Нститут держави І права імені В. М. Корецького національної академії наук україни на правах рукопису Майданник Олена Олексіївна
Вид материала | Документы |
СодержаниеОсновними формами парламентського контролю в Україні є |
- Нститут держави І права ім. В. М. Корецького нан україни на правах рукопису кубальський, 472.16kb.
- Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 310.53kb.
- Інститут держави І права ім. В. М. Корецького національної академії наук україни, 1071.01kb.
- Національна академія наук україни інститут держави І права імені В. М. Корецького, 299.49kb.
- Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 883.69kb.
- Національна академія наук україни, 312.32kb.
- Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня, 289.15kb.
- Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня, 607.49kb.
- Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 1256.66kb.
- Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 906.95kb.
Належне вирішення зазначених питань вдосконалення реалізації Верховною Радою України контрольної функції у всіх напрямах її контрольної діяльності сприятиме розвитку парламентського права в Україні, яке існує так чи інакше у кожній державі, конституційним ладом якої передбачено створення та функціонування парламенту. Стосовно ступеню розвиненості та ефективності дії положень цього права, то вони прямо пропорційні визначеному в Конституції статусу парламенту та його ролі, яку реально він відіграє у державному і суспільному житті країни.
Розгляд й аналіз діяльності українського парламенту у сфері контролю через виявлення її спрямованості, дали можливість виявити види його діяльності по здійсненню названої функції. Проведений аналіз показав, що діяльність парламенту України по реалізації контрольної функції виступає у таких видах:
а) планування контрольної діяльності парламенту;
б) виявлення, отримання інформації щодо процесів, які відбуваються у різних сферах суспільного і державного життя, стосовно діяльності підконтрольних парламентові суб'єктів;
в) аналіз отриманої інформації;
г) співставлення отриманої інформації, даних щодо діяльності підконтрольних парламентові суб'єктів із приписами чинних законів та її оцінка;
д) встановлення невідповідності, порушень, відхилень від вимог законодавства з боку підконтрольних суб'єктів;
е) висування вимог та пропозицій щодо усунення допущених порушень та недоліків у діяльності підконтрольних суб'єктів;
ж) вдосконалення законів та розробка заходів, що мають запобігати у майбутньому допущенню аналогічних порушень.
Напрями контрольної діяльності Верховної Ради України обумовлюють вибір і застосування відповідних форм контролю, що є найбільш оптимальними для досягнення мети контролю. Контрольна функція здійснюється парламентом у різних формах, за допомогою застосування різноманітних засобів, способів, методів її реалізації. Проведений аналіз показав, що організаційно-правові форми здійснення парламентського контролю є похідними від більш складних категорій і явищ, і насамперед від такого складного явища яким є парламентаризм, як система взаємодії суспільства і держави.
Виходячи із того, що парламентський контроль є одним із видів державного контролю та базуючись на загальнотеоретичних положеннях щодо поняття й характеристики форм державного контролю, запропоноване таке авторське визначення поняття "форма парламентського контролю":
Форма парламентського контролю – це зовнішній прояв змісту контрольної діяльності парламенту в його конкретних контрольних діях, обумовлений повноваженнями парламенту, які встановлені в Конституції і законах України, що визначають порядок контрольної діяльності парламенту та юридичні її наслідки.
Форми та способи здійснення парламентського контролю, як показало дослідження теорії і практики діяльності парламентів різних країн, у значній мірі залежать від того, яка форма державного правління встановилася в тій чи іншій країні – парламентська, президентська, змішана. Виходячи із цього розрізняються і форми здійснення парламентського контролю. Таким чином, застосування тих чи інших організаційно-правових форм парламентського контролю у різних країнах мають свої особливості, що обумовлені, насамперед формою державного правління, а також специфікою структури та організації парламенту.
Аналіз Конституції України та законів показав, що питання, з яких здійснюється парламентський контроль в Україні, належать до числа найважливіших у життєдіяльності нашого суспільства і держави. Парламент України, здійснюючі функцію контролю, заслуховує звіти Кабінету Міністрів України, доповіді парламентських комітетів, тимчасових спеціальних та слідчих комісій, дані та інформацію, отриману у результаті депутатських запитів та звернень, звіти Рахункової палати, доповіді Уповноваженого верховної Ради з прав людини, проводить парламентські слухання та розслідування тощо.
Проведений аналіз конституційного законодавства України дав підстави для висновку про те, що Основними формами парламентського контролю в Україні є:
- депутатські запити;
- депутатські звернення;
- скликання позачергових сесій Верховної Ради України;
- парламентські слухання;
- парламентські розслідування;
- звіти Кабінету Міністрів України з бюджетно-фінансових та інших питань його діяльності;
- "День уряду України";
- резолюція недовіри Кабінетові Міністрів України;
- звіти, доповіді органів, що формуються безпосередньо парламентом або за його участю;
- імпічмент щодо президента України;
- діяльність комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних та слідчих комісій;
- діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;
- діяльність Рахункової палати.
Важливою формою парламентського контролю в Україні є Запит народного депутата України. Запит депутата, що подається ним на сесії Верховної Ради України, є, як показало дослідження, безпосередньою формою контрольної діяльності Верховної Ради України, яка реалізується через відповідні повноваження членів парламенту.
Аналіз змісту ст. 86 Конституції України, ст. 15 Закону України "Про статус народного депутата України", Регламенту Верховної Ради України дав підстави для висновку, що немає підстав для того, щоб визначати депутатський запит формою парламентського контролю лише за виконавчою владою, як це має місце інколи у науковій літературі. Ця форма контролю у рівній мірі може застосовуватися, як до органів і посадових осіб виконавчої влади, так і до інших суб'єктів, що визначені у законодавстві.
