Стенограмм а седьмого межрегионального научно-практического семинара "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: укрепление федерализма – конституционная основа модернизации – проблемы и перспективы"
| Вид материала | Семинар |
- Министерство экономического развития российской федерации, 3262.11kb.
- Балтийская Международная Академия, при участии научно-практического международного, 56.09kb.
- Программа проведения Всероссийского научно-практического семинара «Сельские автодороги:, 43.95kb.
- Дмитриев Михаил Эгонович, президент Центра стратегических разработок. • Оценка регулирующего, 44.09kb.
- В. С. Холзаков Государственный научно-исследовательский институт системного анализа, 1416.81kb.
- Программа научно-практического семинара, 69.7kb.
- Программа межрегионального научно-практического семинара «приоритеты детского оздоровительного, 34.13kb.
- Г. С. Корепанова на научно-практической конференции федеральных и мировых судей Тюменской, 136.34kb.
- Сударства в бизнес-сфере, перспективы усовершенствования законодательства и правоприменительной, 323.74kb.
- Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации, 259.48kb.
С Т Е Н О Г Р А М М А
Седьмого межрегионального научно-практического семинара "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: укрепление федерализма – конституционная основа модернизации – проблемы и перспективы"
21 апреля 2011 года
ПЛАТОНОВ В.М., председатель Московской городской Думы
Добрый день, уважаемые коллеги! Кто хотел и кто смог, все на рабочих местах, кто задерживается, они обязательно подъедут и примут участие.
Я с удовольствием в стенах Московской городской Думы открываю наш Седьмой межрегиональный научно-практический семинар, посвященный мониторингу законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации. Это уже добрая традиция в стенах Московской городской Думы, а самое главное – это мониторинг законодательства.
В начале я хочу поздравить вас со 105-й годовщиной российского парламента. Это произойдет скоро: 26-27 числа в Санкт-Петербурге пройдут мероприятия. Говорят, заранее не поздравляют, но это человека заранее с днем рождения не поздравляют, а мы-то уверены, что парламент был, есть и всегда будет. И это событие лишний раз нам напоминает о важности парламентской деятельности.
Очень многое изменилось за эти 105 лет. Начиналось с Государственной Думы Российской Федерации, а сейчас в Российской Федерации работа парламента – это не только Государственная Дума, это и Совет Федерации, двухпалатный парламент. Но это и работа сейчас 83-х, а начиналось с 89-ти парламентов субъектов Российской Федерации.
И вот это огромное количество парламентов, многообразие парламентов – это и многообразие парламентской деятельности. За эти годы, я беру пока направление деятельности парламентов субъектов Федерации, вот эта совместная работа, она нам очень во многом помогала. Мы были самостоятельны в принятии очень многих решений, в том числе по вопросам совместного ведения. Только с 2000 года началась энергичная работа российского парламента по вопросам совместной деятельности, которая унифицировала многие вопросы законодательства субъектов Федерации.
Но все равно мы не стоим на месте. Мы развиваемся. Мы помогаем друг другу. Мы изучаем чужой опыт. Мы совершенствуем законодательство и у себя. Наше законодательство, наши законодательные инициативы, бесспорно, влияют и на законодательный процесс, и на законодательство Российской Федерации.
И в ходе вот той работы, которую мы проводим, появляются какие-то новые вопросы, которые точно также нужно внимательно изучать. И вот собираясь за "круглым столом", изучая эти вопросы у себя в регионах, например в Московской городской Думе (я буду говорить о нашем опыте), первый доклад о законодательстве, изучение, оценка всего законодательного поля были проведены нами к 15-летию деятельности Московской городской Думы.
Сейчас мы завершили работу над четвертым докладом о деятельности Московской городской Думы. И возникла дискуссия: а почему доклад по мониторингу законодательства, он не является отчетом Московской городской Думы, отчетом комиссий о том, что это… И аргументы "потому что", они не прошли. И я думаю, что важно обсуждать эти вопросы и разъяснять, и все-таки разделять. Это моя личная позиция, что отчет о работе комиссий и отчет о работе законодательного органа власти, он может быть и очень небольшой, и огромный. А вот изучить перспективу развития законодательства, направления законодательства – это совершенно другой документ.
Это те цели, которые преследуют законодатели, работая в законодательном поле субъектов Российской Федерации, которые являются неотъемлемой частью законодательного поля России.
И я с огромным удовольствием от имени моих коллег, депутатов Московской городской Думы, от имени всех москвичей приветствую участников Седьмого межрегионального научно-практического семинара и желаю успехов в нашей важнейшей работе. Это бесспорно.
Я передаю слово Геннадию Эдуардовичу Бурбулису, патриарху парламентской деятельности.
БУРБУЛИС Г.Э., первый заместитель руководителя Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Спасибо большое уважаемому Владимиру Михайловичу. Мы безмерно ценим ту традицию, которая у нас сложилась за последние семь лет. И каждую весну получаем такой творческий заряд для сотрудничества, для того, чтобы в этом прекрасном зале и в составе, который представляет практически всю страну, еще и еще раз обсудить важные текущие и стратегические задачи создания системы мониторинга права в Российской Федерации.
Я согласен с Владимиром Михайловичем, что доклад – это, прежде всего, самоанализ. Это не отчет для населения или для каких-то важных процедурных регламентных обязательств, а это добросовестная, справедливая и вместе с тем творческая оценка того, как мы работаем с вами на нашем конституционном пространстве. Потому что, что греха таить, 105 лет российскому парламенту, но судьба законодательной деятельности и реальные полномочия законодательной власти в разные периоды этого столетия были в разной степени реализуемые.
