Серия «Право» Выпуск 15 2009

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Современная рыночная система управления экономикой страны – новая система государственного управления. Безусловно, она предполагает формирование новых подходов к управлению современной Россией. В то же время значительная часть конституционных принципов советского периода, точнее опыт их воплощения, имеет актуальность и для современного государства. При этом часть принципов потеряла свое значение в связи с появлением рыночных механизмов в государственном управлении страной, что непосредственно отражается прежде всего на основах конституционного строя (социально-экономической политике). Новая система управления требует новых подходов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.), экономическая основа государства строится на таких конституционных принципах, как единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ), равенство и защита всех форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ), запрещение федеральным законодательством установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74 Конституции РФ), установление системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 75 Конституции РФ). Как видно, Конституция России отказалась от такого принципа, как плановость социально-экономического развития, что нельзя сказать о науке конституционного права и экономической теории. Например, В. Е. Рохчин, К. Н. Знаменская определяют основные принципы стратегического планирования социально-экономического развития городов, в качестве которых выступают принципы целенаправленности, социальности, комплексности, системности, адаптивности, эффективности, минимизации риска, баланса интересов, легитимности, демократичности, профессионализма и принцип «первого руководителя»^²⁸. В. В. Царева раскрывает содержание научно обоснованной системы планирования. Значимость ее определяется системным подходом и использованием принципов целеобусловленности, управляемости, связанности, моделируемости, симбиозности, оперативности, унификации, интеграции, резервирования, непрерывного развития обратной связи. В свою очередь принципы многовариантности, множества реализуемых целей, количественной оценки развития целей, научности, оптимальности, сбалансированности, системности и быстрого (гибкого) реагирования положены в основу разработки планов^²⁹. В исследовании А. Ф. Серкова^³⁰ представлена эволюция принципа планирования, подмечена идея изменения его направленности в условиях рыночной экономики. По мнению ученого, одни принципы, имея объективную основу, могут использоваться при любых социально-экономических отношениях. Другие являются их порождением, и их действие прекращается в силу изменения политики. К числу существенных принципов А. Ф. Серков склонен относить принципы директивности, пропорциональности, сочетание централизованного государственного руководства с инициативой предприятий и местных органов власти, напряженности планов, выделение основного звена, комплектности, обеспечения высокой эффективности принимаемых решений, а также ряд принципов, отражающих отраслевую специфику.

Распространенным подходом в современных экономических условиях выступает индикативность планирования. Индикативное означает рекомендательное планирование. Оно используется современным российским законодательством. Так, в приказе Минобразования РФ от 6 июня 2000 г. № 1705 «О концепции научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования Российской Федерации на 2001 - 2005 годы» определено, что индикативная форма – это форма, характеризующаяся наличием измеряемых индикаторов^³¹. В Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» выделено, что среди широкого круга полномочий к ведению Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности относятся вопросы индикативного регулирования экономического развития Российской Федерации (п. «а», ч. 21 ст. 30).

Зарубежный опыт, историческое и современное развитие разных стран свидетельствуют, что нет единой, стандартной модели развития государства в условиях рыночной экономики. Каждое государство имеет свою специфику развития, руководствуясь которой воздействует на рыночные, экономические процессы. Безусловно, Россия не должна и не обязана бездумно использовать применяемые в зарубежных странах рыночные рычаги для развития своей экономики. В этой связи особо следует подчеркнуть недопустимость игнорирования современной Россией своих национальных особенностей, уроков советской истории. Учет всех своих специфических черт, оценка сложившейся экономической ситуации, выявление основных недостатков определяют дальнейшую перспективу развития экономической системы в России. Предложение относительно конституционного закрепления института планирования в нормах Конституции РФ сводится к наделению института планирования особой ролью, направляющей экономику. Отметим, что система планирования невозможна без органа, осуществляющего его реализацию. В период существования СССР действовали специальные органы, которые составляли согласованный план работы для всей страны. Особенность его заключалась в том, что он составлялся на уровне федерального центра с учетом данных, собираемых от хозяйственных субъектов всех уровней. Поэтому плановая система, как верно подмечено французским исследователем Э. Залески, была управляемой. Современная действительность представлена множеством министерств и ведомств, которые периодически сменяют друг друга. Причем правила видоизменений распространяются на их полномочия. Ярким примером является эволюционное изменение названия ведомства, регулирующего развитие регионов. С 1991 г. данный федеральный орган последовательно реформировался. Образован он был как Государственный комитет Российской Федерации по делам Федерации и национальностей, далее - Министерство Российской Федерации по делам национальностей и региональной политики, Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, Министерство региональной и национальной политики Российской Федерации, Министерство региональной политики, Министерство по делам Федерации и национальностей и, наконец, Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики. Начиная с 2004 г. функционирует как Министерство регионального развития. При этом координирующая роль из-за приведенных изменений существенно снижается. Так, сейчас координацией экономического развития занимаются Министерство экономического развития РФ и Министерство регионального развития РФ.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 5 июня 2008 года № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации»^³² Минэкономразвития РФ осуществляет мониторинг и анализ социально-экономических процессов, разработку сводного финансового баланса Российской Федерации годовых, ежеквартальных и ежемесячных докладов о состоянии экономики, мониторинг и прогнозирование социально-экономических процессов (п. 5.3.1.), а также разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также отраслей и секторов экономики на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды, прогнозных расчетов общеэкономических показателей системы национальных счетов (п. 5.3.2.). В свою очередь Министерство регионального развития РФ в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40 «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»^³³ осуществляет реализацию государственной политики в области развития регионов с учетом социально-экономических, географических и других особенностей, в области местного самоуправления, приграничных и межрегиональных связей субъектов РФ и муниципальных образований (п. 5.3.2.). Ситуация складывается таким образом, что одно ведомство в лице Минэкономразвития РФ осуществляет анализ и мониторинг социально-экономических процессов, точнее, их прогнозирование. Однако непосредственная реализация сформулированных планов, т. е. воплощение в действительность, – прерогатива Минрегионразвития РФ. Целесообразность концентрации единства данных полномочий в руках одного ведомства объяснима.