Проведений аналіз показав, що незважаючи на те, що народні депутати України досить широко використовують право запиту, загалом стан контрольної діяльності у формі запитів не можна визнати задовільним. Аналіз практики реалізації депутатського запиту показав, що існує нагальна потреба підвищення його ролі і значення, насамперед у напрямку вдосконалення самої процедури реалізації депутатських запитів. Одним із шляхів вирішення зазначеної проблеми є, як показав проведений аналіз, по-перше - здійснення парламентом постійного контролю та аналізу стану реалізації запитів депутатів, по-друге - своєчасне і відповідне реагування на їх вимоги з боку суб'єктів, до яких вони адресовані. Необхідно також забезпечити беззастережне застосування передбачених у законодавстві засобів впливу і стягнення за порушення його норм щодо реагування на депутатський запит.
У ряді зарубіжних країн, як показало проведене дослідження, ефективним засобом парламентського контролю вважається інтерпеляція. Дослідження інституту інтерпеляції показало, що важко погодитися із твердженням деяких авторів, які ототожнюють депутатський запит з інтерпеляцією. Аналіз вітчизняного та зарубіжного законодавства приводить до висновку, що за всіма основними ознаками, окрім можливості звернення до членів уряду, інтерпеляція не відповідає критеріям депутатського запиту. Порівняльний аналіз норм законодавства України, якими регламентується інститут депутатського запиту, та законодавства зарубіжних країн, де передбачено інститут інтерпеляції показав, що по-перше, запит може бути адресовано до будь-якого із підконтрольних і підзвітних Верховній Раді органів та посадових осіб, в той час як інтерпеляція – лише до уряду; по-друге, на відміну від інтерпеляції, при застосуванні депутатського запиту суб'єкт, якому він адресований зобов'язаний дати та нього відповідь і не вправі відмовитись від цього.
Законодавством України така форма парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України, як інститут інтерпеляції не передбачено, що, як уявляється, є значною прогалиною в ньому. Враховуючи позитивний зарубіжний досвід здійснення контролю з боку парламентів за діяльністю урядів та виходячи із вітчизняної практики реалізації парламентом України контрольних повноважень щодо функціонування Кабінету Міністрів України є підстави для висновку про те, що встановлення в Україні серед форм парламентського контролю інтерпеляції сприятиме підвищенню ефективності проведення парламентом контролю щодо діяльності уряду, а отже, стане одним із вагомих засобів посилення дійовості парламентського контролю в цілому.
Порівняльний аналіз таких форм парламентського контролю, як депутатський запит та депутатське звернення приводить до висновку про те, що ці форми контролю відрізняються, як за їх юридичною природою, так і за правовими наслідками. Зокрема, суттєва різниця виявляється у владному характері цих форм депутатської діяльності по здійсненню контролю. Якщо в випадку депутатського запиту мова йде про вимогу , то у випадку звернення - йдеться про пропозицію. Існує різниця також у процедурі застосування названих форм контролю. Якщо запит може бути надіслано лише за наявності відповідного рішення Верховної Ради України, то депутатське звернення не потребує такої процедури і може бути надісланим до адресата самим депутатом.
Проведене дослідження показало, що вирішенню народним депутатом багатьох питань, які віднесені законодавством до його компетенції, передує здійснення ним контрольних повноважень. Так, реалізація народним депутатом права законодавчої ініціативи здійснюється на основі виявлення потреби у законодавчому регулюванні певних суспільних відносин, що встановлюється, як правило, в процесі здійснення контрольних повноважень парламентарія. Здійснення народним депутатом повноважень, що охоплюються установчою, бюджетно-фінансовою та іншими функціями парламенту, також пов'язане із реалізацією ним контрольних повноважень.
Дослідження показало, що в українському законодавстві в основному визначено обсяг контрольних повноважень народного депутата України, основні організаційно-правові форми їх реалізації. Народні депутати України беруть участь у здійсненні парламентського контролю безпосередньо на основі Конституції України та Закону України "Про статус народного депутата України", інших законодавчих актів, а також через органи Верховної Ради України, до складу яких вони входять та за дорученням спеціальних суб'єктів парламентського контролю. Серед повноважень народного депутата України, які забезпечують здійснення Верховною Радою функції парламентського контролю, слід виділити такі, зокрема, права парламентарія, як: – право порушувати питання про перевірку діяльності підприємств, установ і організацій, щодо яких є дані про порушення ними чинного законодавства; – право порушувати питання про проведення парламентських слухань, депутатських розслідувань з будь-якого питання; право народного депутата на запит і на звернення та ін. Розгляд й аналіз питань діяльності народних депутатів України щодо здійснення контрольних повноважень приводить до висновку, що не зважаючи на досить широке коло повноважень українського парламентарія з контролю, потребують значного вдосконалення форми й процедура їх реалізації, запровадження нових форм контролю, зокрема, – інтерпеляції, вдосконалення чинного законодавства, що встановлює обсяг контрольних повноважень депутата та регламентує процедуру їх здійснення.
Проведене дослідження питань діяльності комітетів Верховної Ради України, як однієї із форм здійснення парламентом функції контролю, аналіз законодавства, яке регулює питання такої діяльності комітетів показав, що визначення функціонального призначення комітетів, сфера їх діяльності значно розширені в результаті внесення змін до Конституції України (08.12.2004). Відповідно до нової редакції статті 89 Конституції України, на комітети, поряд із виконанням інших функцій, покладається здійснення контрольних повноважень.
Виходячи із того значення, яке відіграють комітети у забезпеченні безперервної і ефективної роботи парламенту України, встановлення в Конституції України норми, яка покладає на комітети Верховної Ради повноваження, що охоплюються функцією парламентського контролю, суттєво розширило можливості Верховної Ради України по здійсненню контрольної функції через застосування такої форми контролю, як діяльність її комітетів і, одночасно, усунуло значну прогалину в конституційному законодавстві. Встановлення на рівні Конституції положення, за яким до компетенції парламентських комітетів віднесено здійснення контрольних повноважень, забезпечує підвищення ефективності їх роботи та відповідальності у сфері здійснення ними контролю. Це, у свою чергу, сприяє досягненню мети при реалізації Верховною Радою України функції парламентського контролю. Водночас, це відхиляє будь-які заперечення щодо конституційності їх контрольної діяльності, які мали місце в період, коли на рівні Конституції здійснення комітетами контрольних повноважень не передбачалося, а Закон про комітети містив комплекс таких їх повноважень, які реалізувались ними у практичній діяльності.