И сегодня у нас не только юбилейное настроение, но и деловое, потому что сохраняется определенная неудовлетворенность тем, что сегодня недостаточно законодательно закреплены контрольные функции парламента. Сохраняется наша с вами коллективная неудовлетворенность качеством нами принимаемых законов, а после принятия законов, что еще более важно и трудно, отсутствием согласованности в сотрудничестве с исполнительной властью, которая сопровождает всякие или большинство законов необходимыми подзаконными актами.
И, наконец, вот то, что сегодня мы будем с вами в первую очередь обсуждать: четыре года Московская городская Дума готовит доклад, седьмой доклад готовит Совет Федерации. Мы продолжаем некоторую внутреннюю дискуссию: что в первую очередь отражать в наших ежегодных докладах, какая реальная польза от этой работы и удовлетворены ли мы сами состоянием нашей деятельности по мониторингу.
Я могу сказать, что Совет Федерации свой ежегодный доклад всегда рассматривал как коллективную работу и, прежде всего, базировался на оценках, взглядах и предложениях законодательных органов субъектов Федерации.
Но мы очень признательны и Владимиру Михайловичу за то, что практически во всех обсуждениях ежегодного доклада, ну там, через один год, может быть, на пленарном заседании Совета Федерации позиция Московской городской Думы всегда была представлена. И Председатель, Платонов Владимир Михайлович, всегда в этом активно участвовал.
Но время шло, и сегодня я бы хотел объяснить уважаемым коллегам, участникам семинара определенную особенность и методологическую, и концептуальную той работы над очередным докладом Совета Федерации, которую мы сейчас в определенной мере завершаем. Первый принцип, который мы исповедовали с самого начала: постараться так или иначе оценить все законы, которые в течение года принимаются Федеральным Собранием Российской Федерации. Со временем оказалось, что это, может быть, и амбициозная, но в некотором смысле нереальная проблема.
Законов больше трехсот, иногда еще больше, многие из них поправочные, некоторые по несколько раз выступают в качестве поправочных, и в этом отношении мы искали какой-то более базовый принцип.
Второе. В наших докладах мы отстаивали идею преемственности и постоянно эту преемственность корректировали с теми докладами, которые сегодня готовятся уже во многих субъектах Российской Федерации. Можно сказать с благодарностью и удовлетворенностью, что число законодательных органов субъектов Федерации, которые приняли форму ежегодных докладов как важный инструмент анализа качества своей работы, неуклонно растет. И сегодня это уже более 30 субъектов.
Третье. Мы с горечью отмечаем, что выводы и рекомендации наших докладов, которые, к сожалению, из года в год приходится в основных позициях повторять, они сохраняют свою актуальность. И возникает такая некоторая человеческая или творческая печаль и обида. Почему? Скажем, четыре года назад в этом зале мы с энтузиазмом отмечали, что для того чтобы законодательный процесс приобрел все свои законные процедурные нормы, нам нужен федеральный закон о нормативных правовых актах в Российской Федерации, эта потребность сохраняется. К сожалению, закона до сих пор нет.
В то же время в ряде субъектов Федерации в той или иной форме эта задача решена иногда в соответствующем законе, иногда в соответствующей программе. И можно в этом отношении федеральному парламенту поучиться.
Второе. Мы говорили о том, что нужен все-таки стране закон о Федеральном Собрании Российской Федерации, который бы позволил более четко и точно отрегулировать сложнейший творческий процесс, в результате которого возникают законодательные инициативы, появляются концепции законов, проходят первые, вторые, третьи, иногда четвертые чтения. Закон обсуждается Советом Федерации и вот здесь снова приходится с грустью говорить, что эти "и" сохраняют свою актуальность.
Есть обидная практика принятия законов сразу в трех чтениях. Есть практика необоснованного включения в план законодательной деятельности Думы тех или иных инициатив, которые по разным причинам не получили осмысления в субъектах Федерации. Есть практика, ее можно назвать и вынужденной, возвращения законов после третьего на второе чтение, которое предполагает исправление некоторых грубых ошибок.
Одним словом, я очень надеюсь, и мы такую работу проводим, чтобы в юбилейных торжествах 26 апреля вот этот пафос и престиж парламентской деятельности, он бы сопровождался честной и добросовестной оценкой наших недостатков, которые, и это тоже один из принципиальных выводов нашей работы, существенно сказываются на качестве управления и, в конечном счете, на качестве жизни людей.
Нам с вами удалось в процессе нашей совместной многолетней работы доказать, что закон как высшая форма государственного решения является основным документом, определяющим качество и эффективность управления и в конечном счете основным документом, определяющим реальное изменение качества жизни людей в нашей стране.
Продолжая отстаивать этот совершенно очевидный вывод, надеемся, что наша работа по мониторингу будет совершенствоваться.
И сейчас я хотел предложить уважаемым коллегам несколько позиций для дискуссии в связи с концепцией подготовки очередного, седьмого доклада Совета Федерации.
Мы приняли, причем это решение полностью соответствует предложениям, которые мы получили из субъектов Российской Федерации, мы приняли такую существенную корректировку нашего подхода к докладу. Из года в год нас упрекали в том, что это хорошая работа, научный труд, но невозможно им пользоваться. Так много всего наговорено, написано, что практическая эффективность, полезность от этого снижаются. Сделайте, пожалуйста, доклады компактными, сделайте их, пожалуйста, более предметными, постарайтесь выводы и рекомендации оформлять таким образом, чтобы можно было за них каким-то образом отвечать и самим законодателям, и тем органам, которым они адресуются. Имея в виду эту сверхзадачу, в этом году мы приняли решение посвятить ежегодный доклад фундаментальной проблеме Российской Федерации, которая, на наш взгляд, интегрально выражает перспективы развития страны в непростые кризисные, посткризисные годы, которые мы сейчас переживаем.
Речь идет о том, чтобы сосредоточиться в докладе на проблеме российского федерализма.
