в аналіз теоретичних підстав федералізму і концен­труючи увагу на тих елементах, які були тісно пов'язані з інтеграційною практикою, варто відзначити, що на формування уявлень про інтегра­цію великий вплив мала діяльність численних політичних і суспільних організацій, які утворилися завдяки популяризації ідеї об'єднання, що

26

переважно брали участь в опрацюванні федералістичної інтеграційної концепції. Як вже було згадано, у другій половині 50-х років під впли­вом занепад)' планів політичного та мілітарного об'єднання в рамках федерал і стичних орієнтацій визначилися дві основні течії: уніоністів та рішуче настроєних федералістів; але й в рамках кожної з них мало місце розгалуження на дві концепції. Уніонізм в Європейському об'єднавчому русі, сформований під впливом британських та французьких федераліс­тів, надавав перевагу конфедерації як формі об'єднання, хоча деякі його відгалуження декларативно виступали за федераційну форму, трактуючи конфедерацію як перший етап на шляху досягнення цієї мети. У будь-якому разі, розраховувалося на довготривале збереження національної суверенності, навіть в умовах поглиблення економічного і політичного співробітництва.

У межах напряму рішучої федералістичної орієнтації можемо на­томість виділити так званих конституціоналістів, які головну моторну силу інтеграційного розвитку вбачали в «стрибку» конституційного характеру (формування структури групи наднаціональних органів, поділ компетенцій наднаціональними інституціями). Натомість функціоналісти вважали шлях до федералістичної форми об'єднання процесом, в якому зростала кількість передумов для розвитку в ба­гатьох галузях. Вирішальний вплив на федералістичну конструкцію інтеграційної концепції мала якраз група функціоналістів.

Прийняття функціональних методів (у їх першому значенні) -скерування основного натиску на економічні чинники і виникнення самодетермінації інтеграційного процесу - віддзеркалилося у фор­муванні інтеграційної концепції держав Співтовариств. Перехід від економічної до політичної інтеграції розглядався як сталий процес, котрий згодом призведе до політичного союзу. Вважалося, що еконо­міка може бути використана в політичних цілях, але й власне вона є вирішальним чинником щодо сили політики, а не навпаки. Тому треба робити основний натиск на економічну інтеграцію, а політичні цілі будуть функцією цієї інтеграції. Однак ставка на автоматизм розви­тку інтеграції не сприяла вдосконаленню концепції федералістичної структури як форми міжнародних відносин та всебічної підготовки умов, що полегшують реалізацію даної мети.

Поразки політичної інтеграції в 50-х роках зміцнили переконання функціоналістів щодо значення інтеграції у сфері економіки. Перевагу

27

економіки над політикою в процесах міжнародної інтеграції підкрес­лював Д.Мітрані, британський функціоналіст. Представники його школи (функціоналісти) вважали за основну силу поштовху еволюції беззупинний технічний розвиток, який спричиняє зміни в економіці, культурі тощо. Це тягне за собою необхідність пристосовування у пра­вових і політичних системах. Внаслідок поглиблення технологічних і економічних зв'язків, які вже мають глобальне значення, виникає небезпечна диспропорція між економічною продуктивністю та еко­номічним життям і партикулярною політичною структурою народних держав.

Отож, цілком зрозуміло, що теза функціоналістів про поступове відречення держави від певних функцій на користь наднаціональної влади, яка краще та більш результативно захищатиме національні інтереси, була ілюзорною. Виникала вона однак із твердження, що політика і економіка є окремими функціями держави. Головною пере­шкодою встановлення міжнародної суспільної системи є суверенність народів. Тому, на думку Д.Мітрані, «уміжнароднення» не повинно від­буватися шляхом радикального перехоплення народних повноважень чи порушення суверенітету інституціями чи наднаціональними орга­нами, а за допомогою поступової ерозії суверенних структур держави і розширення міжнародної функціональної діяльності. Остаточною ме­тою інтеграції, на думку Д.Мітрані, було утворення наднаціонального комплексу, або мережі взаємопов'язаних інституцій, які представляли б передусім традиційні функції народних держав.

«Європа» в конфедераційному розумінні. Найдосконалішу кон­цепцію конфедераційної Європи, тобто Європи держав, представив на початку 60-х років Шарль де Голль. Ця концепція стала базовою філософією наступників генерала на посаді президента Франції і його прихильників. Лише під час президентури Ф.Міттерана спостерігалося радикальне відхилення від конфедераційної концепції в класичному її розумінні.

