Geum.ru

Нститут держави І права імені В. М. Корецького національної академії наук україни на правах рукопису Майданник Олена Олексіївна

Вид материалаДокументы

Содержание


3.5. Парламентський контроль у бюджетно-фінансові сфері
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13

3.5. Парламентський контроль у бюджетно-фінансові сфері


Державний фінансовий контроль є важливим засобом досягнення завдань, що стоять перед державою у бюджетно-фінансові сфері. Призначенням фінансового контролю є сприяння успішній реалізації фінансової політики держави, забезпечення законності у процесі мобілізації фінансових ресурсів до відповідних фондів коштів, їх розподіл відповідно до потреб, сприяння ефективному, цільовому використанню коштів, попередження та усунення помилок у фінансовій сфері. Державний фінансовий контроль сприяє зміцненню фінансового становища країни. Він є однією з необхідних умов успішного проведення економічних реформ, що проводять в державі, а отже є необхідним за будь-якої форми державного правління.

Принцип поділу влади, що встановлений у Конституції України, передбачає здійснення контролю за фінансовою діяльністю насамперед органом представницької влади, – Верховною Радою України, а також органами виконавчої влади.

Дослідженню проблем бюджетного процесу, забезпечення виконання Державного бюджету України, проведення бюджетної реформи в Україні та ряду інших актуальних питань розглядуваної проблематики, присвятили свої праці такі вітчизняні вчені, як: Л. К. Воронова, И. В. Мартьянов, Н. Ю. Пришва, Д. А. Бекерська, О. Ф. Андрійко, Ц. Г. Огонь та інші. Водночас, питання щодо парламентського контролю у сфері бюджету і фінансів, напрямів, форм і засобів його реалізації, наслідків, що наступають у результаті його здійснення, правового забезпечення контрольних повноважень українського парламенту та деякі інші, потребують більш глибокої розробки. Зважаючи на зазначене, метою даного підрозділу роботи є дослідження теоретичних питань щодо здійснення українським парламентом контрольної функції у сфері бюджету і фінансів.

З точки зору організації фінансового контролю, законодавча гілка державної влади має ряд істотних особливостей, зокрема:

а) її представники – народні депутати України мають право законодавчої ініціативи;

б) право на здійснення контролю, що реалізується органами інших гілок державної влади, насамперед завжди знаходить своє відображення у нормативно-правових актах, які приймаються лише законодавчою гілкою влади, тобто у відповідних законах;

в) орган законодавчої влади може безпосередньо здійснювати функції контролю, який відповідно до ст. 85 Конституції України визначений як "парламентський контроль";

г) законодавча влада створює спеціальні інституції парламентського фінансового контролю, зокрема, Рахункову палату, що діє від імені парламенту і призначається для перевірки фінансових аспектів діяльності інших гілок державної влади.

Правовою основою здійснення парламентом України контрольної функції у бюджетно-фінансовій сфері є, насамперед, Конституція України, яка встановлює правові засади парламентського контролю в цілому, та – у бюджетно-фінансовій сфері, зокрема. Вона виступає базовим законодавчим актом для розвитку і вдосконалення законів, та інших актів, що регулюють діяльність Верховної Ради України у цій сфері.

Верховною Радою України, як вже зазначалося вище, 8 грудня 2004 року був прийнятий Закон України "Про внесення змін до Конституції України". Стосовно парламентського бюджетно-фінансового контролю, до Конституції внесені концептуальні зміни.

Відповідно до нової редакції статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України у розглядуваній сфері належить:

- затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього;

- контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

- затвердження загальнодержавних програм економічного, науково технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

- заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

- розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

- здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції та закону;

- затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

- призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;

- призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України;

- призначення на посади та звільнення з посад половини складу Ради Національного банку України;

- здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією та законом;

- затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату;

- затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності.

Стаття 98 у новій редакції встановлює:

"Контроль від імені Верховної Ради за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата". Частина перша статті 89 у новій редакції передбачає:

"Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів.".

Зазначені зміни до Конституції України обумовлюють необхідність внесення відповідних змін до законів України: "Про Рахункову палату", "Про комітети Верховної Ради України" та ін.

Згідно із статтею 156 Регламенту Верховної Ради України, контроль за виконанням Державного бюджету України здійснює Верховна Рада як безпосередньо, так і через Рахункову палату.

Проведення аналізу повноважень Верховної Ради України щодо здійснення бюджетно-фінансового контролю, обумовлює потребу звернутися до Бюджетного Кодексу України. Згідно із його статтею 109, до повноважень Верховної Ради України належить здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу. До контрольних повноважень Верховної Ради України за дотриманням бюджетного законодавства належить:

- заслуховування звітів про стан виконання Державного бюджету України, у тому числі заслуховування звітів розпорядників бюджетних коштів про використання коштів Державного бюджету України;

- контроль за використанням коштів резервного фонду державного бюджету.

