Кичигин Николай Валерьевич (преамбула, гл. I, IV vi), научный сотрудник отдела аграрного и экологического закон

Вид материала

Закон

Содержание Российская федерация Федерации, органов государственной власти и органов Объединений) в области экологической экспертизы Подлежащей экологической экспертизе Глава VI. ФИНАНСИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ Российской федерации об экологической экспертизе

Подобный материал:

• Е. А. Галиновская, Н. В. Кичигин, М. В. Пономарев, 2531.36kb.
• Т. Ю. Коршунова коршунова Татьяна Юрьевна ведущий научный сотрудник отдела закон, 693.01kb.
• Людмила Ивановна Давыдова Март 1 Классическая скульптура из Венеции в коллекции, 99.6kb.
• Овчаров Артем Валерьевич  - кандидат юридических наук, научный сотрудник сектора уголовного, 4959.85kb.
• А. Ж. Макашева викторов И. С., главный научный сотрудник нии проблем укрепления закон, 169.47kb.
• В. А. Егиазаров сведения об авторе: Егиазаров Владимир Абрамович, главный научный сотрудник, 2695.89kb.
• Искусственная деформация головы как исторический источник (на примере джетыасарской, 271.09kb.
• В. С. Лукашенко главный научный сотрудник, доктор с Х. наук А. Ш. Кавтарашвили ведущий, 487.31kb.
• Привалов Александр Игоревич, кандидат экономических наук. Сиюня 2011 г младший научный, 8.82kb.
• Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных, 6633.61kb.

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

"ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ"

ОТ 23 НОЯБРЯ 1995 Г. N 174-ФЗ


(ПОСТАТЕЙНЫЙ)


С изменениями, вступающими в силу с 1 января 2007 г.


Издание второе,

дополненное и измененное


Н.В. КИЧИГИН, М.В. ПОНОМАРЕВ, А.Ю. СЕМЬЯНОВА


СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ


Кичигин Николай Валерьевич (преамбула, гл. I, IV - VI), научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП при Правительстве РФ), кандидат юридических наук. Имеет более 20 научных публикаций в области экологического и природоресурсного права.


Пономарев Михаил Вячеславович (гл. II, VII - X), научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ, старший преподаватель кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству. Автор более 20 научных публикаций по экологическому и природоресурсному праву, вопросам государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием, в том числе Комментариев к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", ФЗ "Об отходах производства и потребления".


Семьянова Анна Юрьевна (гл. III), начальник отдела Управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Татарстан. Кандидат юридических наук. Автор Комментария к Лесному кодексу, учебника по экологическому праву.


23 ноября 1995 года N 174-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ


ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН


ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ


Принят

Государственной Думой

19 июля 1995 года


Одобрен

Советом Федерации

15 ноября 1995 года


(в ред. Федеральных законов от 15.04.1998 N 65-ФЗ,

от 22.08.2004 N 122-ФЗ (ред. 29.12.2004),

от 21.12.2004 N 172-ФЗ, с изм., внесенными

Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ)


Комментарий к преамбуле


В преамбуле Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <*> (далее - Закон об экологической экспертизе) очерчен круг общественных отношений, которые регулируются данным Федеральным законом, и указана основная цель его реализации: предупреждение негативного воздействия на окружающую среду путем проверки соблюдения экологического законодательства и экологических требований на этапе планирования хозяйственной и иной деятельности. Тем самым обеспечивается конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду, предусмотренное ст. 42 Конституции РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.


Однако одного факта существования Закона об экологической экспертизе недостаточно для реализации указанного права, обеспечения надлежащего качества окружающей среды. Чтобы закон "работал", необходим комплекс мер организационного, правового, финансового характера. Поэтому принятие закона, даже самого лучшего, не способно решить существующие проблемы. Не является исключением и комментируемый Закон. Поэтому в нем закреплены механизмы эффективной реализации института экологической экспертизы, определены: компетенция органов государственной власти, проводящих государственную экологическую экспертизу, гарантии независимости экспертов, права и обязанности заказчиков документации, участие в проведении экологической экспертизы граждан и общественных организаций, возможность судебного обжалования заключения экологической экспертизы.

Закон об экологической экспертизе является законом прямого действия, т.е. содержит очень мало отсылочных (бланкетных) норм к иному законодательству и подзаконным нормативным правовым актам. Этим обусловлен тот факт, что субъекты Российской Федерации приняли очень мало собственных нормативных правовых актов в области экологической экспертизы, особенно актов законодательного уровня. Законы субъектов Российской Федерации, которые были приняты, в основном копируют положения Закона об экологической экспертизе (например, Закон Томской области "Об экологической экспертизе в Томской области" (утратил силу), Закон Республики Татарстан "Об экологической экспертизе" и др.).

Именно благодаря механизмам прямого действия Закон об экологической экспертизе является одним из наиболее востребованных и применяемых на практике экологических законов. При этом институт экологической экспертизы изучается не только учеными-юристами, но и в рамках иных научных направлений <*>. Вместе с тем законодательство и правоприменительная практика не стоят на месте, а развиваются, формируется объемная судебная практика по применению Закона об экологической экспертизе, возникают предложения о совершенствовании законодательства об экологической экспертизе, развиваются технологии, выявляются новые угрозы экологической безопасности. Все это заставляет вновь обратиться к анализу законодательства об экологической экспертизе как эффективного инструмента предупреждения экологических угроз и снижения экологических рисков.

