Стенограмм а седьмого межрегионального научно-практического семинара "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: укрепление федерализма – конституционная основа модернизации – проблемы и перспективы"
| Вид материала | Семинар |
- Министерство экономического развития российской федерации, 3262.11kb.
- Балтийская Международная Академия, при участии научно-практического международного, 56.09kb.
- Программа проведения Всероссийского научно-практического семинара «Сельские автодороги:, 43.95kb.
- Дмитриев Михаил Эгонович, президент Центра стратегических разработок. • Оценка регулирующего, 44.09kb.
- В. С. Холзаков Государственный научно-исследовательский институт системного анализа, 1416.81kb.
- Программа научно-практического семинара, 69.7kb.
- Программа межрегионального научно-практического семинара «приоритеты детского оздоровительного, 34.13kb.
- Г. С. Корепанова на научно-практической конференции федеральных и мировых судей Тюменской, 136.34kb.
- Сударства в бизнес-сфере, перспективы усовершенствования законодательства и правоприменительной, 323.74kb.
- Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации, 259.48kb.
МУЗЫКАНТСКИЙ А.И., уполномоченный по правам человека в городе Москве
Александр Григорьевич, можно на одном Вашем вопросе остановиться? Вы сказали, что совсем недавно принят новый федеральный закон, который будет способствовать решению проблемы автомобильных пробок в городе Москве. И в этом законе впервые, конечно, за всю историю Российской Федерации для двух субъектов – Москвы и Санкт-Петербурга установлены в два или там во сколько-то раз больше штрафы, чем для всех остальных субъектов.
И Вы сказали: "Очень хорошо, большое спасибо Федеральному Собранию за то, что этот закон принят и все сможем сейчас решить".
Но понимаете, проблема пробок возникла не вчера и не год назад, и не два года назад. А закон этот, федеральный, был принят после того, как эта проблема была поднята на уровень Президента, высших должностных лиц государства, после того, как она выросла уже в огромную социальную проблему, которую Мэр, новый, назвал чуть ли не самой главной в городе.
Вот не считаете ли Вы, что если бы у Москвы как субъекта Федерации было бы право самой ввести вот эти вот понятия, вот эти вот штрафы, отличные от тех, которые в федеральном законодательстве, федеральном Кодексе административных правонарушений, то эта проблема была бы решена там 5-6 лет назад, когда в Москве эта проблема была уже всем очевидна, а в других субъектах еще, может быть, менее очевидна? И в этом смысле вообще, поскольку мы сейчас готовим предложения по развитию федерализма, может быть этот вопрос обобщить и предложить действительно продумать вопрос о том, чтобы расширить права субъектов по решению тех проблем, которые у них уже возникли, а в других субъектах возникли наоборот какие-то другие проблемы? И страна-то большая, вопросы разные в субъектах. Зачем же ждать, пока этот вопрос вырастет до проблемы глобальных масштабов, чтобы потом вносить изменения в федеральное законодательство, да и то там какие-то исключения делать для субъектов?
СЕМЕННИКОВ А.Г.
Спасибо большое за вопрос, Александр Ильич.
Но я думаю, Вы не новичок в системе московской власти, безусловно, у Вас отчасти вопрос риторический. Этот вопрос Москва поднимала не первый год. И надо отдать должное, кстати, господину Плигину, который (ну, понятно этот закон был принят не по инициативе Москвы) отметил, что действительно это тот вопрос, который давно Москва поднимала и, в частности, Московская городская Дума неоднократно на эту тему вносила законопроекты. Но главное там – не увеличение штрафов, главное там – ряд других подходов. Хотя и штрафы тоже существенны. Причем, тут речь идет не о том, что москвичи зарабатывают больше, тут просто тяжесть последствий такого правонарушения серьезнее, потому что, повторюсь, брошенный автомобиль на трамвайных путях приводит иногда к многомиллионным убыткам в экономике города. То есть там парализуется движение, перебрасываются средства, люди… Сегодня вот опять катастрофа: у меня помощники не приехали на работу. На Филевской линии человек упал на рельсы метро. Опять эта ветка. Приостановлено движение. То есть вы понимаете (трагедия, конечно, с человеком случилась), но опять это транспортный коллапс, люди не успевают на работу, страдают и граждане, страдают и коммерческие организации, и госорганы в результате этого. Потому размер штрафов, при всем уважении к москвичам, – это не то, что кто-то там позарился на их кошельки, просто здесь последствия нарушений Правил дорожного движения в Москве и, наверное, в Санкт-Петербурге, я меньше знаю там ситуацию, они просто действительно иногда бывают катастрофические.
МУЗЫКАНТСКИЙ А.И.
Я не против того, чтобы были увеличены штрафы, просто, может быть, вместо того чтобы стучаться в федеральные двери годами, и не получать там никакого отклика, пока до уровня Президента проблема не дойдет, предоставить субъекту такое право – решать самому.