На думку Ш. де Голля, головним пунктом при створенні нової Європи мали бути реалії, тобто народи та держави, а не міфи, тобто конструкції, в яких існували спроби відійти від тих реалій чи злегко­важити ними. «Уявляти собі, - казав Ш. де Голль, - що можна було б побудувати поза і над державами щось, що здобуло б визнання народів

28

і було спроможним результативно діяти, - це утопія». Наддержавні інститути можуть функціонувати виключно як продовження суверен­них національних урядів, що мають підтримку в суверенних народів Європи, оскільки суверенність - доводили прибічники Ш. де Гол­ля - виникає з визнання і лояльності громадян, а її базою є спільність вартостей, переконань і позицій.

Власне так розуміючи суверенність, прихильники концепції «Єв­ропи держав» критично ставилися до європейських інституцій, які представляли лише європейські, наднаціональні інтереси, а не інтереси окремих народів. Не відкидаючи придатності керівництва ЄСВС чи Комісії ЄЕС і Євроатому як об'єктів технічно-організаційних, при­хильники конфедераційного підходу відмовляли цим центральним інституціям у праві прийняття рішень стосовно народних держав. Жодний народ Європи, доводив Ш. де Голль, не погодився б довірити свою долю іноземцям в економічних питаннях, а що вже казати, коли ідеться про головні для національного існування питання - проблеми війни і миру.

Також критично ставилися прихильники «Європи держав» до Євро­пейського Парламенту, який, на їх думку, був придатний лише на роль порадника. Критичне ставлення до вже існуючих фукціональних євро­пейських структур не давало змоги конфедераціоністам прийняти їх в ролі основи для утворення політичної Європи. На їх думку, політична єдність якісно відрізнялася від тієї, яку називали «технічним співтова­риством». Отож, конструкцію політичної Європи вони пропонували сперти на механізмах, цілком відмінних від тих, які зобов'язували в існуючих співтовариствах.

Рушієм європейського процесу об'єднання конфедералісти вва­жали не федеральні інституції, не неофункціоналістичний діалог, а постійний обмін поглядами та узгодження позицій між народними урядами. З них власне могли зародитися навики співробітництва та відчуття європейської солідарності і співтовариства, які в решті-решт призведуть «Європу держав» до конфедерації. Тоді можна буде роз­ширити і компетенції Європейського Парламенту; однак і тоді кожний депутат повинен був би представляти свою державу і відповідати за свою парламентську діяльність перед своїми виборцями.

На думку конфедералістів, європейське політичне співробітни­цтво не з'явиться само по собі в результаті розвитку економічних

29

співтовариств. Прихильники конфедераційної Європи розглядали погляди функціоналістів щодо внутрішньої логіки розвитку процесу об'єднання, однак відкидали його автоматизм і якісну однорідність. Але вони не відхиляли можливості перетворення в майбутньому конфедерації у федерацію. Сам Ш. де Голль таку можливість вбачав лише теоретично.

Натомість німецький конфєдераліст Ф.И.Штраус можливість пере­творення в майбутньому конфедерації у федерацію вважав умовою своєї згоди на конфедераційну Європу, оскільки така форма повинна бути лише коротким перехідним періодом.

Ф.Й.Штраус вважав, що добровільна координація закордонної по­літики ніколи не приведе до утворення європейської суперімперії, так само, як і існування поряд із собою потенціалів народних держав не замінить одного, великого зінтегрованого простору. Навпаки, політичні зміни всередині деяких членів конфедерації і натиск ззовні позбавлять її усілякої стабільності. Спроби нав'язати цьому вільному організмові гегемонію одного з учасників лише пробудять у ньому силу протистав­лення нав'язаному центром. Ф.И.Штраус поділяв погляд Ш. де Голля стосовно того, що видумані та нав'язані наддержавні інституції не стануть рушієм політичної єдності.

