Стенограмм а седьмого межрегионального научно-практического семинара "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: укрепление федерализма – конституционная основа модернизации – проблемы и перспективы"
| Вид материала | Семинар |
| Мельников в.и. САВИН М.С., директор Социологической службы "Барометр" Мельников в.и. ЛАПТЕВ П.А., заместитель директора Правового департамента Счетной палаты Российской Федерации Мельников в.и. |
- Министерство экономического развития российской федерации, 3262.11kb.
- Балтийская Международная Академия, при участии научно-практического международного, 56.09kb.
- Программа проведения Всероссийского научно-практического семинара «Сельские автодороги:, 43.95kb.
- Дмитриев Михаил Эгонович, президент Центра стратегических разработок. • Оценка регулирующего, 44.09kb.
- В. С. Холзаков Государственный научно-исследовательский институт системного анализа, 1416.81kb.
- Программа научно-практического семинара, 69.7kb.
- Программа межрегионального научно-практического семинара «приоритеты детского оздоровительного, 34.13kb.
- Г. С. Корепанова на научно-практической конференции федеральных и мировых судей Тюменской, 136.34kb.
- Сударства в бизнес-сфере, перспективы усовершенствования законодательства и правоприменительной, 323.74kb.
- Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации, 259.48kb.
МЕЛЬНИКОВ В.И.
Спасибо.
Мы, честно говоря, и не ожидали от Вас менее содержательного выступления. Спасибо.
Так, коллеги, три минуты попросил Михаил Степанович Савин – это директор Социологической службы "Барометр". Он хотел сказать (три минуты, я еще раз повторяю) по поводу закона об общественной экспертизе.
Пожалуйста.
САВИН М.С., директор Социологической службы "Барометр"
Уважаемые коллеги, мы часто с вами встречаемся на ежегодных конференциях по мониторингу права. Сейчас я буквально кратко хотел вас ознакомить, проинформировать о ходе подготовки модельного закона об общественной экспертизе.
Надо сказать, что у него очень сложная судьба. Дело в том, что еще в 2001 – 2002 годах вопрос о гуманитарно-правовой экспертизе очень активно рассматривался Советом Федерации на различного рода "круглых столах", конференциях, совещаниях, они были проведены в рамках, в частности Петербургского экономического форума. Но в дальнейшем проблемы становления собственно общественной экспертизы стали особенно актуальными во время проведения этих конференций. В частности, в 2005 году, если вы помните, эта конференция была посвящена проблеме взаимодействия власти и общества. И на этой конференции каждый второй из ответивших на вопрос, что нужно сделать для совершенствования законодательного, законотворческого процесса, – каждый второй отметил создание независимой системы экспертизы. Это даже для меня оказалось несколько неожиданным, что это был наибольший показатель, из 19-ти показателей факторов повышения эффективности законотворческой деятельности.
Ну и в дальнейшем все это подтвердилось. А на последних трех конференциях на вопрос, считаете ли вы целесообразным принятие закона об общественной экспертизе, значительное большинство высказалось за принятие. Только в среднем каждый десятый высказался против и примерно каждый седьмой воздержался или просто затруднился с ответом.
Одним словом, встал вопрос о принятии такого законопроекта. Это, естественно, привело к тому, что мы ускорили свою активность. Я и мои коллеги, в частности руководитель рабочей группы Наумов Евгений Артурович, вице-президент национальной технологической палаты, и с учетом тесных наших тогда деловых связей с руководителем одной из комиссий Общественной палаты Федосовым Владимиром Ивановичем, мы подготовили техническое задание в апреле 2006 года. В соответствии с этим техническим заданием было предусмотрено обсуждение концепции об общественной экспертизе, а в дальнейшем представление этого уже проекта, законопроекта летом 2006 года. Но состоявшееся в дальнейшем рабочее заседание с участием Федосова и других представителей охолодило наш пыл: мы увидели, что желание вообще заниматься этим мало у кого на тот период было.
Тогда мы решили пойти по другому пути: решили сынициировать принятие закона об экспертизе и экспертной деятельности, который предусматривал бы правовое сопровождение государственной экспертизы, специальных экспертиз и общественной экспертизы.
