Geum.ru

Кичигин Николай Валерьевич (преамбула, гл. I, IV vi), научный сотрудник отдела аграрного и экологического закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11

Последствия. Планируемые виды деятельности, оказывающие особенно сложное и потенциально вредное воздействие, включая такие виды воздействия, которые влекут за собой серьезные последствия для людей и ценных видов флоры и фауны и организмов, угрожают нынешнему или возможному использованию затрагиваемого района и приводят к возникновению нагрузки, превышающей уровень устойчивости среды к внешнему воздействию.

С этой целью заинтересованные стороны рассматривают планируемые виды деятельности, осуществляемые в непосредственной близости от международных границ, а также виды планируемой деятельности, осуществляемые в более отдаленных районах, которые могут оказывать значительное трансграничное воздействие на большом удалении от места развертывания хозяйственной деятельности.

Самостоятельными объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня выделяются материалы по созданию организаций горно-добывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении Российской Федерации. "Материалы по созданию организаций горно-добывающей промышленности были выделены в статье в связи с тем, что система проектирования объектов по разработке месторождений не в полном объеме совпадает с системой проектирования по объектам хозяйственной деятельности, утвержденной Госстроем России. Проведение государственной экологической экспертизы по этим объектам позволяет оценить на этапе создания этих организаций ее финансовые и материальные возможности по обеспечению рационального недропользования, достаточность имеющихся в этих организациях средств и возможностей по сохранению качества окружающей среды" <*>.

--------------------------------

<*> Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Отв. ред. проф. М.М. Бринчук. М.: БЕК, 1999. С. 51.


При определении природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации, необходимо руководствоваться нормами природоресурсного законодательства. Обращаем внимание, что речь идет не о собственности Российской Федерации на природные ресурсы, а о природных ресурсах, находящихся в ее ведении. В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Формулировка о природных ресурсах, находящихся в ведении Российской Федерации, несколько осложняет применение настоящего положения и расширительно его толкует.

Проекты международных договоров также отнесены законодателем к объектам обязательной государственной экологической экспертизы федерального уровня. Причем в соответствии со ст. 18 Закона об экологической экспертизе несоблюдение требования обязательного проведения государственной экологической экспертизы проекта международного договора является основанием для признания его недействительным. Интересно то, что законодатель не выделяет те международные договоры, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, а говорит обо всех проектах международных договоров без исключения. Ни Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г., ни Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" не упоминают о процедуре проведения экологической экспертизы проектов разновидностей международных договоров: договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами и нотами и др.

Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы. Международный договор означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от конкретного наименования.

Заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации. Международные договоры РФ заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера). В соответствии с п. 5 ст. 9 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" предложения о заключении международных договоров РФ до их представления Президенту РФ или в Правительство РФ согласовываются с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти РФ, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. Предложение о заключении международного договора должно содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения договора.

Возможно ли применительно к вышесказанному определить проведение государственной экологической экспертизы проекта международного договора как иное последствие заключения договора, а ее проведение - как процедуру согласования с заинтересованным федеральным органом исполнительной власти?

Кроме того, проведение государственной экологической экспертизы - мероприятие не бесплатное. Если же затрагивать вопрос о признании международного договора недействительным по причине отсутствия несоблюдения проведения государственной экологической экспертизы его проекта, следует отметить следующее.

Во-первых, согласно Венской конвенции о праве международных договоров каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.

Во-вторых, прекращение договора или выход из него участника могут иметь место только в соответствии с положениями договора или в любое время с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися государствами.

В-третьих, право международных договоров не знает императивной нормы о том, что нарушение процедуры национального права при принятии и рассмотрении проекта международного договора является основанием для признания его недействительным. Следует также отметить, что в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" к полномочиям Конституционного Суда РФ относится разрешение дел о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров РФ. Как видим, внутригосударственное законодательство вправе рассматривать законность только проекта, а не вступившего в силу международного договора РФ. Если же противоречие тексту Конституции РФ в договоре не наблюдается, а нарушена только процедура по согласованию текста международного договора, компетенция Конституционного Суда РФ по данному предмету ставится под сомнение. К подсудности Верховного Суда РФ в соответствии со ст. 27 ГПК РФ этот предмет разбирательства также не подпадает.

В силу Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД, установлено следующее.

Проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого для Российской Федерации выражено в форме федерального закона, вносится в Государственную Думу Президентом РФ или Правительством РФ вместе с заверенной копией официального текста этого договора и документами, содержащими:

а) обоснование целесообразности его ратификации, прекращения или приостановления;

б) определение соответствия этого договора законодательству Российской Федерации;

в) оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации указанного договора, включая при необходимости предусмотренное ст. 104 Конституции РФ заключение Правительства РФ.

В случае внесения в Государственную Думу на основании ст. 104 Конституции РФ проекта федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации субъектом права законодательной инициативы, иным, чем Президент РФ или Правительство РФ, Государственная Дума принимает постановление о направлении внесенного законопроекта Президенту РФ для предложений по данному законопроекту. Исходя из содержания международного договора, Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет по подготовке международного договора к ратификации, прекращению или приостановлению и направляет проект федерального закона с сопроводительными материалами на заключение в ответственный комитет, в Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) в Комитет Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками в соответствии с вопросами их ведения. Решением Совета Государственной Думы к участию в подготовке заключений по международному договору привлекаются другие комитеты палаты. Ответственный комитет, Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) Комитет Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками могут запрашивать у соответствующих государственных органов дополнительную информацию, касающуюся представленного на ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора, привлекать к оценке этой информации и текста международного договора независимых экспертов. Если согласно ст. 125 Конституции РФ в Конституционный Суд РФ был направлен запрос о соответствии Конституции РФ внесенного на ратификацию международного договора, то до вынесения Конституционным Судом РФ решения по этому вопросу Государственная Дума не рассматривает проект федерального закона о ратификации международного договора.