Однак позиція Ф.Й.Штрауса відрізняється тим, що конфедераційну форму Європи він визнавав лише у мілітарній сфері. На відміну від Франції, для якої умовою мілітарного співтовариства було досягнення спільної закордонної політики, західнонімецькі конфедералісти ви­знавали перевагу оборони над політикою. Тому власне Ф.Й.Штраус запропонував заснувати Європейське оборонне співтовариство, яке б опиралося на засади міжнародного співробітництва. Найважливішим елементом цієї концепції був «контроль над ядерною зброєю». Однак цей елемент був одночасно найбільш контроверсійним, особливо для Франції. Коли Шарль де Голль висував пропозиції щодо форми інте­грації, то брав до уваги у своїх концепціях загрозу з боку Німеччини. Він побоювався, щоб у майбутньому Європа не стала німецькою, більше того, щоб Франція не втратила свого першорядного значення. Зрештою, це Ш.де Голль виразно підкреслив, визначивши так звані круги інтеграції і центральне місце у них для Франції.

Отже, згідно з федералістичною теорією, інтеграція полягала в централізації визначених функцій на рівні федерального уряду та де-

30

централізації на регіональному і локальному рівнях. Інтеграція - це самостійна здатність однієї цілісності або системи функціонувати у формі зовнішніх і внутрішніх викликів. Невдалі спроби утворення Єв­ропейського оборонного співтовариства і Європейського політичного співтовариства були поразкою федералістичної концепції і методів діяльності. Функціоналісти вважали, що європейську єдність нале­жало реалізувати шляхом поглиблення реальних зв'язків, передусім економічних, між державами, а не шляхом, наприклад, підписання федеративної угоди, утворення європейського парламенту, чи інших європейських інституцій. Федералістичному ідеалізмові й ортодок­сії функціоналізм протиставив прагматизм, а перевазі політики над економікою - перевагу економіки над політикою. Економіка мала використовуватися для досягнення політичних цілей і впливати на силу політики, а не навпаки. Міжнародна інтеграція (у розумінні функціоналістів) як своєрідна міжнародна система означає перехід від міжнародного суспільства (основною характерною ознакою якого є відносини між суверенними державами) до суспільства світового (цілісність якого є функціонально визначеною). Конфедераціоністи рушієм європейського процесу об'єднання вважали постійний обмін думками та узгодження політичних питань між національними уряда­ми. Лише так можна виробити навички співробітництва та сформувати відчуття європейської солідарності і співтовариства, які приведуть зрештою Європу Держав до конфедерації.

Запитання і завдання:

1. Чим відрізняються підходи до процесу інтеграції трьох основних інтеграційних концепцій?

2. Опишіть дві основні галузі у федералістичному інтеграційному напрямі.

3. Що, на думку функціоналістів, було головним рушієм інтеграції Європи?

4. Розкажіть про конфедералістичну концепцію Шарля де Голля.

5. Яка з трьох концепцій, на вашу думку, є найбільш правильною, беручи до уваги європейські реалії?

31

1.3. ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СОЮЗ І ЙОГО СКЛАДОВІ

На Маастрихтському саміті 1991 р. ідея Європейського Союзу була покладена в основу нового договору, який набув чинності 1 січня 1993 p., ознаменувавши новий етап в повоєнній історії Європи. Термін «Європейський Союз» був запропонований на Паризькому саміті глав держав і урядів у грудні 1974 р. Ця ідея потім знайшла своє втілення в преамбулі до Єдиного європейського акту, але сам термін у Договорі про ЄС не вживається. У статті А Договору про Європейський Союз лише зазначається, що цей договір - новий етап процесу створення як ніколи міцного союзу між народами Європи, в якому рішення при­ймаються з максимальним урахуванням інтересів громадян. В процесі союз повинен створити систему відносин між націями, демонструючи згуртованість і солідарність.

Стаття В цього Договору проголошує, що Союз, створений з метою підтримки збалансованого і довготривалого економічного і соціального прогресу, зокрема, за рахунок створення внутрішнього простору без кордонів, зміцнення економічної і соціальної згуртованості і створен­ня Економічного і валютного союзу (ЕВС), кінцевою метою якого є введення єдиної валюти. Друга основна мета Союзу - імплементація Спільної зовнішньої політики і політики безпеки, включаючи остаточ­не формування спільної оборонної політики. Також стаття В визначає ще одну мету - зміцнення захисту прав та інтересів громадян Союзу і тісніша співпраця у внутрішній і правовій політиці.

Варто зауважити, що ЄС не є новою міжнародною організацією і не має повноважень у сфері міжнародного права, наприклад, не може укладати міжнародних угод. Міжнародною організацією і суб'єктом

32

міжнародного права виступає Європейське співтовариство. Це означає, що країна, яка вступає до ЄС, стає водночас членом Європейського співтовариства і повинна долучатися до співпраці, яка передбачена також 2 і 3 розділами Договору про ЄС.