И когда мы увидели, что здесь на нашем уровне ничего не получается, тогда с помощью Совета Федерации было сделано все возможное для того, чтобы это поставить в повестку, как говорится, работы комиссии по науке и образованию межпарламентской ассамблеи государств-участников стран СНГ.
В конечном счете, мы все это туда представили. В конце апреля этого года в Киеве состоится выездное заседание этой комиссии, где будет рассматриваться этот вопрос. Естественно, в дальнейшем мы намерены, как говорится, продолжить обсуждение этого модельного закона, в частности, предполагается проведение конференции, научно-практической конференции по этой проблематике. И я призываю вас принять в этом активное участие. Если есть у кого-то какой-то опыт, то, естественно, сообщить. Более подробная информация об этой конференции будет озвучена на предстоящей конференции в июне.
Но в любом случае, конечно, мы считаем своим долгом не ограничиваться этим модельным законом, поскольку мы принимали (я, в частности) закон о государственной модельной экспертизе, о научно-технической экспертизе, об инновационной деятельности. Но, к сожалению, особых последствий модельные законы не имеют. Поэтому мы работаем сейчас над этим модельным законом, хотя понимаем, что главное в дальнейшем – это принятие на нашем национальном уровне. И я рассчитываю на вашу поддержку.
Спасибо.
МЕЛЬНИКОВ В.И.
Спасибо. Так, и просил у нас Павел Александрович Лаптев, заместитель директора Правового департамента Счетной палаты.
Пожалуйста.
ЛАПТЕВ П.А., заместитель директора Правового департамента Счетной палаты Российской Федерации:
Спасибо, Владимир Ильич.
Я кратко вношу предложение по повестке нашего дня относительно докладов.
Первое. В документах нет международно-правовой составляющей. Это очень плохо, потому что без международно-правовой составляющей мониторинг равен нулю. Нужно на соответствие международным обязательствам… надо просто это в концепцию вписать. И в докладе 2009 года это практически отсутствует. Чуть-чуть там есть через Уполномоченного по правам человека, но это обязательно надо сделать.
Второе. Мне показалось, что нет и нормальной антикоррупционной составляющей, в том числе по тому мониторингу, который по субъектам, по Московской области здесь жалуются, и водители тоже, и так далее, и так далее. При желании могу в кулуарах подробнее рассказать.
Третье. Не включено по Москве то мероприятие, которое проведено по инициативе "нового" Мэра Москвы относительно проверки всех транспортных узлов города Москвы, и что там выяснилось, в том числе и в области законодательства Москвы и Федерации. Ну и по метро и не только по метро.
И четвертое, что я хотел сказать. Не надо здесь на лаврах поднимать закон о выделении Москвы и Санкт-Петербурга по двойным штрафам. Еще неизвестно, чем это закончится в городе Страсбурге. Могу сделать предположение, что Ширак уже на этом обжигался. Наверное, надо было делать по-другому. Надо было предоставить субъектам право самим устанавливать, и тогда такая градуировка проходила бы, а сейчас нарушена статья 14 по дискриминации, если в метрах туда-сюда от границы Москвы и Московской области, и тут разбирайся.
Я думаю, что у нас здесь будут серьезные неприятности. И я вот убедился в высоком профессионализме Игоря Серафимовича Протопопова, который сразу все это понял в отличие от призывов, которые высказывались со стороны Уполномоченного по правам человека в городе-герое Москве. Я думаю, что как раз граждане, которые проживают на территории города, и будут жаловаться в Европейский суд, занимая позиции против Уполномоченного по правам человека в городе Москве.
И последнее. Мне очень не понравился здесь один термин – "неправовой закон". Закон не может быть неправовым: он в правовом поле. Но закон может быть антиконституционным, неконституционным. Вот как мы обжигаемся в Европейском суде? Нельзя перевести термин "неправовой закон" на английский язык. Если кто-то захочет, пусть попробует.
Поэтому нужно какую-то другую терминологию, вот Татьяна Дмитриевна, которая ушла, кажется, да, Зражевская прекрасно знает, какие вещи у нас возникают тогда, когда мы пытаемся свою терминологию протащить за границей, чем это заканчивается.
Ну и я должен согласиться, к сожалению, с Юрием Александровичем, который и моим, в определенной степени, учителем является. Но у нас вообще-то плохое положение получается. Он не сказал это, а я вот скажу: граждане стали считать государство своим врагом именно по причине слабого законодательства в определенных сферах, гарантирующих их права.