СЕМЕННИКОВ А.Г.
Александр Ильич, ну, это пересмотр тогда всей нашей концептуальной, мировоззренческой иерархии, всей нашей иерархии нормативных правовых актов. Ведь Правила дорожного движения – это федеральный акт, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации. И есть общий принцип законодательства. То есть за правила, утвержденные федеральным актом, мы не можем устанавливать ответственность актом… законом субъекта Российской Федерации.
То есть нам тогда надо снижать уровень акта, которым устанавливаются Правила дорожного движения. А могут ли они быть разные для каждого региона? Это, в общем-то, вопрос.
Ну и второй момент. Мы знаем, что административное законодательство – это предмет совместного ведения. Но мы можем принимать, устанавливать административную ответственность только по тем отношениям, которые не урегулированы федеральным законодателем. То есть либо тогда федеральный законодатель должен отказаться от регулирования этих проблем, исключить эти нормы из федерального КоАПа и сказать: "Пожалуйста, устанавливайте это в субъектах". Такое, наверное, тоже возможно. Вот, допустим, в Соединенных Штатах даже уголовное законодательство является прерогативой штата. То есть это не федеральное, а законодательство штата. И, допустим, смертная казнь у них там в 33 штатах есть, а в остальных нет. Они сами определяют в рамках штата, не считая, что это там тема для какого-то общенационального решения.
Да, кстати, и в Советском Союзе, если мы вспомним, ведь уголовные кодексы были в каждой из республик. Каждая из 15 республик имела свой и уголовный кодекс, и кодекс об административных правонарушениях. То есть тоже катастрофы не было.
Ну, конечно, я, работая на уровне власти субъекта, я за то, чтобы полномочия субъекта была расширены. Мы в Москве не можем ввести систему регистрации животных. Вот проблема для города актуальная. Огромное количество покусанных, причем покусанных в основном даже не бродячими собаками, а теми животными, у которых есть хозяева. Но мы не знаем, сколько этих животных в городе, делали ли им ветеринарные прививки, проводили лечение и так далее. Но все наши попытки как-то нормализовать здесь ситуацию наталкиваются на то, что животные являются движимым имуществом, на них распространяются все правила гражданского оборота, нормы Гражданского кодекса. Мы не можем московским законом обязать гражданина там, я не знаю, регистрировать животное или его лечить. Также как мы не можем гражданина обязать регистрировать его пиджаки, юбки и так далее. Для этого требуется федеральный закон.
ПРОТОПОПОВ И.С., депутат Московской городской Думы
Протопопов, Московская городская Дума.
Чтобы было понятно, мы с Александром Григорьевичем и в одну комиссию входим по подготовке этого доклада, и соседи по этажу, и много раз обсуждали. У меня вот какой вопрос. Александр Григорьевич, мы доклад этот подготовили, да, но, в принципе, по большому счету, мы подготовили сами для себя. Мы проанализировали, сделали выводы, что-то для себя определили. У нас 83 региона, порядка в 30-35 на добровольных началах вот эти доклады готовятся, да. И тоже получается, в принципе, все это делают для себя.
И вот, возвращаясь к Вашей идее, может быть, действительно каким-то образом после нашего совещания выйти с предложением, чтобы у нас был какой-то законодательный акт, который, в общем-то, слово "обязал", наверное, не правильно, но чтобы в соответствии с которым все 83 региона по итогам года делали доклад о состоянии законодательства. По итогам… Я просто вот за системность этой работы. По итогам анализа этих 83-х докладов Совет Федерации, Государственная Дума анализировали бы основные проблемы законодательства регионов и уже, наверное, по итогам вот этого анализа выходили с теми или иными предложениями.
Потому что сейчас Александр Ильич поднял вопрос вот по этому закону. Действительно, по любому поводу (все, что касается транспорта в Москве), нам надо бежать в федеральный центр. То есть мы ничего не можем по большому счету сделать. Мы не можем запретить въезд грузового транспорта. Мы не можем наладить, по сути дела, организацию движения, потому что все у нас упирается в Правила дорожного движения. А если там свобода слова и свобода собственности, там вообще уходим в такие дебри, из которых мы и вылезти не можем.
И может быть, если 83 региона по итогам мониторинга своего законодательства сообщат, что все вопросы организации транспорта должны решаться на уровне региона, то тогда федеральный центр, наверное, проанализирует и решит, что, да, наверное, регионам надо отдать организацию движения. Может быть, федеральный центр решит, что вопрос с собачками тоже пусть решают сами регионы.
Вот не кажется ли вам, что нам надо эту работу как-то систематизировать? Потому что, в принципе, у меня такое ощущение уже несколько лет, что мы варимся в собственной каше и сами для себя определяем проблемы, задачи. И правильно Вы говорите, доклад-то этот читать, уж я, конечно, понимаю, думаю, наш доклад не многие читают, а вот такую замечательную работу, думаю, тоже не все прочтут. Как Вы думаете?
