Geum.ru

Нститут держави І права імені В. М. Корецького національної академії наук україни на правах рукопису Майданник Олена Олексіївна

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13



Висновки


Формування й розвиток в Україні громадянського суспільства та відповідної йому демократичної, соціальної, правової держави можливе лише за умови забезпечення ефективного контролю за додержанням в країні принципу верховенства права, контролю за відповідністю Конституції, Законам України практики їх реалізації державою і суспільством. Такий контроль, насамперед, має здійснюватися з боку народу, як першоджерела влади, яку він реалізує, зокрема, через сформований ним єдиний загальнодержавний, представницький орган державної влади – Верховну Раду України.

Прогресивний розвиток Української держави, розбудова її державного механізму обумовлює необхідність вдосконалення різних публічновладних інститутів. Ефективність здійснення державним механізмом України управління суспільними і державними справами, підвищення ролі і значення держави у реалізації основних її функцій, у вирішальній мірі залежить від подальшого розвитку і вдосконалення парламентаризму в Україні.

Необхідно відмітити, що з проголошенням України незалежною і суверенною державою, провідним принципом побудови і функціонування державної влади було визнано принцип поділу влади, який дістав закріплення на конституційному рівні. Однак на практиці впровадження відміченого принципу відбувалося не просто. Найбільш серйозною проблемою, що виникла у зв'язку із перебудовою державного механізму на засадах розподілу влади, стала затяжна конфронтація між законодавчою і виконавчою гілками влади, яка негативно позначилася, зокрема, на ефективності діяльності Верховної Ради України, що негативно вплинуло і на процес розвитку українського парламентаризму. Відмічене обумовило потребу розробки заходів, що спрямовані на:

а) досягнення взаємодії між всіма гілками влади, що є обов'язковою передумовою ефективного функціонування держави;

б) реформування органів, що уособлюють і представляють відповідні гілки державної влади, відповідно до єдиних засад державно-правової реформи в Україні.

Визначення в Конституції України 1996 року статусу Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні – парламенту, відіграло надзвичайно важливу роль як необхідна конституційна передумова утвердження і розвитку українського парламентаризму.

Одним із визначальних напрямів розвитку парламентаризму в Україні є розв'язання комплексу проблем, що пов'язані із законодавчим оформленням та забезпеченням реалізації функції парламентського контролю. Необхідність невідкладного вирішення зазначених проблем обумовлена тим, що саме від ступеню дійовості контрольної діяльності парламенту безпосередньо залежить ефективність реалізації законів, забезпечення законності в країні.

Проведене дослідження показало, що порівняно із законодавчою, установчою, бюджетно-фінансовою та іншими функціями Верховної Ради України, які мають відповідне законодавче забезпечення, його контрольна функція не достатньо чітко оформлена на законодавчому рівні. Слід зазначити, що із прийняттям у 1996 році Конституції України, було суттєво обмежено повноваження парламенту щодо здійснення контролю за діяльністю виконавчої влади. На конституційному рівні не було передбачено право Верховної Ради висловлювати недовіру окремим членам Кабінету Міністрів, не передбачалося покладення контрольних повноважень на парламентські комітети, не визначалися повноваження тимчасових спеціальних і слідчих комісій Верховної Ради у сфері парламентського контролю.

Вченими, практичними працівниками різних органів та установ, були сформульовані і висунуті численні пропозиції з питань вдосконалення конституційної регламентації контрольних повноважень українського парламенту. Верховна Рада України 8 грудня 2004 року прийняла Закон України "Про внесення змін до Конституції України" ( Відомості Верховної Ради (ВВР), 2005, № 2, ст.44 ) в якому, у значній мірі враховані пропозиції щодо вдосконалення конституційного регулювання контрольних повноважень парламенту України. У наслідок цього значно розширені повноваження Верховної Ради у сфері контролю, вдосконалена конституційна регламентація її контрольної функції.

Водночас необхідно зазначити, що ефективність контрольної діяльності Верховної Ради не можна визнати достатньо високою. Необхідність визначення механізмів усунення виявлених недоліків і проблем у реалізації парламентом України контрольної функції обумовила доцільність розв’язання в даному науковому дослідженні наступних завдань: – розробити теорію контрольної функції Верховної Ради; – дослідити методологічні та організаційно-правові аспекти реалізації Українським парламентом контрольної функції; – розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення законодавства у сфері парламентського контролю.

У дисертації досліджено: – парламентський контроль, як функція, що об'єктивно притаманна Верховній Раді України, як і парламентам переважної більшості країн світу; – характерні риси та ознаки контрольної функції парламенту; – основні напрями парламентського контролю в Україні, організаційно-правові форм його здійснення; – місце і роль контрольної функції в системі функцій Верховної Ради України та співвідношення парламентського контролю з іншими видами державного контролю.

Вивчення й аналіз вітчизняного та зарубіжного законодавства, що регулює питання організації і здійснення парламентами контрольної функції, праць українських та зарубіжних вчених з розглядуваних проблем, дали можливість розробити питання теорії контрольної функції парламенту, як складової теорії парламентаризму, сформулювати наукові основи парламентського контролю в Україні, виявити прогалини в законодавчому регулюванні контрольної діяльності парламенту України і, на основі цього, визначити концептуальні підходи, форми і засоби їх вирішення.