Класичним зображенням ЄС є споруда («європейський дім»), в якій спільний фронтон опирається на три опори. Першу опору, на якій тримається будівля ЄС, складають тепер дві європейські організації: Європейські співтовариства, одне з яких з атомної енергії, які набули поширення та поглиблення після утворення економічного і валютного союзу.

Після створення ЄС, Європейське економічне співтовариство пере­йменоване у Європейське співтовариство. Зміна назви знаменувала собою процес переходу від економічного співтовариства до політич­ного союзу.

Перша опора ЄС. Вона є втіленням юрисдикції Європейського співтовариства у її найрозвиненішій формі. В межах ЄС інституції співтовариства можуть розробляти законодавство у відповідних галу­зях їхньої діяльності, яке стосується країн-членів і має верховенство по відношенню до національного законодавства. Пріоритетом інтер­есів ЄС залишається єдиний ринок з основними свободами: вільний товарообіг, вільне пересування робітників, свобода у наданні послуг та вільний обіг капіталу і грошових розрахунків, також власні правила конкуренції. Тому перша опора ще називається економічним розділом ЄС, а Європейське співтовариство називають його «троном». Нале­жить однак пам'ятати, що хоч економічна співпраця є домінантною сферою у діяльності ЄЕС, його компетенції поширилися на інші сфери і галузі життя.

Свої завдання Союз виконує через реалізацію спільної політики (сільське господарство, транспорт, навколишнє середовище, зовнішня торгівля, розвиток, конкурентна і регіональна політика, енергетика, митний союз), а також спільних проектів і програм (наукові дослі­дження і розробки, телекомунікації, координація економічної політики держав-членів з метою економічного і соціального згуртування, со­ціальна політика, економічний і валютний союз).

Ці завдання реалізуються через статутні органи. ЄС не творив но­вої системи керівних органів. Маастрихтський трактат уповноважив

33

тільки існуючі органи ЄЕС до виконання окреслених завдань в інших сферах співпраці (перша і друга опори). Формально вони й надалі за­лишаються органами ЄЕС, котрими послуговується ЄС, хоча часто їх однак називають органами ЄС.

Інституційна система Європейського Союзу*. До головних керів­них органів ЄЕС і, відповідно, ЄС належать: Європейська Рада, Рада ЄС, Європейська Комісія, Європейський Парламент, Європейський Суд, Палата аудиторів.

Європейська Рада, заснована 1974 р. - головний політичний орган. Вона не є статутним органом ЄС, однак відіграє істотну роль у про­веденні його політики. Склад: керівники країн або урядів країн-членів, а також Голова Європейської Комісії.

Компетенції: визначає політику інтеграції ЄС і основні напрями його політичної діяльності. Наділена також правом обговорення рі­шень, які стосуються економічної політики держав-членів і ЄС зага­лом. У Договорі про ЄС за Європейською Радою закріплені обов'язки з формування основних пріоритетів у сфері спільної зовнішньої по­літики і політики безпеки. Останні роки ознаменувалися явним збіль­шенням участі Європейської Ради у вирішенні міжнародних питань. її рішення мають політичний характер і впроваджуються в життя через інші органи ЄС.

Європейська Рада набула також значення вищої інстанції, до якої Комісія і Рада Європейського Союзу могли б апелювати у складних ви­падках, коли не вдається дійти згоди звичайним шляхом у межах інших інститутів Союзу. Ця функція Європейської Ради обумовлена високим рівнем повноважень, якими диспонують глави держав і урядів у своїх країнах. Тому їх особисте втручання у справи Союзу варто вважати великим досягненням; прийняті ними в останні роки рішення мали кардинальне значення для життєдіяльності ЄС. Європейську Раду не слід плутати із розташованою у Страсбурзі Радою Європи.

Спосіб прийняття рішення - консенсус.

Рада ЄС - головний законодавчий орган, репрезентує інтереси країн-учасниць.

Склад: міністри всіх країн, по одному від кожної, який змінюється залежно від предмета засідання (наприклад, питання сільського госпо-

* Станом на 1 травня 2004 року.

34

дарства, транспорту), найважливішою є так звана Загальна Рада (або Рада у загальних справах), яка складається з міністрів закордонних справ.

Керівництво: міністри закордонних справ країн-учасниць, які змі­нюються кожних півроку (1 січня і 1 липня).