Спасибо.
МЕЛЬНИКОВ В.И.
Спасибо большое.
Так, коллеги, будем завершать, если нет такого уж совсем непреодолимого желания что-то добавить.
Если вы позволите, то я позволю себе в завершение вам озвучить несколько тезисов, не претендуя, естественно, на то, что я буду изрекать истину в последней инстанции. Еще раз повторяю, что у нас семинар, а не производственное совещание.
Первое, с этого я начну, этим и закончу. Я бы хотел поблагодарить наших хозяев: Московскую городскую Думу, лично Председателя Думы, тех сотрудников Аппарата, которые предоставили нам возможность для плодотворной работы и сами в ней поучаствовали. Это очень хорошая традиция: в Московской городской Думе мы работаем вместе. Я думаю, что я буду продолжать, если у коллег-москвичей не будет возражений.
Потому что, мне кажется, что сегодняшний семинар, я смотрю, тут представители субъектов сидят, я вижу, чем они занимаются. Они записывают, между прочим. Это важно, потому что, я так понимаю, это полезная вещь, практически полезная, правда ведь. А это самое главное для нас как для палаты регионов.
Вот если бы мы с вами проводили конкурс на лучшее содержание сегодняшнего обсуждения, то претендентов на второй и третий призы у меня есть много, а первый, я не знаю, как вы, я бы отдал, конечно, Ирине Анатольевне Умновой. Согласны со мной? Понимание проблемы, глубина постановки проблемы и очень хорошая информационно-аналитическая база.
Я думаю, что те мучения, которые мы испытывали и испытываем в работе над содержательной частью того доклада, который мы сейчас готовим, они в значительной мере уже выступлением не то чтобы сняты, но нам стало многое и самим понятно.
И все другие выступления, в каждом из них, я подчеркиваю, в каждом была чаще всего не одна мысль, которую мы обязательно учтем, в том числе в тех рекомендациях. Вы их все смотрели. Я не знаю, согласитесь со мной или нет, если я сформулирую так, что вообще рекомендации эти нуждаются в существенной доработке (правильно я говорю?) и с точки зрения форума, в том числе формально-правовой, я бы сказал, потому что эти фразы – одобрить там инициативу и идею Федерации – это неправовые фразы. Совет Федерации вместе с Московской городской Думой не имеют полномочий одобрять или не одобрять деятельность субъектов. Мы найдем другой термин более удобоваримый.
Что касается позиции, то я хочу вас заверить, что, во-первых, вы обратили внимание, что ведется стенограмма. И я убежден в том, что ни одно из предложений, которое сегодня звучало, из текста не выпадет и, больше того, мы их обобщим и в окончательный текст рекомендаций обязательно включим.
Следующее. По итогам нашего сегодняшнего сбора (я думаю, что завтра мы, наверное, не успеем) в понедельник такой документ будет подготовлен и будет доложен руководству Совета Федерации, потому что для нас это мероприятие не рядовое, важное. А самое главное, его важность заключается в том, что мы получаем конкретные мысли, предложения, идеи именно от наших регионов. Это наша питательная почва, мы без нее просто, извините за такое выражение, вымрем в конце концов.
Что касается вот тех вопросов, наиболее, на мой взгляд, важных или острых, которые сегодня были затронуты, не все я сумею вам сейчас прокомментировать, но о том, что я считаю нужным, я скажу.
Первое – по регламентации работы над докладами субъектов Федерации. Я употребил слово "регламентация". Это неправильное слово, потому что если мы будем с вами рассчитывать на то, что мы примем какой-то акт о порядке работы над этими докладами в субъектах, это будет неправильно. Это очень рискованная вещь, потому что все-таки мы – орган представительной власти. Мы не можем даже дать ни малейшего основания для того, чтобы нас вдруг кто-то заподозрил в том, что мы выстраиваем какую-то еще одну вертикаль власти.
Поэтому слова "регламентация" или даже "организация" в этом плане, мне кажется, не очень правильные. Мне больше нравится слова "координация", "обобщение", методические какие-то вещи. Это, я думаю, мы будем делать. Это будет правильно, потому что по методике сегодня звучало достаточно много подробных вещей. Вот методическое, координирующее воздействие или участие мы, наверное, будем считать для себя обязательным, а выстраивать какую-то такую пирамиду работы над докладами такими и федеральными, и Совета Федерации, я думаю, что это вещь очень рискованная, может быть.