До узагальнених основних теоретичних висновків та практичних рекомендацій, що одержані дисертантом у наслідок проведеного дослідження, можна віднести нижче наведені.

Аналіз контролю у різних аспектах, а саме: як філософської категорії, як властивості, притаманної суспільству, як функції держави, виду її діяльності, дало можливість зробити висновок про те, що контроль є однією з основних функцій суспільства і держави. Як функція соціального управління, контроль об'єктивно необхідний, оскільки спрямовує процес управління відповідно до встановлених ідеальних моделей, коректуючи функціонування підконтрольного суб'єкта.

Функція контролю відіграє визначальну роль у здійсненні державної влади. Вона є складовою функцією майже всіх органів державної влади, виступаючи, в одних випадках – пріоритетною, в інших – центральною, а в окремих – навіть способом чи формою їхньої діяльності. Призначення контролю полягає в тому, що він, виступаючи одним із видів діяльності держави по здійсненню державної влади, спрямований на підвищення ефективності діяльності органів державної влади і забезпечення захисту інтересів людини, суспільства, держави, шляхом посилення відповідальності цих органів і їхніх посадових осіб за виконання покладених на них повноважень. Контроль відіграє надзвичайно велику роль та має визначальне значення у реалізації конституційного принципу відповідальності держави, в особі її органів, перед людиною і суспільством за свою діяльність. В кінцевому підсумку, ступінь захищеності прав особи у великій мірі залежить і обумовлюється рівнем контрольної діяльності державних органів, реальністю і ефективністю здійснення ними контрольної функції.

Проведені дослідження й аналіз питань ролі і призначення контролю у діяльності органів державної влади дали підстави для висновку про те, що контроль, як функція, притаманний всім гілкам влади і є невід'ємним елементом у діяльності органів, які представляють окремі гілки державної влади, а також органів, що не належать до жодної із них, як то Президент України. Контрольна функція займає одне із визначальних місць у механізмі стримувань і противаг у взаємодії між законодавчою, виконавчою, судовою владою та главою держави – Президентом України.

Принцип поділу влади, що запроваджений в організації і функціонуванні органів державної влади України, органічно поєднується із механізмом стримувань і противаг. Завдяки цьому у кожної із гілок державної влади є певний обсяг контрольних повноважень, що забезпечують можливість всім гілкам влади контролювати одна одну, здійснювати нагляд за законністю. Такий спосіб нагляду і контролю стримує і урівноважує діяльність органів, що представляють кожну із гілок державної влади. В цих умовах проявляється одна із важливих властивостей контролю, яка характеризує контроль не як самостійну контрольну владу, а як невід'ємний елемент законодавчої, виконавчої та судової влади. Виступаючи у якості самостійної функції органів різних гілок влади, контроль, водночас, являє собою стадію, етап, що має місце при реалізації будь-якої із функцій органів державної влади. Як невід'ємний елемент законодавчої, виконавчої та судової влади, контроль набуває специфічних характерних рис та ознак, які обумовлені тим, що він органічно пов'язаний з іншими функціями управління.

Провідне становище парламенту України у державному механізмі, його правовий статус як представницького органу всього народу України і єдиного органу законодавчої влади в державі, обумовлює особливе значення парламентського контролю в системі державного контролю. Наявність контрольної функції у парламенту, яка охоплює певний комплекс його контрольних повноважень стосовно діяльності виконавчої влади, інших владних структур не суперечить, а навпаки, випливає із суті принципу поділу влади. Теорія і практика свідчать, що парламентський контроль виступає важливим засобом, який запобігає безвідповідальній діяльності органів виконавчої влади, глави держави та інших владних установ. Таким чином, парламентський контроль становить важливий елемент механізму стримувань і противаг у взаємодії із різними гілками влади, що забезпечує найбільш оптимальну побудову державного механізму країни і ефективну його діяльність.

Наукове дослідження питань про теорію функцій парламенту займає одне із провідних місць у розробці і розвитку теорії парламентаризму.

Виявлення загальнотеоретичних ознак функцій органів державної влади стало основою для визначення, у результаті проведеного дослідження, специфічних ознак парламентських функцій, через які проявляються особливі риси функцій Верховної Ради України як одного із найвищих органів державної влади в Україні. На основі виявлених характерних ознак парламентських функцій сформульоване авторське визначення поняття "функції Верховної Ради України":

Функції Верховної Ради України – це основні напрями та види діяльності даного органу державної влади, в яких має свій вираз сутність, зміст та соціальне призначення парламенту, як провідної структурно-організаційної складової частини механізму української держави, представницького органу всього народу України, що здійснюються відповідно до визначеної Конституцією і законами України його компетенції.

Запропоноване автором визначення поняття функцій Верховної Ради України дає можливість зрозуміти конституційно-правову природу парламенту України, виділити його функції серед функцій інших елементів державного механізму України.

Функції парламенту тісно взаємопов'язані між собою і в сукупності становлять цілісну систему діяльності парламенту. Кожна із функцій відіграє самостійну роль у діяльності Верховної Ради, але між ними існує тісний зв'язок і взаємодія, які обумовлюються і визначаються єдністю мети і завдань її діяльності.

