Geum.ru

Кичигин Николай Валерьевич (преамбула, гл. I, IV vi), научный сотрудник отдела аграрного и экологического закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
Глава III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА


Статья 10. Государственная экологическая экспертиза


Комментарий к статье 10


Текст комментируемой статьи в первоначальной редакции от 1995 г. существенно отличался от ныне действующего. На сегодняшний день ст. 10 действует в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статьей 62 указанного Федерального закона были внесены изменения в Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". Новая редакция статьи исключила полномочия субъектов Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов в области государственной экологической экспертизы. Правовое регулирование осуществления государственной экологической экспертизы должно определяться федеральным законом и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Законодательство об охране окружающей среды относится в соответствии со ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2004 г.) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Прямое указание о "законодательстве об экологической экспертизе" в Конституции РФ отсутствует. Однако, учитывая нормы Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 29 декабря 2004 г.), где установлено, что экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды (ст. 33), а законодательство в области охраны окружающей среды состоит из Федерального закона "Об охране окружающей среды", других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст. 2), можно говорить о включении Федерального закона "Об экологической экспертизе" в состав законодательства об охране окружающей среды. Таким образом, если Федеральный закон "Об экологической экспертизе" входит в состав законодательства об охране окружающей среды, которое в свою очередь относится к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, напрашивается вопрос: правомерно ли исключение полномочий субъектов РФ по изданию нормативных правовых актов в области экологической экспертизы из текста данного специального Федерального закона?

Пункт 2 ст. 76 Конституции РФ звучит следующим образом: "По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Так, Российская Федерация, издавая федеральные законы по предметам совместного ведения, вправе определять рамки законотворческой деятельности субъектов РФ, т.к., во-первых, нормативные правовые акты субъектов РФ должны приниматься строго в соответствии с изданным федеральным законом, а во-вторых, субъекты РФ обязаны приводить в соответствие свои нормативные правовые акты, принятые до вступления соответствующего федерального закона в силу. А рамки законотворческой деятельности субъектов РФ, как следствие, могут быть равными нулю. Однако следует отметить, что, если во всех отраслевых федеральных законах, входящих в состав законодательства в области охраны окружающей среды или иных отраслей права по предметам совместного ведения, будут исключены функции субъектов по принятию нормативных правовых актов, вопрос о противоречии подобных федеральных положений Конституции РФ может быть поставлен открыто. При буквальном понимании изложенного в п. 2 ст. 76 Конституции РФ можно задаться вопросом: а почему речь идет о праве РФ по предметам совместного ведения издавать только федеральные законы? Как быть с подзаконными нормативными актами на федеральном уровне? А формулировка ст. 10 комментируемого Закона "и нормативными правовыми актами Российской Федерации", учитывая, что РФ состоит из равноправных субъектов (ст. 5 Конституции РФ), разве не закладывает сомнения, что нормативные правовые акты РФ включают в себя и акты субъектов РФ? На наш взгляд, следует в целях единообразного толкования нормативных правовых актов уточнять их федеральную либо иную принадлежность.

Организация и проведение государственной экологической экспертизы относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. 5 Закона об охране окружающей среды). Статья 10 Закона об экологической экспертизе устанавливает, что государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400, к полномочиям Федеральной службы в сфере природопользования относится организация и проведение в порядке, определяемом Правительством РФ, государственной экологической экспертизы. В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401, к полномочиям Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору также относится организация и проведение в порядке, определяемом законодательством РФ, государственной экологической экспертизы. Пункт 3 Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370" установил, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности. Пункт 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401, устанавливает, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности. При этом в самом тексте Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 было поручено Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и Министерству природных ресурсов РФ внести до 1 октября 2004 г. в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, в том числе в области проведения государственной экологической экспертизы, предусматривающих исключение дублирования функций и обеспечение взаимодействия между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования. На сегодняшний день нормативный правовой документ, разграничивающий объекты государственной экологической экспертизы, проводимой Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, отсутствует.

Статьей 62 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ст. 10 Закона об экологической экспертизе была дополнена п. 2, который закрепил и подчеркнул исключительное право только федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы и его территориальных органов на проведение государственной экологической экспертизы.

Однако уже декабрьскими изменениями 2005 г. текст редакции настоящей статьи стал прямо противоположным. Речь идет о принятии Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". Указанным Федеральным законом были, в частности, внесены изменения в комментируемый нами Федеральный закон "Об экологической экспертизе", которые вступают в силу с 1 января 2007 г. (ч. 2 ст. 35 в ред. от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ). Новая редакция ст. 10 закрепляет положение, согласно которому и органами государственной власти может организовываться и проводиться государственная экологическая экспертиза, они же наряду с федеральными органами будут обладать правом издавать законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устанавливающие порядок организации и проведения государственной экологической экспертизы. Заметим также, что организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня является переданным полномочием Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации (абз. 3 п. 1 ст. 6 новой редакции - см. ст. 10 в ред. от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ). В связи с чем, на наш взгляд, в новой редакции ст. 10 речь идет именно о дополнительных полномочиях субъектов Российской Федерации в части объектов регионального уровня. Единственный возникающий при этом вопрос сводится к следующему. Поскольку ст. 6 в новой редакции говорит о процессе передачи полномочий от Российской Федерации к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а редакция ст. 12 прямо устанавливает, что все объекты регионального уровня проходят государственную экологическую экспертизу в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, требуется ли отдельное соглашение о передаче поименных объектов от федеральных органов к органам государственной власти субъектов Российской Федерации? Пункт 2 ст. 10 действующей редакции Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. исключен полностью.