Когда мы это обсуждали, нам говорили: "Ну это же необъятная проблема, это же все про все". Или какие-то конкретизации. В конечном счете нам удалось такую конкретизацию найти и мы будем очень признательны, коллеги, если сегодня сосредоточимся на этом.
Что заставляет серьезно задуматься о состоянии и судьбе российского федерализма как определяющего конституционного принципа? Некоторые тревожные тенденции. И эти тенденции очевидны для нас с вами. Прежде всего речь идет о нескрываемой тенденции в период начала ХХI века, ее иногда упрощенно называют "унитаризацией" Российской Федерации. Вместо того, чтобы совершенствовать конституционный принцип федерализма, мы имеем опасную тенденцию централизации системы управления. Вместо того, чтобы научиться корректно сотрудничать с законодательным органом власти субъектов Федерации и парламента страны, мы имеем тенденцию к необоснованному преимуществу федеральных законов над теми проблемами и теми возможностями, которые сегодня на местах испытывают люди и их руководители.
Вместо того, чтобы соотносить конституционный принцип федерализма с таким же безусловным конституционным принципом правового, демократического государства, мы имеем тенденцию, когда нивелируются требования качества правового регулирования в стране и по разным основаниям, по разным причинам сокращаются правовые полномочия, связанные с демократическими ценностями.
Все это вместе взятое требует от нас определенной позиции. И позиция нашего сегодняшнего, исходного доклада такова: если действительно будущее Российской Федерации существенно зависит от того, как нам удастся обеспечить современную модернизацию, как нам удастся не на словах, а на деле осуществить инновационный прорыв, то совершенно очевидно, что эта задача решается только в диалоге, только на базе конституционного партнерства общества с властью, разных ветвей власти между собой, и все это вместе взятое с активной позицией населения, назовем ее гражданской и осмысленной.
Второй аргумент, который позволил нам поставить такой акцент в докладе, заключается в осознании того, какое конституционное место занимает Совет Федерации сегодня в структуре высших органов государственной власти. Мы никогда об этом не забывали, но по разным причинам в наших ежегодных докладах это специально не анализировали. А ведь речь-то идет об уникальных конституционных полномочиях Совета Федерации и они в большей степени корреспондируются с полномочиями главы государства.
И именно в этой связи мы вводим такое понятие, как конституционное партнерство Президента, парламента, Правительства Федерации и субъектов Федерации, институтов гражданского общества и всего того, из чего складывается осмысленное сотрудничество.
Оказывается, Совет Федерации по определению олицетворяет по своим полномочиям, по способу формирования и по своей компетенции вот эту сокровенную ценность российского федерализма. В этой связи только два примера и затем я попрошу уже начинать дискуссию. С удовольствием послушаем ежегодный доклад об итогах работы Московской городской Думы.
Сегодня есть справедливое нарекание к составу Совета Федерации. Как только не обзывают верхнюю палату, но, тем не менее, если брать конституционную суть, то она в высшей степени, я бы так сказал, эффективна. Потому что палата формируется по Конституции из представителей субъектов Российской Федерации, по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органа власти. Вы знаете, что многие годы разыскивался какой-то безупречный, идеальный способ формирования Совета Федерации.
Совершенно очевидно, что эта работа сегодня, я бы так сказал, имеет промежуточный характер, но, чтобы избежать такой опасной правовой двусмысленности, принята поправка в закон о том, что представителем субъекта Российской Федерации в Совете Федерации должен быть непременно гражданин, избранный на том или ином уровне законодательной и представительной власти своего субъекта.
В этом что-то есть. Мы с этим, в некоторой мере, согласны как с неким этапом. Но самое главное заключается в том, а что на самом деле Совет Федерации обязан делать в своей работе. И вот здесь-то и сохраняется, на мой взгляд, высшая ценностная задача или сверхзадача того, что мы сегодня в этом ежегодном докладе пытаемся отразить.
Нас называют справедливо "Палатой регионов". Это означает, что члены Совета Федерации и Палата в целом, в первую очередь должны в своей деятельности, принимая или одобряя законы, отстаивать справедливые, жизненно важные позиции и интересы регионов в одобряемых законах, не допускать в принимаемых законах ущемления конституционных прав субъекта. Удается нам сегодня это сделать? Думаю, что во многих случаях не удается.
Но есть и обратная задача Палаты. Она заключается в том, что в тот момент, когда представитель субъекта начинает работать в Совете Федерации, и я очень признателен Зинаиде Федоровне Драгункиной, она у нас такой уже можно сказать и ветеран, и добросовестный представитель, и в этот же момент наш член Совета Федерации обязан отстаивать позицию федеративного государства в своих субъектах. Он как бы является таким диалектическим правовым мостом между тем, чтобы не допускать чрезмерной централизации в законах и не допускать регионального сепаратизма. Это выдающаяся миссия, она предполагает и соответствующую компетентность, она предполагает соответствующий режим деятельности, она предполагает ответственность.
Поэтому давайте мы посвятим наш семинар обсуждению того, как реально, в действительности, реализуется сегодня принцип разграничения предметов ведения и полномочий, какие здесь существуют положительные моменты, какие есть рискованные моменты, какие есть несоответствия некоторым декларациям федерального законодательства и реальному положению дел в субъектах. Потому что, в конечном счете, масштаб и степень ответственности законодателя за свою работу выражается как раз в том, насколько четко, ясно, ресурсно обеспечена система полномочий и компетенция органов местного самоуправления и органов государственной власти и управления субъектов или размыта, есть ли здесь на сегодня согласованность бюджетного федерализма с теми нормативными актами, которые принимаются и в последнее время охотно, даже чрезмерно охотно, по передаче соответствующих полномочий на места, а как их исполнять и чем их обеспечивать, это мы как бы потом вместе обсудим. Мы думаем, что это неправильная практика.