Аналіз змісту положень Закону "Про комітети Верховної Ради України" показує, що на комітети покладається здійснення досить значного комплексу контрольних повноважень (ст. ст. 5, 8, 10, 13, 18 та ін. Закону). Контрольні повноваження здійснюються комітетами практично у всіх напрямах діяльності Верховної Ради України по реалізації функції парламентського контролю. Слід зазначити, що комітети, як показує вивчення практики їх діяльності у сфері контролю, не завжди достатньо належним чином виконують передбачені законом свої контрольні повноваження. В наслідок цього знижується ефективність реалізації парламентом контрольної функції. Причинами такої ситуації є, з одного боку – недостатня увага з боку самих комітетів до виконання контрольних повноважень, а з другого – недоліки законодавства, що регулює діяльність комітетів. Проведений аналіз показує, що, особливо після внесення змін до Конституції України, Закон "Про комітети Верховної Ради України" потребує істотного вдосконалення. У Законі "Про комітети Верховної Ради України" необхідно передбачити, що контрольні повноваження, які охоплюються функцією парламентського контролю, здійснюються комітетами відповідно до напрямків їх роботи, профілю, спеціалізації, які мають відповідати основним напрямам реалізації Верховною Радою України функції парламентського контролю.
Серед форм парламентського контролю в Україні важливе місце займає діяльність тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України. Мета створення і характер діяльності цих органів свідчать, що вони беруть безпосередню участь у здійсненні Верховною радою України, поряд із іншими її функціями, також функції парламентського контролю.
Запровадження інституту парламентського розслідування є позитивним надбанням українського державотворення. Важливо, що правом проводити парламентське розслідування може скористатись парламентська меншість, оскільки для прийняття такого рішення достатньо 150 голосів народних депутатів України. Це право одне із визначальних в існуванні опозиційних сил у парламенті, за допомогою якого вони здатні ефективно контролювати дії виконавчих структур, що мають підтримку парламентської більшості.
Аналіз норм законодавства, що регулює питання організації і діяльності тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій показує, що правове забезпечення функціонування відмічених органів вимагає значного вдосконалення. Однією із важливих проблем, що вимагають вирішення на законодавчому рівні, є питання щодо можливості створення тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України з тих питань, які вже є предметам досудового слідства чи судового розгляду. При вирішенні зазначеного питання необхідно виходити з того, що в деяких випадках співіснування парламентського розслідування та розслідування спеціальних слідчих підрозділів правоохоронних органів виконавчої влади та прокуратури може бути доцільним та ефективним. В зв’язку із цим, у законі необхідно передбачити, що у випадках утворення зазначених комісій, члени тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України несуть відповідальність за навмисне розголошення даних попереднього слідства, які стали їм відомі в ході паралельного розслідування, якщо органи попереднього розслідування своїм мотивованим рішенням завчасно заборонять їм робити це з причин необхідності нерозголошення для подальшого успішного розслідування справи.
Проведений аналіз вітчизняної та зарубіжної практики застосування названої форми парламентського контролю показав, що доцільним є встановлення права Українського парламенту, за результатами розгляду висновків слідчої комісії, подавати власні обґрунтовані висновки безпосередньо на розгляд суду. Це сприятиме вдосконаленню порядку реалізації висновків комісій і підвищить дійовість цієї форми парламентського контролю.
Важливе значення у забезпеченні найбільшої ефективності здійснення Верховною Радою України функції парламентського контролю належить, як показало дослідження, парламентським слуханням, які, серед усіх форм парламентського контролю, вважаються однією з найбільш ефективних форм його здійснення.
Велике значення цієї форми контролю у забезпеченні ефективного здійснення парламентом України контрольної функції полягає у широких і гнучких зв'язках парламенту із громадськістю. Завдяки цьому забезпечується можливість одержання достовірної інформації про стан справ у державі і суспільстві, наданні їй всебічної і об'єктивної оцінки, вироблення своєчасних рекомендацій щодо створення механізмів, здатних реально підсилити дію законів, забезпечити втілення їх норм у життя, запобігти порушенням при здійсненні своїх повноважень підконтрольними парламентові суб’єктами. Однією з найсуттєвіших особливостей парламентських слухань, як форми парламентського контролю, є широке залучення громадськості до обговорення питань, що стають предметом слухань, а також засобів масової інформації для висвітлення цього контрольного заходу.
Зважаючи на велике значення парламентських слухань, як форми парламентського контролю, уявляється доцільним і необхідним детально врегулювати питання її застосування у Законах України: "Про парламентський контроль в Україні", "Про комітети Верховної Ради України", "Про статус народного депутата України" та ін.
Аналіз контрольних повноважень Верховної Ради України щодо діяльності Кабінету Міністрів України показує, що вона застосовує різні організаційно-правові форми контролю у цій сфері, а саме: заслуховує звіти Кабінету Міністрів України з питань його діяльності, звіти міністрів, систематично проводить "День уряду України", проводить парламентські слухання з різних питань діяльності уряду та інших органів виконавчої влади, застосовує інші форми контролю. Парламентом вивчаються, аналізуються питання щодо доцільності та ефективності дій уряду України, інших органів державної виконавчої влади, їх посадових осіб.
Верховна Рада, згідно із Конституцією, затверджує Державний бюджет України та здійснює контроль за виконанням державного бюджету з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів. Здійснюючи парламентський контроль за виконанням державного бюджету, Верховна Рада використовує таку форму контролю, як заслуховування звітів уряду про його роботу в цілому або з окремих питань його діяльності. З цією ж метою парламентом застосовується така форма контролю, як "День уряду України", запровадження і регулярне проведення якого забезпечує можливість систематично розглядати зазначені питання, а отже, і здійснювати контроль за діяльністю виконавчої влади.