СЕМЕННИКОВ А.Г.
Я полностью согласен. Ощущение замкнутости пространства, в котором мы общаемся, вот, кто собрался здесь, это все энтузиасты этой темы. Их агитировать за советскую власть не надо. Но вот расширение этого круга, оно почему-то не идет.
Я вообще глубоко убежден, что место, где должен презентоваться доклад о состоянии законодательства и где он должен оглашаться, – это правительство соответствующего уровня. Почему? Потому что главным субъектом законодательных инициатив является правительство.
До 90 процентов законодательных инициатив на федеральном уровне, на уровне субъектов вносится соответствующим правительством. В Москве – это Мэр Москвы.
Как готовятся эти законодательные инициативы? Часто конкретный департамент или конкретное министерство соответствующего региона видят свою узкую проблему. Они быстро подготовили что-то, набросали, принесли, так сказать, и там протолкнули или не протолкнули этот вопрос, но поучаствовали в этой работе и "согрелись" в соответствующей думе, в соответствующем парламенте.
И, как правило, приходит новый руководитель какого-то департамента или управления, или там министерства, говорит, что он составляет план работы и там обязательны меры по совершенствованию законодательства. Это проявление тоже некой его активности.
А вот в системе зачастую даже те же министерства, те же департаменты, они не видят в совокупности работу правительства, скажем, как субъекта законодательной инициативы. Не видят проблемы своего соседа. Не видят системы оценки, сколько там инициатив было, по каким проблемам они внесены, по каким не внесены.
То есть вот мы как законодатели это ощущаем лучше даже, чем исполнительная власть. Есть же такая процедура, да, мы знаем, Президентское послание Федеральному Собранию. Президент обращается к Федеральному Собранию со своими мыслями о том, как должна совершенствоваться законодательная система. А в ответ, там как реплика, но со своей стороны законодательное собрание обращается в исполнительную власть, как к основному инициатору изменения законов. Мы видим, что законы должны меняться таким-то образом, что вот это, прежде всего, должно измениться в законодательном массиве субъекта или Российской Федерации в целом.
Вот для того, чтобы мы вышли из замкнутого этого пространства, в котором мы общаемся, мне представляется, что этот документ, ну, в силу, я не знаю, закона, либо в силу каких-то методических рекомендаций, либо в силу каких-то просто договоренностей, чтобы этот документ, прежде всего, презентовался в системе исполнительной власти. Мы, конечно, это делаем, мы рассылаем эти документы и в Правительство, рассылаем их и в правоохранительные, и в правоприменительные органы. Но, действительно, если бы была какая-то норма, обязывающая серьезно относиться к этому документу, соответственно, это и нас бы стимулировало к более качественной работе над документом.
ПРОТОПОПОВ И.С.
У меня еще один вопрос, это уже даже в плане таком, дискуссионном. Я постараюсь очень коротко.
Дело в том, что мы принимаем законы и потом отчитываемся, что мы приняли 50, 60, там 100 законов. А по большому счету оценки регулирующего воздействия, как бы так это грамотно назвать, практически никто не проводит.
Единственный департамент, ну, вернее, структура, которая оценивает регулирующее воздействие, существует в Министерстве экономического развития, но она не в обязательном порядке, выборочно оценивает. Вот пример с введением страховых взносов, вот это увеличение страховых платежей до 34 процентов. Все, наверное, говорили о том, что весь малый бизнес уйдет в тень и платить 34 процента не будет. Ну, только ленивый об этом не говорил. Но все-таки продавили, ввели.
Сейчас и Президент, и Премьер говорят: "Надо снижать", кто-то говорит 30, кто-то говорит 28 процентов. Но все же понимали год назад, что нельзя это вводить, потому что это непосильное бремя. Но никакого анализа воздействия этого нового закона, на который можно было бы ссылаться, никто не сделал.
И у нас этот механизм тоже отсутствует. Потому что Вы с Александром Ильичем считаете, что тот закон об увеличении штрафов – это хорошо, а у меня другая точка зрения, потому что у нас четыре миллиона автомобилей, а стояночных мест обеспечено только миллион, то есть три миллиона автомобилей у нас где-то в свободном пространстве.
И я вот задаю вопрос: "Сумеет ли ГИБДД окучить такое количество штрафов и три миллиона автомобилей, потому что где-то они же должны находиться?". Но это, опять же не хочу вступать в дискуссию.
Вот я про воздействие, оценочное воздействие вообще всех наших законов. Как этот механизм сделать, чтобы наши законы не были только для тех, кто их издает.
СЕМЕННИКОВ А.Г.
