Стенограмм а седьмого межрегионального научно-практического семинара "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: укрепление федерализма – конституционная основа модернизации – проблемы и перспективы"
| Вид материала | Семинар |
- Министерство экономического развития российской федерации, 3262.11kb.
- Балтийская Международная Академия, при участии научно-практического международного, 56.09kb.
- Программа проведения Всероссийского научно-практического семинара «Сельские автодороги:, 43.95kb.
- Дмитриев Михаил Эгонович, президент Центра стратегических разработок. • Оценка регулирующего, 44.09kb.
- В. С. Холзаков Государственный научно-исследовательский институт системного анализа, 1416.81kb.
- Программа научно-практического семинара, 69.7kb.
- Программа межрегионального научно-практического семинара «приоритеты детского оздоровительного, 34.13kb.
- Г. С. Корепанова на научно-практической конференции федеральных и мировых судей Тюменской, 136.34kb.
- Сударства в бизнес-сфере, перспективы усовершенствования законодательства и правоприменительной, 323.74kb.
- Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации, 259.48kb.
МЕЛЬНИКОВ В.И.
Так, коллеги, я так понимаю, что обед – дело такое, да? Не все смогли вернуться. Вот. Да? Ну ладно. Кто вернулся – будем работать, да?
Значит, коллеги, у меня еще к вам просьба. Какой раз уже повторяю. Я очень не хочу поправлять неловкое положение и просто вас прерывать. Ладно? Мы договорились – 10 минут. Вот. Давайте попробуем как-то укладываться, да? Хорошо?
Так, я бы сейчас хотел передать слово одному из лучших друзей Совета Федерации, я обязательно должен представить полностью, руководителю Организационного управления Московской областной Думы Тумановой Наталье Леонидовне. Пожалуйста. Московская городская Дума и областная – это родные сестры Совета Федерации. Да.
ТУМАНОВА Н.Л., руководитель Организационного управления Московской областной Думы
Спасибо. Должна сказать, что лично на прошлой неделе из рук Сергея Михайловича получила огромную благодарность за обеспечение уникальных творческих связей в целом корпуса сенаторов Совета Федерации и Аппарата Совета Федерации. Спасибо.
Я сейчас перестрою свое выступление, потому что мы очень серьезно готовились, но я сегодня вижу представителей субъектов Федерации. Поскольку мы здесь, в Москве, на проспекте Мира, у нас по два раза в день кто-то бывает. И подробно рассказывать не буду: вы, наверное, захотите познакомиться с нашими материалами, у нас есть мультимедийная презентация в полном объеме. Хотела бы сказать о вещах, которые всем будут интересны, я считаю.
Наша Дума, вы знаете, начала с Бурбулисом и с моим любимым Юрием Алексеевичем заниматься мониторингом первыми, да. Наш руководитель Правового управления Наталья Николаевна Толмачева – это ученик Юрия Александровича Тихомирова, она работает в науке, в праве по мониторингу. Вы знаете, кто юристы, ее работы, монографии. Сегодня она уже, так сказать, профессор этого учебного заведения, поэтому, конечно, с точки зрения правового обеспечения мониторинга правоприменительной практики в Московской области, как бы все есть. Но, значит, мы в свое время для придания системности, системного определения деятельности Думы по проведению мониторинга правоприменительной практики самыми первыми почти из субъектов Федерации подготовили положение. Нам не удалось создать первый такой большой акт, закон, который связан с проведением мониторинга, хотя я знаю, что во многих субъектах он есть, но пока не удалось. Расскажу почему. Но в этом положении у нас очень четко, с точки зрения права, определены нормы, цели правового мониторинга. И сегодня, поскольку я тоже юрист и педагог с большим стажем, скажу, что в России (очень часто бывая в субъектах Федерации) не во всех актах, значит, правильно определены главные позиции, цели мониторинга и не так прописаны, как сделано, это наши юристы сделали.