Аналіз змісту статті 85, 98, 113, 116 та ін. Конституції України, положень Законів: "Про комітети Верховної Ради України", "Про Рахункову палату", "Про статус народного депутата України" та інших, Регламенту Верховної Ради України приводить до висновку, що у розглядуваному напрямі контрольної діяльності Верховна Рада здійснює контроль:

- через розгляд проектів Державного бюджету і затвердження Державного бюджету шляхом прийняття відповідного Закону;

- через розгляд, обговорення і прийняття рішення щодо звіту Кабінету Міністрів про виконання Державного бюджету;

- через розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

- через затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

- через обговорення окремих питань виконання державного бюджету на пленарних засіданнях Верховної Ради, у комітетах, у тимчасових комісіях;

- через проведення парламентських слухань та днів уряду у парламенті щодо розгляду, обговорення, аналізу бюджетно-фінансових проблем та питань діяльності уряду, інших органів виконавчої влади по забезпеченню виконання Державного бюджету України.

Таким чином, контроль Верховної Ради України у бюджетно-фінансовій сфері є одним із найважливіших напрямів парламентського контролю. Конституцією України встановлено досить широкий комплекс контрольних повноважень Верховної Ради України у бюджетно-фінансовій сфері, що має вирішальне значення у розбудові правової держави і запровадження засад верховенства права. У процесі реалізації контрольних повноважень у бюджетно-фінансовій сфері, парламент перевіряє законність, економність, ефективність і доцільність використання державних коштів.

У здійсненні Верховною Радою України контролю у бюджетно-фінансовій сфері провідне значення має контроль за виконанням Закону про державний бюджет України. В Конституції України (п.4 ст. 85, ст. 96) встановлено, що до компетенції Українського парламенту належить затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання. Отже, парламент, як орган, який приймає закон про Державний бюджет України та здійснює контроль за його виконанням, контролює надходження коштів до Державного бюджету України та їх використання. Цей висновок прямо випливає із змісту наведеного положення статті 85 Конституції, її статті 98, Бюджетного Кодексу України, Закону про Державний бюджету України, оскільки повноваження щодо затвердження Державного бюджету та здійснення контролю за його виконанням передбачають здійснення такого контролю у повному обсязі, тобто, – контролю за доходною та видатковою частинами бюджету за всіма показниками. Здійснюючи контроль за виконанням Державного бюджету, Верховна Рада оцінює правомірність дій центральних органів виконавчої влади, доцільність змін, внесених у показники бюджету в процесі його виконання.

Виходячи із змісту Закону України "Про Державний бюджет України на 2006 рік", Бюджетного Кодексу України, основними напрямами здійснення Верховною Радою України контролю за виконанням Державного бюджету України є:

- контроль за доходами Державного бюджету України;

- контроль за державним боргом та фінансуванням Державного бюджету України;

- контроль за видатками та кредитуванням Державного бюджету України;

- контроль за взаємовідносинами Державного бюджету України та місцевими бюджетами. 42

Кожний із названих загальних напрямів контролю Верховної Ради за виконанням державного бюджету деталізується, виходячи із змісту відповідних розділів Закону "Про державний бюджет України на 2006 рік". Так, парламентський контроль за доходами Державного бюджету України має здійснюватися за всіма 45 позиціями, передбаченими статтею 2 Закону, у якій визначені джерела доходів загального фонду Державного бюджету України на 2005 рік, за всіма 35 позиціями, що передбачені статтею 11 Закону, у якій визначені джерела формування спеціального фонду Державного бюджету України на 2006 рік у частині доходів.

Верховна Рада України, реалізуючи контрольну функцію щодо державного боргу та фінансування Державного бюджету, контролює, зокрема, надходження в результаті здійснення державних внутрішніх та державних зовнішніх запозичень, повернення коштів з депозитів або пред'явлення цінних паперів, що використовуються для управління ліквідністю, надходження позик, що залучаються державою від міжнародних та іноземних організацій з метою їх подальшого рекредитування або надання трансфертів для впровадження проектів розвитку, надходження коштів, що отримуються внаслідок продажу Фондом державного майна України на відкритих аукціонах акцій відкритих акціонерних товариств за переліком, визначеним Кабінетом Міністрів України та ін.

Питанням видатків та кредитування Державного бюджету України у Законі присвячено розділ IV. Реалізуючи парламентський контроль за видатками та кредитуванням Державного бюджету, Верховна Рада має здійснювати контроль за всіма напрямами і показниками, що передбачені у розділі IV Закону "Про Державний бюджет України на 2006 рік".