Такая проблема есть. Вот Вы привели пример федерального уровня, а я сошлюсь на закон, который мы с вами приняли не далее как вчера на заседании Московской городской Думы. Мы приняли положение, согласно которому теперь субъекты малого предпринимательства могут вне конкурса выкупать помещения у города площадью до 300 метров. Приняли его как поддержку малого бизнеса. Хотя звучат и предостережения: "Что это за малый бизнес, который может себе позволить выкупить 300 квадратных метров в Москве, в Центральном административном округе, где речь пойдет там о миллионах долларов? Значит, не такой это малый бизнес и не исключено, что скупку этих площадей проведут крупные структуры".
Как и кто вообще ставит перед собой задачу оценить последствия принятия этого закона? Это действительно поддержит малый бизнес в Москве или, наоборот, через пять лет не останется ни одного малого предприятия, а все эти помещения уйдут в собственность сетевых структур или в собственность каких-то там финансово-промышленных комплексов? Кто-то вообще ставит себе задачу оценить последствия принятия этого закона?
Но так как каких-то государственных механизмов, заточенных под это, на сегодняшний день пока нет, наверное, вот эта ситуация с МЭРТом, она первый шаг, что-то будет появляться. Поэтому, Игорь Серафимович, я бы мог предложить Вам как председателю комиссии по предпринимательству и экономической политике попытаться отследить этот вопрос. Кстати, очень интересно, если бы в докладе, скажем, за 2011, 2012 или 2013 год дали бы оценку, как сработала эта норма, привела она к поддержке, сохранены предприятия? Это же такой анализ, в принципе, можно провести, используя какие-то механизмы мониторинга, вплоть до непосредственных встреч с предпринимателями.
Вот, пожалуйста, ту задачу, которую мы сами перед собой можем сформулировать, хотя мы и ограничены, конечно, в ресурсах для решения этой задачи.
БУРБУЛИС Г.Э.:
Да, спасибо. Спасибо большое. Давайте поблагодарим Александра Григорьевича.
Сегодня вы в Московской городской Думе рассказали, как постепенно в подготовку доклада и в целом системного мониторинга включаются, в принципе, и органы Думы, и депутаты Думы, и вспомогательные структуры.
Прекрасно. Спасибо большое.
Уважаемые коллеги, хочу обратить внимание, во-первых, на распорядок работы по той программе, которая у вас есть. Мы в 12 часов сделаем перерыв и, пожалуйста, проект итогового документа, который предложен в общем виде, давайте будем параллельно дискуссии дополнять, чтобы можно было учесть все высказанные соображения. Что касается некоторых принципиальных идей дискуссии, которая сейчас состоялась. Вот Юрий Александрович Тихомиров, он сейчас будет делать свой доклад, он расскажет, что время от времени возникает идея разработать и мечтать о том, что можно принять закон о подготовке государственных докладов Российской Федерации. То есть такая докладомания может возникнуть и что-то в этом отношении полезное осуществить.
С другой стороны, мы же с вами знаем, что закон и его применение – это самая главная проблема. Очень трудно принять качественный закон, но еще труднее добросовестно исполнить закон с точки зрения его реального правового содержания. И, может быть, нам сообща надо здесь подумать. Вот Вы, Александр Григорьевич, говорили в своем выступлении, что физические лица, граждане России, люди, нуждающиеся в каждодневной правовой поддержке, они не в состоянии ни следить, ни знать, ни понимать те законодательные новеллы, которые принимаются и на уровне субъекта, и на уровне страны.
Речь идет не только о толковании закона, который является проблемой для самих исполнителей: суды толкуют законы в рамках своего творчества, органы толкуют законы, еще больше толкуют законы инстанции, которые подзаконные акты сочиняют. И здесь возникает своя головная боль. А может быть, нам инициативно, поскольку есть такое сотрудничество с Московской городской Думой, может быть, делать к каждому закону особенно на территории, ну такую, если хотите, облегченную справочку для жителя Москвы: мы приняли такой-то закон, в нем 15 статей, но две из них сущностны, важны для вас, уважаемые граждане, и вот их содержание. С этого дня вы можете на это опираться, решать свои проблемы и не только проблемы, но и развивать свои жизненные цели и интересы.
Вот то, что раньше называлось правовое просвещение населения. Какие-то инициативы в этом отношении предпринимаются. Но давайте подумаем, потому что идея изначальная, чтобы законы не содержали неопределенных норм и не допускали противоречивого толкования и чтобы меньше в них было отсылочных норм, она пока не работает. Пока этого сделать не удается. Давайте подумаем, как это исправить.
Тихомиров Юрий Александрович – ветеран нашей правовой истории и стратегии и один из самых вдумчивых, активных энтузиастов системы мониторинга права в стране, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
ТИХОМИРОВ Ю.А., первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Спасибо, уважаемые коллеги.