Аналіз реалізації Верховною Радою України функції парламентського контролю щодо діяльності Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади приводить до висновку, що здійснення парламентом контролю у зазначеному напрямі обумовлює доцільність застосування ним різноманітних форм контролю. Так, застосування такої форми контролю, як заслуховування звіту уряду про виконання Державного бюджету України, може обумовити необхідність порушити парламентом питання про відповідальність Кабінету Міністрів, а останнє – може привести до застосування такої форми парламентського контролю, як прийняття резолюції недовіри урядові, наслідком чого є, згідно із ст. 115 Конституції, відставка уряду. Аналіз положень Регламенту Верховної Ради приводить до висновку, що серед повноважень українського парламенту важливе місце займає його право здійснювати контроль за виконанням урядом програми його діяльності, а резолюція недовіри, як форма парламентського контролю, може застосовуватися Верховною Радою щодо Кабінету Міністрів також за не виконання останнім програми своєї діяльності. Таким чином, з метою забезпечення найбільш результативного й дійового контролю за діяльністю виконавчої влади, парламентові України досить часто доцільно застосовувати різні форми контролю у комплексі.
У здійсненні парламентського контролю у бюджетно-фінансовій сфері важлива роль належить Рахунковій палаті, яка створюється Верховною Радою. Практика застосування розглядуваної форми парламентського контролю переконливо довела, що попередня законодавча регламентація значно обмежувала можливості парламенту України здійснювати через Рахункову палату дійовий контроль у бюджетно-фінансовій сфері. Усвідомлення потреби підвищення ефективності діяльності Українського парламенту стосовно здійснення ним від імені народу контролю у сфері бюджету і фінансів, обумовило необхідність провести вдосконалення чинного законодавства, що регулює діяльність Рахункової палати. На основі врахування пропозицій вітчизняних вчених, проведеного аналізу зарубіжного законодавства, Верховною Радою були внесені зміни до Конституції України, в результаті чого нова редакція її статті 98 встановлює: "Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата". Водночас, у наслідок внесення зазначених змін, положення Закону України "Про Рахункову палату", які передбачають, що завданням Рахункової палати є здійснення контролю лише за використанням коштів Державного бюджету України, не узгоджуються із статтею 98 Конституції у новій редакції. Необхідність забезпечення дійового парламентського контролю у названій сфері обумовлює потребу підвищення ефективності діяльності Рахункової палати, створення необхідних організаційних її структур та відповідної правової основи її функціонування. Це свідчить, що існує нагальна потреба вдосконалення законодавства, яке регулює діяльність Рахункової палати і, насамперед, про необхідність приведення положень Закону "Про Рахункову палату" у відповідність із новою редакцією статті 98 Конституції України.
Проведене дослідження функціонування Рахункової палати України також показало, що сьогодні її діяльність здійснюється переважно на центральному рівні. Її діяльністю не завжди охоплюється робота розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, які знаходяться в регіонах. З метою здійснення Рахунковою палатою встановлених Конституцією, Бюджетним кодексом та законами України функцій і повноважень щодо контролю за надходженням коштів до Державного бюджету і їх використанням, уявляється доцільним запровадити представництва Рахункової палати в регіонах. Слід зауважити, що виходячи з норм Конституції України, правові основи діяльності Рахункової палати, у тому числі і питання системи її органів, мають визначатися у Законі України "Про Рахункову палату". Зазначене свідчить про те, що існує потреба у розробці законопроекту про внесення відповідних змін до Закону "Про рахункову палату".
Викладене дає підстави для висновку, що внесені до Конституції України зміни щодо надання права Рахунковій палаті здійснювати контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням, за виконанням Державного бюджету України, включаючи державні цільові фонди і місцеві бюджети, та за використанням інших державних коштів, забезпечують створення цілісної системи всебічного парламентського контролю за формуванням та використанням державних коштів.
Однією із важливих форм здійснення парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України є проведення у Верховній Раді "Дня уряду України". Під час проведення "Дня уряду України" у Верховній Раді України заслуховується інформація відповідних міністрів, представників органів державної влади, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, відповідних комітетів парламенту, його тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій, депутатів. На основі здійснюваного аналізу отриманих, у процесі проведення названого заходу, відомостей, результатів ,висловлених пропозицій, виявляються недоліки в роботі уряду та інших органів виконавчої влади, подаються пропозиції, рекомендації щодо покращення діяльності Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади у відповідних сферах їхньої роботи, щодо усунення недоліків у їхній діяльності.
Зважаючи на велике значення "Дня уряду України", як форми парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, та враховуючи, що на сьогодні "День уряду України", як форма парламентського контролю та процедура його проведення регулюється лише Регламентом Верховної Ради України, необхідно що б ця форма контролю отримала закріплення на рівні Конституції України та, на основі Конституції України – у Законі "Про парламентський контроль в Україні".
З метою підвищення дійовості та результативності парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України, що здійснюється через проведення "Днів уряду України", ефективного забезпечення режиму законності у його діяльності, необхідно обов'язково закріпити відповідальність членів уряду за виконанням контрольних приписів суб'єктів парламентського контролю, що надані Верховною Радою Кабінету Міністрів за результатами проведення "Дня уряду".