Следующим объектом обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне, является документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации. Соглашение о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (далее - соглашение) является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее - инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями настоящего Федерального закона.

В ныне утратившем силу Законе РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР" было установлено, что предоставление иностранным инвесторам прав на разработку и освоение возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов, находящихся в государственной собственности, но не переданных предприятиям, учреждениям, организациям в полное хозяйственное ведение или оперативное управление, осуществляются на основании концессионных договоров, заключаемых с иностранными инвесторами Советом Министров РСФСР или иным уполномоченным на то государственным органом в порядке, установленном законодательством РСФСР о концессиях. Срок действия концессионного договора определялся в зависимости от характера и условий концессии, но не мог быть более 50 лет.

В настоящее время порядок предоставления прав иностранным инвесторам на освоение и разработку недр регламентируется Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции".

Данный пункт опять оперирует понятием природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации, говоря о договорах, предусматривающих использование природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации. Как уже было сказано, речь идет не о принадлежности собственности. При реализации положения необходимо отталкиваться от компетенции федеральных органов исполнительной власти по конкретным случаям, предусмотренным в природоресурсном и природоохранном законодательстве.

Следующим объектом обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне, являются материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду, выдача которых относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти. Лицензируемые виды деятельности в соответствии с законодательством о лицензировании в Российской Федерации в целом можно разделить на две группы:

подпадающие под юрисдикцию специального федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности;

не подпадающие под юрисдикцию специального федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности.

Причем для применения комментируемого положения Закона об экологической экспертизе указанное разграничение не является определяющим признаком для отнесения к объекту обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне. Ключевым для этого признаком является способность лицензируемой деятельности оказать воздействие на окружающую природную среду. Во-первых, не говорится о том, какое воздействие - положительное или отрицательное; во-вторых, в законодательстве отсутствует исчерпывающий или даже примерный перечень видов деятельности, способных оказать воздействие на окружающую природную среду; в-третьих, отсутствует определяемый исчерпывающий перечень самих материалов обоснования лицензий, что в целом приводит как к расширительному толкованию указанного положения, так и спорным ситуациям.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 31.12.2005) регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, в соответствии с перечнем, предусмотренным данным Федеральным законом. Действие этого Закона не распространяется на использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира; деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии.

Лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

В соответствии с указанным Законом лицензированию подлежат следующие виды деятельности:

разработка авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

производство авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

ремонт авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

испытание авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

деятельность по распространению шифровальных (криптографических) средств;

деятельность по техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств;

предоставление услуг в области шифрования информации;

разработка, производство шифровальных (криптографических) средств, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств информационных систем, телекоммуникационных систем;

деятельность по выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации, в помещениях и технических средствах (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);

деятельность по разработке и (или) производству средств защиты конфиденциальной информации;

деятельность по технической защите конфиденциальной информации;

разработка, производство, реализация и приобретение в целях продажи специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность;

деятельность по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг, а также торговля указанной продукцией;

разработка вооружения и военной техники;

производство вооружения и военной техники;

ремонт вооружения и военной техники;

утилизация вооружения и военной техники;

торговля вооружением и военной техникой;

производство оружия и основных частей огнестрельного оружия;

производство патронов к оружию и составных частей патронов;

торговля оружием и основными частями огнестрельного оружия;

торговля патронами к оружию;

экспонирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию;

коллекционирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию;

разработка и производство боеприпасов и их составных частей;

утилизация боеприпасов и их составных частей;

выполнение работ и оказание услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия;

эксплуатация взрывоопасных производственных объектов (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

эксплуатация пожароопасных производственных объектов (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

эксплуатация химически опасных производственных объектов (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

производство взрывчатых материалов промышленного назначения;

хранение взрывчатых материалов промышленного назначения;

применение взрывчатых материалов промышленного назначения;

деятельность по распространению взрывчатых материалов промышленного назначения;

производство пиротехнических изделий;

деятельность по распространению пиротехнических изделий IV и V класса в соответствии с национальным стандартом;

деятельность по предупреждению и тушению пожаров;

производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

производство маркшейдерских работ (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);

геодезическая деятельность (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

картографическая деятельность (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления;

выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления;

деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;

фармацевтическая деятельность;

производство лекарственных средств;

производство медицинской техники (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

техническое обслуживание медицинской техники (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) (лицензирование прекращается со дня вступления в силу технического регламента);

изготовление протезно-ортопедических изделий по заказам граждан;

культивирование растений, используемых для производства наркотических средств и психотропных веществ;

деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозки, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список II в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах";

деятельность, связанная с оборотом психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозки, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список III в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах";

деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний;

перевозки морским транспортом пассажиров;

перевозки морским транспортом грузов;

перевозки внутренним водным транспортом пассажиров;

перевозки внутренним водным транспортом грузов;