В Регламенті Верховної Ради чітко визначені терміни подання до парламенту місячних, квартальних, річних звітів про виконання Державного бюджету України. У статті 156 встановлено, що Державне казначейство України щомісяця, не пізніше 15 числа місяця, наступного за звітним, подає Верховній Раді місячний звіт про виконання Державного бюджету України. Місячний звіт про зведені показники виконання Державного бюджету України подається Верховній Раді Державним казначейством України не пізніше 25 числа місяця, наступного за звітним. Квартальний звіт про виконання Державного бюджету України подається до Верховної Ради України Державним казначейством не пізніше ніж через 35 днів після закінчення звітного кварталу. Річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України подається Верховній Раді Кабінетом Міністрів України не пізніше 1 травня року, наступного за звітним.

Одним із найважливіших засобів здійснення Верховною Радою України контролю за виконанням Державного бюджету є заслуховування, обговорення і прийняття рішення щодо звіту про його виконання. Відповідно до статті 96 Конституції України, уряд, не пізніше 15 вересня кожного року, разом із проектом Закону про Державний бюджет України на наступний рік, подає доповідь про хід виконання бюджету поточного року. За статтею 97 Конституції, Кабінет Міністрів подає до Верховної Ради звіт про виконання Державного бюджету України, який має бути оприлюднений.

Розгляд звіту про виконання Державного бюджету дає народним депутатам змогу встановити реальний стан виконання Закону про Державний бюджет за всіма показниками і позиціями, встановити рівень повноти та ступінь ефективності його виконання. Уряд доповідає про виконання державного бюджету на пленарному засіданні Верховної Ради України. У розгляді звіту уряду про виконання Державного бюджету безпосередню участь беруть комітети Верховної Ради України. Комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, спільно з Рахунковою палатою розглядають поданий Кабінетом Міністрів України річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України та готують висновки щодо надходження коштів до Державного бюджету України та їх використання протягом 15 днів з дня подання звіту до Верховної Ради. На пленарному засіданні Верховної Ради річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України за попередній рік розглядається не пізніш як у двотижневий строк з дня отримання висновків Рахункової палати щодо надходження та використання коштів Державного бюджету України за попередній рік. Під час розгляду річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України за попередній рік заслуховуються доповідь Міністра фінансів України, співдоповіді Голови Рахункової палати та голови комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, проводиться повне обговорення. (ст. ст. 156, 157 Регламенту Верховної Ради України). Після обговорення представленого звіту, парламент приймає рішення щодо звіту про виконання Державного бюджету України. Приймаючи рішення щодо звіту про виконання Державного бюджету, парламент може, або схвалити дії Кабінету Міністрів та інших органів, які забезпечували виконання Закону про Державний бюджету, або, у разі виявлення відхилень від приписів, вміщених у Законі про Державний бюджет, засудити діяльність Кабінету Міністрів. У разі прийняття Верховною Радою рішення, у якому діяльність уряду щодо виконання Державного бюджету України визнана незадовільною, парламент, згідно із статтею 87 Конституції, за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Прийняття парламентом резолюції недовіри урядові має своїм наслідком, відповідно до статті 115 Конституції, відставку уряду. За результатами обговорення поданого урядом звіту, парламентом приймається постанова щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет України. Постанова Верховної Ради України щодо звіту уряду про виконання Державного бюджету публікується для загального відома 43.

Прийняття рішення про виконання бюджету за минулий рік є важливим етапом в бюджетному процесі України, а також певним показником, щодо прийняття закону про бюджет на наступний рік.

Необхідно зазначити, що в Конституції України, навіть після внесених до неї 8 грудня 2004 року змін, відсутні деякі контрольні повноваження Верховної Ради, що є загальновизнаними для парламентів держав із змішаною формою правління. Так, як вже зазначалося раніше, хоч в Конституції і передбачено, що до повноважень парламенту належить, зокрема, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, однак в ній, серед повноважень парламенту, не встановлено його права висловлювати недовіру окремим членам Кабінету Міністрів України. Це значно обмежує Верховну Раду у можливостях здійснювати ефективний контроль за діяльністю Кабінету Міністрів в цілому і, що особливо важливо, – не передбачає можливостей здійснювати реальний правовий вплив на діяльність окремих членів уряду щодо забезпечення виконання Державного бюджету України.

Зазначене свідчить про необхідність дальшого вдосконалення положень Конституції України з метою створення більш досконалої правової бази для здійснення Українським парламентом контролю за діяльністю Кабінету Міністрів та його окремих членів щодо виконання Державного бюджету України, яка б відповідала реальним вимогам сьогодення і враховувала позитивний досвід зарубіжних країн стосовно здійснення парламентського контролю у бюджетно-фінансовій сфері.

