Вимір Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції «vii прибузькі юридичні читання» 25-26 листопада 2011 року Миколаїв Іліон 2011
| Вид материала | Документы |
- До сторіччя з часу написання роботи В.І. Леніна «Матеріалізм І емпіріокритицизм» Матеріали, 4497.2kb.
- Матеріали науково-практичної конференції м. Чернігів, 1 листопада 2011 року Чернігів, 2168.18kb.
- Всеукраїнська федерація «спас» запорізька облдержадміністрація запорізька обласна рада, 3474.89kb.
- Гендерна мапа центрально-східної європи матеріали Міжнародної науково-практичної конференції, 1924.01kb.
- Вах європейського вибору матеріали IIІ міжнародної науково-практичної конференції 25-27, 2505.29kb.
- З. Й. Красовицького 5 листопада 2008 року, м. Суми, 936.73kb.
- Оппозиция «романтизм-реализм» в повествовательной структуре рассказов Б. Майлина 20-30-х, 72.35kb.
- Міністерство освіти І науки, молоді та спорту україни кременчуцький національний університет, 890.11kb.
- Шоста міжнародна науково-практична конференція, 63.85kb.
- Управлінські аспекти підвищення національної конкурентоспроможності / Матеріали ІІІ, 4064.21kb.
Південний регіональний центр Національної академії правових наук України
Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України
Національний університет «Одеська юридична академія»
Відокремлений структурний підрозділ
«Миколаївський комплекс Національного університету
«Одеська юридична академія»
Людина і закон: публічно-правовий Вимір
Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції
«VII Прибузькі юридичні читання»
25-26 листопада 2011 року
Миколаїв
Іліон
2011
УДК 34
ББК 67
Л 93
Редакційна колегія:
Президент Національного університету «Одеська юридична академія», доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук України, Заслужений юрист України Ківалов С.В.
Проректор з міжнародних зв’язків Національного університету «Одеська юридична академія», доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України Туляков В.О.
Завідувач кафедри кримінально-правових дисциплін Відокремленого структурного підрозділу «Миколаївський комплекс Національного університету «Одеська юридична академія», кандидат юридичних наук, доцент Козаченко О.В. (відп. секр.)
ISBN
Людина і закон: публічно-правовий вимір : Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції «VII Прибузькі юридичні читання», 25-26 листопада 2011 року / За ред. С.В. Ківалова, В.О. Тулякова, О.В. Козаченка. – Миколаїв : Іліон, 2011. – с.
До збірника матеріалів конференції увійшли тези доповідей, які були проголошені і стали предметом обговорення на пленарних і секційних засіданнях Міжнародної науково-практичної конференції «Людина і закон: публічно-правовий вимір» (VII Прибузькі юридичні читання), яка проводилася 25-26 листопада 2011 року у Відокремленому структурному підрозділі «Миколаївський комплекс Національного університету «Одеська юридична академія». Навіть тезисне викладення змісту доповідей переконує в актуальності наукового дослідження феномена публічно-правового регулювання в контексті поєднання таких соціально-правових цінностей як людина і закон.
Матеріали конференції можуть бути цікавими не тільки фахівцям з відповідних напрямків публічної юриспруденції, але мають всі підстави для використання як практикуючими юристами в процесі здійснення правового регулювання суспільних відносин з публічними властивостями, так і студентами юридичних навчальних закладів для поглиблення фахових знань і всіма тими, хто не байдужий до проблем розвитку сучасної держави і права та прагне правового і державного оновлення.
УДК 34
ББК 67
Л 93
© Південний регіональний центр Національної академії правових наук України, 2011
©Національний університет «Одеська юридична академія», 2011
©Відокремлений структурний підрозділ «Миколаївський комплекс
Національного університету «Одеська юридична академія», 2011
ВСТУПНЕ СЛОВО
Сучасний стан правового життя України вказує на доцільність поновлення дискусії відносно місця і ролі публічного права серед нормативних регуляторів суспільних відносин в контексті подальшого розвитку ідеї домінування формально-юридичних джерел публічного права (закону) і необхідності забезпечення публічно-правовими засобами можливості кожної особи реалізувати власні права.