Контрольна функція Верховної Ради України об’єктивно випливає із самого права Українського народу, як першоджерела всієї влади, на здійснення контролю за діяльністю органів держави, через які влада реалізується. Вона обумовлена самим статусом українського парламенту як представницького органу всього народу. Розглядувана функція парламенту України, водночас, перебуває у тісному зв’язку із реалізацією принципу верховенства права, що встановлений в конституції України і втілюється у життєдіяльності українського суспільства і держави. Виходячи із того, що принцип верховенства права обґрунтовується і має своїм першоджерелом природні права людини, а кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною (ст. 21 Загальної декларації прав людини), є підстави для висновку, що контрольна функція парламенту бере свій початок від права народу на здійснення контролю за діяльністю органів державної влади. Оскільки, відповідно до статті 5 конституції України, народ України є єдиним джерелом всієї влади в Україні, то саме воля народу є визначальною для всіх органів влади і народ має безумовне право на здійснення контролю за їх діяльністю. Зазначені положення стали підставою для висновку про те, що саме народ, як першоджерело всієї влади в Україні, має пріоритетне право на здійснення, через сформований ним парламент, контролю за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Контроль, який здійснюється парламентом, є одним із проявів реалізації ним державної влади, є виявом владної діяльності суб'єктів, які уповноважені законодавством на здійснення функції парламентського контролю. Проведене дослідження приводить до висновку, що сутність парламентського контролю як однієї із основних функцій парламенту полягає, насамперед: – у виявленні, отриманні об'єктивних і достовірних відомостей, інформації щодо ситуації у тій чи іншій підконтрольній йому сфері життєдіяльності суспільства і держави; – у проведенні аналізу й узагальнення отриманих даних, інформації; – у їх співставленні із вимогами законодавства та, на цій основі, – у оцінці такої інформації з позицій встановлення відповідності діянь та нормативно-правових актів підконтрольних суб’єктів приписам закону і, у випадках виявлення порушень законодавства з боку підконтрольних суб'єктів – у вжитті заходів щодо усунення виявлених порушень.

Завдання парламентського контролю, як показало проведене дослідження, полягає не лише у встановленні відповідності Конституції та законам України діяльності підконтрольних суб'єктів на території України або в межах її інтересів за кордоном, але й у здійсненні комплексу дій, які спрямовані на:
  • визначення доцільності, соціально-економічної та політичної обґрунтованості діяльності підконтрольних суб'єктів;
  • виявлення причин незаконної або недоцільної діяльності підконтрольних суб'єктів;
  • вжиття заходів, спрямованих на вдосконалення, раціоналізацію їхньої діяльності;
  • вжиття заходів щодо притягнення підконтрольних суб'єктів, які допустили порушення законодавства, до відповідальності;
  • розробка заходів щодо запобігання порушень законодавства.

Наведені вище положення дали підстави для висновку про те, що контрольна діяльність парламенту виступає водночас і у якості правоохоронної діяльності. Про такий її характер свідчить те, що діяльність парламенту по здійсненню контролю спрямована на виявлення і припинення неправомірних дій фізичних і юридичних осіб, застосування до порушників заходів державного впливу.

Найбільш характерними ознаками та складовими функції парламентського контролю, через які розкриваються основні властивості цієї функції, є, як показав проведений аналіз, наступні:
  • плановий характер контрольної діяльності парламенту;
  • цільове призначення парламентського контролю;
  • здійснення парламентського контролю у чітко визначених законодавством межах;
  • спрямованість на виявлення та збір інформації стосовно діяльності підконтрольних суб'єктів з метою встановлення її відповідності приписам законів України;
  • обов'язковість узагальнення й аналіз отриманої інформації;
  • обов'язковість співставлення отриманої інформації щодо діяльності підконтрольних парламентові суб'єктів із приписами чинного законодавства;
  • обов'язковість оцінки отриманої інформації щодо діяльності підконтрольних суб'єктів;
  • встановлення невідповідності, порушень, відхилень від вимог законодавства з боку підконтрольних суб'єктів, оцінка виявлених порушень;
  • спрямованість на формулювання вимог та пропозицій щодо шляхів усунення допущених порушень і недоліків у діяльності підконтрольних суб'єктів;
  • спрямованість на вжиття визначених у законодавстві заходів щодо усунення виявлених порушень, допущених підконтрольними суб'єктами та притягнення винних у порушенні суб'єктів до відповідальності;
  • спрямованість на розробку заходів щодо запобігання у майбутньому допущення порушень законодавства.

Базуючись на понятті й виявлених основних ознаках функцій Верховної Ради України, виходячи із визначених характерних ознак й елементів функції парламентського контролю та спираючись на загальне розуміння контролю як певної цілеспрямованої, свідомої діяльності, сформульоване таке авторське визначення поняття "функція парламентського контролю":

Функція парламентського контролю – це одна із основних функцій Верховної Ради України, що охоплює всі напрями і види її контрольної діяльності, реалізується у визначених Конституцією та законами України межах і проявляється у здійсненні парламентом юридично значимих дій, спрямованих на визначення ступеня відповідності діяльності та правових актів підконтрольних суб'єктів законам України, шляхом виявлення, отримання, аналізу, узагальнення отриманих даних, інформації з питань контролю, її оцінки на основі співставлення із приписами закону, та, при виявленні порушень, – застосуванні встановлених у законодавстві санкцій та інших заходів впливу щодо усунення виявлених порушень та запобігання їх у майбутньому.

