Серия «Право» Выпуск 15 2009

Н. А. Антонова^


КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И НАУКА

МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА


Научное исследование муниципального права как отрасли права осуществляется на основе источников одноименной науки. К числу источников относятся, прежде всего, правовые акты, закрепляющие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления. Особая роль в формировании теоретической базы муниципального права принадлежит Конституции РФ, которая содержит положения, раскрывающие природу местного самоуправления, сущность муниципальной деятельности, роль местного самоуправления в системе народовластия. Конституционные положения о местном самоуправлении, составляющие важнейшую часть содержания научной дисциплины муниципального права, получают свое развитие в федеральных законах, других нормативных правовых актах, устанавливающих муниципально-правовые нормы.

Формируемая сегодня научная дисциплина муниципального права – новая отрасль научных знаний, которая основывается на принципиально новых взглядах и идеях об организации власти на местах. Ее предметом является не единая система представительных органов государственной власти (что было характерно для науки советского строительства), а организация и функционирование местного самоуправления, проблемы его правового регулирования. При этом наука муниципального права основывается на конституционном положении о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Конституция РФ, будучи основным правовым источником, определяет не только основы развития конституционного права как отрасли и науки, но, имея общий характер, является способной для определения основ развития иных научных дисциплин и прежде всего государствоведческих, к которым относится муниципальное право.

И наука муниципального права, и предмет ее изучение – местное самоуправление – являются новыми формированиями в российской государственности и системе правовых знаний. А поэтому есть ряд проблем, которые призвана решить наука муниципального права с целью заложить прочный жизнеспособный фундамент развития местного самоуправления.

Задачей науки муниципального права является раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы организации власти народа, содержания муниципальных отношений. Так, одной из серьезных проблем современного муниципального права является соотношение государственной власти и местного самоуправления. Довольно долгий период этот вопрос решался неоднозначно из-за того определения местного самоуправления, которое было в Федеральном законе № 154 - ФЗ. Согласно этому акту местное самоуправление являлось деятельностью населения по решению вопросов местного значения. Неясным было, что это за деятельность, какова ее природа. Доходило до того, что местное самоуправление рассматривалось исключительно как право населения, а значит, от него можно и отказаться. И лишь спустя определенное время в законодательстве о местном самоуправлении было закреплено то определение местного самоуправления, которое соответствует духу и букве Конституции РФ. Ведь конституция закрепляет местное самоуправление как форму осуществления власти, источником которой по той же Конституции является народ. В силу этого новый Федеральный закон о местном самоуправлении определяет местное самоуправление прежде всего как форму власти, обеспечивающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В период становления муниципального права немало предстоит осмыслить и решить вопросов, касающихся методов регулирования общественных отношений муниципальным правом.

Большинство авторов сходятся на том, что муниципальное право - комплексная отрасль права. Но нет ответов на вопросы, как муниципальное право соотносится с другими отраслями права, как сочетаются их предметы и методы регулирования.

Одной из существенных проблем современной науки муниципального права является неопределенность, неоправданная расширенность предмета муниципального права. Это препятствует осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления.

Признавая, что муниципальное право – комплексная отрасль права, науке следует ответить на вопросы: есть ли какая-то часть норм, которая относится только к институту местного самоуправления (в собственном смысле – муниципально-правовые нормы), и если есть такая часть норм, то как она соотносится с остальной частью комплексного предмета регулирования муниципального права?

Ответ на эти вопросы можно получить путем решения вопроса о том, что есть муниципальное право. Можно сказать, что муниципальное право – все то, что происходит на уровне местного самоуправления, т.е. есть предмет муниципального права – комплексные общественные отношения. Таким образом, возникает всеобъемлющая сфера муниципального права.

Но при этом не нужно искусственно расширять муниципальное право и приписывать ему, как это делают некоторые авторы, источники других отраслей права. Если вспомнить историю правовых источников муниципального права, то они формировались не сразу. Это сейчас мы имеем федеральный закон о местном самоуправлении, закон о муниципальной службе, о регистрации уставов муниципальных образований. А поначалу в 1991 г. это был один закон – «Закон о местном самоуправлении в РСФСР».

На наш взгляд, предмет муниципального права уже, чем местное самоуправление, хотя и связан с ним непосредственным образом. Муниципальное право регулирует лишь основные, главные стороны устройства муниципальной власти. Подтверждение этому мы находим в Конституции РФ.

Так, в Конституции говорится об общих принципах организации системы органов местного самоуправления, установление которых федеральными законами и законами субъектов Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Организация – ключевое понятие, характеризующее предмет законодательства о местном самоуправлении. И это законодательство должно иметь свой собственный предмет регулирования, будучи отраслью муниципального права.