--------------------------------

<*> См., например: Дьяконов К.Н., Дончева А.В. Экологическое проектирование и экспертиза: Учебник для вузов. М.: Аспект Пресс, 2005. 384 с.; Донченко В.К., Питулько В.М., Растоскуев В.В. и др. Экологическая экспертиза: Учебное пособие для студ. высш. учеб. заведений / Под ред. В.М. Питулько. М.: Издательский центр "Академия", 2004. 480 с.


Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ


Статья 1. Экологическая экспертиза


Комментарий к статье 1


Комментируемая статья содержит легальное (установленное законодательством) определение понятия экологической экспертизы. Практическое значение данного определения состоит в том, что устанавливается содержание деятельности по проведению экологической экспертизы: 1) установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям; 2) определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Из смысла легального определения понятия экологической экспертизы следует, что предмет экологической экспертизы гораздо шире, чем это следует из ее названия, поскольку в процессе ее проведения должны учитываться также социальные, экономические и иные последствия реализации объекта экологической экспертизы, связанные с неблагоприятными воздействиями на окружающую среду.

В отношении определения понятия экологической экспертизы существует две точки зрения. Во-первых, такое широкое определение экологической экспертизы позволяет сделать ее более комплексной, учесть не только экологические, но и тесно связанные с ними социальные, экономические, а также иные последствия. Во-вторых, включение в понятие экологической экспертизы требования о выяснении всех без исключений последствий реализации хозяйственной деятельности размывает предмет экологической экспертизы, делает ее неформализованной. Поэтому необходимо уточнить предмет экологической экспертизы, сузив его исключительно до соблюдения обязательных требований, в том числе экологических.

По нашему мнению, экологическая экспертиза должна иметь более формализованный характер, т.е. быть основанной на точных и четких требованиях законодательства, а также технических норм и нормативов. Вместе с тем в рамках ее проведения необходимо рассматривать не только экологические, но и иные последствия (социальные) реализации планируемой деятельности.


Статья 2. Законодательство об экологической экспертизе


Комментарий к статье 2


Комментируемая статья рассматривает законодательство в широком смысле, т.е. не только как совокупность законов, но и включает в состав законодательства об экологической экспертизе подзаконные нормативные правовые акты. В Российской Федерации существует иерархия правовых актов по их юридической силе. Упрощенно подчиненность нормативных и ненормативных правовых актов выглядит так: подзаконные ненормативные правовые акты не должны противоречить подзаконным нормативным правовым актам, которые в свою очередь не должны противоречить законам - федеральным и субъектов РФ. Законы субъектов РФ по предметам совместного ведения не должны противоречить федеральным законам. Федеральные законы и законы субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ.

Конституция РФ содержит ряд важнейших положений в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и природопользования. Так, например, согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся следующие вопросы:

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в" ч. 1 ст. 72);

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (п. "д" ч. 1 ст. 72);

административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к" ч. 1 ст. 72).

Следовательно, законодательство об экологической экспертизе, которое является институтом экологического законодательства, является предметом совместного ведения. Значит, субъекты Российской Федерации могут осуществлять собственное правовое регулирование в данной области при условии, что принятые ими нормативные правовые акты не должны противоречить федеральным законам и Конституции РФ.

Закон об экологической экспертизе является уникальным для законодательства Российской Федерации, поскольку нет больше ни одного законодательного акта федерального уровня, регулирующего исключительно какой-либо вид экспертизы. При этом законодательством Российской Федерации предусмотрено помимо экологической проведение значительного числа иных экспертиз документации: государственная экспертиза проектной документации (Градостроительный кодекс Российской Федерации 2004 г. <*>), историко-культурная (Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <**>), промышленная (Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <***> и др.).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

<**> Там же. 2002. N 26. Ст. 2519.

<***> Там же. 1997. N 30. Ст. 3588.


В Законе об экологической экспертизе установлен приоритет данного Федерального закона по сравнению с иными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, регулирующими вопросы экологической экспертизы. Иначе говоря, иные законы и подзаконные нормативные правовые акты в части, касающейся проведения экологической экспертизы, не должны противоречить Закону об экологической экспертизе.

До принятия Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" комментируемая статья не включала в состав законодательства об экологической экспертизе законодательство субъектов Российской Федерации. С 1 января 2007 г. указанная статья действует в новой редакции, позволяющей субъектам Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам организации и проведения экологической экспертизы.

Муниципальные правовые акты не входят в систему российского законодательства, однако органы местного самоуправления могут осуществлять самостоятельное правовое регулирование в данной области, например в части правового регулирования общественной экологической экспертизы, участия органов местного самоуправления в проведении экологических экспертиз.

Комментируемая статья содержит ссылку на Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Этот Закон среди основных принципов охраны окружающей среды предусматривает принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан.

В соответствии со ст. 5 Закона об охране окружающей среды в числе полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, предусмотрена организация и проведение государственной экологической экспертизы. Кроме того, экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду посвящена специальная гл. VI данного Закона "Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза". Статья 33 Закона об охране окружающей среды предусматривает, что экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается Законом об экологической экспертизе.