Процесс планирования социально-экономического развития неразрывно связан с принципом федерализма. Безусловно, не вызывает сомнения значимость данного вопроса для России, которая имеет большой объем территории и огромное количество субъектов с разным экономическим потенциалом. Основная цель данного принципа выражена в совершенствовании экономического районирования Российской Федерации.

Идея укрупнения регионов во все времена рассматривается как реформа, которая способствует решению как региональных экономических проблем, так и проблем страны в целом. Она обусловлена остротой этих проблем на фоне дисбаланса между регионами, их социального неравенства. Следует отметить, что экономическое районирование - это постоянно интегрирующий процесс. Его видоизменение происходит периодически в процессе развития страны, и оно подвержено влиянию многих факторов. Тенденция сгруппировать регионы воплощается в различных ипостасях. Примечательно то, что экономическое районирование зависит от этапа, на котором реализуется региональная политика. Следовательно, для определенного периода социально-экономического развития страны свойственны свои территориальные образования (единицы) и их количество. В связи с этим идея экономического районирования имеет свой исторический путь. В России вопрос районирования остро рассматривался начиная с XVIII в. (еще отечественными учеными М. В. Ломоносовым, А. Н. Радищевым). Уже в то время акцент делался на то, что районы различаются между собой природными и хозяйственными особенностями, плотностью населения, трудовыми навыками людей и т. д. Основаниями районирования выступали многообразные аспекты.

Модернизация процесса районирования в советские времена осуществлялась по принципу территориальной организации народного хозяйства страны. Подобная идея экономического районирования получила свое развитие в ГОЭЛРО – плане государственной электрификации России. Цель плана заключалась в сбалансированности основных показателей производительных сил страны по вертикали (отраслевой разрез) с их территориальным размещением по горизонтали (районный разрез). Результатом стало образование хозяйственно-самостоятельных единиц – восьми крупных экономических районов (1920 г.): Северного, Центрально-Промышленного, Приволжского, Донецко-Южного, Уральского, Кавказского, Туркестанского, Западно-Сибирского. В 1921 г. Госпланом России был разработан проект о разделении страны на 21 экономический район.

В СССР сетка экономических районов постоянно пересматривалась. Первоначально они были приурочены к реализации пятилетних планов. Так, первый пятилетний план (1929 – 1932 гг.) был рассчитан на разделение страны на 24 района, второй (1933 – 1937 гг.) составлен по 32 районам, а зона Севера выделялась самостоятельной строкой. Третий (1938 – 1942 гг.) выделял 9 районов и 10 союзных республик. Аналогичная ситуация прослеживалась в 1950-е гг. Экономика страны развивалась успешными для экономического роста темпами, не используя долгосрочного метода планирования.

В современной России процесс районирования выражен определением и выделением таких территориальных образований, которые будут способствовать социально-экономическому развитию и применительно к которым будет реализована региональная политика государства. Однако следует отметить некую хаотичность и бессистемность в создании районов с особым статусом. Так, образовываются федеральные округа, особые экономические зоны, технопарки, действуют ассоциации экономического взаимодействия. Каждое из данных экономических образований имеет соответствующую нормативную базу, свою цель создания и свои территориальные границы. Например, закреплен перечень федеральных округов России: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. В соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»^³⁴ в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы создаются особые экономические зоны (ст. 3). Особая экономическая зона – часть территории Российской Федерации, определяемая Правительством Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности (ст. 2). Федеральным законом РФ от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»^³⁵ утверждены общие принципы организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, являющихся некоммерческими организациями, учредителями которых являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которые создаются на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Это означает, что природа ассоциации заключается не в объединении органов государственной власти, а в создании интеграционной модели межтерриториального управления. Конечно, форма еще далека от совершенства, но здесь показателен сам путь. Государство четко задумалось над тем, как провести внутреннюю интеграцию регионов, вырвать их из «местечковости» и «регионального шовинизма», что можно было наблюдать в недалеком прошлом.