Генезис публічного права епохи постмодерну, який став предметом дослідження в межах проведеної конференції «Людина і закон: публічно-правовий вимір» (Human and Law: Publically Cultural Dimension) «VII Прибузькі юридичні читання», яка проходила 25-26 листопада 2011 року у Відокремленому структурному підрозділі «Миколаївський комплекс Національного університету «Одеська юридична академія» в місті Миколаєві (Україна), дає підстави зробити висновок, що криза публічного права, яка особливо яскраво позначилася на розвитку правових систем європейських країн і була детермінована необхідністю відновлення приватних засад регулювання суспільних відносин, в яких чітко проявляється зв’язок «влада і підкорення», добігла свого кінця. Вибір держав на користь розбудови механізму державної влади на засадах домінування ідей правової держави, тобто держави, функціонування якої підкоряється нормам права, але не будь-якого, а того, що виступає мірилом свободи кожної людини, і соціальної держави, в якій права і свободи людини визнаються вищою соціальною цінністю, створив передумови для відновлення приватних засад правового регулювання з певним ігноруванням генезису публічного права, яке на думку юристів досягло такого рівня розвитку, який не вимагає уваги з боку наукової спільноти. Криза публічного права епохи постмодерну вказала на відсутність можливості у всіх випадках необхідності регулювання суспільних відносин між юридично нерівноправними суб’єктами ефективно застосовувати приватні засади приведення суспільних відносин у відповідність до вимог правових встановлень. Фактично безмежна свобода, децентралізація, автономність волі і приватної ініціативи не змогли адекватно замінити в системі правового регулювання такі засади як централізація, необхідність, імперативність.
Подолання кризи розвитку публічного права здійснюється в умовах чіткого усвідомлення необхідності узгодженого генезису як публічного, так і приватного права, відмова у плацентарних зв’язках між якими гальмує не тільки розвиток права в цілому, але й подальшу оптимізацію механізму публічної влади за рахунок поширення повноважень органів місцевої влади і місцевого самоврядування.
У матеріалах, які увійшли до збірника тез конференції, на теоретичному рівні досліджуються історичні, філософсько-правові і теоретико-юридичні аспекти формування основних етапів становлення та сучасного стану розвитку публічного права. Зокрема, зазначається, що криза публічного права сьогодні вже не має системного характеру і кризові явища, що проявляються в генезисі публічного права, викликані станом аномії суспільного буття. Більш того, на думку теоретичної науки, наріжним каменем правопорядку залишається публічно-правове регулювання суспільних відносин. Теоретичні дослідження вказують на певне поширення суб’єктів – носіїв владних повноважень, участь яких у суспільних відносинах забезпечує застосування публічних засобів їх регулювання, за рахунок органів місцевого самоврядування, які виступаючи представниками громад, забезпечують, з одного боку, застосування приватних принципів регулювання відносин з своєю участю, зокрема, широко застосовуючи договірні відносини, а з іншого – виступають носіями владних повноважень, як безпосередньо наданих, так і делегованих.
У представлених матеріалах досліджуються перспективи подальшого розвитку кримінально-правових норм, орієнтованих на пошук оптимальних форм протидії злочинності в різних формах її прояву. На перший погляд кримінальне право завжди виступало „форпостом” публічного права, що не допускало поширення приватних засад регулювання кримінально-правових спорів, крім випадків вчинення діянь приватного обвинувачення. Тенденція на гуманізації кримінального законодавства, орієнтація на більш широке застосування альтернативних заходів впливу на поведінку злочинця, домінування ідей розширення засад депеналізації і повернення в законодавство елементів відновлювального правосуддя створили передумови для поширення необґрунтованого висновку про набуття кримінальним правом ознак приватного права. Дослідження представників кримінально-правової науки вказують на непохитність принципових засад розбудови кримінального права, які ґрунтуються на визнанні за фактом вчинення злочину посягання на нормативні заборони, встановлені державою, а відповідно, і на інтереси самої держави, що не дає підстави зробити висновок про набуття кримінальним правом адитивних ознак приватного права. Особлива увага в представлених матеріалах приділяється перспективам розвитку кримінального процесу, який уособлює пошук оптимальних взаємозв’язків між публічними і приватними засадами діяльності в процесі порушення, розслідування і розгляду кримінальних справ. Необхідність дослідження характеру зазначеного взаємозв’язку продиктована формуванням нового за змістом і українського за суттю кримінально-процесуального законодавства, яке здатне виконувати задачі відносно створення умов для реалізації всіма учасниками кримінального процесу наданих прав, покладених обов’язків і повноважень, швидкого і повного розкриття злочину і забезпечення реалізації основних положень кримінального закону.