Закон об экологической экспертизе был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 19 июля 1995 г., одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 15 ноября 1995 г., подписан Президентом РФ 23 ноября 1995 г. По прошествии 10 лет со дня вступления в силу ФЗ об экологической экспертизе можно констатировать, что он позволил создать организационные, правовые, финансовые механизмы проведения экологической экспертизы, прежде всего государственной. Во исполнение данного Закона был принят ряд подзаконных нормативных правовых актов, например:

Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" <*>;

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 40. Ст. 4648.


Приказ Госкомэкологии России от 17 июня 1997 г. N 280 "Об утверждении "Регламента проведения государственной экологической экспертизы" <*>.

--------------------------------

<*> БНА ФОИВ. 1997. N 16.


До принятия Закона об экологической экспертизе экологическая экспертиза осуществлялась в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 22 июня 1991 г. N 348 "Об утверждении Положения о Государственной экологической экспертизе Государственного комитета РСФСР по экологии и природопользованию и Порядка финансирования и оплаты Государственной экологической экспертизы Государственного комитета РСФСР по экологии и природопользованию" и Постановления Совета Министров - Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 942 "Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе" <*>.

--------------------------------

<*> САПП. 1993. N 39. Ст. 3621.


Помимо Закона об экологической экспертизе в российском законодательстве действует целый ряд федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, содержащих нормы, касающиеся проведения экологической экспертизы. Часть их относится к экологическому законодательству (Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. <1>, Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. <2>, Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. <3>, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <4>, Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <5>, Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <6>). Другие относятся к иным отраслям законодательства (Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <7>, Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" <8>, Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" <9>, Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" <10>, Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <11>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.

<2> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

<3> Там же. 1995. N 47. Ст. 4471.

<4> Там же. N 12. Ст. 1024.

<5> Там же. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.

<6> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.

<7> Там же. 2003. N 13. Ст. 1177.

<8> Там же. 1999. N 14. Ст. 1667.

<9> Там же. 1995. N 47. Ст. 4473.

<10> Там же. N 48. Ст. 4553.

<11> Там же. 1999. N 9. Ст. 1096.


Характеризуя законодательство об экологической экспертизе, необходимо отметить важные новеллы в области экологической экспертизы, внесенные Градостроительным кодексом Российской Федерации 2004 г. (ГрК РФ) и Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <*>.

--------------------------------

<*> Там же. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17.


В соответствии со ст. 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе, за исключением ряда случаев. Государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации следующих объектов капитального строительства:

1) отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);

2) жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);

3) многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;

4) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 кв. м и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;

5) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 кв. м, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, требуется установление санитарно-защитных зон.

Государственная экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства, реконструкции, капитального ремонта не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы и применяемой повторно (далее - типовая проектная документация), или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.

Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий проводится федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными учреждениями.

Государственная экспертиза проектной документации объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных, уникальных объектов и результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, проводится указанным федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государственным учреждением. Государственная экспертиза проектной документации иных объектов и результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, проводится указанным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или подведомственным ему государственным учреждением.

Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий. Срок проведения государственной экспертизы проектной документации определяется сложностью объекта капитального строительства, но не должен превышать три месяца.

Результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий.

Отрицательное заключение государственной экспертизы проектной документации может быть оспорено застройщиком или заказчиком в судебном порядке. Застройщик или заказчик вправе направить повторно проектную документацию на государственную экспертизу после внесения в нее необходимых изменений.

Порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и порядок ее взимания устанавливаются Правительством РФ.

Указанные выше нормы Градостроительного кодекса РФ 2004 г. вводятся в действие с 1 января 2006 г. в соответствии со ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

С 1 января 2007 г. не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, кроме государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной ГрК РФ, согласно вышеуказанной ст. 3.

Помимо государственной экспертизы проектной документации ст. 50 Градостроительного кодекса РФ предусмотрена негосударственная экспертиза проектной документации, в соответствии с которой застройщик или заказчик либо осуществляющее на основании договора с застройщиком или заказчиком подготовку проектной документации лицо могут направить проектную документацию на негосударственную экспертизу.

Негосударственная экспертиза проектной документации проводится на основании договора. Негосударственная экспертиза проектной документации проводится аккредитованными организациями в порядке, установленном Правительством РФ.

Таким образом, в результате реализации данных норм из сферы регулирования Закона об экологической экспертизе может быть выведена экспертиза проектной документации. Задача данного нововведения - в упрощении процедуры получения разрешений на строительство и согласований заказчиками проектной документации. В результате реализации указанных выше норм ГрК РФ будет проводиться единая государственная экспертиза проектной документации, которая будет носить комплексный характер и исследовать все значимые аспекты будущего строительства, которые могут оказать влияние на безопасность граждан и их имущества, а также на состояние окружающей среды.


Статья 3. Принципы экологической экспертизы


Комментарий к статье 3


Комментируемая статья закрепляет перечень принципов экологической экспертизы, который носит не только декларативный характер, но и имеет важное практическое значение. По сути, принципы проведения экологической экспертизы являются общими требованиями законодательства в данной области и могут применяться как в ходе проведения экологической экспертизы, так и судом при судебном обжаловании заключения экологической экспертизы.