Действительно, вызывает сложность создание единого механизма территориального развития для такой большой страны, как Россия, и осуществление в ней эффективного государственного управления. Современная действительность в большей степени представлена внедрением набора различных стимулирующих и контролирующих инструментов. При всем их многообразии в области районирования, а именно наличие федеральных округов, особых экономических зон, ассоциаций экономического взаимодействия, технопарков, подлежит констатации тот факт, что в современной России отсутствует твердая законодательная база, определяющая критерии самого процесса районирования. Российское законодательство вообще не определяет понятие районирования. Каждый из существующих объектов районирования действует изолированно и имеет свою нормативно-правовую базу, отсутствует единый знаменатель, по которому выравнивается весь процесс в нашей стране. Приведенные обстоятельства обусловливают принятие ряда федеральных законов, среди которых необходимо выделить следующие: «Об общих принципах экономического районирования Российской Федерации», «Об основах государственного планирования экономического развития Российской Федерации». Данные нормативные акты были призваны закрепить базовые положения стратегического экономического планирования развития государства. Единая федеральная политика должна привести к тому, чтобы в государстве не рассматривалось большинство окраин как некий «медвежий угол». Нельзя забывать, что российские просторы с малонаселенностью Урала, Сибири и Дальнего Востока обусловливают отход от приоритетности региональных интересов, означают переход к федеральному планированию и прогнозированию.

Проведенные исследования обосновывают необходимость приведения следующих выводов:

– представляется необходимым возобновить в России государственное планирование, придав данному институту особое значение как принципу развития экономики страны;

– конституционно-правовое закрепление института планирования сделает его гарантом форм и методов государственного управления, определит их смысл, содержание и применение;

– необходимо создание единого государственного органа по разработке стратегии экономического развития России и мер по ее реализации.

Примечания

И. А. Владимирова^{^}

СУДЕБНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ДОЛЖНОСТНЫМИ (ПУБЛИЧНО-ВЛАСТНЫМИ) ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯМИ ПРАВОМ ПО ОТНОШЕНИЮ

К ИНВЕСТОРУ

Во всякой национальной правовой системе благоприятный инвестиционный климат способствует развитию экономических и внешнеэкономических отношений, создает условия для расширения и совершенствования производств. Роль легальных инвестиций заключается в том что, с одной стороны, они имеют конкретное целевое предназначение, а с другой – составляют определенный запас государства, порой стратегического значения (к вопросу о приоритетных инвестиционных проектах). В настоящее время – в контексте глобального финансового кризиса – наблюдается выраженное снижение инвестиционной активности во всех секторах экономики, поэтому российское государство, руководствуясь адекватным представлением о требованиях, налагаемых на него характеристиками правового и социального (ст. 2, ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 17, ст. 34, ч. 3 ст. 62 Конституции РФ) должно принимать неотложные меры по стимулированию инвестиций и созданию условий для восстановления благоприятной инвестиционной деятельности.

Именно в условиях кризиса, когда многие российские компании вынуждены отказываться от привлеченных средств, в том числе, от иностранных капиталовложений по причине финансовой неспособности удовлетворять требования кредиторов либо по причине высокой шкалы таможенного или налогового бремени, особо остро встает вопрос о защите прав субъектов инвестиционной деятельности. Но если механизм судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав инвесторов более или менее находит свое нормативное закрепление, то вопросы, связанные со злоупотреблениями правом в отношении инвесторов и правосудным противодействием такому явлению являются на сегодняшний день мало исследованными. Между тем, не только нарушения прав и законных интересов инвесторов, но и должностные злоупотребления правом (правоприменительными полномочиями) в их отношении существенным образом препятствуют притоку капиталов в российскую экономику.

Есть достаточно оснований считать, что современное инвестиционное законодательство содержит немало предпосылок для публично-властных злоупотреблений. Однако для подтверждения (либо опровержения) этого тезиса необходимо, прежде всего, определиться с природой названного явления. В науке известно несколько трактовок сущности злоупотребления правом и как деяния, раскрывающегося через признак причинения вреда с умыслом, и как осуществления своего права в противоречие с добрыми нравами и совестью, и как явления, связанного с использованием конкретных недозволенных форм и средств в рамках в целом дозволенного поведения^³⁶.

На наш взгляд, наиболее достоверной и обеспечивающей выработку рекомендаций по противодействию злоупотреблениям правом является концепция, заявленная В.И. Круссом с позиций конституционного правопонимания^³⁷. Некоторые ученые решали соответствующие вопросы достаточно сходным образом. Так, А.Ф. Черданцев верно указывал, что злоупотребление правом только «по видимости» выступает как осуществление субъектом своего права^³⁸. А.Б. Венгеров в качестве признаков злоупотребления правом называл «ограничение прав и свобод» при использовании субъектом своего права, так и «нарушение меры разумного социального поведения», баланса прав^³⁹. В.П. Грибанов ставил принцип осуществления прав соответственно их назначению и необходимость гармонического сочетания общественных и личных интересов^⁴⁰. Главным, однако, является именно условие конституционного восприятия и оценки соответствующего круга вопросов, что учитывается крайне редко.