Не оминають увагою науковці і проблем розвитку процесуальних галузей права, які мають чітко виражену публічну природу, оскільки обов’язковим суб’єктом відносин, які регулюються нормами відповідної галузевої належності, виступає держава в особі державних органів і посадових осіб. Репрезентовані наукові дослідження вказують на дві взаємозалежні тенденції: по-перше, створення умов для ефективної реалізації учасниками процесу своїх прав і обов’язків, по-друге, пошук оптимальних форм (порядку) провадження в кримінальних, адміністративних справах. Широке застосування принципу змагальності і диспозитивності у кримінально-процесуальному і адміністративно-процесуальному праві певним чином обмежило застосування принципу публічності, але не вплинуло на його домінуюче становище.
Проблеми розвитку адміністративного, фінансового та споріднених галузей права стали предметом досліджень науковців, основні результати яких знайшли втілення в публікаціях, представлених у збірнику. Більшість наукових робіт вказує на пошук правових характеристик, які не дозволяють розмежувати публічне і приватне право, на виявлення ознак взаємообумовленості і взаємозалежності, які забезпечують симбіоз публічного і приватного права.
Вважаю, що зазначене вказує на актуальність досліджень, які репрезентовані у збірнику матеріалів конференції, і тому можуть бути цікавими для всіх тих, хто цікавиться проблемами розвитку правового життя сучасної держави і не погоджується з перспективами асиметричного розвитку права, яке виникає у випадку приділення уваги виключно генезису приватного права і залишенням публічного права в ролі юридичного рудименту.
Сергій КІВАЛОВ
доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук України, Голова Південного регіонального центру Національної академії правових наук України, Президент Національного університету «Одеська юридична академія», Голова комітету Верховної Ради України з питань правосуддя
Ківалов Сергій
ПРАВОВИЙ КОНФЛІКТ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: СУТНІСНА ХАРАКТЕРИСТИКА
Реалізація органами виконавчої влади, їх посадовими і службовими особами конституційно визначених повноважень супроводжується не лише діяльністю безконфліктного змісту, а й чисельними конфліктами, що виникають на різних рівнях управління – державному, регіональному, місцевому. При цьому не слід оминати конфлікти на рівні окремих осіб, наявність яких інколи негативно впливає на якість управлінської діяльності та знижує результативність прийнятих управлінських рішень. В науці адміністративного права і процесу питання вдосконалення процесуального порядку захисту прав, свобод, законних інтересів у публічно-правових відносинах розглядались або як предмет окремих досліджень, або у контексті ширших за сутністю проблем визначення предмета адміністративного права, гарантій законності в адміністративній діяльності окремих органів виконавчої влади [1].
При цьому важливо зазначити, що саме позасудовий порядок вирішення правових конфліктів, на відміну від судового, є більш оперативним, економічним, а відповідні повноваження має широке коло суб’єктів – органів виконавчої влади, а також прокуратура. Враховуючи таку полісуб’єктність та, відповідно, різну правосуб’єктність, доцільно передбачити існування особливостей у процедурах вирішення правових конфліктів різними органами виконавчої влади та прокуратурою. У зв’язку з цим логічно виникає потреба уніфікації таких процедур, зважаючи не на специфіку правосуб’єктності суб’єкта вирішення конфлікту, а на особливості певної категорії конфліктів у діяльності органів виконавчої влади.
Першим кроком у вирішенні проблеми вдосконалення адміністративних процедур вирішення конфліктів є опрацювання питання про зміст категорії «конфлікт». Етимологічне значення терміну «конфлікт» походить від латинського слова «conflictus», що в точному перекладі означає «зіткнення», а в довільному – «протидія», «протиборство». В сучасній літературі налічується близько 70 різних визначень конфлікту. Вчені визначають сутність категорії «конфлікт» як зіткнення і протиборство суспільних суб’єктів (індивідів, соціальних, етнонаціональних, релігійних та інших спільнот, а також держав чи їх блоків) з метою реалізації своїх суперечливих намірів, досягнення своїх цілей та забезпечення власних інтересів [2].
Узагальнення визначень сутності юридичного конфлікту дозволяє виокремити такі його основні ознаки, як: а) наявність протилежних або несумісних інтересів, що виникають у межах певного правовідношення; б) правовий статус суб’єкта конфлікта та правові ознаки об’єкта конфлікта; в) вирішення у межах певної правової процедури; г) юридичні наслідки вирішення конфлікту; д) динамічний характер розвитку.