Суд или арбитражный суд при рассмотрении дела об оспаривании заключения государственной экологической экспертизы в случае установления факта нарушения принципов экологической экспертизы может принять решение о признании оспариваемого заключения недействительным, поскольку оно противоречит законодательству.

Так, например, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа принял Постановление кассационной инстанции от 11 апреля 2001 г. по делу N Ф03-А51/01-2/504 <*>, в котором указал следующее.

--------------------------------

<*> Здесь и далее судебная практика приводится по Справочно-правовой системе "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".


Данный арбитражный суд рассмотрел кассационные жалобы Прокуратуры Приморского края, Администрации Пожарского района на решение и Постановление от 6 декабря 2000 г., 31 января 2001 г. по делу N А51-9374/2000-21-134 Арбитражного суда Приморского края по иску заместителя прокурора Приморского края в защиту государственных и общественных интересов к Комитету природных ресурсов по Приморскому краю о признании недействительным заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. Третьими лицами являлись: ОАО "Приморские лесопромышленники", Администрация Пожарского района.

Заместитель прокурора Приморского края (далее - Прокуратура) в защиту государственных и общественных интересов обратился в Арбитражный суд Приморского края с иском о признании недействительным заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы предпроектных материалов по строительству лесохозяйственной дороги через заказник "Верхнебикинский" (далее - заказник), утвержденного Приказом N 1283 от 16 мая 2000 г. Государственного комитета по охране окружающей среды Приморского края.

Определением суда от 22 ноября 2000 г. в порядке ст. 40 Арбитражного процессуального кодекса РФ произведена замена первоначального ответчика - Государственного комитета по охране окружающей среды Приморского края на правопреемника - Комитет природных ресурсов по Приморскому краю (далее - Комитет). В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены: на стороне Прокуратуры - Администрация Пожарского района Приморского края (далее - Администрация), на стороне Комитета - открытое акционерное общество "Приморские лесопромышленники" (далее - Общество).

Решением от 6 декабря 2000 г., оставленным без изменения Постановлением апелляционной инстанции от 31 января 2001 г., в удовлетворении исковых требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что экспертной комиссией определена допустимость строительства лесохозяйственной дороги через заказник "Верхнебикинский" в соответствии с положениями экологического законодательства и не установлено несоответствия предпроектных материалов экологическим требованиям. При проведении экологической экспертизы соблюдена ее процедура, в связи с чем оснований для признания заключения недействительным не усматривается.

В кассационных жалобах Прокуратура и Администрация просят решение суда и Постановление апелляционной инстанции отменить как принятые с нарушением материального права и принять новое решение по делу. По мнению Прокуратуры, намечаемая хозяйственная деятельность - строительство дороги - не соответствует экологическим требованиям, установленным Законами "Об охране окружающей природной среды", "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях", и, безусловно, окажет неблагоприятное воздействие на окружающую природную среду - государственный природный ландшафтный заказник краевого значения "Верхнебикинский". Вместе с тем Администрация в обоснование своей жалобы приводит доводы о том, что заключение не соответствует принципам установления территорий традиционного природопользования и защиты мест проживания, хозяйственной деятельности малочисленных народов Приморья, которые закреплены как федеральным, так и региональным законодательством. Изложенные в жалобах доводы и требования полностью подтверждены в ходе судебного заседания.

В отзыве на кассационные жалобы Комитет выражает несогласие с их доводами, считает заключение экологической экспертизы обоснованным, а принятые судебные акты законными. Общество отзыв на кассационные жалобы не представило, но в заседании суда кассационной инстанции его представитель отклоняет требования заявителей, считая оспариваемые решение, Постановление судебных инстанций обоснованными и правомерными.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационных жалобах и в отзыве на них, выслушав представителей сторон, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что принятые по делу судебные акты подлежат отмене с передачей дела на новое рассмотрение в первую инстанцию арбитражного суда по следующим основаниям.

Материалами дела установлено, что Обществу выделен под рубку главного пользования участок лесного фонда в Светлинском лесхозе Тернейского района. Приморским филиалом проектно-изыскательского института "Росгипролес" по заказу Общества проработано три варианта трассы прохождения лесохозяйственной дороги к отведенному участку лесосечного фонда. По результатам проведенных работ выбран третий вариант трассы с частичным прохождением по территории Верхне-Перевальнинского лесхоза Пожарского района, относящейся к заказнику, с дополнительно установленным особым режимом лесопользования, в целях защиты мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Приморья.

Статьями 36, 37 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (с изменениями и дополнениями) было предусмотрено обязательное проведение государственной экологической экспертизы по всем предплановым и предпроектным материалам, предшествующим принятию хозяйственных решений, осуществление которых может оказать вредное воздействие на окружающую среду.

В соответствии с Приказом Комитета от 30 марта 2000 г. N 840 по заявлению Общества назначена экспертная комиссия по проведению государственной экологической экспертизы предпроектных материалов по строительству хозяйственной дороги на землях Пожарского и Тернейского районов через заказник.