В общем смысле недопустимость злоупотребления правом установлена в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, в соответствии с которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Этот общий конституционный запрет определяет порядок реализации права и свобод и распространяется на все права и свободы. Кроме того, в качестве равнозначной – и равно недопустимой – выступает и такая форма злоупотребления правом как неконституционное (недопустимое, недолжное) противодействие добросовестному пользованию правами и свободами человека и гражданина со стороны должностных лиц, представителей публичной власти всех уровней. В данной статье предметом рассмотрения будет практика именно таких злоупотреблений, равно противоправных и противоречащих национальным экономическим интересам России.

Действия и решения государственных органов и их должностных лиц, которые будучи формально законными, тем не менее нарушают законные интересы участников инвестиционной деятельности, а также не соответствуют тем целям, которые в целом могут быть положены в основание выработки решений праворегулирующего и/или правоконтролирующего характера в отношении лиц, заявляющих о намерении воспользоваться своими конституционными правами и свободами, следует рассматривать как должностные злоупотребления правом, принципиально отличные от должностных злоупотреблений как административных или уголовных правонарушений.

Основными инвестиционными законодательными актами являются Законе РСФСР от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»^⁴¹, Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»^⁴², Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»^⁴³, Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»^⁴⁴.

По смыслу ст. 11 Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» федеральные органы государственной власти для регулирования соответствующей инвестиционной деятельности используют определенные формы и методы, обеспечивающие создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности. Однако на практике инвесторам часто приходится сталкиваться с абсолютно противоположным отношением государственных органов к таким определенным задачам. Например, Ю. Борисенко указывает, что основных генераторов убытков девелоперов (специальные субъекты предпринимательской деятельности на строительном рынке) – в порядке убывания возможного вреда их законным интересам – можно расставить следующим образом: административные органы; генподрядчики и поставщики; проектировщики, инженеры и др.^⁴⁵ Причем, почти половина всех задержек вызвана действиями (или бездействием) именно госорганов. Не прописан соответствующий механизм, нет конечного списка того, что обязаны и чего не должны делать чиновники. В силу этого во многих вопросах инвесторы полностью зависят от доброй воли должностных лиц государственных органов. В общем объеме перечисленные злоупотребления правом выливаются в такой специфический «порядок согласования» документов, предоставления мощностей, земельных участков в оговоренном правовом режиме в определенные сроки и др., который уже нельзя признать ни правомерным, в конституционном значении этого определения, ни согласовательным.

Так, фирма "S+T" (истец) обратилась в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда города Москвы от 07.06.2006 по делу № А40-9898/06-53-74, постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 29.08.2006 и постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 07.11.2006 по тому же делу^⁴⁶. Рассмотрев заявление истца и изучив материалы дела, Высший Арбитражный Суд РФ пришел к выводу, что заявление подлежит удовлетворению. Как следует из материалов дела, Фирма "S+T" обратилась с иском к Правительству Москвы о признании 1/2 доли в праве собственности на новое строение, возведенное им в г. Москве на основании Договора о сотрудничестве в результате инвестиционной деятельности. Данный объект был построен на месте ранее существовавшего и снесенного дома. При этом Постановлением Правительства Москвы ответчику был предоставлен в аренду на 49 лет земельный участок под спорным объектом. В качестве доказательства сноса старого и строительства нового объекта недвижимости истец указал на акт государственной комиссии. Стороны также заключили дополнительное соглашение к договору о сотрудничестве, предусматривающее передачу инвестору 7210 кв. метров площади нового здания после его ввода в эксплуатацию. При этом предусматривалось, что данные площади сдаются фирмой в аренду третьим лицам. Однако суд первой инстанции пришел к выводу, что указанным соглашением предусматривалась передача в собственность инвестору указанных площадей только на основании соответствующего постановления Правительства Москвы, которое его фактически не издало. Поэтому площади, сдаваемые застройщиком в аренду, должны быть переданы фирме в собственность в установленном порядке на основании постановления Правительства Москвы.

Между тем, как заключил Высший Арбитражный Суд РФ, необходимость издания такого постановления Правительства Москвы непосредственно из рассматриваемого соглашения не вытекает. Более того, на инвестора нельзя перекладывать обязанность обеспечения издания постановления Правительства города Москвы. Указанный казус является примером именно властного злоупотребления правом, влекущим неблагоприятные для инвестора последствия и ущемляющим его права собственника, приведенную же оценку обстоятельств дела высшим судебным органом и разрешение им возникшей коллизии следует признать правильными.

Статья 7 Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» среди прочих обязанностей инвесторов указывает на обязанность исполнять требования, предъявляемые государственными органами и их должностными лицами, не противоречащие нормам законодательства Российской Федерации. К разряду таких требований можно отнести требования антимонопольных, налоговых, таможенных органов и других уполномоченных органов, с которыми постоянно сталкиваются предприниматели-инвесторы. При этом при решении самых разных вопросов – «начиная с налоговых проверок и заканчивая переделом собственности» – они сталкиваются и с недобросовестными должностными лицами.