У меня на душе большая грусть. Отчуждение граждан от права нарастает, отчуждение граждан от государственных институтов усиливается и поэтому сделанное нами может нас, конечно, успокаивать и я вместе с коллегами, надеюсь, все согласны, могу выразить все же признательность разработчикам федерального доклада и доклада Московской городской Думы.
Я считаю, что это отлично делается. Давайте посмотрим на динамику общественного развития. Мне кажется, что и взгляд на право и на решение целого ряда крупных национальных и международных проблем существенно устаревает, не соответствует тому, что требуется в ближайшие десятилетия.
Вот сейчас готовятся две стратегии. Одна – ИНСОР, вы знаете, там идея должна быть – сильное государство. И вторая имеющаяся корректирующая стратегия – "Россия – 20". Там акцент: "Да здравствует бизнес!" Я попал в 17-ю экспертную комиссию в рамках этой стратегии, поскольку еще работаю в Высшей школе экономики. Комиссия, в которой я нахожусь, имеет игривое название. Ну, так кратко "уменьшить присутствие государства" и многоточие. Лицензирование уменьшать… вы понимаете. Что значит присутствие государства? Оно не нужно, оно враждебно, оно нас раздражает, оно нас огорчает. Правовой спектр вообще потерялся. И наши великие экономисты, которые сейчас считают, какая будет себестоимость, какая норма прибыли и какая модель лучше … или, простите, умалчиваю. Они говорят: "Мы потом побросаем в корзинушки ваши закончики". Я утрирую картину, конечно.
Между тем ситуация такова, что у нас, по существу, не сформировалась в юридической науке четкая концепция эффективного действия права. В 90 е годы, когда страна меняла свои курсы и принципы, всех утешали такие библейские лозунги: "Право – абсолютная ценность, право – мир и свободы". Ну, по существу, у нас сейчас, конечно, обилие правовых решений. Я позавчера с Плигиным как раз беседовал (мы делали материал для "Российской газеты") и я вспоминал, он подтвердил, тут же дали справку. На 19 апреля российский парламент принял 4153 закона. Ну, меня эта цифра не очень пугает, потому что я знаю статистику финляндского закона, скажем там, и швейцарского, и бразильского и так далее. Тут разные ряды есть. Но это проблема эффективного действия.
Я бы сказал, что доклады, которые представлены нами и всеми субъектами, дают возможность сделать следующий шаг в понимании того, насколько право может быть более эффективным и насколько эффективно должны действовать наши государственные институты и институты бизнеса, конечно, на плечах которых экономическая деятельность.
Кратко первый тезис. Уважаемые коллеги, нарастает явление, которое я бы назвал "отклоняющееся поведение". Посмотрите, что происходит в мире. Давайте жить не только московскими квартирами, я коренной москвич с Арбата, поэтому я очень хорошо знаю, что такое Москва. Нарастает отклоняющееся поведение. Причем и в Северной Африке, и в Скандинавии, и у нас, в том числе, конечно. Люди охотно создают правовые акты, как иконы, но действуют по-другому. На днях были выборы в Финляндии, если обратили внимание. Имеют они отношение к городской Думе? Ну, конечно, нет. Но все-таки фон должен быть широким, конечно.
Вот первый вывод, который я бы сделал. Вот этот феномен мы плохо учитываем, у нас в стратегии законодательного развития, в наших механизмах оценки действия актов нет поведенческого аспекта. Акты, нормы, санкции… акты, нормы, санкции. Очень хорошо, Анатолий Васильевич, мы с Вами давно дружим и работаем. Александр Григорьевич, Вы великолепно впитываете и каналы прокурорского воздействия, судебной практики, блестяще. Это не всем удается. Но заметьте, тогда мы только ожидаем негативных иллюстраций недействия закона. Ну а закон для чего создается? Пока вы будете ждать его нарушений, вам будет нужна вторая, третья, пятая корзина.
Поэтому наш институт разработал очень скромную систему показателей позитивного действия закона и показателей недействия закона. Они операционально могут быть, конечно, более дробно представлены. Вот этот момент очень важный.
Второе. Я бы сказал так: "У меня на днях выходит статья, я еще раз громко скажу, статья называется "О новом духе законов или прощай, Монтескье". Я всегда считал (и в советские годы, и в начале 1990-х) и в своей книжке, и в выступлениях публичных, что доктрина разделения властей во много устарела и нечего на нее молиться и не потому, что во многих странах и регионах она по-другому действует. Ну, посмотрите, что получается с нашим материалом. Очень точно Вы подметили, Александр Григорьевич: "вот уж эти депутаты".
Доклады о состоянии законодательства – это великолепное, скажу с улыбкой, великолепное литературное творчество самих законотворцев и тех, кто им помогает. Но исполнительная власть у нас в стране всегда, веками была настолько горделива, что она действует по этой логике Монтескье. У нас все разделено. Почему исполнительная власть называется так в отличие от старых органов государственного управления, кто помнит, она исполняет только законы. Вот о чем писал, кстати, Монтескье. В его книжке 790 страниц, она трудно читается, конечно, но там есть главное: о духе законов, а не о том, как только делить функции.