Рассмотрев предпроектные материалы, экспертная комиссия пришла к следующим выводам: прокладка лесохозяйственной дороги через заказник согласовывается в виде исключения; представленные материалы по объему и содержанию в основном соответствуют требованиям законодательных актов РФ и нормативным документам; в материалах обоснована допустимость реализации намечаемой деятельности и рекомендованы соответствующие природоохранные мероприятия; предпроектные материалы могут служить основой для проектирования лесовозной дороги на территории заказника в Пожарском районе на площади 77,0 га в лесах третьей группы Верхне-Перевальнинского лесхоза и площади 20,2 га в Тернейском районе в лесах третьей группы Светлинского лесхоза. Данное заключение утверждено Приказом Комитета от 16 мая 2000 г. N 1283.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, арбитражный суд обеих инстанций сделал вывод о том, что оснований для признания недействительным заключения не усматривается, т.к. выводы экспертной комиссии не нарушили требования экологического законодательства, при проведении экспертизы соблюдена ее процедура. Между тем такой вывод суда сделан без учета фактических обстоятельств дела и не соответствует нормам закона, регулирующим порядок назначения и проведения экспертизы.

Как следует из материалов дела, в заключении указано, что прокладка лесохозяйственной дороги через заказник согласовывается в виде исключения, а представленные материалы по объему и содержанию в основном соответствуют требованиям законодательных актов РФ и нормативным документам.

Вместе с тем данный вывод экспертной комиссии противоречит требованиям ст. 35 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", согласно которым государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности. В соответствии с п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" заключение может быть положительным или отрицательным. При этом из смысла данной нормы Закона усматривается, что согласование предпроектной документации должно осуществляться без выполнения каких-либо условий, а положительное заключение не может быть дано, если при проведении экологической экспертизы предпроектные материалы вызывают замечания и предложения.

При рассмотрении спора ни одна из двух судебных инстанций не дала надлежащей правовой оценки указанным обстоятельствам и основаниям, которые были заложены в заключении. Кроме того, к заключению прилагается особое мнение эксперта Л.Р. Лысовой, в котором сделан вывод о недопустимости реализации представленных материалов ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности, но из судебных актов усматривается, что этот документ и содержащиеся в нем выводы были предметом рассмотрения и оценки суда.

Как следует из п. 4 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698, обязательным условием принятия материалов на государственную экологическую экспертизу является наличие в них (в составе разделов объекта экспертизы или в виде приложений) данных по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации.

В материалах дела имеется раздел "Оценка воздействия на окружающую среду возможного строительства лесохозяйственной автодороги по варианту N 3" (в неполном составе), однако в заключении отсутствуют сведения, что этот документ был использован в ходе проведения государственной экологической экспертизы. Вместе с тем выяснение данного вопроса имеет существенное значение для правильной оценки оспариваемого заключения.

Нуждаются в проверке, исследовании и оценке доводы ответчика относительно его ссылки на ст. 24, 25 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. при обосновании согласования материалов в порядке исключения, которые содержатся в выводах экспертной комиссии, поскольку ч. 2 ст. 24 названного Кодекса не допускает изъятие земель природно-заповедного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий.

Таким образом, арбитражный суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что при принятии судебных актов по настоящему делу не были выяснены все обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, поэтому решение и Постановление апелляционной инстанции подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в первую инстанцию арбитражного суда.

При новом рассмотрении дела суду была поставлена задача более полно выяснить указанные выше обстоятельства, исследовать и оценить их с учетом норм материального права и исходя из этого решить вопрос о правомерности требований Прокуратуры о признании недействительным экспертного заключения государственной экологической экспертизы.

Кроме того, при новом рассмотрении суду следовало принять во внимание требования п. 3, 4 Регламента проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного Приказом Комитета экологии России от 17 июня 1997 г. N 280, касающиеся вопросов числа членов экспертной комиссии, порядка включения и замены экспертов, их присутствия на заседаниях экспертной комиссии, включения в протоколы иных лиц, подписания протоколов и самого экспертного заключения лицами, не указанными в Приказе Комитета от 30 марта 2000 г. N 840.

Рассмотрим принципы экологической экспертизы более подробно.

Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности является основополагающим для института экологической экспертизы. Он заключается в том, что любая деятельность независимо от своего характера признается потенциально экологически опасной и должна подлежать экологической экспертизе. Данный принцип экологической экспертизы реализуется в том, что в ст. 11, 12 комментируемого Закона перечни объектов экологической экспертизы федерального и регионального уровня являются открытыми, т.е. экологической экспертизе могут подлежать и иные виды документации, не указанные в Законе об экологической экспертизе. Данный принцип направлен на то, чтобы предотвратить уклонение, уход от проведения прежде всего государственной экологической экспертизы. Однако на практике возникает следующая проблема: поскольку любая документация намечаемой деятельности должна проходить экологическую экспертизу, это обуславливает значительный объем обращений для проведения государственной экологической экспертизы. Однако федеральный орган исполнительной власти и его территориальные подразделения, уполномоченные на проведение государственной экологической экспертизы, не обладают достаточным числом экспертов, чтобы надлежащим образом проводить экологическую экспертизу абсолютно всех намечаемых видов деятельности, с соблюдением всех предъявляемых требований к проведению государственной экологической экспертизы. Поэтому различными субъектами законодательной инициативы предлагается внести изменения в Закон об экологической экспертизе, касающиеся уточнения объектов государственной экологической экспертизы, а также передачи полномочий по проведению государственной экологической экспертизы регионального уровня субъектам Российской Федерации.

Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы реализуется в соответствующих императивных требованиях Закона об экологической экспертизе и ФЗ об охране окружающей среды. Например, объект, построенный без проведения обязательной государственной экологической экспертизы, не должен быть введен в эксплуатацию, а финансирование его строительства, строительство и функционирование будут являться экологическим правонарушением и повлекут привлечение виновных лиц к различным видам юридической ответственности. Данный принцип вытекает из принципа о потенциальной экологической опасности любой планируемой хозяйственной деятельности.

При этом на практике возникает вопрос: как быть со зданиями, строениями, сооружениями, которые построены без положительного заключения государственной экологической экспертизы? Можно ли в таком случае провести государственную экологическую экспертизу? Представляется, что в таком случае проводить государственную экологическую экспертизу нельзя, поскольку это повлечет за собой формирование соответствующей правоприменительной практики, при которой объекты хозяйственной и иной деятельности будут строиться, а потом по факту будет проводиться государственная экологическая экспертиза. Нарушителям экологического законодательства грозит только привлечение к административной ответственности и штраф. Тем самым будет нарушен установленный законом принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы.

Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий заключается в необходимости проведения всесторонней оценки хозяйственной и иной деятельности. С этой целью к проведению экологической экспертизы привлекаются специалисты самых различных специальностей: физики, химики, биологи, технологи, инженеры, экономисты, юристы и т.д. Основным требованием к таким специалистам является наличие у них достаточного уровня знаний и опыта для подготовки обоснованного индивидуального заключения по своему направлению исследования.

Принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы заключается в необходимости соблюдения всех обязательных нормативных и технических требований, обеспечивающих экологическую безопасность в различных отраслях хозяйства. До недавнего времени термин "требования экологической безопасности" являлся в значительной мере расплывчатым и неформализованным.

Ситуация изменилась с принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <*>. Согласно ему все обязательные требования, в том числе требования экологической безопасности, должны быть включены в технические регламенты, которые с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие: безопасность излучений; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; промышленную безопасность; термическую безопасность; химическую безопасность; электрическую безопасность; ядерную и радиационную безопасность; электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования; единство измерений.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.


Технический регламент также должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения технического регламента. В техническом регламенте в целях его принятия могут содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Оценка соответствия обязательным требованиям технических регламентов проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме.

Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.

Не включенные в технические регламенты требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.

Федеральный закон "О техническом регулировании" предусмотрел два вида технических регламентов: общие технические регламенты и специальные технические регламенты.

Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Соответственно требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Федеральный закон "О техническом регулировании" предусматривает принятие общего технического регламента, в том числе по вопросу экологической безопасности.

Федеральный закон "О техническом регулировании" установил порядок разработки, обсуждения и принятия технических регламентов. Важным моментом является форма нормативного закрепления требований технических регламентов. Этот Закон устанавливает, что технический регламент принимается федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов. Однако в исключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, и в случаях, если для обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте, Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения. Кроме того, технический регламент может быть принят международным договором (в том числе договором с государствами - участниками СНГ), подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. До вступления в силу соответствующего федерального закона о техническом регламенте Правительство РФ вправе издать постановление о соответствующем техническом регламенте. Со дня вступления в силу федерального закона о техническом регламенте соответствующий технический регламент, изданный указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства РФ, утрачивает силу.

Со дня вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании" впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:

защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу этого Закона. Поскольку данный Федеральный закон вступил в силу по истечении 6 месяцев со дня его официального опубликования (в СЗ РФ он был опубликован 30 декабря 2002 г.) - с 1 июля 2003 г., и технические регламенты должны быть приняты до 1 июля 2010 г.

Обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении.

Таким образом, принятие технических регламентов в значительной мере повысит эффективность экологической оценки, сделает ее более объективной и формализованной. Вместе с тем можно предположить, что экологическая экспертиза не будет основываться исключительно на требованиях экологической безопасности, содержащихся в технических регламентах, поскольку помимо обязательных нормативных технических требований существуют и законодательные ограничения хозяйственной и иной деятельности, например, на особо охраняемых природных территориях, в пределах водоохранных и санитарно-защитных зон, которые также учитываются при проведении экологической экспертизы.

Кроме того, следует отметить в качестве положительного факта, направленного на формализацию процедуры экологической экспертизы, что Закон об охране окружающей среды установил легальное определение экологических требований (природоохранных требований), определив их содержание. В состав экологических требований включаются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, заключается в законодательном требовании обеспечения необходимого объема информации надлежащего качества, которая позволила бы экспертам экологической экспертизы дать обоснованное и полное заключение по вопросам, находящимся в их компетенции. Обязанность обеспечения достоверности и полноты информации, предоставляемой на экологическую экспертизу, лежит на заказчике документации. Согласно п. 4 ст. 16 Закона об экологической экспертизе в случае необходимости получения дополнительных сведений эксперт государственной экологической экспертизы вправе заявлять о необходимости представления заказчиком на государственную экологическую экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов государственной экологической экспертизы. Юридическая ответственность за непредставление необходимых сведений в действующем законодательстве не предусмотрена, однако юридическим последствием невыполнения своих обязанностей заказчиком документации может стать отрицательное заключение государственной экологической экспертизы.

Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает создание законодательством гарантий объективности экспертов и их заключений, обеспечение независимого от заказчика документации, органов государственной власти и местного самоуправления, иных лиц процесса экологической экспертизы. Данный принцип отнюдь не означает абсолютную независимость экспертов экологической экспертизы, поскольку в своей деятельности эксперты обязаны руководствоваться международным и российским законодательством, установленными нормами и нормативами и дать полное и достоверное заключение об объекте экологической экспертизы в рамках своего предмета исследования.

Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы определяет требования со стороны государства к результату экспертного исследования: заключению экологической экспертизы. Данные требования, несомненно, порождают юридические последствия. Так, если судом при рассмотрении иска об оспаривании заключения экологической экспертизы будет установлено несоответствие заключения экологической экспертизы предъявляемым законодательством требованиям, оно должно быть признано недействительным полностью или в определенной части.

Помимо судебных инстанций факт соответствия заключения экологической экспертизы требованиям законодательства устанавливается уполномоченным государственным органом при утверждении заключения государственной экологической экспертизы. Если будет установлено несоответствие, заключение государственной экологической экспертизы утверждаться не должно. Вместе с тем подобное решение должно быть обоснованным, чтобы исключить возможность давления на экспертов и влияние должностных лиц на результат государственной экологической экспертизы.

Для обеспечения научной обоснованности при подготовке заключений экологической экспертизы для участия в экологической экспертизе привлекаются научные сотрудники научно-исследовательских институтов различных профилей, высших учебных заведений, обладающие необходимой компетенцией.

Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения необходим для создания механизма общественного контроля при принятии экологически значимых решений. Данный принцип реализуется и в создании организационных условий и правовых гарантий для участия общественности в процессе экологической оценки. Данные гарантии созданы как непосредственно Конституцией РФ и комментируемым Законом, так и иными Федеральными законами (Законом об охране окружающей среды, ФЗ об информации, информатизации и защите информации) и подзаконными нормативными правовыми актами (Положением об оценке воздействия на окружающую среду).

Закон об экологической экспертизе использует термин "учет общественного мнения", что подразумевает доведение мнения граждан и общественных организаций (объединений) до экспертной комиссии и уполномоченного государственного органа исполнительной власти, утверждающего заключение государственной или общественной экологической экспертизы. При этом экспертная комиссия и орган государственной власти хотя и не обязаны следовать данному мнению, но должны обосновать принятие иного решения вопреки общественному мнению.

Несмотря на то что это право и не предусмотрено в комментируемом Законе, исходя из положений ч. 2 ст. 46 Конституции РФ о том, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, граждане и общественные организации (объединения) вправе обжаловать заключение экологической экспертизы, прежде всего государственной, которое, по их мнению, нарушает их права и охраняемые законом интересы.

Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы заключается в том, что лица, нарушающие законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе, должны нести установленную законом юридическую ответственность за свою противоправную деятельность. При этом ответственность могут нести все лица, участвующие в проведении экологической экспертизы: эксперты государственной экологической экспертизы, заказчик документации, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, препятствующие проведению экологической экспертизы.

Меры юридической ответственности необходимы для предотвращения нарушения законодательства в ходе проведения экологической экспертизы, а также для исключения случаев неправомерного использования своих прав всеми участниками процесса экологической экспертизы. Подробнее по данному вопросу см. комментарий к гл. VII Закона об экологической экспертизе.

Вместе с тем следует учитывать, что даже при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проведенной в соответствии со всеми установленными требованиями, хозяйственная деятельность, реализованная согласно такому положительному заключению, может оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Согласно п. 2 ст. 77 Закона об охране окружающей среды вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности.

В качестве иллюстрации данной нормы приведем Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 сентября 2004 г. по делу N А05-14151/03-16.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу федерального государственного учреждения "Севрыбвод" на Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Архангельской области от 7 июня 2004 г. по делу N А05-14151/03-16, установил, что федеральное государственное учреждение "Севрыбвод" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском о взыскании с открытого акционерного общества "Соломбальский целлюлозно-бумажный комбинат" (далее - Комбинат) 160 125 руб. 50 коп. ущерба, нанесенного окружающей среде в результате возведения и эксплуатации понтонной переправы через рыбохозяйственный водоем в Архангельске.

В качестве третьих лиц к участию в деле привлечены Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды по Архангельской области (далее - Главное управление) и федеральное государственное унитарное предприятие "Северное отделение ПИНРО" (далее - Предприятие).

Решением суда от 19 марта 2004 г. исковые требования удовлетворены в полном объеме. Судом применены п. 1 ст. 1064, п. 1 ст. 1079 ГК РФ, ст. 77 Закона об охране окружающей среды, ст. 22 и 56 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Закон о животном мире).

Постановлением апелляционной инстанции от 7 июня 2004 г. решение суда отменено и в удовлетворении исковых требований отказано. При этом апелляционная инстанция указала, что понтонная переправа является стационарным сооружением и не относится к источникам повышенной опасности. По мнению апелляционной инстанции, не доказано, что эксплуатация понтонной переправы неблагоприятно воздействовала на окружающую среду, а также не определена степень такого воздействия. Апелляционной инстанцией не принят в качестве доказательства отчет, представленный истцом в подтверждение размера ущерба.