Проведение камеральных налоговых проверок как разновидности проводимых налоговыми органами налоговых проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов наряду с выездными налоговыми проверками предусмотрены в подпункте 1 п. 1 ст. 87 части первой НК РФ^⁴⁷. Целью как камеральной, так и выездной налоговой проверки является контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах (п.2 ст. 87 НК РФ). К сожалению, соответствующие нормативно-правовые режимы, не исключают возможности для должностных лиц налоговых органов злоупотреблять своими правами при проведении таких проверок. К примеру, согласно п. 2 ст. 88 НК РФ камеральная налоговая проверка проводится уполномоченными должностными лицами налогового органа в соответствии с их служебными обязанностями без какого-либо специального решения руководителя налогового органа. Достаточно лишь факта представления в налоговый орган налоговой декларации, налогового расчета по авансовым платежам, иного документа налоговой отчетности (уточненной налоговой отчетности). Следует обратить внимание и на то, что право налоговых органов на проведение камеральных налоговых проверок не поставлено в зависимость от того, с какой периодичностью налогоплательщик представляет налоговую отчетность в налоговый орган. Камеральная налоговая проверка может быть проведена в связи с представлением каждого документа налоговой отчетности. Такое положение не выдерживает критики. Представляется, что для инвестора-налогоплательщика обозначенные выше условия проведения проверок являются заведомо неблагоприятными; во всяком случае, такой порядок должен системно соотноситься с инвестиционным законодательством. В случаях же, когда правоотношение осложнено иностранным элементом, комплексное применение налогового законодательства и законодательства об иностранных инвестициях, позволило бы более четко и адекватно регламентировать подобные отношения.

Среди инвестиционных гарантий, которые устанавливает Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», особую значимость приобретает гарантия правовой стабильности как гарантия от неблагоприятного изменения для иностранного инвестора и коммерческой организации с иностранными инвестициями законодательства Российской Федерации (ст. 9 Закона). В случае ужесточения совокупной налоговой нагрузки или режима запретов и ограничений в отношении иностранных инвестиций по сравнению с условиями, действовавшими на день начала финансирования инвестиционного проекта, новые законы, изменения и дополнения в прежние акты не применяются. Как отмечается в литературе, данная «стабилизационная оговорка» гарантирует получение иностранным инвестором тех выгод, преимуществ, прибыли, на которые он вправе был рассчитывать в момент инвестирования^⁴⁸.

В этой связи, можно сослаться на случай, когда Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ рассмотрел заявление общества с ограниченной ответственностью «ПепсиКо Холдингс» о пересмотре в порядке надзора постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 18.10.02 по делу № А41-К2-2355/02 Арбитражного суда Московской области^⁴⁹. Здесь истцом первоначально был заявлен иск к городской налоговой инспекции о признании недействительным ее решения в части взыскания с истца определенной суммы налога на пользователей автодорог, пеней за несвоевременную его уплату и штрафа за неуплату на основании п. 1 ст. 122 Налогового кодекса РФ. Инспекция заявила встречный иск о взыскании штрафа. Решением суда первой инстанции первоначальный иск был удовлетворен, а во встречном иске отказано. Постановлением суда апелляционной инстанции данное решение оставлено без изменения. Федеральный арбитражный суд Московского округа решение судов первой и апелляционной инстанций в части удовлетворения первоначального иска отменил и в иске отказал, встречный иск удовлетворил, тем самым полностью признав «правоту» налогового органа.

При разрешении данного дела суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что Законом Московской области от 28.07.97 № 39/97-3 «О льготном налогообложении в Московской области», изданным в соответствии с п. 2 ст. 5 Закона РФ «О дорожных фондах в Российской Федерации», пользователям объектов производственных инвестиций была предоставлена льгота на три года со дня завершения инвестиционного проекта. Истцу данная льгота была предоставлена с 1 октября 1998 года. Лишение налогоплательщика этой льготы из-за изменения законодательства относительно порядка ее предоставления означает придание обратной силы закону, устанавливающему новые условия уплаты налога применительно к длящимся правоотношениям.

В свою очередь, решение налогового органа основывалось на представлении о том, что органы законодательной власти субъекта РФ не имели право предоставлять льготу по налогу на пользователей автодорог, так как федеральный закон предоставляет им только право снижать ставку налога. Кроме того, Федеральным законом от 05.08.2000 № 118-ФЗ «О введение в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» были внесены изменения в Закон РФ «О дорожных фондах в Российской Федерации» в части порядка зачисления налога на пользователей автодорог и ставки налога. Так, ставка была значительно уменьшена с 2,5 % до 1 %, а органы законодательной власти были лишены возможности изменять ставку налога. Такое изменение, по мнению налогового органа, не ухудшает, а улучшает положение налогоплательщика, а действие вышеназванного Закона Московской области – приостанавливает. Соответственно пользование льготой по налогообложению после 1 января 2001 г. стало неправомерным.

Оценивая позиции сторон, Президиум Высшего Арбитражного Суда подчеркнул, что истец законно получил право на льготу до 1 января 2001 года. На момент проверки трехлетний срок, на который была предоставлена льгота, не истек. Использование льготы относится к длящимся налоговым правоотношениям, к которым не может применяться новый налоговый закон, ухудшающий положение налогоплательщика. Данное представление подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ, нашедшей отражение, в частности, в его определении 01.07.99 № 111-О. Статьей 57 Конституции РФ и п. 2 ст. 5 Налогового кодекса РФ предусмотрено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщика, обратной силы не имеют.