Дальше, по консолидированной инициативе. Действительно, эта идея уже три года, если не больше, три года точно есть, была, вы знаете, осмыслена в Совете Федерации, потом была озвучена устами Сергея Михайловича Миронова Дмитрию Анатольевичу Медведеву и получила, в общем, одобрение. Идея правильная, идея важная, идея, между прочим, которую мы пытаемся, уже и в прошлом году уже пытались, ее практически реализовать. Я боюсь соврать, сколько мы примерно пытались таких инициатив оформить? По-моему, больше двух десятков, да? Одну мы внесли в Думу именно в виде консолидированной законодательной инициативы.
Больше того, по-моему, это было в позапрошлом году, мы на Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности эту проблему обсуждали, отработали целый блок поправок, которые потом были уже внесены в Регламент работы Совета Федерации.
Вам понятно, да, что регламент – это конституция в каждом законодательном органе, и в Совете Федерации тоже. Такая норма прописана: что такое консолидированная инициатива, как над ней организовывается работа, во что это все выливается. И вынесли это в итоге в одну законодательную консолидированную инициативу, которая была внесена Советом Федерации в Госдуму. И она не прошла, потому что здесь есть очень простой, очевидный, но жесткий конституционный вопрос. Конституция жестко определяет субъектов права законодательной инициативы – либо субъект Федерации, либо Совет Федерации, либо депутат, либо сенатор, либо Совет Федерации как орган, как парламент, а вот такого вида законодательной инициативы в Конституции не прописано. И вот такое формальное препятствие пока у нас оказалось непреодолимым.
Идею мы не отвергаем. Такая норма остается и в Регламенте, и как идея она остается в работе Совета законодателей, который работает у нас в Совете Федерации. Мы будем ею заниматься, потому что тот процент реализации инициатив субъектов Федерации, который был у нас два года назад (по-моему, в пределах 5 процентов, сейчас чуть больше), конечно, для федеративного государства это не парламентский термин, но это безобразие, наверное, потому что одна из причин того состояния федерализма, о котором мы говорим, как раз в том и заключается, что у нас законы принимаются с позиции федерального центра или с позиции того, чем является по сути своей Российская Федерация.
Дальше. Я боюсь, что всех вас, ну уж во всяком случае большинство, разочарую, сказав, что сегодня очень активно обсуждался вопрос в отношении закона о законах, ну, закона о порядке.
Закон этот (действительно, с большой длинной бородой, я думаю, что эта борода будет еще долго расти) – это учреждение конституционно-правовой и политической ситуации. Сегодня я не могу сказать, что этот закон будет принят в обозримом будущем. Пока он перспектив, к сожалению, по разным причинам, не всегда конституционным, не имеет. Поэтому надеяться нам на то, что этот закон будет федеральным законом, я думаю, сейчас оснований, к сожалению, нет, хотя острота этого закона, его необходимость для всех нас совершенно очевидна, причем одинаково очевидна, я бы сказал.
И самое последнее, и, может быть, для меня субъективно самое главное и для нас, для моих коллег, которые сегодня здесь присутствуют от Совета Федерации. Мы попытались сделать небольшой анализ (хотя анализ – это слишком большое и глубокое слово) того, каким путем мы шли в течение этих шести лет работы над ежегодными докладами о состоянии законодательства. И в общем эта работа подвигла нас к такому выводу: с практической точки зрения, может быть, совершенно понятно, что сама идея анализа состояния российского законодательства совершенно правильная, государству необходимая, ее нужно продолжать реализовывать, но каждая идея, каждая такая ежегодная работа должна иметь практический результат. То есть мы пришли к необходимости того, что нам нужно подумать о том, что, наверное, настало время поменять подходы, идеи, которые должны содержаться в нашем ежегодном докладе. То есть каждый доклад, посмотрим, как это получится у нас, должен заканчиваться, я бы так сказал, неким сухим остатком. Если мы делаем доклад, который имеет своей сутью определить, на каком этапе нашего законодательного строительства мы находимся, то, наверное, выводом, итогом этого доклада должно быть понятное изложение того, что делать дальше. Так, наверное? Это вот один нюанс. Потому что если доклад ради доклада, тогда практически конституционная ценность его не велика.