Важливою формою парламентського контролю в Україні є діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини – українського омбудсмана, його перевірки, звернення, подання, конституційні подання тощо. Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини відіграє велику роль у здійсненні парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, у забезпеченні реалізації прав людини. Поряд із тим цей інститут забезпечує інтереси суспільства в цілому. Аналіз Українського законодавства дає підстави стверджувати, що наша держава, проголосивши, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека є найвищою соціальною цінністю, визнавши, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави, запровадила інститут Омбудсмана, як одну з важливих форм парламентського контролю за додержанням прав і свобод людини, захисту їх від неправомірних дій з боку посадових і службових осіб органів публічної влади. Уповноважений бере участь у створенні умов щодо правомірної реалізації людиною своїх прав, здійснює дії, спрямовані на запобігання можливих порушень прав особи, розглядає справи щодо поновлення осіб у правах. Омбудсман, не маючи владних повноважень змінити чи скасувати прийняте рішення, є досить авторитетним і результативним засобом забезпечення прав і свобод людини та громадянина завдяки таким характеристикам, як відкритість, доступність, об'єктивність і неупередженість щодо "позивача і відповідача", неформальність використаних методів дослідження.
Проведений аналіз показав, що в Україні, діяльність омбудсмана поки що не можна визнати достатньо дійовою. Недостатньо ефективна діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини пояснюється, у значній мірі, недоліками законодавством, яке регулює цей інститут.
Чинний закон "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" не врегульовує багато необхідних для діяльності інституту уповноваженого моментів. Проведений аналіз показав, що в Законі (ст.2) зазначено, що сферою його застосування є відносини по реалізації прав і свобод людини та громадянина між громадянином України, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України та органами державної влади, органами місцевого самоврядування. Однак, на відміну від законодавства, наприклад, скандинавських країн та ФРН до сфери дії цього Закону не включені Збройні Сили, інші військові формування України та військова адміністрація. Це означає, що військовослужбовці залишилися поза увагою цього правозахисного органу. Проведене дослідження приводить до висновку про те, що з метою забезпечення реального парламентського контролю у відміченій сфері, доцільно внести до закону відповідне доповнення, яким передбачити повноваження Уповноваженого щодо здійснення контролю за додержанням прав і свобод людини серед військовослужбовців.
Уповноважений не має також у своєму розпорядженні достатніх важелів впливу на суб'єктів, що порушили права людини, що проявляється, зокрема, в тому, що акти реагування Уповноваженого мають переважно рекомендаційний характер. Водночас, з боку Верховної Ради не завжди проявляється належна увага і реакція на результати діяльності Уповноваженого, хоча саме парламент, а не Уповноважений має більш вагомі засоби впливу на владні державні та самоврядні органи й структури при порушені ними прав людини. Необхідно зазначити також, що у нашому законодавстві не передбачено ні організаційних, ні юридичних наслідків, які мають наступати у результаті діяльності Уповноваженого для органів і посадових осіб, що допустили порушення прав людини. Чинний закон не встановлює відповідальність цих осіб та право Уповноваженого порушувати проти них адміністративне провадження, або поставити питання про притягнення винних до кримінальної відповідальності. Відсутність таких санкцій знижує вірогідність того, що закон буде виконуватися. Проведений аналіз приводить до висновку про потребу значного вдосконалення норм законодавства, що регулюють діяльність Уповноваженого з прав людини, з метою усунення зазначених та інших недоліків і прогалин в ньому, що сприятиме забезпеченню більш дійового парламентського контролю у цій сфері. Однак, незважаючи на те, що інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини працює ще не так ефективно, як хотілося, однак він сприяє органу представницької влади в реалізації парламентського контролю за діями органів влади щодо додержання і захисту прав і свобод людини в Україні.
Однією із форм здійснення Верховною Радою України, як і переважною більшістю парламентів зарубіжних країн, функції парламентського контролю, є усунення Президента України з поста у порядку особливої процедури (імпічменту), що застосовується при здійсненні парламентом контролю за діяльністю Президента України (п.10 ст. 85, ст. 111 Конституції України).
В юридичні літературі існують різні погляди стосовно функціональної належності процедури імпічменту. Ряд авторів вважають, що процедура імпічменту є судовою функцією парламенту.
Аналіз положень Конституції показує, що при застосуванні імпічменту, парламент не здійснює власне судову функцію, яка за Конституцією України, йому і не є притаманною. Він, відповідно до встановленої у статті 111 Конституції процедури, розглядає питання про відповідні діяння Президента, які, з точки зору Верховної Ради, є підстави розцінювати як державну зраду, або як інший злочин. Правову ж оцінку і кваліфікацію діянням Президента, у яких він звинувачується, дає, відповідно до Конституції, Верховний суд України, як орган судової влади.
Спираючись на проведений аналізу даній роботі зроблено висновок, що немає підстав вважати імпічмент судовою функцією парламенту України, оскільки парламент, за Конституцією, не вправі здійснювати судову функцію, а дії, які він виконує за процедурою імпічменту, не є судовою функцією з точки зору праворозуміння змісту діяльності даного органу. Таким чином, імпічмент є однією із форм парламентського контролю за діяльністю Президента України, як зовнішній прояв змісту контрольної діяльності Верховної Ради в її конкретних контрольних діях, які обумовлені встановленими в Конституції її контрольними повноваженнями, що визначають порядок контрольної діяльності парламенту та юридичні її наслідки.
При здійсненні парламентом контрольної функції застосовуються різноманітні методи контролю. Дослідження показало, що від оптимальності вибору методу при здійсненні контрольних дій залежить своєчасність виявлення допущених порушень законодавства підконтрольними суб'єктами, застосування до них відповідних заходів впливу. В кінцевому підсумку цим обумовлюється рівень дійовості парламентського контролю. Базуючись на загальних визначеннях понять "метод", "метод державного контролю" та виходячи із того, що парламентський контроль є одним із видів державного контролю, сформульоване наступне авторське визначення поняття "метод парламентського контролю":
Метод парламентського контролю – це обумовлений метою контролю засіб практичної реалізації завдань парламенту, прийом, спосіб здійснення парламентом, його органами, структурними підрозділами та парламентаріями повноважень, що охоплюються контрольною функцією парламенту.
Вибір певного методу обумовлюється цілями і завданнями парламентського контролю, сферою суспільних відносин, стосовно якої здійснюється контроль. В той же час, всі методи парламентського контролю тісно пов'язані між собою, взаємодоповнюють один одного. Тому можна стверджувати, що методи парламентського контролю носять комплексний характер.