В кассационной жалобе Учреждение просит Постановление апелляционной инстанции отменить, оставив в силе решение суда первой инстанции. При этом истец ссылается на следующее. Судом апелляционной инстанции не принят во внимание тот факт, что Учреждение заключением от 24 июня 2003 г. N 02-29/1496 согласовало строительство и эксплуатацию понтонной переправы с условием проведения расчета ущерба, который будет наноситься гидробионтам водоема (кормовая база и рыбы) в результате отхода рыб из зоны шумового и вибрационного воздействия.

Расчет ущерба выполнен по заказу Комбината научно-исследовательским предприятием "Ихтиология" (далее - Научно-исследовательское предприятие) по Временной методике оценки ущерба, наносимого рыбным запасам в результате строительства, реконструкции и расширения предприятий, сооружений и других объектов и проведения различных видов работ на рыбохозяйственных водоемах, утвержденной Госкомприроды СССР, Минрыбхозом СССР и согласованной Минфином СССР в декабре 1989 г., подлежащей применению в соответствии с указанием Госкомрыболовства Российской Федерации от 5 января 2003 г. N 12-04-03/3.

В соответствии со ст. 3 Закона об охране окружающей среды хозяйственная и иная деятельность юридических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, возмещения вреда окружающей среде. Согласно п. 4 ст. 15 названного Закона юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды.

В силу ст. 34 этого же Закона размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация строений, сооружений, иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды.

Согласно ст. 22 Закона о животном мире при размещении, проектировании и строительстве объектов, осуществлении хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции. Обязанность предприятия, учреждения и организации согласовывать с органами рыбоохраны размещение, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов на рыбохозяйственных водоемах, а также осуществлять мероприятия по сохранению рыбных запасов предусмотрена п. 13 Положения об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. N 1045.

Как следует из материалов дела, актом государственной приемочной комиссии от 24 июля 2003 г. принят в эксплуатацию объект "Подходы и понтонная переправа через реку Кузнечиха с выходом автотранспорта от пересечения ул. Мусинского - Кировская на Талажское шоссе в районе карьера "Казанец". Заказчиком строительства является Комбинат. Согласовывая проект строительства объекта, Учреждение исходило из необходимости возмещения ущерба окружающей среде - гидробионтам водоема (кормовая база и рыбы) в результате отхода рыб из зоны шумового и вибрационного воздействия. Однако в дальнейшем Комбинат от возмещения ущерба уклонился, что и явилось основанием для обращения в арбитражный суд.

Заявленные требования основаны на ст. 77 и 78 Закона об охране окружающей среды. Так, в соответствии с п. 2 ст. 77 Закона вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности, а в силу п. 3 названной статьи вред возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Вред окружающей среде в связи с неблагоприятным воздействием понтонной переправы через реку Кузнечиха подтвержден отчетом Научно-исследовательского предприятия, составленным на основании подлежащей применению методики. Правильность расчета ущерба окружающей среде подтверждена также Предприятием.

При таком положении вывод апелляционной инстанции о том, что ущерб носит предположительный характер, представляется неверным. Отказывая в иске, апелляционная инстанция также сослалась на отсутствие противоправности и вины в поведении ответчика, поскольку по проекту строительства понтонной переправы было получено положительное заключение государственной экологической экспертизы, признавшей степень воздействия на окружающую среду допустимой, переправа принята в эксплуатацию. Кассационная инстанция не может согласиться с такими выводами.

В данном случае Учреждение взыскивает ущерб, причиненный окружающей среде разрешенной деятельностью в связи с неблагоприятным воздействием этой деятельности. Статьей 3 Закона об охране окружающей среды предусмотрена презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности.

По смыслу ст. 77 этого же Закона, предусматривающей обязанность полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде, вина и противоправность не подлежат доказыванию, а согласно п. 2 названной статьи вред возмещается и в том случае, если на проект хозяйственной деятельности имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы. Кроме того, противоправность заключается в том, что деятельность хотя и разрешена, но отрицательно воздействует на окружающую среду, а поскольку эту деятельность осуществляет ответчик, то и вина его имеется. При таком положении арбитражный суд кассационной инстанции пришел к выводу, что Постановление апелляционной инстанции подлежит отмене как принятое с нарушением норм материального права.


Статья 4. Виды экологической экспертизы


Комментарий к статье 4


Комментируемый Закон регулирует проведение только двух видов экологической экспертизы: государственной и общественной. Указанные виды экологической экспертизы различаются по правовому режиму, в частности по субъектам проведения и юридическим последствиям. Проведение иных экологических экспертиз, например научных, ведомственных, международных, этот Закон не запрещает, но его действие на них не распространяется, а следовательно, заключения, подготовленные в рамках проведения таких экспертиз, не обладают статусом заключения государственной или общественной экологической экспертизы и не влекут юридических последствий, предусмотренных законодательством об экологической экспертизе. Особенности порядка проведения и правового режима государственной и общественной экологических экспертиз будут рассмотрены применительно к соответствующим главам и статьям Закона об экологической экспертизе.