Таким образом, преимущества истца, как хозяйствующего субъекта и инвестора, по сравнению с другими налогоплательщиками, должны были сохраняться до окончания срока действия предоставленной льготы. Оспариваемый судебный акт нарушает единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, что в силу п. 1 ст. 304 АПК РФ является основанием для его отмены^⁵⁰.

В рассмотренном деле, по нашему мнению, рельефно выступает коллизия конституционного (судебного) и неконституционного (административно-налогового) восприятия целей и назначения налоговых институтов в системе государственно-правового регулирования экономических отношений, тех внутренних установок, которые побуждают к определенному (формально не запрещенному) применению норм закона, меняющего порядок зачисления налога и его ставку, буквальному истолкованию его норм, хотя бы и в ущерб их внутреннему смыслу, как аутентично-конституционному. Понятно, что подобное налоговое администрирование не может способствовать созданию благоприятных условий для инвестиционной деятельности как вложению инвестиций или практических действий по их реализации (ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»).

В ст. 78 Налогового кодекса РФ предусмотрено право налогоплательщика на возврат или зачет излишне уплаченного налога. Устанавливается, что решение о зачете суммы излишне уплаченного налога в счет предстоящих платежей налогоплательщика принимается налоговым органом в течение 10 дней со дня получения заявления налогоплательщика или со дня подписания налоговым органом и этим налогоплательщиком акта совместной сверки уплаченных им налогов, если такая совместная сверка проводилась. При этом дополнительно предусмотрено, что в случае обнаружения фактов, свидетельствующих о возможной излишней уплате налога, по предложению налогового органа или налогоплательщика может быть проведена совместная сверка расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам. Вызывает несогласие то обстоятельство, что при этом не установлены сроки, в которые налоговый орган должен завершить такую сверку с налогоплательщиком, а также не урегулирована процедура самой сверки. Понятно, что при таких обстоятельствах сверка расчетов может быть затянута на неопределенное время, что, соответственно, предельно затруднит возврат излишне уплаченных средств.

Институт гарантирования прав инвесторов включает также объемный перечень процессуальных средств, однако и в этом отношении публично-властные злоупотребления правом способны парализовать намерения инвесторов (российских и иностранных) воспользоваться этими гарантиями.

Осуществление судебной защиты субъективных права связано с использованием процессуальных средств защиты, конструкции которых концептуально, в зависимости от характера правонарушения и правового положения сторон, существенно отличаются друг от друга. В аспекте рассмотрения средств процессуального противодействия должностному злоупотреблению правом необходимо рассматривать иск и заявление, которое применяется как средство защиты наряду с иском. Как справедливо указывает В. И. Крусс «каждое отдельное или однородная группа конкретных злоупотреблений, связанных с правопользованием, так или иначе восходят к содержанию соответствующего конституционного полномочия… Всякое конституционное право или свобода предполагает и особый «защитный компонент», включает возможность правомерного требования судебной защиты». Именно поэтому, «неверно говорить о существовании «сугубо процессуальных» злоупотреблений правом или об исключительно отраслевых установлениях, нарушаемых при злонамеренном осуществлении, например гражданских прав»^⁵¹. С позиций теории конституционного правопользования недопустимость злоупотребления субъективными правами следует рассматривать как общий принцип права. А «способы противодействия злоупотреблениям правом необходимо воспринимать и оценивать (в плане эффективности) как особые формы защиты конституционных публичных и частных интересов. По аналогии с правами и свободами человека можно утверждать, что окончательную защиту в этом вопросе может обеспечить только принятие и исполнение соответствующего судебного решения, вступившего в законную силу»^⁵².

Соответственно, и в отношении инвесторов общим необходимым следствием и способом процессуального противодействия публично-властным злоупотреблениям правом должен полагаться судебный отказ в защите тех процессуальных требований, которые являются лишь конкретизированным выражением, процессуальным «продолжением» исходной злонамеренной (неконституционной) установки, все равно – истца или ответчика. В российском гражданском законодательстве, как известно, соответствующий способ отчасти актуализирован в п. 2 ст. 10 ГК РФ. Мы же полагаем, что данный процессуально-правовой способ является универсальным. Необходимо развить представление о ресурсах процессуального противодействия злоупотреблению правом, а именно: возможность отказа в удовлетворении соответствующих (недобросовестных) исковых требований дополнить возможностью аналогичного реагирования на требования и возражения, заявленные ответчиками и третьими сторонами, т.е. – процессуальное противодействие злоупотреблениям правом следует универсализировать с учетом общего принципа правового равенства.

Весьма показательным, на наш взгляд, является то обстоятельство, что еще в советский период, некоторые процессуалисты высказывали сходные идеи. Так, П. Ф. Елисейкин утверждал, что «правом на получение судебной защиты обладает не только истец, но и ответчик, хотя и не он обращается в суд»^⁵³. В. А. Рясенцев предлагает рассматривать отклонение возражений ответчика, в том числе как отказ в судебной защите права^⁵⁴. Сегодня же, укоренению представления о том, что отказ в удовлетворении процессуальных требований ответчика по причине злоупотребления правом, не только ничто не препятствует, но есть все основания утверждать принципиальную конституционность такого подхода.