В основу діяльності парламенту по здійсненню контрольної функції покладені передбачені у законодавстві основні принципи його функціонування. Проведений аналіз основних принципів здійснення Верховною Радою України функції парламентського контролю у їх взаємозв'язку із загальними принципами діяльності парламенту дав підстави для висновку, що зазначені групи принципів тісно пов'язані між собою і взаємодоповнюють один одного. Дослідження показало, що до основних принципів, на основі яких здійснюється функція парламентського контролю, необхідно віднести наступні: - принцип безпосереднього здійснення парламентом контрольної функції; - принцип системності парламентського контролю; - принцип обов'язковості парламентського контролю; - принцип звітності органів, що уповноважені на здійснення парламентського контролю; - принцип відповідальності уряду перед парламентом; - принцип забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина; - принцип контролю при вирішенні кадрових питань.
Слід зазначити, що принципи парламентського контролю не завжди мають чітко визначений характер і майже не отримали регламентації у законодавстві. Зважаючи на те, що принципи парламентського контролю становлять той ідейно-правовий фундамент, на якому базується діяльність парламенту по здійсненню контрольних повноважень, існує нагальна потреба чіткого їх визначення і закріплення на законодавчому рівні, зокрема, у Законі України "Про парламентський контроль в Україні", необхідність розробки й прийняття якого давно назріла.
В організації функціонування Верховної Ради України принципово важливе значення має питання правового забезпечення здійснення нею основних парламентських функцій. Суспільні відносини з парламентського контролю регулюються відповідними нормами законодавства України, які утворюють цілісну систему взаємопов'язаних між собою норм конституційного права. Проведений аналіз приводить до висновку, що, в своїй сукупності, норми законодавчих актів, які регламентують діяльність українського парламенту по здійсненню функції контролю, утворюють окремий правовий інститут - інститут парламентського контролю.
У конституційному праві існують, як відомо, прості інститути та складні правові інститути, які об'єднують ряд підінститутів. Одним із таких складних інститутів конституційного права є досить новий його інститут – інститут парламентського права, який перебуває у стані формування і становлення. Норми цього інституту регулюють суспільні відносини, які складаються у процесі функціонування українського парламенту, здійснення ним своїх відповідальних повноважень. Виходячи із того, що норми інституту парламентського контролю регламентують діяльність Верховної Ради України по здійсненню нею однієї із основних її функцій – контрольної функції, названий правовий інститут слід вважати підінститутом інституту парламентського права, невід'ємною складовою названого інституту конституційного права.
Таким чином, проведений аналіз дає підстави для висновку про те, що норми Конституції і законів України, які регламентують діяльність українського парламенту по здійсненню функції контролю, утворюють окремий правовий інститут – інститут парламентського контролю, що є підінститутом інституту парламентського права, який, у свою чергу, є одним із порівняно нових інститутів конституційного права.
Проведене дослідження показало, що у порівнянні із правовими основами інституту законодавчої діяльності, які є досить детально розробленими у науці і поступово формуються на практиці, правові основи інституту парламентського контролю не можна визнати достатньо розробленими в теорії. Вони також не дістали належного оформлення на рівні законопроектної роботи і, як наслідок – у практиці їх формування.
Аналіз законів України показав, що на відміну від представницької, законодавчої, установчої, та інших функцій Верховної Ради України, правове забезпечення функції парламентського контролю в Україні потребує серйозного вдосконалення. Як показує аналіз Конституції і законів, що регулюють діяльність Верховної Ради України у сфері парламентського контролю, контрольна функція Парламенту регламентована фрагментарно, неповно. Особливо це стосується правової регламентації діяльності окремих суб'єктів, які мають повноваження з парламентського контролю, визначення і застосування форм реалізації контрольної функції парламентом. У багатьох випадках повноваження з парламентського контролю врегульовані застарілим законодавством. Розгляд й аналіз питань правового забезпечення функції парламентського контролю приводить до висновку, що, базуючись на внесених до Конституції України змінах, існує нагальна потреба внесення відповідних змін і доповнень до законів України, зокрема, прийняти у новій редакції Закони України: "Про комітети Верховної Ради України", "Про статус народного депутата України", "Про Рахункову палату", та інші. У законах необхідно чітко встановити, що однією із основних функцій Верховної Ради України є функція парламентського контролю. Необхідно чітко визначити на законодавчому рівні основні напрями здійснення Верховною Радою України функції контролю, організаційно-правові форми реалізації цієї функції Українським парламентом.
У здійсненні Верховною Радою України контрольної функції надзвичайно важлива роль належить, як показав проведений аналіз, таким формам парламентського контролю, як "День уряду України" та парламентські слухання, які досить широко використовуються Українським парламентом у практиці його контрольної діяльності. Аналіз чинного законодавства показав, що на сьогодні, ні "День уряду України", ні парламентські слухання, як форми парламентського контролю не передбачені у законах України. Нормативною основою організації і проведення "Дня уряду України" та парламентських слухань є лише Регламент Верховної Ради України. Певною мірою врегульованим на законодавчому рівні є лише питання щодо проведення парламентських слухань комітетами Верховної Ради, що здійснено, зокрема, у Законі України "Про комітети Верховної Ради України" (ст. 18).
Зважаючи на велике значення "Дня уряду України" та парламентських слухань у здійсненні Верховною Радою України функції парламентського контролю, уявляється необхідним урегулювати їх, як форми парламентського контролю, на рівні Закону "Про парламентський контроль в Україні". Тим більше, що процедурні питання їх застосування парламентом вже урегульовані у прийнятому 16 березня 2006 року Регламенті Верховної Ради України.