Таким чином, парламентський контроль здійснюється на основі норм Конституції і законів України і тягне юридичну відповідальність суб'єктів права за невиконання вимог правових норм.

Проведений розгляд загальнотеоретичних положень щодо сутності функцій держави та її органів, основних напрямів їхньої діяльності, дали підстави для висновку, що зміст контрольної функції Верховної Ради України обумовлений і визначається насамперед основними напрямами контрольної діяльності парламенту. В них знаходить свій прояв сутність та соціальне призначення парламенту, як структурно-організаційної складової частини механізму української держави.

Напрями контрольної діяльності Верховної Ради України випливають із самого її статусу як представницького органу всього Українського народу. Проведений аналіз приводить до висновку, що контрольна функція парламенту, основні напрями його контрольної діяльності своїм корінням мають визнання права народу на здійснення контролю за діяльністю органів державної влади і, тим самим, є втіленням принципу верховенства права.

Напрями контрольної діяльності Верховної Ради України визначаються предметами відання парламенту та обсягом його контрольних повноважень, їх правовим забезпеченням. Аналіз положень статті 6 та статті 19 Конституції України приводять до висновку, що основні напрями контрольної діяльності Верховної ради України безумовно мають визначатися, насамперед, Конституцією України та, на її основі – законами України.

Аналіз положень конституційного законодавства дав підстави для висновку, що напрямами здійснення Верховною Радою України функції парламентського контролю є:

- контроль за виконанням законів України та інших актів, що прийняті парламентом;

- контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина;

- контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України;

- контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням, за виконанням Державного бюджету України;

- контроль за використанням одержаних Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України;

- контроль за діяльністю Президента України;

- контроль за діяльністю органів державної влади, посадових осіб, які обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України або за її згодою;

- внутріпарламентський контроль за діяльністю народних депутатів України, органів та структурних підрозділів Верховної Ради України щодо здійснення ними своїх повноважень.

Таким чином, напрями контрольної діяльності Верховної Ради України стосуються різних сфер суспільного і державного життя, і охоплюють значну частину відносин, які виникають у процесі діяльності органів різних гілок державної влади.

Проведений розгляд й аналіз визначених у законодавстві України напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України дав підстави для висновку про наявність, серед всіх напрямів парламентського контролю, основних його напрямів. Існування основних напрямів парламентського контролю об'єктивно зумовлено тим, що, як показав аналіз питань парламентської діяльності у різних країнах світу, серед всіх функцій парламенту прийнято розрізняти абсолютні, тобто такі, що безумовно притаманні парламентові, мають здійснюватися виключно ним і ні за яких обставин не можуть виконуватися іншими органами, і так звані відносні, тобто такі, що обумовлюються формою правління, яка існує в державі, іншими чинниками, які , за певних обставин, можуть делегуватися парламентом на певний час іншим органам державної влади. До абсолютних функцій парламентів, як прийнято вважати, належать, зокрема, законодавча, бюджетно-фінансова, забезпечення додержання прав і свобод людини та деякі інші. Звідси – зазначені сфери є найважливішими у здійсненні контролю, що свідчить про провідне значення названих напрямів контролю і дає підстави визначати їх, як основні.

Проведене дослідження показало, що контроль Верховної Ради України за належною реалізацією прийнятих нею законів та інших рішень, виступає одним із важливих засобів втілення їх у життя. Реалізація Верховною Радою України контрольної функції у названому напрямі поширюється фактично на переважну більшість сфер діяльності різних органів державної влади, органів місцевого самоврядування у розумінні визначення відповідності діяльності цих органів законам та іншим, прийнятим парламентом актам, дотримання їх вимог у практичній діяльності підконтрольних парламентові суб’єктів. Здійснюваний Верховною Радою контроль у розглядуваному напрямі становить реальну гарантію того, що влада в Україні діє відповідно до вимог, мети і змісту законів верховної Ради України.

Поряд із тим, через здійснення такого контролю, визначається ступінь ефективності регулювання прийнятими парламентом законодавчими актами відповідних суспільних відносин. Тим самим, парламент, реалізуючи контрольні повноваження щодо дотримання законів підконтрольними йому суб'єктами, з другого боку, здійснює оцінку результатів реалізації ним законодавчої функції на основі визначення ступеню дійовості законодавчої регламентації суспільних відносин.