Ну и наконец, самое главное, что может дать нам с вами работа над докладом вот в этой постановке. Мы бы хотели провести совместную инвентаризацию того реального положения дел, которое сегодня существует в нашей стране по вопросу о полномочиях, компетенции различных уровней власти, различных органов власти и управления.
Нужно разобраться вместе. И пусть доклад будет в этом отношении, может быть, каким-то образом такой локальной задачей, но мы считаем, что эта локальная задача стратегического значения. Если это получится, то можно более настойчиво отстаивать уже нашу позицию в плане законодательной работы Государственной Думы. Можно вернуться на этом основании к главной рекомендации нашего шестого доклада. Мы сегодня еще раз уважаемым коллегам его раздаем. Смотрите там заключительный параграф.
Мы говорим о том, что стране жизненно необходима комплексная фронтальная инвентаризация всей действующей нормативной правовой базы. Мы даже говорим о том, что, может быть, это могла бы быть президентская программа на пять-семь лет, по итогам которой можно было бы провести инвентаризацию, кодификацию и выйти на полноценный, добросовестный, соответствующий стандартам правового государства XXI века свод законов Российской Федерации.
Нам бы хотелось из этого лоскутного одеяла бурной, иногда чрезмерно, законотворческой деятельности выйти на такую осмысленную и ответственную стратегию правового развития страны. И мы убеждены, что она (эта задача) полностью совпадает с теми идеями по перспективе развития России на ближайшее десятилетие, которые отстаивают и Президент, и Премьер-министр нашей страны.
Мы убеждены, что статус, роль и миссия парламентаризма в России должны повышаться, а первым шагом к этому является, конечно, усиление вот этой нашей коллективной работы по мониторингу действующего законодательства.
Спасибо большое, уважаемые коллеги, за внимание. Вот, Владимир Михайлович, небольшие соображения по огромной проблеме.
ПЛАТОНОВ В.М.
Геннадий Эдуардович, можем мы все-таки выходить на какие-то уже методические рекомендации для регионов? Потому что, если дальше в этих направлениях каждый регион будет в каком-то своем направлении идти, это уже, мне кажется, какая-то трата времени.
Потому что это есть обобщающее понятие – Совет Федерации, вот также в этом направлении региональное. Мы можем выходить уже на методические рекомендации.
Для презентации доклада Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы в 2010 году" я предоставляю слово председателю комиссии Московской городской Думы по законодательству Семенникову Александру Григорьевичу.
Александр Григорьевич, пожалуйста.
СЕМЕННИКОВ А.Г., председатель комиссии Московской городской Думы по законодательству
Доброе утро, уважаемые коллеги, приветствую вас в очередной раз в здании Московской городской Думы.
Мы рады, что наши партнерские отношения с Советом Федерации по работе в сфере развития мониторинга продолжаются и по-прежнему готовы подставлять плечо, если есть необходимость в поддержке, в проведении каких-то мероприятий на территории города Москвы, на территории Московской городской Думы.
А сейчас, собственно о докладе Московской городской Думы "Состояние законодательства города Москвы в 2010 году".
Полтора месяца назад, 9 марта, Московской городской Думой был утвержден очередной доклад о состоянии законодательства города Москвы в 2010 году. Впервые доклад был принят так поздно. Обычно он утверждался до окончания отчетного года. И причиной такого позднего утверждения доклада явилось широкое и заинтересованное обсуждение предмета, структуры, содержания доклада.
О характере обсуждения свидетельствует тот факт, что проект доклада (это невиданно и неслыханно для Московской городской Думы) рассматривался в трех чтениях, с декабря 2010 по март 2011 года. Хотя в трех чтениях обычно рассматривается только проект бюджета города Москвы и крайне редко – отдельные законы города Москвы.
К проекту доклада было подано 48 поправок, из которых 41 – ко второму чтению и к третьему – 7 поправок. Общий объем всех поправок ко второму чтению составил более 200 листов, что в два раза превысило объем самого доклада.
В обсуждении проекта доклада приняло участие две трети депутатского корпуса. Проект обсуждался не только на заседании Думы, но и на ее комиссиях как до принятия в первом чтении, так и между чтениями.
Ход обсуждения доклада освещался в средствах массовой информации, и таким образом общественность получила информацию о докладе за 2010 год еще до официального его опубликования.
Чем же был вызван такой пристальный интерес к документу?
Предыдущие доклады Думы о состоянии законодательства достаточно полно отражали текущее состояние законодательства города. В них содержались выводы о качестве и эффективности законов города Москвы, определялись пути и способы их совершенствования. Но, как справедливо отмечалось на наших семинарах в том числе, эти доклады носили информационный характер.
Для большей практической значимости в 2010 году предполагалось сместить акцент на существующие проблемы законодательного регулирования. В частности, на нашем семинаре в прошлом году высказывались предложения усилить акцент на изучение отдельных проблем. Эти предложения были тщательно проанализированы нами, Московской городской Думой, и признаны целесообразными.
Кроме того, опыт подготовки предыдущих докладов показал, что все проблемы развития законодательства нельзя изложить в рамках одного доклада. Поэтому в докладе 2010 года сделана попытка перевести процесс мониторинга законодательства и правоприменительной практики на качественно новый уровень, уделив значительно больше внимания отдельным проблемам, существующим в городе, и возможным способам их законодательного решения.
Над структурой и текстом доклада 2010 года работала созданная комиссией по законодательству специальная рабочая группа, в состав которой входили депутаты и служащие Аппарата Московской городской Думы. В подготовке доклада непосредственное участие принимали комиссии Московской городской Думы.