Но, три цели, которые преследует положение о мониторинге, из них оказалась востребована только одна. То есть, совершенствование собственного законодательства. Нам не удалось до сих пор решить повышение качества правотворческой работы. Не удается. Не удается создать эффективный механизм законотворческого процесса в целом субъекте Федерации. Мы продолжаем работать какими-то разрозненными моментами.
Вы знаете, что в каждом законодательном органе в соответствии с уставом, законом о законодательном органе председатель законодательного органа ежегодно отчитывается о своей деятельности, высказывает перспективы на предыдущий период.
Ну, вы знаете, что Валерий Евгеньевич Аксаков у нас является заместителем председателя ассамблеи российских регионов законодателей. Борис Вячеславович – председатель, Морозов – первый заместитель, Валерий Евгеньевич – заместитель председателя. И конечно он очень продвинутый парламентарий, ставит задачи… У нас мониторинг абсолютно плановый. Кто был у нас, знает. Но сейчас по предложению начальника Правового управления Натальи Николаевны, значит, ею лично разработана концепция закона о мониторинге. Сейчас идет совместная работа с правовым департаментом Бориса Всеволодовича Громова, нашего губернатора. Значит, мы планируем завершить эту работу к концу весенней сессии. Уже по закону.
Наше правовое управление регулярно занимается очень важной работой, я считаю, – анализирует, как проходит мониторинг. То есть у нас по итогам каждого мониторинга делается отчет, заслушивает Дума. Понимаете? Участвуют все органы государственной власти. И вот, что же выявило правовое управление? Очень большие недостатки в планировании мониторинга, в сроках проведения. Девять мониторингов было, по пяти – сроки перенесены. Понимаете? То есть, мы не укладываемся, где-то не дорабатываем.
Ну и прежде всего, потом – контроль за реализацией предложений по итогам. Мы не укладываемся тоже. Это материалы лично для меня как руководителя Организационного управления важны, потому что я понимаю, что в нашей схеме проведения мониторинга очень серьезные нерешенные вопросы.
Смотрите, у нас должно быть 16 законодательных инициатив по нашим мониторингам. Удалось создать только 4 законодательные инициативы. Я говорю про федеральную, про Госдуму, да, наши инициативы. Смотрите, из четырех, значит, только две сейчас у нас как-то комитеты подработали, остальные "висят в воздухе".
Значит, вы увидите на нашем сопровождении нашу технологию проведения мониторинга, а я хочу сказать еще вот о чем. Сегодня коллеги говорили, он все время выступает в Совете Федерации, забыла, как его зовут, великого товарища… Анатолия Викторовича. Он меня как-то один раз, Юрий Алексеевич, критиковал еще в Совете Федерации. Так вот, это называется "высокие технологии", называется "высокие идеи". Но, не у всех субъектов есть 5 миллионов, 7 миллионов – понимаете? – заплатить за внедрение таких программных комплексов по проведению мониторинга.
Мы сегодня понимаем, что нам нужен корпус, и правильно Ирина Умнова сказала: нужен корпус подготовленных людей, юристов с высоким уровнем правосознания. И вот сейчас, по предложению нашей Натальи Николаевны (она внесла предложение) Борис Всеволодович обратился на областном совещании ко всему корпусу руководителей, глав муниципальных образований местного самоуправления с тем, что мы будем регулярно собирать весь наш корпус муниципальных служащих и обучать вопросам законодательной техники, работе, понимаете, потому что у нас не все юристы, понимаете. То есть привлекать сейчас будем всю эту команду, а у нас 378 муниципальных образований, там даже если по пять человек, то это для нас армия, понимаете, которая будет работать на нас. Поэтому мы сейчас ставим перед собой и задачу повышения правосознания наших муниципальных служащих.