На основі вивчення й аналізу положень конституційного законодавства України зроблено висновок, що до основних складових названого напряму контрольної діяльності Українського парламенту належать: - контроль за виконанням прийнятих парламентом законів та інших актів у діяльності Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; - контроль за виконанням прийнятих парламентом законів та інших актів у діяльності Президента України; - контроль за виконанням законів та інших, прийнятих парламентом актів у діяльності органів державної влади, посадових осіб, які обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України або за її згодою; - контроль за виконанням законів та інших, прийнятих парламентом актів, органами Автономної республіки Крим, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Аналіз положень Конституції України показав, що безпосередньо в її нормах не передбачено повноважень Верховної Ради щодо здійснення контролю за виконанням законів та інших, прийнятих нею актів. В роботі доведено, що Верховна Рада України, як єдиний орган законодавчої влади, має забезпечувати практичну реалізацію прийнятих нею законів та здійснювати контроль за неухильним виконанням їх вимог всіма суб'єктами правовідносин. Наявність у парламенту повноважень щодо здійснення контролю у зазначеному напрямі де-факто підтверджене прийняттям ряду законів, якими передбачається здійснення Верховною Радою контролю за виконанням законів (напр. Закон України "Про боротьбу з корупцією" ) та ін. Спираючись на результати проведеного аналізу, у дисертації зроблено висновок про необхідність вдосконалення конституційної регламентації розглядуваного питання, зокрема, шляхом внесення доповнення до Конституції України, яким встановити, що парламентський контроль за виконанням законів та інших, прийнятих парламентом актів, здійснюється виключно Верховною Радою України. Зазначеним доповненням одночасно будуть усунуті неузгодженості між Конституцією та відповідними законами України.

Зважаючи на те, що діяльність Верховної Ради по здійсненню контролю за виконанням чинних законів є найбільш всеосяжною, її необхідно розглядати як основний напрям парламентського контролю в Україні. Проведений аналіз приводить до висновку, що вдосконалення контрольної діяльності Верховної Ради України обумовлює необхідність приділити особливу увагу питанням здійснення нею контролю за реалізацією законів, за ефективністю регулювання ними суспільних відносин, як найбільш всеосяжному напряму парламентського контролю. Особлива увага має бути приділена вдосконаленню законодавчого регулювання, поряд із всіма напрямами, реалізації парламентом України контрольної функції, здійсненню ним контролю за реалізацією законів та інших актів, як основного напряму парламентського контролю. При цьому надзвичайно важливим є оптимальне вирішення найбільш принципових питань і, зокрема: - визнання і встановлення на конституційному рівні того, що здійснення контролю за виконанням законів та інших, прийнятих Верховною Радою України актів, належить до виключної компетенції парламенту України; - чітке визначення напрямів та меж компетенції контролю українського парламенту за виконанням законів України та інших рішень, що прийняті Верховною Радою.

Світовий досвід розвитку суспільства переконливо доводить, що здобуття демократії, побудова правової держави та її соціально-економічне процвітання неможливе без визнання та забезпечення прав і свобод людини. Верховна Рада України, як орган, що формується безпосередньо народом України і представляє весь Український народ, займає особливе місце серед органів, на які покладено повноваження по забезпеченню прав людини. У діяльності Верховної Ради України, ефективним інструментом забезпечення прав людини виступає парламентський контроль у розглядуваній сфері. Розглядуваний напрям контрольної діяльності парламенту України охоплює майже усі сфери життєдіяльності людини. Верховна Рада здійснює функцію парламентського контролю у розглядуваному напрямі безпосередньо, через діяльність спеціалізованих комітетів парламенту, його тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій, депутатів, через Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, через проведення парламентських слухань, "Днів уряду України", направлення депутатських запитів та звернень, проведення розслідувань з зазначених питань та ін.

Розгляд й аналіз питань контрольної діяльності Верховної Ради України за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина показав, що потенціал парламентського контролю у сфері прав людини на сьогодні належним чином не реалізований. Завдання щодо забезпечення ефективного контролю з боку Верховної Ради України за додержанням прав людини в Україні обумовлюють, насамперед, здійснення заходів, спрямованих на вдосконалення роботи Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Це вимагає також підвищення ефективності контрольної діяльності комітетів українського парламенту, його тимчасових спеціальних та слідчих комісій, народних депутатів України по забезпеченню додержання конституційних прав людини в Україні.

Запровадження на конституційному рівні в Україні інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини стало важливим фактором, що забезпечує утвердження і розвиток України демократичною, правовою державою. Це посприяло розвитку демократичних процесів у нашій державі, що спрямовані на реалізацію конституційного положення, за яким людина визнається найвищою соціальною цінністю, посиленню гарантій реалізації прав і свобод людини і громадянина. Однак, як показало дослідження, функціонування розглядуваного інституту, через який здійснюється парламентський контроль у сфері забезпечення прав людини, який водночас є інститутом правового захисту, що доповнює існуючі засоби захисту та забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина в системі правозахисного державного механізму, вимагає подальшого вдосконалення. Насамперед, потребують вдосконалення відповідні норми Конституції України, Закон "Про уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", інші закони, що регулюють діяльність парламентського омбудсмана, усунення прогалин, неузгодженостей і суперечностей у них. З іншого боку, необхідне підвищення ефективності діяльності самого Уповноваженого, більш чітке виконання ним у повному обсязі передбачених Законом прав та обов'язків.