При подготовке доклада 2010 использовались: доклад "О деятельности органов исполнительной власти города Москвы", стенограммы заседаний Правительства Москвы, аналитические материалы, подготовленные Московским городским судом, результаты контрольных мероприятий Контрольно-счетной палаты Москвы, публикации в средствах массовой информации.
Я бы привлек ваше внимание к слайдам, которые появились сейчас на экране. Помните, да? Три источника – это три составных части марксизма. Вот у нас тут, так сказать, по этому же подобию источники нашего доклада. Можете вот еще раз с ними ознакомиться.
Практика применения законов освещена с учетом информации, поступившей в Думу из различных общественных организаций, а также материалов мониторинга состояния законодательства и правоприменительной практики, осуществляемого комиссиями Думы, экспертными советами, Молодежной палатой, общественным консультативным советом политических партий, который работает при Московской городской Думе.
Напомню, что при Московской городской Думе работает вот такой консультативный совет политических партий, которые не прошли порог, необходимый для того, чтобы быть представленными в Московской городской Думе. Их материалы мы также использовали.
Отдельно хотел бы отметить роль Прокуратуры города Москвы, которая не первый год активно участвует в процессе подготовки материалов для доклада, на постоянной основе ведет работу по систематическому анализу и изучению правоприменительной практики, что является серьезной новацией при осуществлении законодательства. Так, еще в апреле прошлого года Прокуратурой города было направлено подчиненным прокурорам информационное письмо "Об организации работы по систематическому анализу и изучению прокурорской и правоприменительной практики московского законодательства".
Полученная в результате этой работы информация о результатах мониторинга практики исполнения московского законодательства и реагирования на факты его нарушения ежеквартально поступала в Московскую городскую Думу и оказала нам большую помощь в формировании материалов доклада.
Важную роль в мониторинге законодательства занимает также судебная практика рассмотрения законов города Москвы. Заявителями в судах выступали граждане, юридические лица, органы прокуратуры. Также вот посмотрите на слайд. Сколько заявлений рассмотрено в судах с участием Думы и по поводу московских законов. Вот с 94-го года различного рода заявители обращались в суд 234 раза по поводу действительности московских законов, соответствия их федеральному законодательству и так далее. Вот какова практика рассмотрения этих дел в судах.
Полный текст доклада размещен на официальном сайте Московской городской Думы. Первый раздел доклада содержит анализ экономической и социальной основ жизнедеятельности города в 2010 году. В нем нашел отражение происходящий в настоящее время процесс политического строительства, связанный с максимально возможным вовлечением политических партий в законотворческую деятельность, поддержкой и развитием участия гражданского общества в обсуждении принимаемых Думой решений.
В разделе приводятся наиболее значимые характеристики социально-экономического развития Москвы: валовый региональный продукт, инвестиции, положение в отраслях экономики, состояние малого и среднего предпринимательства, положение в социальной сфере.
Во втором разделе анализируются четыре наиболее актуальные для города Москвы проблемы: обеспечение занятости населения, обеспечение эффективности социальной защиты населения, обеспечение благоприятной среды обитания в городе, эффективное управление государственной собственностью. В разделе нашли отражение тенденции и перспективы развития законодательства города Москвы.
Справедливости ради надо сказать, что при подготовке доклада со вторым разделом и проблемами города Москвы у нас возникли определенные проблемы, поскольку концепцию доклада мы утверждали в начале 2010 года, а в 2010 году в городе произошли, ну, такие, можем сказать, и революционные изменения – сменился Мэр. А сменился, соответственно, и взгляд на подход, вообще оценку проблем города и пути решения этих проблем. Эти изменения в структуре городской власти произошли в конце октября, в самом конце октября 2010 года, и соответственно, не все новаторские подходы нового Мэра Сергея Семеновича Собянина нашли отражение в докладе 2010 года. Хотя во время процедуры наделения его полномочиями в Московской городской Думе он сделал свои программные заявления и, безусловно, мы постарались хотя бы в какой-то части зафиксировать их в докладе о состоянии законодательства в 2010 году. Хотя, конечно, основные меры по законодательному сопровождению новых подходов очевидно у нас уже попадут в доклад 2011 года.
Итак, в главе первой второго раздела доклада анализируются проблемы развития малого и среднего бизнеса, в том числе молодежного предпринимательства, поддержки высокотехнологичных отраслей реального сектора экономики, внедрения инноваций.
Вопросам адресности и эффективности социальной поддержки населения, обеспечения комфортной городской среды для инвалидов, развития волонтерского движения, проблемам молодежной политики, существующей образовательной системы посвящена глава вторая.
Комплексность и эффективность градостроительной политики в соотношении с обеспечением благоприятной экологической обстановки отражены в главе третьей, что тоже очень важно для города, поскольку в 2010 году был принят Генеральный план развития Москвы, который наделал, так скажем, много шума и активно обсуждался не только в профессиональных кругах, но и общественностью города, да и всей страны.
Наконец, проблемам повышения эффективности управления городским имуществом, развития в городе инструментов государственно-частного партнерства и улучшения инвестиционного климата посвящена глава четвертая.
С этой целью был проведен анализ правовых актов города Москвы в указанных сферах правового регулирования, определялось соответствие законов города Москвы федеральному законодательству, изучалась судебная практика, обобщались выявленные проблемы и формулировались предложения по их законодательному решению.
В приложения к докладу 2010 года впервые включены отчеты комиссий Московской городской Думы о работе за текущий год. Это решение было принято уже в ходе рассмотрения проекта доклада на заседании Думы. Мы согласились с тем, что и в дальнейшем отчеты комиссий также должны прилагаться к докладам.