Засідання: звичайно раз на тиждень, закриті.

Компетенції: відповідає за функціонування ЄС і є головним зако­нодавчим органом, має бюджетні повноваження, а також компетенції на укладання угод (разом з іншими органами), координує економічну політику і призначає посадових осіб та службовців ЄС.

Законодавчі акти видаються звичайно у формі регламентів і дирек­тив. Регламенти мають обов'язковий характер і включаються в на­ціональне законодавство. Обов'язковими є і директиви, однак вибір методів їх виконання покладений на розсуд держав-членів. Більшість питань включаються в порядок денний лише після обговорення на офіційному рівні. Кожна держава ЄС має у Брюсселі постійне пред­ставництво, де працюють дипломати і функціонери з усіх національних міністерств. Глави представництв проводять раз на тиждень наради в межах Комітету постійних представників, який за початковими бук­вами своєї назви французькою мовою називається КОПЕРЕР. У ході цих робочих нарад посли і функціонери держав-членів розглядають питання, які вимагають вирішення на рівні Ради ЄС.

Спосіб прийняття рішення: звичайною більшістю голосів, біль­шістю кваліфікованою або одностайно, залежно від передбачуваної процедури для окреслених справ. При прийнятті рішення кваліфікова­ною більшістю країни диспонують різною кількістю голосів (Франція, Німеччина Великобританія, Італія - по 10, Іспанія - 8, Бельгія, Греція, Голандія, Португалія - по 5, Австрія, Швеція - по 4, Данія, Фінляндія, Ірландія - по 3, Люксембург - 2 голоси). Це називається зваженим поділом голосів. За загальної суми 87 голосів для прийняття рішення вимагається більшість у 62 голоси «за», коли прийняття рішення на­лежить передати до компетентної Комісії. Коли ж прийняття рішення належить не Раді, то ці 62 голоси повинні віддати щонайменше 10 країн. Незалежно від визначених норм, Рада, як правило, намагається досягти консенсусу.

Така система розподілу голосів призводить до того, що жодна з країн не може перешкодити прийняттю тієї чи іншої пропозиції, а

35

для того, щоб заблокувати законопроект, необхідно об'єднати зусилля держав-членів з метою створення блокуючої меншості, що становить 26 голосів з 87.

Згідно з рішеннями конференції в Амстердамі (1997 р.) та Ніццьким (2001 р.) договором, уряди повинні встановити новий поділ голосів. Це сприятиме розширенню Союзу. За рік до того, як кількість членів ЄС перевищить 20 країн, буде скликана міжнародна конференція, яка займеться глибокою реформою цілої інституційної системи.

Європейська Комісія - головний виконавчий орган, який пред­ставляє інтереси ЄС як цілості.

Склад: до розширення 2004 року було 20 міжнародних функціоне-рів-комісарів: по двоє від Німеччини, Іспанії, Франції, Італії, Велико­британії і по одному від інших країн. На Амстердамській конференції прийнято рішення, що до складу Комісії, яка перейме функції після роз­ширення, ввійде тільки один комісар від кожної країни-члена ЄС.

Скликання: Рада ЄС визначає кандидатів і називає їх після затвер­дження складу комісії Європейським Парламентом.

Спосіб відкликання в окремих випадках: членів комісії відкликає Європейський Суд. Вся комісія подається до демісії після схвалення Парламентом рішення про вотум недовіри для комісії.

Каденція: 5 років.

Спочатку члени Комісії призначались на 4 роки. Однак цей термін був продовжений до 5 років, починаючи з січня 1995 p., щоб мандат члена Комісії збігся з п'ятирічним періодом повноважень депутата Європарламенту. Таким чином Європейський Парламент отримав можливість затверджувати кандидатури членів Комісії до того, як вона приступить до виконання своїх обов'язків, що сприяє подальшій демократизації її діяльності.

Спосіб прийняття рішення: більшістю голосів. Кожен член комісії має один голос.

Компетенції: подає пропозиції і законопроекти до Ради ЄС та Єв­ропарламенту. Контролює дотримання та виконання країнами-члена-ми, керівними інституціями ЄС, юридичними та фізичними особами первинного та вторинного законодавства ЄС. Може застосовувати санкції і вносити скарги до Європейського Суду. Видає юридичні акти виконавчого характеру, розпоряджається фондами, забезпечує виконання бюджету; представляє ЄС у міжнародних взаєминах, тобто