Ну и конечно, ищем новые формы наших мониторингов. В результате последнего мониторинга, что мы обнаружили? И я выступала сейчас в Государственной Думе на совещании и обращалась ко всем. Мы столько подаем законодательных инициатив в Государственную Думу! Да, мы пакеты сопроводительных документов, которые Госдума установила нам, как бы соблюдаем, но здесь нужно, самое главное, архиважно вносить проекты, нами уже подготовленные, потому что Госдума не успевает, подзаконных нормативных правовых актов, которые позволят конкретизировать, детализировать положение норм закона. Что в конечном итоге поможет принять законопроект, прогнозировать, какая будет практика принятия этих нормативных правовых актов.
Я уже говорила Геннадию Эдуардовичу, что наша Наталья Николаевна, ну, все правовики знают ее... мы всецело поддерживаем идею придания единообразия функционирующей системе мониторинга, и как временная мера может быть принят указ Президента, который бы регламентировал проблемы правового мониторинга. Понимаете? Потому что нет, отсутствие сегодня… правового мониторинга на нормативном уровне. Да? Вот.
И конечно, еще раз возвращаюсь, вот на прошлой конференции в Санкт-Петербурге много говорили, и я поддерживаю как человек, который стоял (когда Совет Федерации начал этот мониторинг) у начала, мы первые как бы поддерживали, были "пилотной площадкой". Надо создать единый портал, центр мониторинга, надо внедрять, это постановочный вопрос.
И пользуясь, что очень многие здесь юристы, Государственная Дума, проводит посвященный 15-летию трехдневный семинар по вопросам совершенствования законодательства, один день в Госдуме, два на нашей базе. Вот по предложению нашей Натальи Николаевны уже создан координационный центр. Мы, правда, все уже разослали. И мы вас приглашаем на это мероприятие.
МЕЛЬНИКОВ В.И.
Так, коллеги, я не хочу как-то ранжировать наших соучастников 6-летней работы над мониторингом, которую мы продолжаем. Тем не менее, у нас есть несколько субъектов Федерации, которые как-то более, я бы так сказал, добротно в этой работе участвуют, не обижая других, да.
Еще у нас есть Павел Валерьевич Каленский, это Краснодарский край, администрация края. Тоже у нас Краснодар активно участвовал в нашей совместной работе.
Пожалуйста, Павел Валерьевич.
КАЛЕНСКИЙ П.В., заместитель начальника отдела правового сопровождения в области государственной гражданской службы, работы с федеральными правовыми актами и контроля Правового управления администрации Краснодарского края
Спасибо за предоставленное слово.
Тема называется "Способы гармонизации законодательства Российской Федерации в сфере разграничения полномочий между уровнями публичной власти".
Под гармонизацией понимается комплекс понятия "музыкальная теория": связь, порядок, слаженность, соразмерность, стройность – гармоничной называется приятная для слуха и постигаемая разумом слаженность звуков.
Правовая наука заимствовала это понятие. В настоящее время, говоря о гармонизации, мы понимаем последовательность действий, направленных на достижение гармонии в законодательстве, то есть взаимосвязанной, упорядоченной, согласованной, соразмерной и надлежащим образом выстроенной совокупности правовых норм.
В этой связи понятие "гармонизация законодательства" разительно отличается от понятия "унификация законодательства", представляющего собой один из способов стандартизации, приведения законодательства к единообразию. Единообразное законодательство еще нельзя считать гармоничным, если оно не соответствует принципам гуманизма или не отвечает реалиям и потребностям современной жизни.
Именно поэтому в процессе гармонизации позитивное право приближается к праву естественному. В этой связи считаю уместным привести слова Илларии Лаврентьевны Бачило, которая отмечает, что гармония в праве – ни что иное, как залог успеха, упорядочение нужд жизни.
Различаются несколько разных уровней гармонизации законодательства, в том числе горизонтальная и вертикальная, или иерархическая.
Применительно к обозначенной теме под горизонтальной гармонизацией понимается гармонизация отдельно каждого уровня публичной власти, а под вертикальной – гармонизация законодательства между уровнями публичной власти, которой сегодня и посвящен семинар.