Вот, кстати, одна из тем, которую можно обсудить в ходе сегодняшнего семинара. Действительно, многие депутаты Московской городской Думы высказали мнение о том, что доклад о состоянии законодательства должен быть по своему содержанию близок к отчету о деятельности органа законодательной власти города Москвы. Это привело бы тогда и к сокращению объема доклада. В самом радикальном выражении предложение звучало следующим образом: "Зачем такой большой доклад? Должно быть следующее: за истекший год приняты такие-то законы, в них подняты такие-то проблемы, значит, предполагается решить или достигнуть следующих целей законодательного регулирования. Зачем эта аналитика, так сказать? Это не дело депутатов. Аналитикой занимаются эксперты, аналитикой занимаются научные сообщества. Мы должны свой доклад представлять в виде такого сухого отчета: цифры, заключение, ближе к тексту законов и ничего лишнего, ничего и никакой лирики".
Вот это необходимо обсудить, повторюсь. Поэтому отчеты комиссий Московской городской Думы представлены в докладе как приложение к нему.
Еще, кстати, одна тема, отвлекусь, собственно, от текста доклада, переадресовывая те вопросы, которые задавали депутаты Московской городской Думы мне как редактору проекта постановления, они достойны того, чтобы над ними еще раз подумать. Отсутствие какого-либо федерального акта, предписывающего нам такие доклады готовить, вызывало вопрос о необходимости их готовить каждый год.
Второе. Отсутствие методических рекомендаций, о которых уже говорил Владимир Михайлович Платонов. Да? Доклады, да, готовятся в более чем, ну, половине, наверное, субъектов Российской Федерации. Но они все разные. Вот, как правильно? Что все-таки в этих докладах?.. Нет ли тут некой "вкусовщины", да? Все-таки каким должен быть доклад? Вот общие представления об этом. Причем, обличенные не в форму каких-то наших рассуждений на семинарах, а в какую-то нормативную форму. Вот, не пора ли нам замахнуться уже на это, "замахнуться на товарища Вильяма нашего Шекспира", поскольку, повторюсь, нормативно обязывающих норм не существует, хотя я знаю, что Совет Федерации, в том числе и перед собой, такую задачу формулировал? И это привело, повторюсь, к практическим сложностям при обсуждении текста доклада за 2010 год и процедуре его принятия.
Возвращаюсь к тексту своего выступления. В итоговой части доклада отмечается, что законодательство города Москвы носит достаточно целостный, системный характер, характеризуется проработанностью решения основных вопросов жизнедеятельности города. Основной направленностью московского законодательства было и остается решение социальных вопросов, создание благоприятных условий для жизни москвичей.
На сегодняшний день сформирована обширная законодательная и подзаконная база, регламентирующая большинство общественных отношений, складывающихся в столице.
Вот вы на слайде можете видеть, что в 2010 году было принято 55 законов города Москвы, в том числе 15 базовых. 23 закона были направлены на приведение московского законодательства в соответствие с федеральным. Всего в Москве действует 211 базовых законов, в том числе в сфере государственного строительства и местного самоуправления – 68, финансовой сфере – 61, в социальной сфере – 82.
Кстати, еще одна из тем, поднимаемых депутатами Московской городской Думы в ходе обсуждения доклада, а стоит ли в докладе упоминать и писать о подзаконных нормативных актах: постановлениях Правительства Москвы, других нормативных актах, которые формируют законодательную базу. Вот мое понимание, что стоит. Поскольку законодательство в широком смысле, оно, безусловно, включает в себя не только законы, не только такой доктринальный подход, об этом говорится и в отраслевых законах Российской Федерации, в кодексах. В Земельном кодексе говорится о том, что норма этого законодательства содержится, в том числе и в подзаконных нормативных актах. Но есть позиция, что не надо нам в наших докладах останавливаться на подзаконных нормативных актах.
С другой стороны, особенность, в частности, московского законодательства в том, что многие московские нормы содержат отсылочные положения и фактически у нас есть законы, кстати, это не делает им на самом деле большой что ли преференции и чести, наверняка они будут меняться в ближайшее время. Скажем, Закон "О такси в городе Москве". Он в большинстве своем состоит из отсылочных норм, которые устанавливают необходимость принятия подзаконных актов Правительства, в частности, о введении реестра городских такси и так далее.
Эти подзаконные нормативные акты так и не были приняты и соответственно закон работать так и не начал. Но если не включать эти подзаконные акты в объем анализируемого материала, мы так и не получим целостной картины того, насколько эффективно московское законодательство, как оно работает и достигает ли целей правового регулирования, которые были заявлены при принятии того закона. Вот еще одна из тем: должны ли мы в тексте наших докладов, в содержании докладов анализировать подзаконные нормативные акты?
В московском законодательстве имеются объективные недостатки, пробелы и противоречия, обусловленные как внешними причинами, недостатками или нестыковками внутри федерального законодательства, так и внутренними проблемами московского законодательства, связанные с отставанием от динамично развивающихся общественных отношений прежде всего. По результатам изучения проблем законодательного регулирования в докладе дан ряд предложений по внесению изменений в законы города Москвы и федеральное законодательство. Обращаю внимание на слайд. Все предложения достаточно интересны, каждое заслуживает серьезного обсуждения. Как уже говорилось, часть изменений касается федерального законодательства, что вполне естественно, так как городское законодательство не может развиваться без соответствующей федеральной базы. И решение проблемы пробок, скажем, проблемы наших транспортных неувязок было бы невозможно без принятия изменений в федеральный закон.
Вот тут буквально на прошлой неделе принят пакет изменений в федеральное законодательство. Это на самом деле прорыв. Я думаю у нас изменится транспортная ситуация в связи с тем, что мы сейчас ввели с помощью депутатов, спасибо им, и сенаторов изменения в федеральный Кодекс об административных правонарушениях, где устанавливается ответственность за парковки во втором, в третьем ряду, где увеличивается ответственность за парковки автомобилей на трамвайных рельсах, на автобусных остановках. Для Москвы это громадная проблема.