Верховна Рада здійснює контроль у бюджетно-фінансовій сфері через утворені нею комітети, насамперед через Комітет з питань бюджету, Комітет з питань фінансів та банківської діяльності. У здійсненні названого контролю, відповідно до профілю і спеціалізації, беруть участь також інші комітети парламенту.

Відповідно до Закону "Про комітети Верховної Ради України", до повноважень комітетів у розглядуваній сфері належать, зокрема, такі як:

- участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів ;

- при здійсненні контролю за законністю, економністю та ефективністю витрат, що здійснюються з державного бюджету, заслуховувати Першого віце-Прем'єр-міністра, віце-прем’єрів, міністрів України, керівників державних комітетів, відомств, інших органів державної виконавчої влади та ін;

- при здійсненні попереднього розгляду проекту законодавчого акту та підготовці висновків за наслідками розгляду – вносити пропозиції про запровадження нової статті бюджету щодо збільшення чи зменшення урядових надходжень або оподаткування;

- здійснювати аналіз того, чи не зумовить прийняття законопроекту додаткову інфляцію. До висновку комітету кожен з його членів може подати свої додаткові зауваження чи окрему думку

- проводити слухання з питань своєї компетенції, тощо. (ст. ст. 5, 8, 10, 18, 37 Закону).

Важливе значення у забезпеченні парламентського контролю у розглядуваному напрямі контрольної діяльності парламенту України належить також створюваним парламентом для проведення розслідувань з питань, що становлять суспільний інтерес, тимчасовим слідчим комісіям (ст. 89 Конституції України). З цією метою парламентом було утворено ряд тимчасових комісій, зокрема: Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України для з'ясування обставин вчинення неправомірних дій працівниками податкової служби, що призвели до зупинення роботи Відкритого акціонерного товариства "Нафтопереробний комплекс – Галичина" (м. Дрогобич, Львівська область), а також з'ясування причин, що зумовили призупинення роботи Закритого акціонерного товариства "Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія "Укртатнафта" (м. Кременчук, Полтавська область) (Постанова Верховної Ради України вiд 07.10.2004 № 2066-IV); Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з питань встановлення фактів закордонного втручання у фінансування виборчих кампаній в Україні через недержавні організації, що існують на гранти іноземних держав (Постанова Верховної Ради України від 11.12.2003 № 1376-IV); Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з перевірки дотримання Національною телекомпанією України вимог законодавства України щодо використання бюджетних коштів та ведення фінансово-господарської діяльності (Постанова Верховної Ради України від 20.11.2003 № 1313-IV); Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України для перевірки ситуації, що склалася на ринку зерна і хліба в Україні (Постанова Верховної Ради України вiд 03.04.2003 № 656-IV); Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України для з'ясування причин утворення заборгованості за кредитами, залученими державою або під державні гарантії (Постанова Верховної Ради України від 20.02.2003 № 539-IV); Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України для контролю за дотриманням законності при ввезенні на митну територію України продуктів харчування та інших товарів (Постанова Верховної Ради України від 25.12.2002 № 356-IV); Тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради України з питань фінансово-економічного обґрунтування джерел і механізму відновлення заощаджень громадян України (Постанова Верховної Ради України від 11.07.2002 № 86-IV) та ін.

Відповідно до Конституції України та законів України, з метою здійснення державного фінансово-економічного контролю, Верховна Рада утворює Рахункову палату, яка здійснює контроль у названому напрямі від імені парламенту.

Створення спеціального контрольного органу, який діє від імені Верховної Ради України, а отже, і від імені народу України, забезпечує можливість останнього безпосередньо здійснювати конкретний контроль за надходженням та використанням коштів Державного бюджету України, які, по суті, належать самому народу України. Парламентарі, у свою чергу, мають можливість, при вирішенні Верховною Радою відповідних питань, спиратися на висновки досвідчених фахівців у галузі фінансів, що в кінцевого підсумку здатне забезпечити підвищення якості самого контролю у цій сфері. Отже, наявність такого органу фінансового контролю в державі є ознакою демократичного суспільства, оскільки він представляє інтереси усіх громадян і держави в цілому. Діяльність Рахункової палати спрямована на здійснення ефективного парламентського контролю у фінансово-економічній сфері, неупередженого аналізу процесу збирання коштів до Державного бюджету і проведення витрат з нього у відповідності із цілями й завданнями, що визначені в законі про Державний бюджет України. Поряд із іншими органами Верховної Ради, Рахунковій палаті належить провідна роль у здійсненні дійового парламентського контролю у бюджетно-фінансовій сфері.