В этой связи необходимо обратить внимание, что горизонтальная гармонизация либо унификация является непременным условием гармонизации вертикальной, поскольку невозможно гармонизировать, например, федеральное законодательство с законодательством субъектов Российской Федерации, если отдельные федеральные законы сами по-разному регулируют одни и те же правоотношения. Пример сегодня приводил Шакир Шахмедович, очень удачный пример приводил уже.
С учетом изложенного предлагаем обратить внимание на следующие способы гармонизации законодательства, некоторые из которых сегодня уже рассматривались, им уделялось значительное внимание.
Во-первых, гармонизация законодательства в сфере разграничения полномочий между уровнями публичной власти – это дорога с двухсторонним движением, об этом сегодня тоже говорили. Это значит, что значительное число инициатив идет не только с федерального уровня, но и с уровня субъектов Российской Федерации, и с уровня муниципальных образований.
Всем хорошо известно, что лишь небольшая часть этих законодательных инициатив, которые идут в обратном направлении, становятся законами, и то по истечении значительного периода времени. Отсутствие на федеральном уровне необходимого нормативно-правового регулирования, медлительность федерального законодателя и необходимость оперативного решения субъектами Российской Федерации возникающих перед ними задач породило такое явление, как опережающее правовое регулирование.
В качестве одного из удачных, на мой взгляд, примеров хочу привести закон Краснодарского края "О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае". Благодаря его принятию на ночных улицах Краснодарского края в настоящее время выявляют в 14 раз меньше детей, находящихся без законных представителей, чем в 2008 году. Подростковая преступность снизилась на 15 поцентов, а дети и родители стали более ответственными. А соответствующий федеральный закон появился почти год спустя, в 2009 году.
Несмотря на то, что право субъектов Российской Федерации на опережающее правовое регулирование неоднократно подтверждалось постановлениями Конституционного Суда, в том числе и в отношении закона Краснодарского края "Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае", до настоящего времени данное право субъектов подвергается сомнению, а соответствующие акты субъектов Российской Федерации обжалованию.
Так, правом опережающего правового регулирования, как это следует из буквального толкования пункта 2 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что субъекты Российской Федерации могут регулировать вопросы по предметам совместного ведения до принятия соответствующего федерального закона.
Получается, если правовые пробелы остались, но федеральный закон по этому вопросу принят, то субъект Российской Федерации не имеет права регулировать эти правоотношения.
С учетом изложенного предлагаем эту норму скорректировать, указать, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения в части, неурегулированной федеральными законами.
Мы также считаем, что порядок применения права на опережающее правовое регулирование должен быть урегулирован в федеральном законе, мною уже названном, либо установлен федеральным законом "О нормативных правовых актах Российской Федерации", о необходимости которого здесь уже так много говорилось.
Далее, второе. Полагаем, что гармонизация законодательства Российской Федерации в сфере разграничений полномочий между уровнями публичной власти способствует заключению между органами Прокуратуры и юстиции, с одной стороны, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, с другой стороны, соответствующих соглашений по проведению правовой экспертизы проектов правовых актов на предмет соответствия федеральному законодательству.
Хотелось бы отметить, что в Краснодарском крае такого рода соглашения имеются, и благодаря этому многие законы, которые не соответствовали бы в той или иной мере федеральному законодательству, они не появляются, то есть оперативно на этапе проекта акта эти недочеты, противоречия устраняются.
Третье. Считаем необходимым разработать и принять федеральный закон "О нормативных правовых актах Российской Федерации". Много об этом говорилось сегодня и Геннадием Эдуардовичем, и Юрием Александровичем, и Шакиром Шахмедовичем, и многими здесь присутствующими. Об этом говорил и комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству в своем негативном, кстати, заключении на закон "О нормативных правовых актах Российской Федерации". Они говорили, что важна идея систематизации российского законодательства и необходимо разработать комплексное решение данной проблемы с учетом действующего законодательства.
Однако три проекта федеральных законов, которые несколько лет рассматривались в Государственной Думе: это "О нормативных правовых актах Российской Федерации", "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", "Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам". Они рассматривались несколько лет в Госдуме и благополучно были отклонены.