Конкретизация общего средства судебного противодействия должностным злоупотреблениям правом может заключаться и в других мерах. Однако в соответствующих обоснованиях необходима концептуальная последовательность и конституционная взвешенность. В частности, мы полагаем, что в суждениях о том, что противодействие злоупотреблениям правом может быть в равной степени связано и с признанием акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, и с неприменением судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону, и с отказом в приостановлении или прекращении соответствующей деятельности, если ее приостановление или прекращение противоречит общественным интересам, и с уменьшением размера ответственности субъектов инвестиционной деятельности, а также и возмещения государством убытков, причиненных субъектам инвестиционной деятельности, – таких последовательности и существенной обоснованности нет. Сказанное равным образом можно отнести и к предложениям использовать для противодействия злоупотреблениям правом такие средства как лишение субъективного права, понуждение к совершению активного действия или к воздержанию от действия^⁵⁵.

Теория злоупотреблений правом и способов противодействия таким юридически значимым деяниям должна быть в основе своей конституционной, иначе соответствующие разработки и выводы чрезвычайно уязвимы для критики. Так, А. В. Юдиным предложена развернутая классификация способов противодействия злоупотреблениям правом в гражданском процессе. В ней, помимо мер юридической ответственности (что само по себе неверно), выделяются и «иные меры процессуального принуждения», т.е. – меры предупредительного воздействия, меры пресечения и меры защиты^⁵⁶. В действительности, и эта классификация оказывается лишь отчасти обоснованной конкретизацией того же общего способа судебного противодействия, закрепленного в п. 2 ст. 10 ГК РФ.

Говоря о проблемах, со злоупотреблениями публично-властными полномочиями в отношении инвесторов, нельзя, конечно, не замечать и обратной стороны происходящего. Разумеется, сами инвесторы отнюдь не чужды стремлениям обойти закон, противоправно «оптимизировать» свои предпринимательские издержки и минимизировать инвестиционные риски «за счет» интересов третьих лиц, а главное – всего государства. При этом злоупотребления субъективными материальными правами, подкрепляются часто надеждой на процессуальные злоупотребления, неконституционные формы и требования защиты «нарушенных» прав. Нельзя не согласиться с мнением А.В. Волкова о том, что злоупотребление правом на защиту имеет устойчивую тенденцию к росту, поскольку «опирается» не только на материальное гражданское право, но и на процессуальное право (АПК РФ, ГПК РФ), которое, в свою очередь, детерминировано требованиями. Вытекающим из ст. 46 Конституции РФ. Принцип доступности судебной защиты, таким образом, вместе с гражданско-правовыми средствами защиты становится все чаще орудием для злоупотребления правом^⁵⁷.

Доктринальные «указания» и достоверные правоустановительные ориентиры в отношении актуально необходимых средств и способов противодействия злоупотреблениям правом следует искать, прежде всего, в практике и решениях Конституционного Суда РФ. Значительную роль играют и рекомендации Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ. В условиях продолжающегося финансового и кредитного кризиса актуальность такого поиска и обоснования возможностей воплощения его результатов в рекомендации по совершенствованию правотворческой и правоприменительной практике кажется безоговорочной. Во всяком случае, нерешенность этих вопросов может сказаться на инвестиционной привлекательности экономики российского государства не менее пагубно, чем известные издержки в институте права собственности или административные и коррупционные барьеры на пути добросовестных предпринимателей.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 ссылка скрыта № 4571.

2 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

3 Петренко Д. С. Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации: современные правовые проблемы и перспективы: Автореф. дисс …. канд. юр. наук. М., 2007. С. 5.

4 Ильин И. А. О сущности правосознания: Сб. соч., М., 1993. Т.4. С. 166 - 167.

5 Малгин И.Н. Конституционно-уставное правосудие в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование): Автореф. дис… канд. юр. наук. СПб., 2008. С. 19 - 20.

6 Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 489.

7 Овсепян Ж. И. Становление конституционных и уставных судов субъектов федерации (1990 – 2000 гг.). М., 2001. С. 204; Клеандров М. И. Об инстанционности в конституционном судопроизводстве // Государство и право. 1998. № 9. С. 118.

8 Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 26.

1 Лебедев Н. А. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 64.

2 Ливеровский А. А. Актуальные проблемы федеративного устройства. СПб., 2002. С. 141.

3 Конституционное право субъектов Российской Федерации. М., 2002. С. 115.

4 Богданова Н. А. Равноправие субъектов Российской Федерации: некоторые проблемы и решения // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт. Барнаул, 1997. С. 17.

5 Чистяков О. И. Становление Российской Федерации (1917 - 1922). М., 1966; Златопольский Д. Л. СССР – федеративное государство. М., 1967.

1 Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным судом Российской Федерации. М., 2005.

2 Цит. по: Голоскоков Л. В. О переходе к сетевой парадигме права // Государство и право. 2005. № 10. С. 113.

3 Пожалуй, наиболее известным является в этом плане двухтомный труд Ричарда А. Познера: Познер Ричард А. Экономический анализ права: в 2 т. / Пер. с англ. под ред. В. Л. Тамбовцева. СПб., 2004.