Исполнительная власть не отчитывается ни перед собой, так сказать, в своей системе, ни перед обществом, ни перед законодательной властью о том, как она реализует законы. Поэтому и доклады-то не попадают. Мучаются комиссии, мучаются комитеты, все это знакомо, конечно, но наши многочисленные изучения (мы проводим в год минимум два выездных исследования в регионах) показывают, что исполнительная власть реагирует на указы, на постановления, на указания правильно. Законы федеральные и региональные идут вторым, третьим фоном. Поэтому трудно представить себе картину, что такое парадоксальное разделение властей? Это отделение власти от закона.
И я скажу откровенно, и в прошлом году, и вчера я не весь доклад еще прочитал, ведь Председатель Правительства отчитывается о том, как реализуется статус Правительства по федеральным и конституционным законам Правительства. Согласны? Вот я был на коллегиях министерств, которые тоже слушают сами себя в своих отчетных композициях, когда я рассказываю о том, там Минобразование сказало, что у нас было 500 школ, теперь – 800, учебников было 200 на человека, теперь – 600. Простите, вы-то тут при чем? Где причинная связь между действием органа и результатом, которого вы достигли? Поэтому второй аспект состоит в том, что мы теряем исполнительную власть, которая живет по своим показателям.
Не хочу утруждать ваше внимание, но лишь напомню, что у нас есть отличный указ Президента 2007 года об эффективности деятельности исполнительных органов субъектов. У нас ранее были постановления Правительства о показателях деятельности Правительства, федеральных министерств и ведомств. Потом Правительство разработало еще два документа показателей деятельности региональных органов. 100, еще 110 и так далее. Понять ничего невозможно. Причем заметьте, что эти показатели идут мимо норм законов.
Мы проводили проблемный семинар, подчеркиваю, проблемный, не образовательный, в Минприроде. Нам очень понравилась эта работа. Вместе с ними мы изучали проблему экологии. Есть Водный кодекс Российской Федерации и Минэкологии каждый год периодически выпускает аналитический доклад, заметьте, о состоянии водных ресурсов. Ну, где наши нормы Водного кодекса идут рядом, предвосхищая, помогают или усиливают? Этого никто не делает. Вы ждете, пока случится ЧП на Чудском озере, тогда Прокуратура сделает представление в администрацию Псковской области. Вот это явное отставание. Право должно идти с опережением, а не быть "последним вагоном в этом составе". Поэтому вот эти показатели исполнительной власти, они построены довольно произвольно (могу утверждать), причем противоречат друг другу. Поверьте мне, мы специально в институте смотрели. Уже невозможно понять, за что отвечает губернатор сегодня или вчера, потому что там примерно около 400 показателей. Еще добавлю показатели по постановлению о прогнозировании, что должно особенно беспокоить. Надо все-таки предвидеть ход событий. Там другие показатели.
Третье, последнее, мне кажется, состоит в том, что Совет Федерации (я высоко ценю активную деятельность) мог бы уже давно приготовить рекомендации о том, как готовить подобные доклады. Мне кажется, что Александр Григорьевич правильно подсказал структуру, которая могла бы быть. Но здесь, коллеги, пока получается, что мы просто живописуем хорошие картинки, такие хорошие (не сердитесь на меня) и московские пейзажи, и в других субъектах Федерации.
Ведь самое главное – это показать, как реализация законов меняет поведение людей и воздействует на изменение экологической ситуации.
У вас есть экологический кодекс, вы хотите принимать закон о сбережении природных ресурсов. Вот у вас такая цель – закон на ближайшие годы – через четыре года природно-парковые зоны Москвы изменятся по показателям А, Б, В. Вот где воздействие закона. Но это требует серьезнейшей аналитической работы.
А когда мы просто описываем, что в такой-то сфере принято 40 законов, в прошлом году 15, а у нас будет 90, простите, это ничего не дает, ничего не дает. Поэтому мне кажется, что здесь возможна вот такая акция.
Страна готовит "Стратегию-2020" с корректировкой. Но она, кстати, возможно, будет удлинена, потому что некоторые отраслевые органы РЖД уже имеют концепцию на 30 лет, судостроение у нас делается на 25 лет и так далее. Надо как-то, конечно, все это соразмерить, иначе все бегут в одной команде с разной скоростью, страна вообще не знает, мчаться или стоять на месте.
Мне кажется, что, во-первых, надо сейчас как-то усилить правовую составляющую готовящейся "Стратегии", потому что потом не очень будет понятно, что и как принимать.