Мы же предлагаем, считаем важным, разработать и принять закон о нормативных правовых актах Российской Федерации, который будет включать комплекс вопросов, регулировать. Это не только вопросы, устанавливающие систему правовых актов Российской Федерации, общие требования к их разработке, опубликованию, вступлению в силу, реализации учета и систематизации, но проведение экспертизы проектов правовых актов, осуществление правового мониторинга. Он должен регулировать вопросы обеспечения соответствия Конституции, уставов и законов субъектов Российской Федерации, федеральному законодательству, в том числе он должен регулировать вопросы опережающего правового регулирования, которое осуществляют субъекты Российской Федерации.
В этом плане накоплен значительный опыт субъектами Российской Федерации, и мы знаем, что в Москве не так давно был принят очень удачный Закон "О правовых актах города Москвы".
Четвертое. Мы поддерживаем и тоже хотели предложить (эта идея уже здесь обсуждалась не один раз) рассмотреть вопрос о создании единой общероссийской системы мониторинга и инвентаризации законодательства путем организации действующего при Совете Федерации либо самостоятельного центра мониторинга права с участием представителей подразделений по мониторингу федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и общественных организаций, которые работают в этой области. Данный центр мог бы на основе имеющейся у него информации, а также поступающей от иных субъектов мониторинга проводить независимый анализ, осуществлять подготовку прогнозов социально-экономических и политических последствий принятия федеральных законов, разрабатывать и предлагать рекомендации стратегии развития правового пространства России и гармонизации законодательства по отдельным конкретным вопросам правового регулирования.
А сейчас получается: при Совете Федерации есть орган, который занимается мониторингом, Прокуратура занимается мониторингом, Администрация Президента занимается мониторингом, – так давайте же объединим все эти усилия и создадим на самом деле эффективный координационный совет.
Кроме того, мы подготовили целый ряд предложений по внесению изменений в отдельные федеральные законы по различным отраслям, перечень которых содержится в полном варианте нашего доклада сегодня, зачитывать его не буду: он передан организаторам семинара.
И еще последний момент, на который бы я хотел обратить внимание, о том, что субъекты Российской Федерации (тех, которых 30 субъектов) занимаются мониторингом своего законодательства, как бы варятся в собственном соку, занимаются этой работой для себя. Представляется, что проведение таких семинаров, как сегодня, не только в Москве, но проведение их в регионах будет способствовать обмену опытом, связям и использованию положительных наработок, которые имеются в том или ином субъекте, и связям этого опыта с работой Совета Федерации, с работой субъектов, которые занимаются мониторингом. Поэтому давайте выезжать в субъекты и там тоже проводить такие семинары.
В заключение хочу еще раз поблагодарить Московскую городскую Думу и Совет Федерации за организацию семинара и предоставленное мне слово, а также выразить надежду, что те предложения, которые сегодня были высказаны, будут не только услышаны, но и учтены в законотворческой работе. Спасибо за внимание.
МЕЛЬНИКОВ В.И.
Спасибо большое.
Я не сомневаюсь, что они будут услышаны и даже учтены в документе, который мы готовим, который вы тоже все увидите, докладе уже текущего года. Спасибо.
Татьяна Дмитриевна, пожалуйста.
ЗРАЖЕВСКАЯ Т.Д., уполномоченный по правам человека в Воронежской области, научный руководитель Автономного учреждения "Институт регионального законодательства"
Уважаемые коллеги, учитывая, что дискуссия уже вошла в свою силу, и мне бы хотелось остановиться, то есть мы тоже, Воронежская область, представила доклад, причем в этот раз очень хорошие доклады дала и Дума, и администрация. И мы как институт законодательства дали аналитические доклады. И мы выделили в этих докладах четыре проблемы.