Проведений аналіз показав, що відсутність у Уповноваженого з прав людини права на законодавчу ініціативу позбавляє його дієвої форми захисту та контролю за додержанням прав людини. З огляду на це, уявляється доцільним внести доповнення до статті 93 Конституції України, якими передбачити наявність права законодавчої ініціативи у Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Забезпечення дійового і ефективного парламентського контролю за додержанням прав людини на всіх рівнях та у різних сферах обумовлює потребу запровадження представників Уповноваженого з прав людини на місцевому рівні та його представників з певних питань. Це забезпечить можливість своєчасно і оперативно виявляти першочергові проблеми у реалізації та захисті прав людини в Україні, та визначати шляхи їх розв'язання. Таким чином, з метою створення надійної правової основи щодо забезпечення дійового парламентського контролю у сфері прав людини в Україні, необхідне проведення значного вдосконалення норм законодавства, що регулюють діяльність Уповноваженого з прав людини, шляхом усунення зазначених та інших виявлених недоліків і прогалин в ньому.

Як показав проведений аналіз , забезпечення основних прав і свобод людини і громадянина, у великій мірі залежить від якості контрольної діяльності структур українського парламенту, а саме – комітетів, тимчасових слідчих та тимчасових спеціальних комісій. З огляду на те, що комітети Верховної Ради, в силу свого правового статусу забезпечують безперервність її функціонування, контрольна їх діяльність у розглядуваному напрямі парламентського контролю сприяє підвищенню ефективності здійснення Верховною Радою контрольної функції. Аналіз Положень Конституції та Закону "Про комітети Верховної Ради України" свідчить, що правове регулювання контрольної діяльності комітетів парламенту вимагає значного вдосконалення. Поряд із необхідністю встановлення на рівні Конституції напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України та її комітетів, потребує вдосконалення Закон "Про комітети Верховної Ради України". В Законі необхідно, зокрема, чітко визначити повноваження комітетів щодо здійснення контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина в Україні, врегулювати питання і порядок взаємодії комітетів з іншими органами і структурами, що уповноважені забезпечувати права і свободи людини в Україні. З метою вдосконалення Закону "Про комітети Верховної Ради України" стосовно посилення ролі комітетів парламенту у здійсненні контрольних повноважень за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина в Україні, уявляється доцільним внести зміни до деяких його статей (див. розділ 3.2 даної роботи).

Важливу роль у механізмі здійснення Верховною Радою України функції парламентського контролю за додержанням прав людини покликані відігравати тимчасові слідчі комісії. Однак, їхню діяльність, як показав проведений аналіз, не можна визнати достатньо ефективною і результативною. Не достатньо ефективна діяльність тимчасових комісій є наслідком того, що законодавча база, яка регламентує їх діяльність, не в повній мірі відповідає положенням Конституції, є недостатньо досконалою, що проявляється, зокрема, у відсутності санкцій за невиконання вимог комісії. З іншого боку, названі комісії не у повній мірі використовують свої повноваження щодо здійснення контролю.

Проведений аналіз показав, що у реалізації функції парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, найбільш високий рівень ефективності досягається при умові тісної взаємодії між всіма суб'єктами, які уповноважені законом на здійснення такого контролю. Для досягнення найбільшої ефективності у здійсненні контролю в розглядуваному напрямі, комітети Верховної Ради України, її тимчасові спеціальні та слідчі комісії мають тісно взаємодіяти та співпрацювати із Уповноваженим Верховної Ради з прав людини, його представниками та консультативною радою Уповноваженого. Коло питань, у яких зазначеним суб'єктам доцільно співпрацювати, є досить широким. Це, зокрема, законотворча діяльність Верховної Ради України у питаннях законодавчого забезпечення прав і свобод людини і громадянина, доопрацювання законопроектів та інших актів парламенту, що безпосередньо стосуються забезпечення прав і свобод; при виявленні, отриманні, обміні інформацією з питань забезпечення прав і свобод людини, а також при здійсненні розслідування фактів порушення основних прав і свобод людини і громадянина в Україні, при організації і проведенні парламентських слухань з питань прав людини, при організації і проведенні "Дня уряду України" тощо. З метою підвищення ефективності взаємодії між парламентськими комітетами, комісіями та Уповноваженим Верховної ради з прав людини уявляється доцільним:

- детально, всебічно врегулювати на рівні Закону "Про парламентський контроль в Україні" та інших законів відносини між Уповноваженим і структурами Верховної Ради України під час здійснення ними контрольних повноважень;

- законодавчо встановити порядок взаємодії зазначених інституцій;

- розробити і прийняти єдину державну концепцію забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні з тим, щоб діяльність усіх інституцій механізму забезпечення прав і свобод особи здійснювалася на єдиній основі, мала єдині мету та напрямки роботи у цій сфері суспільних відносин.

Питання про права людини, як показало дослідження, по суті проходять через всі форми контрольної діяльності парламенту. Проведений аналіз дав підстави для висновку, що контроль за додержанням конституційних прав людини в Україні становить один із пріоритетних напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України.

В утвердженні демократичних засад розвитку і функціонування Української держави, вирішальне значення має послідовне й ефективне здійснення Верховною Радою України функції парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади і, насамперед – уряду України, як найвищого органу в системі органів виконавчої влади. Через виконавчу владу, насамперед, реалізуються закони та інші прийняті Верховною Радою рішення. Досвід свідчить, що в умовах, коли не передбачений у законодавстві і не застосовується на практиці контроль парламенту стосовно додержання законності у діяльності виконавчої влади, вона перестає виконувати своє функціональне призначення, швидко перетворюючись у монополіста всієї влади. Проведений аналіз дав підстави для висновку, що забезпечення Верховною Радою реального ефективного контролю за діяльністю органів виконавчої влади є одним із найважливіших завдань та одним із пріоритетних напрямів функціонування Українського парламенту.