Мы понимаем, что отчасти граждане поступают таким образом не потому что они там какие-то злоумышленники, а из-за отсутствия нормальных парковочных мест, парковочного пространства в городе. Но даже в этих условиях один паркует автомобиль где-то в более менее пристойном месте и пешком идет до своей работы там 200, 300, 500 метров, а другому надо обязательно припарковаться таким образом, чтобы было близко к месту посещения, но при этом блокируется движение общественного транспорта. Мы определились в городе, что решить транспортную проблему можно только приоритетно развивая общественный транспорт. Но это возможно только тогда, когда будут жесткие меры ответственности для нарушителей, создающих проблемы для движения общественного транспорта.
Вы знаете, эти меры сегодня приняты: более жесткие штрафы для Москвы и Санкт-Петербурга в сравнении с другими субъектами Российской Федерации впервые появились в КОАПе, но вот никогда прежде мы не имели возможности так оперативно и быстро проводить изменения в федеральное законодательство, которые необходимы, прежде всего, для города Москвы. Другие наши предложения по изменению федерального закона, которые содержатся в докладе, – это включение в Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов" требования о проведении антикоррупционной экспертизы не только проектов нормативных правовых актов, но и поправок к ним. Мы столкнулись с проблемой законодательно установить специальную процедуру рассмотрения в суде дел по обращению Прокурора при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов. Тоже реальная проблема, порожденная жизнью. Прокурор вносит в заключение наличие коррупциогенных факторов, но это не является обязательным для депутатов при принятии закона. Если принятие состоялось, то что делать в этом случае? Как в суде рассматривать, разрешать данную ситуацию? Какова должна быть процедура? Считаем, это необходимо урегулировать на федеральном уровне.
В докладе также поднимается вопрос о необходимости принятия специального федерального закона, регулирующего отношения в области добровольчества, волонтерства, который бы определил понятие добровольческой деятельности, установил бы перечень видов добровольческой деятельности, вопросы страхования от несчастных случаев и материального ущерба, механизмы поощрения добровольцев и льгот для них.
Подробно рассмотрены в докладе вопросы молодежной политики, отмечается, что основные направления молодежной политики в городе были определены еще в 1993 году, в связи с чем необходимо принятие специального федерального закона о молодежи, в котором должен быть определен механизм осуществления поддержки, координации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, неправительственных организаций, юридических и физических лиц при реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации.
Что касается городского законодательства, то на сегодняшний день актуальным направлением развития московского законодательства остается его кодификация. В Москве уже действуют Избирательный кодекс города Москвы (2005 год), Кодекс города Москвы об административных правонарушениях (2007 год), Градостроительный кодекс города Москвы (2008 год). В 2010 году был принят Закон города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы". Это своего рода такой жилищный кодекс города. В настоящее время на повестке дня стоит разработка и принятие экологического кодекса города Москвы, а также кодифицированных актов, которые бы объединили в себе многочисленные законы города в социальной сфере, в сфере образования. В социальной сфере действительно очень много различных льготных групп в городе Москве. Из 11 миллионов зарегистрированного населения льготы по тем или иным основаниям имеют более трех миллионов человек. Но разобраться в них иной раз даже здоровому человеку, а не льготной категории, невозможно.
Я все время вспоминаю пример, который приводили наши канадские коллеги, когда я участвовал в международном семинаре, тоже посвященном проблемам мониторинга и так далее. Вот они приводили пример, что у них при знакомстве с нормативным актом, устанавливающим различного рода социальные льготы, одна бабушка умерла. Действительно поставили такой диагноз, что она не могла разобраться, возникло волнение, переживала: получит она льготу или нет, что привело к летальному исходу. После этого они специально приняли решение о возможности использования пиктограмм и картинок в законодательных актах для того, чтобы наглядно человек, который может быть не имеет необходимый уровень квалификации и знаний, мог бы в этих законах разобраться. Мы же с вами видим, что сегодня основная тенденция развития законодательства – это его усложнение.
Есть такое исследование тоже, кто читает законы. И получается, что на первом месте из тех людей, которые читают законы, стоят не депутаты и даже не судьи, и даже не чиновники, которые эти законы принимают, потому что чиновники читают приказы вышестоящих начальников, принятые во исполнение закона. На самом деле чуть ли не единственным субъектом, читающим закон от и до, является его разработчик. А если этот закон посвящен какой-то сложной сфере, допустим, я не знаю, летательные аппараты, медикаменты или та же сфера социального законодательства, которое сегодня для многих является темным лесом, в основном его знают по комментариям в прессе, то разобраться в этом действительно тяжело. И вот язык закона, его доступность на сегодня становятся действительно уделом только экспертов.
Да? То есть закон читаем теми, кто заинтересован в его принятии или же тем человеком или теми людьми, которыми и написан. А вот те широкие слои, широкие группы населения? У них есть сложности. Многие присутствующие здесь юристы и сами знают: есть закон, который ты принял и за который ты проголосовал. А потом приходят люди и говорят: "А что же означает вот эта фраза?" И мы начинаем понимать, что да, здесь возможно двоякое толкование, здесь не до конца понятно. В частности, это касается норм, скажем, которые появились у нас, кстати, не без инициативы Прокуратуры, относительно предоставления жилья при переселении людей. Вот там сейчас ситуация, с которой приходят многие. Так вот, если человек не стоял в очереди на получение жилья, имеет ли он право на получение жилья по норме предоставления 18 метров? Потому что по тексту закона получается, вот это вот правило получения равноценного жилья распространяется только на тех, кто стоял в очереди, на очередников. И в том числе юристы Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы не могут сегодня дать ответ на этот вопрос. И изучают его уже не один день.