Розглянуті проблеми здійснення Українським парламентом контрольної функції, правових основ її реалізації дають підстави для висновку про те, що існує необхідність термінової розробки і прийняття окремого Закону України "Про парламентський контроль в Україні", який би чітко визначив, акумулював і впорядкував всі складові щодо принципів, напрямів, мети, завдань, організаційно-правових форм, методів здійснення парламентського контролю та відповідальності за правопорушення, які виявляються в результаті його реалізації. Необхідність розробки і прийняття названого Закону обумовлена і підтверджується конституційним приписом, що встановлений у новій редакції п. 33 статті 85 Конституції України, де встановлено, що парламентський контроль здійснюється Верховною Радою України в межах, які визначені Конституцією та законом. Отже, Конституція прямо встановила, що реалізація Верховною Радою контрольної функції має регулюватися, на основі Конституції, спеціальним законом. Прийняття Закону "Про парламентський контроль в Україні" має заповнити прогалину в системі чинного конституційного законодавства України, що регламентує діяльність Українського парламенту.
Діяльність парламенту по здійсненню контрольних повноважень через застосування відповідних норм права, у яких встановлені такі його повноваження, обумовлює виникнення й існування контрольних правовідносин. У контрольних правовідносинах, як і у всіх інших правовідносинах, завжди існує зв'язок між їх учасниками, які мають взаємні права і обов'язки. Обсяг їхніх прав та обов’язків встановлюється у правових нормах, що регулюють такі правовідносини. Складовими структури правовідносин з парламентського контролю є:
– суб'єкт правовідносин; – об'єкт правовідносин; – зміст правовідносин.
Базуючись на положеннях загальної теорії права щодо визначення поняття й характерних рис правовідносин, виявлення особливостей правовідносин, які виникають у зв’язку із реалізацією парламентом України контрольної функції, запропоноване наступне визначення поняття "правовідносини з парламентського контролю":
Правовідносини із здійснення парламентського контролю - це такі індивідуально-конкретні суспільні відносини, які врегульовані відповідними нормами права і які виникають у зв'язку із реалізацією суб'єктами, уповноваженими законом на здійснення парламентського контролю в межах, визначених Конституцією і законами України контрольних повноважень, наслідком чого є виникнення суб’єктивних прав і юридичних обов’язків у контролюючих і контрольованих суб’єктів.
До суб'єктів, які здійснюють парламентський контроль, як показав проведений аналіз, слід відносити колективних та індивідуальних суб'єктів, що уповноважені законом, чи, на його основі, спеціальним дорученням парламенту на проведення контролю або окремих контрольних дій. Аналіз показав, що серед суб'єктів, що уповноважені здійснювати парламентський контроль, необхідно виділяти:
а) загальний суб'єкт – парламент в цілому;
б) спеціальні суб'єкти – комітети, тимчасові комісії, депутати, органи, що утворюються парламентом для здійснення функції контролю – лічильні органи, омбудсмани тощо.
До кола підконтрольних суб'єктів, як показав аналіз законодавства України, належать органи державної влади, органи місцевого самоврядування, установи, організації, підприємства, службові та посадові особи, стосовно діяльності яких парламент уповноважений здійснювати контрольну функцію.
Стосовно визначення об'єкта правовідносин з парламентського контролю, то, як показав аналіз спеціальної літератури, в юридичній науці існують різні точки зору. Так, в науковій літературі існує думка, що об'єктом парламентського контролю виступають органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи, підприємства, організації, установи.
Проведений аналіз дав підстави для висновку, що виходячи із положень загальної теорії права, таку трактовку питання щодо розуміння об'єкту правовідносин, які виникають внаслідок здійснення контрольних повноважень парламенту, очевидно не можна визнати достатньо обґрунтованою. Якщо парламентський контроль розглядати як діяльність парламенту країни, що полягає у здійсненні ним дій по спостереженню, нагляду та перевірці дотримання підконтрольними та підзвітними суб'єктами нормативно-правових приписів, а також в припиненні неправомірних дій відповідними організаційними засобами, то самі по собі державні і самоврядні органи, посадові і службові особи не можуть бути об'єктом правовідносин, оскільки вони не є тією категорією, з приводу якої виникають самі відносини. Об'єктом розглядуваних правовідносин можуть виступати не самі органи та їх посадові і службові особи, а діяльність зазначених суб'єктів та результати їх діяльності, щодо яких парламент уповноважений здійснювати контроль.
Таким чином, базуючись на положеннях загальної теорії права, можна зробити висновок про те, що:
об'єктом правовідносин з парламентського контролю є визначені законом права, обов'язки і дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших інститутів держави і суспільства, та результат, на досягнення якого спрямовується їх діяльність стосовно яких парламент уповноважений здійснювати контрольну функцію.
Аналіз норм права, що регламентує діяльність Верховної Ради України по здійсненню функції парламентського контролю, приводить до висновку, що оскільки серед зазначених норм існують матеріальні та процесуальні, в системі правовідносин з парламентського контролю необхідно виділяти матеріальні і процесуальні відносини. Матеріальні правовідносини виникають , як відомо, на основі норм матеріального права, у яких визначається зміст суб’єктивних прав, юридичних обов'язків, юридичної відповідальності суб'єктів розглядуваних правовідносин. Такі матеріальні норми містяться, зокрема, в Конституції України, в Законах України "Про статус народного депутата України", "Про комітети Верховної Ради України" та ін. Зазначені норми становлять основний зміст парламентського контрольного права.
Процесуальні правовідносини з парламентського контролю є результатом застосування норм, у яких визначається процедура реалізації матеріальних норм. До числа актів, у яких містяться процесуальні норми щодо здійснення повноважень з парламентського контролю належать, насамперед, Регламент Верховної Ради України, а також відповідні норми вище названих та інших законів України.
Процес застосування компетентними суб’єктами свого права на контрольну діяльність урегульований процесуальними нормами і спрямований на реалізацію норм матеріального права. Виходячи із того, що процес контрольної діяльності парламенту України здійснюється на основі норм Регламента Верховної Ради України, який містить процесуальні норми, а також процесуальних норм інших законодавчих актів, в роботі зроблено висновок про те, що названий процес є підстави розглядати як різновид юридичного процесу. З огляду на зазначене, досліджуючи зміст правовідносин з парламентського контролю, в роботі проведено аналіз самого процесу реалізації Верховною Радою України функції парламентського контролю.