Дело не в том, чтобы я назвал, что через восемь лет вы примете поправки в Земельный кодекс. А почему в Земельный, какие регуляторы там будут? А в том, что я представлял себе ход экономического, социального, международного, в том числе, развития. Международное право активно сплетается с национальным правом. Мне кажется, что вот эта составляющая очень существенна была бы, конечно, и я полагаю, что парламент и каждый субъект Федерации в стороне едва ли могут остаться.
Наш институт приготовил большую книгу, я Владимиру Михайловичу отдал: "Концепция развития российского законодательства". Нет больше экземпляров здесь с собой, это толстая книжка. Еще раз напоминаю, что первую концепцию нам поручил готовить первый Президент Российской Федерации. Мы получили для первой концепции всего 20 дней, это был 1994 год. Концепции, конечно, дают какие-то варианты, которые нам кажутся рациональными. Но мы оцениваем очень скромно свою работу: на четыре с минусом, даже, может быть, ниже.
Но вот это тоже должно быть какое-то предвиденье, потому что мы живем от хок-ситуации. Да, пробки – плохо, да, беда в метро, да, простите, ледяной дождь, да, так нельзя. Поэтому право – это опережающее отражение действительности, это хорошая философская формула, надо было ее учитывать.
Третье. Мне казалось, что два комитета Совета Федерации, которые занимаются правовой сферой (очень активные председатели и аппараты комитетов очень мощные), вместе с Центром мониторинга, в котором Геннадий Эдуардович работает и коллеги, и я в какой-то мере, могли бы подготовить краткие скромные рекомендации, как готовить такие доклады, но с акцентом не столько на сферы. Простите, за 300 лет сферы-то остаются те же самые. Что, промышленная сфера ушла, что ли, куда-то?
Вы покажите, по каким наиболее типичным критериям оценивать действие закона и по каким оценивать его недействие. Кстати, попутно брошу реплику, что у нас все проверяют действие закона по своим представлениям. Мы когда-то в институте обсуждали критерии, по которым Минюст оценивает, Прокуратура оценивает, наука оценивает. Вы знаете, один закон мы оцениваем по разным показателям. Он-то бедный причем здесь?
Вот такие рекомендации были, мне кажется, вполне оправданны, конечно. И я думаю, что законы субъектов, разные нормативные правовые акты и уже проржавевший проект федерального закона "О нормативных правовых актах…". Геннадий Эдуардович, я уже просто теряю надежду, но все-таки хочу увидеть этот проект закона. Нормативный проект Федерации, уважаемые коллеги, движется как проект после полутора чтений (еще при Вас было) 22 года. Поэтому у нас такая корявая правовая система. Неудобно, видимо, связывать себе руки жестким правовым регламентом. Но, простите, чье-то неудобство для меня – это не критерий для удобства страны. Поэтому полагаю, что такие предварительные меры весьма уместны.
Уважаемые коллеги, я думаю, что мое огорчение связано с тем, что меня порадовал доклад московских парламентариев, доклад, который готовит Совет Федерации, но мне казалось, что та ступень, которая сделана, должна быть просто ступенькой в нашем движении, ни назад, ни в сторону, а только вперед. Спасибо.
БУРБУЛИС Г.Э.
Да, то, что делает и как это выражает Юрий Александрович, – это творчество. Это творчество.
И надо иметь особое вдохновение и такой опыт бесконечных переживаний того, как у нас странно развивается правовая система, чтобы еще сохранять вот этот юношеский оптимизм.
Монтескье-то Вы похоронили, а вот как быть, Юрий Александрович, с судебной властью? Разделение властей, как я всегда понимал, фундаментально основывается на специфике и уникальности судебной власти в системе управления государством. Как с ней быть?
ТИХОМИРОВ Ю.А.
Нет, никакая, так сказать… По разновидности государственных органов, заметьте, у меня формулировка другая. Власть в стране одна, а есть разные виды государственных органов, которые ее осуществляют. Если следовать Монтескье, которого я сегодня так косвенно похвалил, то где у вас президентская власть? Где власть Счетной палаты? Что я еще потерял там? Ну, много чего.
Да, прокурорская, контрольная. Кстати, почитайте. Наш институт выпустил три трехтомника конституций регионов мира. Три тома конституции Южной Америки дают поразительную картину: есть избирательная власть, есть контрольная власть – все что хотите. Судебная система, конечно, была, остается, и она очень существенна, но у юристов нет высокой удовлетворенности качеством моей работы. Кстати, я добавлю, что было весьма кстати, у нас застряло решение вопроса об административной юстиции.
Вы знаете, что сдерживают иногда наши братья-юристы сами, не хотят выпускать бразды правления, потому что арбитражные суды процентов на 60 решают публично-правовые споры. Если им оставить только хозяйственные споры, так, как это делается в Польше, отчасти и в Украине, то, наверное, административная юстиция могла бы быть.