Статья 11. Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня


Комментарий к статье 11


В соответствии с комментируемым Законом в Российской Федерации существует два вида экологической экспертизы: государственная и общественная (ст. 4). Статья 11 комментируемого Закона устанавливает объекты именно государственной экологической экспертизы, причем федерального уровня. Объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня посвящена ст. 12 Закона об экологической экспертизе. Уровень в данном случае означает, будет ли государственная экологическая экспертиза проводиться самим федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или его территориальным органом в субъектах Российской Федерации. Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня, во-первых, определены исходя из степени сложности и значимости для целостности Российской Федерации, экологической безопасности, во-вторых, определены исходя из предметов ведения, федеральной собственности, исключительной компетенции федеральных органов государственной власти в соответствии как с конституционными положениями, так и положениями федеральных законов.

Перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, данный в ст. 11, не является исчерпывающим, поскольку содержит в себе положение, согласно которому обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации.

Условно содержание ст. 11 можно разделить на две составляющие:

объекты государственной экологической экспертизы, ранее не получавшие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне;

объекты государственной экологической экспертизы, ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне.

При этом обращаем внимание на то, что именно объекты государственной экологической экспертизы, ранее не получавшие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне, не представлены законодателем в исчерпывающем виде. А вот объекты государственной экологической экспертизы, ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне, в настоящей статье представлены в исчерпывающем виде.

Первым объектом, выделяемым в ст. 11 Закона, значатся проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, за исключением проектов индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу.

Принципы обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы, а также презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности находят свое отражение и реализуются уже в самом тексте Закона об экологической экспертизе, что просматривается, в частности, в требовании об обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов правовых актов нормативного и ненормативного характера, нормативно-технических и инструктивно-методических документов. Законодателем выделяются следующие условия отнесения к указанным актам, требующим на стадии проекта получение государственной экологической экспертизы:

потенциальная возможность при реализации настоящих актов привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду. Негативное воздействие на окружающую среду - это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Качество окружающей среды - это состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью (ст. 1 Закона об охране окружающей среды);

нормативно-технические и инструктивно-методические документы должны быть утверждены органами государственной власти Российской Федерации и регламентировать любую деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду. Обратим внимание, что не указано, каким образом воздействовать, т.е. негативность воздействия в данном случае значения не имеет;

вышеуказанные проекты актов не должны быть индивидуальными правовыми актами, принимаемыми на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу. Данный признак является нововведением редакции Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

При реализации вышеуказанных положений возникают затруднения по следующим причинам.

1. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" был утвержден одноименный Регламент. Однако текст вышеуказанного Регламента ни отсылочных, ни прямых положений о государственной экологической экспертизе законопроектов не содержит. Так, например, ст. 105 Регламента устанавливает, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного Закона;

финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

заключение Правительства РФ в установленных Конституцией РФ случаях.

При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Отсутствуют также иные нормативные документы, подробно регламентирующие законопроектную работу с соблюдением процедуры получения государственной экологической экспертизы. Тем не менее нормы Закона об экологической экспертизе действуют на всей территории Российской Федерации и являются обязательными, независимо от отсутствия трансформации их положений в иных нормативных документах. Кроме того, как видно из редакции ст. 11, проект правового нормативного акта РФ должен содержать потенциальную опасность приведения его реализации к негативным воздействиям на окружающую среду. А заранее определить, возникнет или нет эта потенциальная опасность с точностью по всем проектам нормативных правовых актов, невозможно. Судя по всему, определить это может только сама государственная экологическая экспертиза, и, следовательно, все без исключения проекты нормативных правовых актов следует направлять на государственную экологическую экспертизу. Так или иначе, четкости не просматривается.

2. Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 утвержден Классификатор правовых актов, в том числе по соответствующим отраслям. Однако определяющих показателей, составляющих такие понятия, как нормативно-технические и инструктивно-методические документы и их виды, нет. Само наименование "нормативно-технические и инструктивно-методические документы" в текстах подзаконных нормативных актов при этом упоминается. Так, например, Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 указывает на наличие инструктивно-методических документов по вопросам рекультивации земель и т.д. Данный вопрос не снимается также Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", где регламентируется понятие технического регламента как документа, который принят международным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ - федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ - и устанавливающим обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (ст. 2)). Там же устанавливаются виды технических регламентов, порядок разработки, принятия, изменения и отмены технических регламентов и т.д.

3. Нормативный и ненормативный характер правового акта характеризуется прежде всего наличием или отсутствием в нем общеобязательных правил поведения для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение. Должным образом не регламентированы последствия принятия нормативных правовых актов без проведенной государственной экологической экспертизы. В соответствии с п. 5 ст. 18 комментируемого Закона заключение государственной экологической экспертизы по объектам, указанным в ст. 11 и 12, за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, может быть положительным или отрицательным. Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы. Заключения государственной экологической экспертизы по проектам нормативных правовых актов Российской Федерации рассматриваются принимающими эти акты органами государственной власти. "По отношению к законопроектам государственная экологическая экспертиза может быть рассмотрена как деятельность по научному обоснованию допустимости реализации положений законопроекта, носящая рекомендательный характер и не обязывающая Государственную Думу Федерального Собрания принять заключение государственной экологической экспертизы" <*>