1 Медведев М. Ю. Геральдика (из «Энциклопедии средневековой культуры») / Словарь средневековой культуры / под ред. А.Я. Гуревича. М., 2003.

2 Медведев М. Ю. Как в России обзавестись собственным гербом? Электронный ресурс. URL: aldika.ru/article/16873, свободный.

3 Медведев М.Ю. Методические рекомендации Геральдического совета.

4 Медведев М. Ю. Кто имеет право завести свой герб и что на нем можно нарисовать? Электронный ресурс. URL: aldika.ru/article/15700, свободный.

5 Методические рекомендации Геральдического Совета при Президенте РФ по разработке и использованию официальных символов муниципальных образований (Разд. 2, гл. I-VII) Электронный ресурс. URL: aldika.ru/print/16244, свободный.

6 Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 1996 г. N 403 «О Государственном геральдическом регистре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1307.

7 Основные нормы составления территориальных и муниципальных гербов: методические рекомендации Геральдического Совета при Президенте РФ Электронный ресурс. URL: aldika.ru/print/1992, свободный.

8 Методические рекомендации Геральдического совета при Президенте РФ по разработке и использованию официальных символов муниципальных образований Электронный ресурс. URL: aldika.ru/print/16244, свободный.

9 Геральдический совет при Президенте РФ. Геральдическая администрация современной России // Бюл. Геральдического совета при Президенте РФ. 2005. Вып. 1.

10 Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1999 г. N 856 «О Геральдическом совете при Президенте Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 3182.

1 Постановление Совета Министров РСФСР от 31 августа 1987 г. № 362 «О перестройке планирования и повышении роли Госплана РСФСР в новых условиях хозяйствовании» // СП СССР. 1987. № 33. Ст. 115.

2 Рохчин В. Е., Знаменская К. Н. Проблемы научного обеспечения стратегического планирования развития муниципальных образований. СПб., 2000. // strategy.leontief.ru (11 марта 2009 г.)

3 Царев В. В. Внутрифирменное планирование. СПб., 2002.

4 Серков А. Ф. Индикативное планирование в сельском хозяйстве. М., 1996.

5 Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2000. № 11.

6 СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2867.

7 Там же. 2005. № 5. Ст. 390.

8 Там же. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3127.

9 Там же. 1999. № 51. Ст. 6286.

1 Агарков М. М. Проблема злоупотребления правом в советском гражданском праве // Избранные труды по гражданскому праву. Т.2 М., 2002; Емельянов В. И. Разумность, добросовестность, незлоупотребление гражданскими правами. М., 2002; Поротикова О. А. Проблемы злоупотребления субъективными гражданскими правами: Автореф. дисс .… канд. юрид. наук. Саратов, 2002 и др.

2 Крусс В. И. Теория конституционного правопользования. М., 2007. С. 254.

3 Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2004. С. 310-312.

4 Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 2005. С. 52-53.

5 Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2001. С. 20-21, 211-212.

6 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1005.

7 СЗ РФ. 1999. № 9. Ст.1096.

8 СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1163.

9 СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.

10 Борисенко Ю. Грамотное юридическое сопровождение проекта помогает предотвратить значительные потери и избежать судебных разбирательств // Риск-менеджмент. 2007. № 5 - 6. С. 9 – 10.

11 Справочная система КонсультантПлюс.

12 СЗ РФ 1998. № 31. Ст. 3824.

13 Морозова Ю.Г. О действии во времени налогового законодательства, ухудшающего положение иностранных инвесторов // Налоговые споры: теория и практика. 2004. № 2.

14 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. № 1.

15 Указ. постановление.

16 Крусс В.И. Указ. соч. С. 694-695.

17 Там же. С. 695.

18. Елисейкин П. Ф. Гражданские процессуальные отношения. Ярославль. 1975. С. 69.

19 Рясенцев В. А. Условия и юридические последствия отказа в защите гражданских прав // Советская юстиция. 1962. № 9. С. 9.

20 Радченко С. Д. Последствия злоупотребления правом // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2005. № 5.

21 Юдин А. В. Злоупотребление процессуальными правами в гражданском судопроизводстве. СПб., 2005. С. 162. К числу «предупредительных мер» в указанной работе отнесены следующие: «1) разъяснение лицам, участвующим в деле, их обязанности добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами и последствий злоупотребления процессуальными правами; 2) предложение суда совершить определенные процессуальные действия, направленные на недопущение злоупотребления процессуальным правом, либо воздержаться от их совершения; 3) удостоверение лицом, участвующим в деле, наличия или отсутствия определенных фактов». Мерами гражданского процессуального пресечения являются, по мнению автора, обеспечение иска, а также «предупреждение лицу, нарушающему порядок в зале судебного заседания (ч. 1 ст. 159 ГПК), «принудительный привод неявившегося свидетеля (ч. 2 ст. 168 ГПК)». «Меры защиты» связаны, например с «отказом лицу в совершении процессуального действия»; «с совершением судом процессуального действия, направленного против злоупотребления процессуальным правом» и др.

22 Волков А.В. Теория концепции «Злоупотребление гражданскими правами». Волгоград, 2007. С. 343.

Ю. А. Дронова^{^}

Blog

Серия «Право» Выпуск 15 2009