Первая, самая главная проблема, та, на которой очень подробно остановилась Ирина Умнова, потому что действительно без понимания конституционной концепции, договорной или конституционно-договорной тематики мы все-таки не сможем определить дальше критерии, по которым мы должны отдавать приоритет именно центру, где проходит эта граница между центром и субъектом Федерации, и какие исключительные предметы ведения относятся именно к субъектам Федерации.
Дело в том, что в юридической науке все-таки, мне кажется, сейчас та концепция, которую изложила Ирина Анатольевна (и которую я полностью поддерживаю), она как самая такая интересная и разумная – постепенный выход из тупика, в который мы сейчас зашли в нашем конституционном разграничении, находит свою все большую и большую поддержку. Но для этого нам надо работать. Это вот первое. Надо понять, что мы хотим создать, какую модель российского федерализма? И это не только дело юристов, а это, прежде всего… туда должны действительно входить люди, которые решают эти вопросы концептуально, в частности, именно представители высших слоев государственной власти, с участием нас как субъекта Федерации. И эта идея в отношении совета (сейчас услышала от молодого человека), конечно, идея хорошая.
Но вся беда в том, что нас не слышат. Вот мы уже с Ириной Анатольевной, она, кстати, в Совете Федерации первая обосновала идею этого координационного совета, о котором вы говорите (он уже действовал лет 15 назад, Ирина Анатольевна работала в Совете Федерации), и мы как участники этого совета работали. Вся проблема в разрозненности палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Все, что говорили правильно и умно, и при участии Бурбулиса, и в этом совете, не реализовывается.
Поэтому, мне кажется, такое очень конкретное предложение внести в наше решение, в итоговый документ о развитии идеи консолидированной инициативы, которую года три обсуждает Совет Федерации. А консолидированная инициатива – понятие неконституционное, потому что инициатива есть у субъекта Федерации в лице законодательных органов власти. Но если мы внесем предложение об организации этой консолидированной инициативы, при этом участники нашего совещания поддержат субъекты, опираясь на это письмо, я думаю, тогда и в Совете Федерации (у нас даже выступали, от Совета Федерации, в прошлом году и позапрошлом) сказали, что они готовы поддерживать. Если кто-то мне скажет, что есть эта инициатива реально, – скажите мне. Я не знаю ни одной такой консолидированной инициативы. Была ли такая инициатива у вас на практике? В Воронежской области она не проходила. Хотя о ней очень активно говорили три года назад. И прямо здесь, на этом совещании, выступали представители и говорили, что мы готовы помочь ее правильно оформить, а самое главное получить заключение Правительства. Вы знаете, без этого заключения ничего не бывает. Это первое.
Вот такое конкретное предложение я предлагаю внести именно в итоговый документ. И если мы сделаем хотя бы один проект закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации, тогда это будет действительно эффективность от нашей встречи. Я напомню: у нас опять итоговый документ и потом целый год проходит, и он не реализован.
То есть хорошо рекомендации давать, когда хоть какие-то результаты. И это проблема эффективности решения нашего сегодняшнего совещания.
Вторая проблема – это конституционное закрепление предметов ведения и полномочий.
Дело в том, что Конституция перестала быть той "священной коровой", к которой нельзя подступиться. И мы с вами имеем уже реальные поправки. И как вы знаете, с 3-й по 8-ю главу мы имеем возможность проработать и внести какие-то идеи. Это тоже на предмет консолидированной инициативы.
Смотрите, 71, 72, 73-я статьи имеют разные критерии выделения и освещения вопросов исключительного ведения. И вот 71, 72-я статьи вообще эти предметы ведения выделяются по несовпадающим основаниям. Одни из них выделяются по отраслям законодательства, другие по сферам, функциям, полномочиям государственной деятельности, третьи по видам государственных органов, например, государственная служба. Причем иногда разные критерии выделения используются в одних и тех же пунктах, например пункт "о" статьи 71 Конституции.