Завдання Верховної Ради України щодо здійснення контролю за діяльністю виконавчої влади, аналіз змісту відповідних положень Конституції України, законів України дали підстави виділити, в межах контролю за функціонуванням виконавчої влади, як напряму контрольної діяльності парламенту України, ряд складових названого напряму парламентського контролю (див. 3.4.).

Аналіз конституційних положень (п. 11 ст. 85 Конституції ) приводить до висновку, що схвалення Верховною Радою Програми діяльності уряду України немає підстав розглядати як певну процедуру отримання довіри від парламенту у загальноприйнятому розумінні цього терміну у теорії парламентаризму. Мова про довіру з боку парламенту до уряду в даному разі не йде з огляду на те, що не схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів не тягне автоматично (без розгляду питання про відповідальність уряду) його відставки. З іншого боку, уявляється малоймовірним внесення питання про відповідальність Кабінету Міністрів України під час обговорення Програми його діяльності, оскільки цьому передує, у відповідністю із змінами до Конституції – призначення Верховною Радою за поданням Президента Прем'єр-міністра України. Схвалення парламентом Програми діяльності Кабінету Міністрів України необхідно розглядати як гарантію того, що протягом року після її схвалення, парламент не буде порушувати питання про відповідальність уряду.

З огляду на те, що Конституцією України передбачений обов'язок уряду подавати програму своєї діяльності, яка має бути схвалена парламентом, він повинен керуватися цією програмою протягом всього періоду своєї роботи, оскільки саме у програмі уряд викладає своє бачення підходів до розв'язання існуючих у державі і суспільстві проблем. Не узгодження дій Кабінету Міністрів із програмою його діяльності, є однією із підстав для порушення у парламенті питання про його відповідальність, оскільки це означає, що уряд не спроможний діяти відповідно до своєї програми, а отже, не виконує своє функціональне призначення.

Аналіз положень законодавства України приводить до висновку, що діяльність парламенту стосовно розгляду програми діяльності уряду можна було б вважати дієвим контролем за його роботою, якби Конституцією було передбачено обов'язок уряду відповідати за результати виконання програми його діяльності. У прийнятому Верховною Радою України у березні 2006 року Регламенті Верховної Ради України передбачені повноваження парламенту щодо здійснення контролю за виконанням урядом програми його діяльності. Оскільки в Конституції України не встановлене право парламенту здійснювати контроль за виконанням урядом названої програми, яке передбачено Регламентом Верховної Ради України, існує невідповідність між положеннями Конституції та Регламентом Верховної Ради України.

Проведений аналіз дав підстави для висновку, що з метою забезпечення найбільш дійового контролю з боку Верховної ради за діяльністю уряду України, до Конституції України доцільно внести доповнення, яким передбачити право парламенту здійснювати контроль за виконанням Кабінетом Міністрів програми своєї діяльності та обов'язок уряду звітувати про хід виконання названої програми.

Аналіз положень Конституції України, відповідних законів, Регламенту Верховної Ради України, питань практичної діяльності Верховної Ради по здійсненню контрольних повноважень за діяльністю Кабінету Міністрів показали, що хоч в Конституції, після внесення змін, до повноважень парламенту належить вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, однак в ній не встановлене права Верховної Ради висловлювати недовіру окремим членам Кабінету Міністрів України. У наслідок цього, Верховна Рада не вправі висловлювати недовіру до окремих членів уряду. Практика переконливо довела, що існуюча конституційна регламентація розглядуваного питання суттєво обмежує можливості Верховної Ради здійснювати контрольну функцію щодо діяльності уряду у повному обсязі в наслідок того, що не забезпечує можливостей парламенту здійснювати реальний правовий вплив на діяльність окремих членів уряду стосовно здійснення ними своїх повноважень, щодо забезпечення виконання Державного бюджету.

Таким чином, хоч Законом України "Про внесення змін до Конституції України" (від 8 грудня 2004 р.) значно розширено обсяг контрольних повноважень парламенту України, однак стосовно здійснення контролю за діяльністю уряду та інших органів виконавчої влади, залишилося не достатньо чітко вирішеним на конституційному рівні питання щодо права Верховної Ради висловлювати недовіру окремим членам уряду. Не чіткість конституційного регулювання зазначеного питання полягає в тому, що після внесених змін, положення пункту 12 статті 85 Конституції, за яким до компетенції парламенту віднесено вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, не отримало розвитку у статтях 87 та 115 Конституції, які фактично деталізують контрольні повноваження парламенту стосовно діяльності уряду. Проведене дослідження дало підстави вважати за доцільне запропонувати внести доповнення до частини першої статті 87 та статті 115 Конституції і передбачити Серед повноважень Верховної Ради її право висловлювати недовіру окремим членам Кабінету Міністрів України, що повинно мати своїм наслідком відставку їх з посади. Уявляється, що це стане більш дійовим засобом впливу Верховної Ради на виконавчу владу з метою забезпечення більш чіткого виконання органами цієї гілки влади Конституції і законів України, а отже, сприятиме найбільш ефективній їх діяльності.