1. Насамперед, серед ознак має бути присутньою ознака протиборства, наявності протилежних інтересів у сфері діяльності органів виконавчої влади як організаційно самостійного елементу державного апарату (механізму держави), який наділено чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається із структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади.
До конфліктів, які виникають у відносинах між органами виконавчої влади (їх посадовими особами) та суб’єктами, що не належать до системи зазначених органів, можна віднести, насамперед, спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, які віднесені до юрисдикції адміністративних судів. У Інформаційному листі Вищого адміністративного суду України вiд 01.06.2010 р. «Щодо застосування окремих норм матеріального права під час розгляду адміністративних справ» [3] підкреслено умови виникнення таких конфліктів – складнощі при визначенні правової природи оскаржуваного акта, а також помилки при визначенні суб’єкта оскарження. Саме такі умови визначили необхідність звернення до доктрини адміністративного права для того, щоб обґрунтувати для суддів єдині правила встановлення правової природи акту. Так, вказано, що нормативно-правові акти – це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування. Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб’єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв’язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата – конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами. Вищий адміністративний суд України зазначив, що з’ясування цієї обставини має істотне значення для правильного вирішення справи, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені. Крім того, при вирішенні справи судами не з’ясовано, які конкретно права та охоронювані законом інтереси позивача порушені спірною постановою. У цьому контексті звернено також увагу на те, що у судовій практиці мають місце випадки, коли судами правильно встановлюється правова природа оскаржуваного акта, але допускаються помилки при визначенні суб’єктів оскарження.
2. До ознак конфлікту у діяльності органів виконавчої влади слід віднести наявність суб’єкта конфлікту із правовим статусом. Такими суб’єктами можуть бути будь-які суб’єкти у сфері виконавчої влади – як, власне, самі органи виконавчої влади, так і їх посадові особи. При цьому кожний орган виконавчої влади, водночас, сам є системою і складається з власних елементів: а) структурних підрозділів; б) посад. Але це – елементи двох неоднакових рівнів: з одного боку, апарату в цілому (як системи органів), а з іншого – окремого органу (як системи підрозділів і посад). Ієрархічну вертикаль виконавчої влади утворюють органи трьох організаційно-правових рівнів: а) рівень вищого органу у системі органів виконавчої влади – Кабінет Міністрів України (уряд); б) рівень центральних органів виконавчої влади – міністерства, служби, агентства, інспекції, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом; в) рівень місцевих органів виконавчої влади – а) місцеві органи загальної компетенції: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації; б) місцеві органи спеціальної (галузевої, функціональної, змішаної) компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні місцевих державних адміністрацій [4, с. 207].
3. Ще однією ознакою конфлікту в діяльності органів виконавчої влади є вирішення його у межах певної правової процедури, визначеної адміністративно-правовими нормами. До таких процедур слід віднести не тільки процедури, які здійснюються у межах судового адміністративного процесу, а й процедури позасудового оскарження, а також опротестування.
Слід зазначити, що єдиної точки зору щодо цього положення в теорії адміністративного права немає [5, с. 34-63]. Такий підхід обумовлений, як вбачається, визначенням сутності адміністративно-правового спору як особливого типу адміністративних правовідносин, який характеризується наявністю протиріч сторін, викликаних конфліктом інтересів у сфері державного управління або неспівпадінням поглядів на законність та обґрунтованість дій органів державної адміністрації. При цьому слід зазначити, що спір – це не будь-яке невдоволення однієї сторони адміністративного правовідношення діями іншої сторони, а офіційне пред’явлення адміністративного позову до державного органу чи посадової особи, уповноваженої такий спір вирішувати. Разом з тим, теза про конфлікт як передумову виникнення спору у державному управлінні вченими фактично і спростовується. Так, зазначається, що конфлікт може бути передумовою виникнення спору у юридичному сенсі, однак не будь-який адміністративний спір розвивається на базі конфлікту, і, тим більше, не будь-який спір є конфліктом. При цьому підкреслюється, що реакція сторони конфлікту на дії протилежного суб’єкта може бути як у правових рамках, тобто виникає правовий спір, так і у позаправових формах, які можуть мати певний ступінь суспільної небезпеки [5, с. 30-31]. Адміністративно-правовий конфлікт переростає в адміністративно-правовий спір тоді, коли громадянин (юридична особа) усвідомлює, що зовнішня поведінка суб’єкта владних повноважень, виражена в правових актах, інших владних діях або в бездіяльності, спрямована проти нього, створює перешкоди задоволенню законних прав та інтересів. Таке усвідомлення спонукає особу подати офіційне звернення (адміністративний позов) до адміністративного суду, який уповноважений вирішити такий спір, втрутитись у протистояння правових позицій.