Реалізація функції парламентського контролю, як й інших функцій парламенту, здійснюється через певні процедури, чітке дотримання яких є обов'язковим як для парламенту, так і для всіх інших суб'єктів правовідносин з парламентського контролю. Здійснення таких процедур реалізується через певні стадії. З огляду на те, що між всіма діями, які здійснюються при реалізації Верховною Радою України контрольної функції, існує тісний взаємний зв'язок, що обумовлено єдиними завданнями і метою щодо здійснення парламентського контролю, запропоновано іменувати діяльність по здійсненню парламентського контролю парламентським контрольним процесом, який є одним з видів реалізації норм права через їх застосування державним органом.
У межах парламентського контрольного процесу здійснюються дії, що спрямовані на організацію та забезпечення реалізації повноважень з парламентського контролю, щодо здійснення власне контрольної процедури. Проведений аналіз контрольної діяльності Верховної Ради України показав, що власне контрольна процедура передбачає здійснення діяльності щодо безпосередньої реалізації суб'єктами, які уповноважені на здійснення парламентського контролю, конкретних контрольних дій. За результатами контролю суб'єктом, який уповноважений його здійснювати, приймається рішення у передбачених законодавством формах. На основі отриманих результатів контрольної діяльності, у випадках виявлення порушень законодавства підконтрольним суб'єктом, парламентом мають бути вжиті заходи щодо їх усунення та розроблені пропозиції запобігання у майбутньому допущення порушень та спрямовані на вдосконалення чинного законодавства.
Проведені в даному науковому дослідженні визначення й аналіз виявлених основних елементів функції парламентського контролю, загальної характеристики контрольних повноважень парламенту України дали підстави запропонувати виділити, в межах парламентського контрольного процесу, наступні стадії:
1) стадія планування та прогнозування контрольної діяльності парламенту;
2) стадія встановлення фактичного стану справ на основі перевірки діяльності підконтрольних суб'єктів;
3) стадія отримання даних, інформації стосовно діяльності підконтрольних суб'єктів;
4) стадія аналізу встановленого реального стану справ, отриманої інформації щодо діяльності підконтрольних суб'єктів та співставлення їх із приписами чинного законодавства;
5) стадія оцінки отриманої інформації щодо діяльності підконтрольних суб'єктів та допущених ними порушень законодавства, у випадках їх наявності.
6) стадія узагальнення результатів виконання контрольного завдання, прийняття рішення в формах постанови, рекомендацій, висновків, подання, У разі встановлення порушень законодавства, вжиття передбачених законодавством заходів реагування та забезпечення їх реалізації;
7) стадія розробки заходів щодо запобігання порушень законодавства підконтрольними суб'єктами та вдосконалення правової регламентації їхньої діяльності.
Проведене дослідження процесу реалізації парламентом України функції контролю показало, що стадії процесу здійснення контрольної функції співпадають із основними стадіями процесу застосування права і, водночас, базуються на вихідних положеннях загальної теорії і практики державного контролю. Всі стадії парламентського контрольного процесу перебувають у тісному зв'язку між собою, який обумовлений тим, що самі дії суб’єктів щодо реалізації повноважень у сфері парламентського контролю, взаємопов'язані між собою. Зазначене дає підстави для висновку про те, що парламентський контроль є функцією, яка охоплює комплекс встановлених у законодавстві повноважень парламенту та дій, що здійснюються у межах певного процесу, який охоплює визначені стадії.
Аналіз питань здійснення парламентом України функції контролю показав, що названа функція є невід'ємною складовою інших парламентських функцій. Функція контролю фактично пронизує всі сфери діяльності парламенту України. Такий висновок випливає із аналізу процедури здійснення парламентом України своїх функцій, прийняття ним своїх рішень. Контрольна функція парламенту, як показав проведений аналіз, реалізується через застосування способів впливу, більшість із яких притаманна плануванню, обліку, аналізу тощо. В свою чергу ці способи впливу є властивими для реалізації будь-якої із інших функцій парламенту. Так, наприклад, реалізація законодавчої функції не можлива без планування або аналізу. Належне здійснення парламентом контрольної функції, як показує аналіз його діяльності, забезпечує реальність представницької, законодавчої, установчої та всіх інших його функцій.
Проведений аналіз показав, що значимість парламентського контролю у забезпеченні законності у діяльності всіх органів державної влади та місцевого самоврядування об'єктивно робить цей вид державного контролю невід'ємною частиною цілісної системи державного контролю. Водночас, парламентському контролю властивий ряд специфічних відмінностей й особливостей, в наслідок чого він істотно відрізняється від інших видів державного контролю. Найсуттєвішою особливістю парламентського контролю є те, що існування цього виду державного контролю об’єктивно випливає із самого права народу, як першоджерела влади, на здійснення контролю за функціонуванням органів і структур, через які здійснюється державна влада.
Таким чином, на відміну від інших видів державного контролю, парламентський контроль одночасно виступає і як вид державного контролю, і як вид контролю, який здійснюється народом України через його представницький орган – Український парламент. Зазначене дало підстави для висновку, що парламентський контроль відіграє визначальну роль і займає провідне місце в системі державного контролю в Україні. Він відрізняється багатоспрямованістю, охоплює всі основні сфери життєдіяльності суспільства і держави, стратегічні напрямки діяльності всіх органів державної влади.
Усвідомлення необхідності розвитку та підвищення ефективності й дійовості парламентського контролю з урахуванням конституційних повноважень Верховної Ради України, розширення її контрольних повноважень, вдосконалення форм і методів здійснення парламентом України контрольної функції стає усе більш важливим чинником у формуванні саме на його основі єдиної системи державного контролю в Україні.