Важлива роль у реалізації контролю Верховної Ради України за діяльністю Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади належить парламентським комітетам. Проведений аналіз приводить до висновку, що з метою підвищення дійовості контролю з боку комітетів Верховної Ради, як органів, що забезпечують безперервність здійснення контрольної функції парламенту, необхідно внести зміни й доповнення до Закону "Про комітети Верховної Ради України". Зокрема, уявляється доцільним встановити відповідні санкції щодо посадових осіб органів виконавчої влади за ненадання комітетам необхідної інформації та невиконання їхніх рекомендацій.

З метою оптимізації діяльності комітетів Верховної ради по здійсненню контрольних повноважень за діяльністю органів виконавчої влади доцільно врахувати позитивний досвід зарубіжних країн щодо організації роботи комітетів з урахуванням вітчизняних правових традицій та з огляду на прийняту в Україні форму державного правління. З цією метою необхідне внесення відповідних змін до Конституції України, Закону "Про комітети Верховної ради України", Регламенту Верховної Ради, якими доцільно передбачити, зокрема, що комітети Верховної Ради України повинні здійснювати певні контрольні повноваження щодо діяльності "профільних" міністерств і відомств. Однак, даючи оцінку діяльності конкретного міністерства чи відомства або їх посадових осіб, комітет не повинен мати повноваження щодо прийняття рішення стосовно відповідних кадрових змін в уряді. Такі рішення, на основі висновків комітетів, може приймати тільки Верховна Рада України. Це забезпечить підвищення ефективності контрольної діяльності комітетів парламенту за функціонуванням органів виконавчої влади, сприятиме підвищенню результативності здійснення Верховною радою контрольної функції у розглядуваному напрямі її діяльності.

Парламент, як орган, який приймає закон про Державний бюджет України та здійснює контроль за його виконанням, контролює надходження коштів до Державного бюджету України та їх використання. Цей висновок прямо випливає із змісту статей 85 та 98 Конституції, Бюджетного Кодексу України, Закону про Державний бюджет України, оскільки повноваження щодо затвердження Державного бюджету та здійснення контролю за його виконанням передбачають здійснення такого контролю у повному обсязі, тобто, – контролю за доходною та видатковою частинами бюджету за всіма показниками. Аналіз положень Конституції України та відповідних законів, Бюджетного Кодексу України дав підстави для висновку, що діяльність парламенту України по здійсненню контролю за виконанням Державного бюджету України , як напрям парламентського контролю, включає ряд складових (див. 3.5.).

Проведений аналіз таких напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України, як парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України та контроль у бюджетно-фінансовій сфері приводить до висновку про існування зв'язків і взаємозалежності між ними. Така їх взаємопов'язаність обумовлена тим, що до компетенції уряду віднесенні питання підготовки проекту Закону про Державний бюджет держави, забезпечення його виконання, забезпечення виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля тощо. Здійснення контролю у відмічених сферах, згідно із законодавством України, належить до компетенції українського парламенту.

Рівень ефективності здійснення парламентом України, парламентаріями, комітетами та тимчасовими комісіями парламенту своїх контрольних повноважень об'єктивно обумовлений, поряд із іншими факторами, реальним і дійовим внутрішнім парламентським контролем. Практика свідчить, що від того, наскільки чіткою є організація роботи самого парламенту, його органів – комітетів, тимчасових комісій, апарату, інших структур залежить якість та ефективність здійснення парламентом всіх властивих йому функцій, зокрема, – реалізації його контрольної функції у всіх напрямах контрольної діяльності. Як показав проведений в роботі аналіз контрольної діяльності Верховної Ради України, відповідність діянь народних депутатів, діяльності комітетів, тимчасових комісій, інших структур парламенту вимогам Конституції України, законів, Регламенту Верховної Ради України, інших, прийнятих парламентом актів забезпечується саме завдяки здійсненню внутрішнього парламентського контролю. Таким чином, забезпечення дійового внутріпарламентського контролю за діяльністю народних депутатів України, Голови парламенту та його заступників, органів та структурних підрозділів Верховної Ради України щодо здійснення ними своїх повноважень є важливим напрямом контрольної діяльності Верховної Ради України, що забезпечує організацію її роботи у відповідності із вимогами Конституції і законів України, а отже, є визначальною умовою її ефективної діяльності.

Проведені вивчення й аналіз норм законодавства України, питань реалізації українським парламентом контрольної функції дали підстави для висновку, що серед всіх напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України, основними слід вважати:

- контроль за виконанням прийнятих парламентом законів України та інших актів;

- контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина;

- контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України;

- контроль за виконанням Державного бюджету України, надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням.

Такий висновок ґрунтується на аналізі положень вітчизняного законодавства з питань реалізації Верховною Радою України функції контролю та законодавства зарубіжних країн щодо парламентської діяльності по здійсненню контрольної функції. Інші напрями парламентського контролю тим чи іншим чином охоплюються названими основними напрямами контрольної діяльності Верховної Ради України. Всі вони, як показав проведений аналіз, певним чином взаємопов'язані між собою.

На основі проведеного аналізу положень Конституції та законів України, праць вчених, запропоноване таке визначення поняття "основні напрями парламентського контролю":