Назрела необходимость комплексного законодательного регулирования отношений по использованию, сохранению, восстановлению, развитию природных и озелененных территорий города Москвы. В связи с этим требуется принятие закона города Москвы о комплексе природных и озелененных территорий города Москвы. В докладе отмечается необходимость разработки законов города Москвы об инвестиционной деятельности в городе Москве. Отмечу также, что в городе отсутствует закон о государственно-частном партнерстве. А многие проекты, как следует из заявлений Мэра, в том числе даже, скажем, развитие метрополитена, предполагают привлечение туда частных инвестиций, чего раньше не было. Но вот закона города Москвы на эту тему на сегодняшний день нет.
Таким образом, доклад 2010 года можно рассматривать как один из инструментов повышения эффективности законопроектной деятельности на уровне субъекта Российской Федерации. Такой регулярный, глубокий оценочный анализ состояния законодательства, перспектив и его развития – это элемент самоконтроля, о чем говорил Геннадий Эдуардович, и я с ним полностью согласен, что это во многом документ для самих депутатов, прежде всего, чтобы они посмотрели, что там у них получается. И это документ для совершенствования законопроектной работы.
В ходе обсуждения проекта доклада обозначилась необходимость установления четкого порядка подготовки докладов. Возвращаясь к теме отсутствия единых методических рекомендаций, я считаю, что назрело время, возникла реальная потребность в наличии таких рекомендаций, потому что единства среди нас, понимания того, каким должен быть доклад, нет, несмотря на то, что он у нас уже четвертый по счету.
Вопрос о методике подготовки доклада, его структуре, содержании не раз обсуждался, и повторюсь, потребность в этом есть.
В целях нормативного закрепления практики подготовки ежегодных докладов 8 декабря 2010 года мы в Московской городской Думе приняли положение о подготовке доклада Московской городской Думы о состоянии законодательства города Москвы. Вот слайд на эту тему.
Согласно положению, подготовку доклада осуществляет комиссия Московской городской Думы, назначаемая комиссией по организации работы Думы, и создаваемая в рамках ее деятельности рабочая группа, состоящая из депутатов Московской городской Думы, государственных гражданских служащих Аппарата Московской городской Думы, специалистов и экспертов. Для более полного и объективного отражения социально-экономического состояния города Москвы доклад за отчетный период вносится на рассмотрение Московской городской Думы не позднее 1 марта года следующего за отчетным. Положением также устанавливаются сроки выполнения отдельных этапов подготовки доклада.
Доклад 2010 года, оценив состояние городского законодательства, выявив его недостатки и перспективы развития, отчасти определил концепцию законопроектной деятельности Думы на предстоящую перспективу, что, естественно, учитывается и при разработке концепции будущего доклада Московской городской Думы 2011 года. К обсуждению этой концепции мы приступили уже в декабре, но вот обсуждение настолько активное, что на сегодняшний день эта концепция у нас еще тоже не утверждена. Хотя она подготовлена, и в том числе обсуждалась буквально на этой неделе на рабочей группе.
В настоящее время в подготовке концепции участвуют все депутаты, а не только комиссия по законодательству. В том проекте, который мы имеем, доклад 2011 года предлагается построить из трех разделов. Первый раздел будет содержать краткий обзор законов города Москвы, принятых Московской городской Думой в 2011 году, а второй раздел будет посвящен проблемам законодательного регулирования и путям их решения. Впервые предполагается, что этот раздел будет формироваться на основании информационно-аналитических материалов, полученных по результатам проведения правового мониторинга профильными комиссиями Московской городской Думы. То есть комиссии высказали пожелание самим активно заниматься мониторингом тех проблем, которые они ведут, не передоверяя эту работу кому-то другому.
Содержанием таких материалов должны быть актуальные проблемы законодательного регулирования, перспективы развития законодательства города Москвы, оценка реализации законов города Москвы.
А в третьем разделе нашего доклада за 2011 год мы предполагаем изложить сведения об актах прокурорского реагирования, судебных решениях, рекомендациях иных органов в отношении правовых актов города Москвы.
Я, кстати, отмечаю и приветствую активизацию работы Главного управления юстиции по городу Москве, которое стало более активно сотрудничать с нами на этапе принятия законов, направлять заключения как экспертные, так (статус пока мы не определили) и просто письма, еще на этапе принятия законов, высказывая свои сомнения в правомочности отдельных норм. Эта работа нам очень помогает. И вот в том числе об этой составляющей деятельности Главного управления юстиции мы тоже будем писать в докладе "О состоянии законодательства в 2011 году".
Материалы комиссии Думы будут дополнены также информацией, полученной от Контрольно-счетной палаты Москвы, Уполномоченного по правам человека в городе Москве. Александр Ильич Музыкантский присутствует здесь. Его доклад, кстати, мы будем обсуждать на этой неделе в Московской городской Думе, доклад о состоянии, о защищенности гражданина в городе.
Материалы также будут дополнены прокурорскими материалами, материалами городского суда, органов местного самоуправления, научных, образовательных учреждений, а также институтов гражданского общества.
И в завершение каждого подраздела предлагается систематизировать предложения комиссий Думы о необходимости принятия новых правовых актов, внесения изменений в правовые акты или признание их утратившими силу.
Большое спасибо, коллеги, что хватило сил и терпения выслушать вот это наше сообщение. Ну, действительно, в этом году это плод нашей достаточно живой и активной работы.
БУРБУЛИС Г.Э.
Александр Григорьевич, спасибо большое за такой основательный доклад, и методологию Вы раскрыли, и технологию, и содержание. Это может быть весьма полезно всем нам, в том числе и коллегам в субъектах Российской Федерации.
Пожалуйста, уважаемые коллеги, есть вопросы к Александру Григорьевичу?