Ну, судебная власть, повторяю, и судебные органы, конечно, мощны, их нужно совершенствовать. Я как раз не хочу сейчас комментировать эту сферу, я лишь только хотел добавить. Вот вышла книжка, но не в институте законодательства, а в Высшей школе экономики, которую я для себя считаю очень трудной. Заголовок, обратите внимание: "Правовые акты: оценка последствий". Последствия актов неясны. Вы согласитесь. Поэтому даже когда мы делаем экспертизу, мы не можем представить, какие последствия бывают. Это очень важно для мониторинга. Кстати, и для суда тоже. Но я увлекся, простите.
КРЫЛОВ А.В., начальник Государственно-правового управления аппарата Московской городской Думы
Ну, прежде всего хотел сказать, что если Юрий Александрович испытывает чувство огорчения, то от этого чувства огорчения вот, например, я лично испытываю чувство радости, потому что несмотря на все, Вы даете ответы, в каком направлении нам двигаться. Но у меня вопрос: должны ли, по Вашему мнению, законы стимулировать отклоняющееся поведение? Ну, наверное, не все законы, понятно. Уголовный кодекс, я не знаю, должен ли он стимулировать, а вот, видимо, должны, и как Вам видится такой стимулирующий механизм наших законов?
ТИХОМИРОВ Ю.А.
Блестящий вопрос. За это дается без защиты докторская степень, конечно, Анатолию Васильевичу.
Уважаемые коллеги, мы пришли к тому, что закон живет, и его нарушают. А вот понять отклоняющее поведение… Оно, кстати, было сформулировано покойным академиком Кудрявцевым. Кто-то, наверное, помнит его: он был высоченного роста, двухметровый такой, ну, в широком смысле слова.
Вы знаете, что есть позитивные, полезные, Вы правильно заметили, отклонения от закона. Потому что закон иногда появляется некстати, он делает или вводит не те меры, которые должны быть. А вот что такое "позитивно отклоняющееся поведение"? Когда вы стимулируете меня искать новые аспекты. Когда вы побуждаете меня к научному творчеству. Вот, кстати, сейчас все увлеклись подготовкой законов об инновации. Немножко наивно. У нас есть Закон "О науке и государственной научно-технической политике". Если б он работал по-настоящему, был бы помощней, это было бы хорошо. Поэтому кратко отмечу, что, конечно, есть стимулирование, так сказать, позитивного творчества, поиска решений. Ведь закон с одной стороны не должен быть очень жесткой регуляции, это не правила пользования лифтом. Вот мы сейчас говорим как юристы. Скажем, есть допустимая мера неопределенности. Он рассчитан ведь на многие-многие годы.
Почему, кстати, мы увлекаемся французскими законами? Закон о печати живет там, по-моему, девяносто с лишним лет. Потому что он не прописал все детали. Слово "прописал", извините, нехорошее – не касался каких-то деталей. Вот это очень важная мера. Ну, стимулирование, да. Должно быть, конечно, побуждение к поиску оптимальных решений. Ну, Уголовный кодекс понятно, Налоговый кодекс. Бюджетный кодекс, наверное, другого немножко типа. Это очень серьезная, кстати, проблема, и юристы должны этим заниматься, потому что у нас, по существу, вся композиция строится так: вот шаг, допускаемый, не допускаемый, ну, императивное подписание, либо дозволение, если нет, то… Спасибо.
БУРБУЛИС Г.Э.
Спасибо, Юрий Александрович.
Но мы же тоже с вами все эти 10 лет страдаем от недопонимания различия принципиального права как регулятора и закона. И сегодня как раз задача-то и состоит в том, чтобы осмыслить и разъяснить, что закон может быть внеправовой. А если эта угроза налицо, то, как ее избежать, как этого не допустить? И, может быть, как раз наша совместная деятельность в этом отношении и есть такая консолидация ответственных деятелей страны.
Уважаемые коллеги, я хочу представить Мельникова Владимира Ильича. Он все 10 лет активно участвовал в работе над докладами и мониторингами в качестве члена Совета Федерации. Сейчас он заместитель руководителя Аналитического управления, курирует и координирует работу по мониторингу законодательства. И мы очень рады такой творческой и профессиональной помощи и поддержке нам.
Сейчас я объявляю перерыв и хочу сразу же извиниться. Впервые за все наши семь лет я вынужден сейчас вас покинуть: у меня в 15 часов самолет. Никак не получилось это все перенести, поэтому с грустью я прошу прощения, откланиваюсь и надеюсь, что все получится у нас и сегодня, и завтра, и в ближайшие годы.
МЕЛЬНИКОВ В.И., заместитель начальника Аналитического управления Аппарата Совета Федерации
Я так понимаю, что дело передано в надежные руки, да?
БУРБУЛИС Г.Э.
Да. Спасибо. Перерыв.
(Перерыв в работе семинара.)