Таким чином, важливе значення для визначення сутності правового конфлікту має співвідношення понять «публічно-правовий спір» і «адміністративно-правовий спір».
Словосполучення «публічно-правовий спір» зустрічається у КАС України, де визначено справу адміністративної юрисдикції (адміністративну справу) як переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 1 ч. 1 ст. 3). Разом з тим, термін «публічно-правовий спір» використовується поряд із словосполученням «спори з приводу публічно-правових відносин» (ч. 2 ст. 48 КАС України). Однак жодних ознак таких спорів у КАС України не наведено, натомість виділено певні категорії таких спорів, управлінська сутність яких піддається сумніву [6].
Термінологічна невизначеність обумовила внесення змін до ч. 1 ст. 17 КАС України, якою встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку з здійсненням суб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв’язку публічним формуванням суб’єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Частиною другою ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено перелік категорій публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; 6) спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.
Не усі перелічені категорії публічно-правових спорів належать до відносин у сфері діяльності органів виконавчої влади. Зокрема, вказане стосується випадків, коли суб’єктами спорів виступають органи місцевого самоврядування, судді, а також спори, пов’язані із виборчим процесом чи процесом референдуму. До публічно-правових спорів, які стосуються діяльності органів виконавчої влади, доцільно віднести ті, учасниками яких є зазначені органи (їх посадові особи).
Слід зазначити, що суб’єкти публічно-правового спору повинні мати певний правовий статус та адміністративну процесуальну правосуб’єктність, інакше зазначений спір не може бути вирішений у спосіб, визначений Кодексом адміністративного судочинства України, тобто у юридичний спосіб. Ознака правосуб’єктності притаманна також суб’єктам правового конфлікту у діяльності органів виконавчої влади, що виникає, зокрема, у позасудовому порядку. Різниця між ознакою правосуб’єктності у випадку публічно-правового спору і правового конфлікту, що виникає у позасудовому порядку визначається змістом відповідних правовідносин, однак власне така ознака є спільною. Крім того, ознака правового статусу має бути притаманна як суб’єктам правового конфлікту, так і суб’єктам публічно-правового спору.
Разом з тим, слід враховувати, що спір передбачає наявність взаємних рівнозначних з юридичної точки зору претензій з боку сторін спору. У зв’язку з цим найбільш ефективним способом вирішення спору є судова процесуальна форма, що реалізується, зокрема, адміністративними судами. Зміст конфлікту включає до себе виникаючі протиріччя, однак охоплює і умови їх виникнення. У зв’язку з цим може існувати позасудовий спосіб вирішення конфліктів, що передбачає одностороннє звернення до уповноваженого щодо його вирішення державного органу. Крім того, конфлікт у сфері діяльності органів виконавчої влади не завжди потребує свого вирішення у процесуальній формі. Так, окремі конфлікти є джерелом трансформацій у системі органів виконавчої влади. Зокрема, вказане позначається на необхідності здійснення адміністративної реформи, оптимізації системи органів виконавчої влади, перетворень у системі кадрового забезпечення тощо.
Отже, правовий конфлікт у діяльності органів виконавчої влади можна визначити як адміністративно-правове явище, що виникає за наявності певних умов, розвивається динамічно і полягає у протиборстві сторін, хоча би одна з яких має адміністративну правосуб’єктність, виникає внаслідок наявності протилежних або несумісних інтересів у сфері діяльності органів виконавчої влади, вирішуються у спосіб, визначений адміністративним законодавством, має юридичні наслідки вирішення.
Публічно-правові спори, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, розглядається як різновид правових конфліктів у діяльності органів виконавчої влади. При цьому слід враховувати, що перелік таких публічно-правових спорів охоплює не лише відносини у сфері діяльності органів виконавчої влади, а виходить за її межі і поширюється на діяльність органів місцевого самоврядування, суди.