Юрий Александрович Тихомиров посчитал в работе, в статье, что они, анализируемые статьи, содержат весьма разнородный круг предметоведения, причем их родовые объединения весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов. То есть даже сама статья не однопорядкова: система, сфера их регулирования сделаны разношерстно, и при такой системе мы не можем сказать: вот такая требует доработки. Конечно, мы помним, как она создавалась в Конституции, конечно, требует его совершенствования. И поэтому здесь проблема разграничения полномочий (особенно у нас), вы знаете прекрасно, особенно актуальна для сферы совместного ведения и полномочий его субъектов. И предметоведение вообще не дает представления, что в этой сфере правомочна делать Федерация, а что делать ее субъекты.
Здесь прозвучала очень хорошая идея по созданию критериев: что относить к федеральным принципам, что делают субъекты. И создавать такой статусный закон по субъекту никто не будет, кроме нас с вами. Я предлагаю помощь института законодательства. Здесь готова любая площадка, лишь бы начать эту работу, куда пошел бы поток предложений и информаций. Если мы не сделаем закон о статусе субъекта, мы не сможем дальше разобраться: слишком это поле размыто. И разбираться в нем, кроме квалифицированных юристов и практиков, я считаю, никто не будет. Потому что, они работники службы, они с федеральной позиции не видят то, с чем мы встречаемся каждый раз, готовя тот или иной проект. Потому что одна и та же сфера получается, как бы она пересекается. Вот я тут примеры выделила себе, ну, вы помните защита прав человека. Волею судеб я оказалась омбудсменом в Воронежской области. Что я защищаю? Да, в одном случае – регулирование и защита, совместное ведение и просто защита. Но защита-то есть и в исключительном ведении.
Следующая проблема – проблема передачи полномочий из исключительного ведения Российской Федерации субъекту Федерации. Знаете, это нонсенс, подумайте чисто юридически. Исключительные предметы ведения России. И вдруг выделяется такое полномочие в сфере исключительного ведения. Сфера – это то, что решается только им, и передается на уровень субъекта. Насколько это правильно? Вот это теоретическая проблема, а мы имеем такие уже функции. Субъект Федерации реализует какое-то полномочие, которое относится к сфере исключительного ведения Федерации. Надо решать теоретическую проблему, и она тоже не решается – идет абсолютнейшее пересечение.
Следующая проблема – это проблема формирования договоров. Договоры, конечно, те, которые были, они как бы были несовершенны с точки зрения того, что они очень много переписывали то, что находится в Конституции и даже у других субъектов Федерации. Неслучайно они так красиво завершились исполнением этих договоров. На самом деле здесь хорошо зазвучала проблематика: это несовершенство текста Конституции. Но первую главу мы тоже не можем сейчас трогать, но вопрос о том, что законы… может быть (и я думаю это тоже не случайно), законодатель специально сделал такую ситуацию, когда сказал: есть основа, а вот договоры – думайте, разрабатывайте. Может, наоборот, это предмет нашего с вами рассмотрения, когда мы с вами можем внести что-то новое.
Мне кажется, вот мандат этих договоров не исчерпан, потому что наши полномочия, которые постоянно как бы синусоидально: то их чуть-чуть увеличат за счет государственных полномочий, то их чуть-чуть уменьшат за счет того, что Федерация примет очередные поправки в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти…". Только этот договор, может быть, будет каким-то средством. Пока этот договор имеется только как средство, как механизм в Конституции, а реально фактически он никакой роли не играет, хотя правильно здесь сказали: здесь есть статья Конституции, она говорит, что это средство разграничения предметоведения. И мы знаем массу примеров в зарубежных странах, когда реально эти договоры действительно работают.
Я даже навскидку пример могу привести, смотрите: земля – основной закон Германии. Мы плачем: у нас нет уставного правосудия. Его у нас нет во многих субъектах Федерации, имеется в виду не в государствах (в том числе и в Воронежской области этого института нет, к сожалению), сначала думается, потом смотрим опыт немцев. Что получается? Они взяли некоторые земли и часть передали, попросили: возьмите, пожалуйста, Конституционный суд Германии, и решайте эти вопросы частично за нас, то есть не все, – кто-то создал, кто-то сделал. Таким образом, кто имеет возможности, у кого проблема есть, – создают свою конституционную юстицию. А кто не создал, тот просит Федерацию. Опыт, опыт и интересы, и не скажите, что они будут хуже работать. То есть практически взяли нейтральную полосу и сказали: решайте за нас. Мы не можем решать вопросы конституционной юстиции.