Второй момент, о котором мы задумались, – это о годичности этого доклада, то есть об анализе состояния законодательства за год. Это, в принципе, может быть, не совсем правильная постановка вопроса. По большому счету, если мы берем все российское законодательное поле (по субъектам я не готов, это надо искать, хотя тоже есть вопросы), а создается ли за год такая законодательная масса, которая позволяет, когда мы ее анализируем, выйти на какие-то проблемы, тенденции развития законодательства, или это все-таки очень маленький срок? Массив информационный невелик.
При всем при том Совет Федерации в прошлом году принял 300, почти 400 законов. 450 законов ровно. Вот из этих законов точный процент я вам не приведу, но больше 90 (это железно) – это законы о поправках в законы, между прочим. Я понимаю, что поправки тоже разные бывают, бывают поправки, которые имеют кардинальное значение. Но большая часть этих законов - это все-таки поправочные законы.
То есть кардинальных изменений за год чаще всего в нашем законодательстве мы не можем зафиксировать и узреть, что нам делать дальше.
Поэтому сейчас у нас на обсуждении находится такая идея, чтобы начиная со следующего года, и между прочим даже с этого, обратили внимание, что мы взяли проблему разграничения полномочий, общую проблему федерализма, но есть и ее составляющие. То есть это уже не все законодательное поле России. И сегодня мы с вами об этом говорили.
То есть мы сейчас думаем о попытке сделать следующий наш доклад по проблемно-целевому принципу. То есть брать не все законодательное поле России, а какую-то одну государственно важную, федерально важную проблему. Вот сегодня – это разграничение полномочий.
И я очень надеюсь, что итогом будет все-таки доклад, который мы уже в начале мая в черновом виде представим с той базой информации, которую мы сегодня получили, с теми выводами, которые тоже нам, в принципе, понятны.
Может быть, на следующий год это будет такая проблемно-целевая тема, если ее можно так обозвать, о том, что у нас происходит в правовом регулировании нашей правоохранительной сферы в России. Ведь у нас идут очень серьезные процессы. Закон "О полиции" – это очевидно важный для каждого гражданина закон, да и для каждого субъекта. Тем более что там даже в том виде, в котором он принят, уже есть вопросы по правовому регулированию взаимодействия органов власти субъектов Федерации, и особенно местного самоуправления, с созданной новой структурой на уровне региона и местного самоуправления. Так ведь, да?
Мы приняли Закон "О Следственном комитете Российской Федерации". То есть реформа правоохранительной сферы идет очень активно. Поэтому, может быть, в следующем году мы возьмем вот эту сферу правового регулирования общегосударственную.
Это не значит, что мы будем уходить от оценки состояния законодательства в целом. Это тоже будет, но это, может быть, не будет главным и не будет единственным. Имею в виду, что по результатам анализа состояния правового регулирования мы попытаемся выйти уже не конкретные, может быть, рекомендации, а, может быть, на поручения о том, какой закон должен быть разработан по итогам вот этого анализа состояния дел в той или иной сфере федерального и государственного регулирования.
Вот над этим мы сейчас думаем. И я сегодня слушал, в том числе с этих позиций, насколько то, что мы думаем, соответствует и вашему… Мне показалось, что в значительной мере они между собой увязаны, потому что я все-таки сторонник того, что если мы делаем работу, она должна давать практический результат. И чтобы, между прочим, вы потом могли с нас спрашивать за этот практический результат.
И в том числе этой теме будет посвящена та конференция, на которую мы вас сегодня с удовольствием еще раз приглашаем, которая будет 15 июня у нас в академии госслужбы. Сейчас она немножко по-другому называется. Но это будет там. Там будет более широкий состав, более широкое обсуждение уже того текста доклада, который на то время у нас будет отработан.
Еще раз я хочу поблагодарить наших хозяев любезных. Я хотел поблагодарить всех участников, и особенно тех, кто приехал из регионов, за то, что они внимательно слушали, за то, что он оказался полезным, и тех участников регионов, которые сегодня внесли очень полезные в практическом плане предложения. Спасибо всем вам. Вам успешной работы на местах.
И нам всем с вами успешной совместной работы. Мы – палата регионов будем на этом стоять и работать! Спасибо.