Далее. Те же самые пределы разграничения, где вопросы законодательно надо решать, где регулировать договорами. А финансирование? Каким образом? Нам сейчас передается масса полномочий, над которыми мы, как говорится, сидим, особенно с точки зрения оплаты льгот в федеральный бюджет. И говорят: решайте за счет субъекта Федерации. Наше финансовое управление, Департамент экономики и финансов посчитали, что около 50 функций не обеспечено реально. Что это порождает? Порождает массовый поток жалоб, которые говорят: мы имеем право. Только что перед отъездом пришли эти узники концлагерей и сказали: "А чем мы хуже? Мы приравнены, послушайте, частично к участникам Великой Отечественной войны". Это люди уже в возрасте. И вот они говорят: "С какой частью мы приравнены, почему эта часть дана, а эта нет?" И начинается разговор. Как юрист, почему она должна знать, что такое "частично приравнены"? Это тоже проблема.
Ну и наконец, мы должны, конечно, говорить о том, что пересмотр этого закона, который называется "Об общих принципах" де-юре , а де-факто – это полностью статус субъекта Федерации. Он помог бы действительно нам разобраться в том, насколько оптимально, насколько эффективно будет регулирование законами, договорами и выстроить эту систему. Чтобы ее выстроить, обязательно нужен закон о нормативных правовых актах Российской Федерации.
Поэтому я все-таки заканчиваю свою речь тем, возвращаюсь: давайте сделаем хоть одно реальное дело – инициируем и доведем до конца консолидированную инициативу, о которой постоянно говорили в Совете Федерации три года назад, два года назад! Давайте ее сделаем! Мы здесь, ну, большинство, представители субъекта Федерации. Это всего-навсего мы пишем себе рекомендации, проводим механизм, и я написала себе здесь, что именно принципы, формы, способы проведения, реализации субъектных инициатив должны быть урегулированы в следующем законе. Иначе мы с вами поговорили – уехали, поговорили – уехали. И теряется эффективность наших встреч. Это самое страшное, потому что только здесь мы можем подпитаться общими идеями и проблемами.
И здесь, конечно, дает такой большой, ну, что ли, качественный скачок всех идей, которые мы здесь прослушали, что, мне кажется, если мы откажемся, то мы практически отказываемся от своего ребенка. А законодательство субъектов Федерации сейчас находится в таком напряженном состоянии в связи с очень многими пробелами, на которые не знают ответа федералы.
И когда мы обращаемся и звоним во всякого рода правовые управления, спрашиваем, консультируемся, они дают совершенно разные ответы. Вот это касалось, например, я вспоминаю заключение, указ о примерном перечне должностей. Дали примерный перечень, и они залезли с руками, с ногами в наш с тобой типовой перечень, я пыталась понять, что такое "типовой". Понятия типового перечня у нас нет. А если мы введем следующий типовой перечень, что это будет? Я дошла лично до Аппарата Президента. Я пыталась найти. Знаете, какой был вопрос, когда я дошла до источника? Он сказал: "Кто вам дал мой телефон?" Первая фраза была. Я сказала: "Ну вот давайте разбираться. Дайте мне бумагу, что если мы сформулируем по-другому ваш типовой перечень, что вы за это… Не получится ли, что это нарушение вашего типового перечня?" Но они нам дали, но это касалось того, что через госслужбу, через академию. То есть буквально вцеплялась. Ну разве это дело? Ну, это хорошо хватка хорошая и знакомых много. А если таких людей нет в каком-то субъекте. Разве, так можно работать?
Спасибо за внимание.