Слишком значительны особенности этой подсистемы социального управления, которая не входит в систему органов государственной власти и реализуется в специфической форме публичной власти. Поскольку Конституция РФ определяет местное самоуправление как форму осуществления власти, источник которой один - единственный, то содержание муниципального права можно рассматривать не как комплексную отрасль права, а как особую подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно – муниципальную власть.

Каждая отрасль права должна иметь свой особый предмет регулирования. Поэтому предмет муниципального права не должен совпадать с предметом другой отрасли или отраслей права. Практически самостоятельность и особенность отрасли права выражается в неприменимости к предмету ее регулирования норм других отраслей права.

Как известно, конституционное право, являясь ведущей отраслью права, представляет собой фундамент для всей правовой системы, в том числе и для муниципального права. Конституция РФ содержит нормы-принципы, заключающие в себе главные характеристики местного самоуправления, которые составляют правовой образ местного самоуправления. Эти характеристики муниципального права входят и в предмет муниципального права, многие из них раскрываются и детализируются именно в муниципальном праве. Вместе с тем некоторые нормы-принципы, определяющие важнейшие параметры муниципального права, одновременно входят и в состав других отраслей права, и именно этими отраслями конкретизируются и развиваются. Так, трудно себе представить местное самоуправление без муниципальной собственности или без самостоятельного утверждения и исполнения местного бюджета. Эти институты вслед за Конституцией закрепляются в муниципальном праве (и рассматриваются в науке), но подробно регулируют и опосредуют общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью и местными бюджетами, гражданское и финансовое право.

В настоящее время в действующем Федеральном законе № 131-ФЗ есть нормы, регулирующие муниципальные отношения, но остающиеся нормами других отраслей права. Так, в Федеральном законе № 131-ФЗ есть глава 8, посвященная экономическим основам местного самоуправления, которая если не вся, то в значительной части состоит из норм других отраслей права. Попав в закон о местном самоуправлении, нормы о местном бюджете не стали нормами муниципального права, а сохранили свои качества норм финансово-бюджетной отрасли права. То же самое с гражданским правом. Муниципальная собственность – важнейший институт местного самоуправления. Но считать на этом основании, как это делают некоторые авторы, гражданский кодекс источником муниципального права – значит смешивать в одну «комплексную» кучу совершенно разные правовые категории.

С этим связан и вопрос о методе правового регулирования, применяемого в муниципальном праве. Имея в виду комплексный характер, ряд авторов называет метод, используемый в муниципальном праве комплексным – императивно-диспозитивным. Однако, рассматривая местное самоуправление как институт, закрепленный Конституцией как форма осуществления власти, следует признать, что в муниципальном праве как публичной отрасли права основной метод – императивный. Хотя нельзя отрицать присутствия в муниципальном праве диспозитивного метода. Однако следует учесть, что его применение не означает правовой автономии решений органов местного самоуправления, а говорит о вариативности предлагаемых нормами муниципального права решений организационных вопросов.

Конечно, нельзя не видеть возможности и потребности комплексного муниципального права как учебной дисциплины, приспособленной к потребностям аудитории студентов или слушателей, где учащимся необходимо рассказать обо всех основных сторонах деятельности органов местного самоуправления и об их правовых основах. Муниципальное право будет выступать как объединяющий институт для преподавания и собственно муниципального права, и начал гражданского, финансового, жилищного, административного, земельного и других отраслей права. При этом обучающимся всегда нужно пояснять условный смыл и объем преподаваемой им дисциплины, подчеркивая, что и у гражданского и у земельного права есть свои предметы исследования.

Рассматривая согласно Конституции местное самоуправление как форму осуществления власти, а муниципальное право как право местного самоуправления, можно говорить о том, что наука муниципального права должна определять предмет одноименной отрасли, исходя из конституционных положений о местном самоуправлении. А они в свою очередь сводятся к определению организационных, территориальных и экономических основ местного самоуправления. В развитие этих основ принимаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты, в совокупности создающие правовую базу местного самоуправления.

Развитие местного самоуправления, формирования законодательства о местном самоуправлении в будущем выведет муниципальное право из состояния «комплексной отрасли» права, превратит ее в самостоятельную отрасль со своим предметом и методом.


Н. С. Бондарь^


ЦЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ СОВРЕМЕННОГО МИРА


Конец ХХ – начало ХХI в. ознаменованы масштабными конституционными преобразованиями, отразившими всю глубину, противоречивость, а порой и национально-исторический трагизм геополитических изменений современного мира и его отдельных стран. Это находит свое отражение и в зарождении новой политической философии современной эпохи, новой конституционной идеологии, и соответственно в разработке принципиально новых подходов к пониманию и обоснованию ценностей современного конституционализма в условиях глобалистского мира.

1. Правовая глобализация и глобализация в правовой сфере: различия в едином. Всеобъемлющий, универсальный характер процессов глобализации имеет не только «пространственно-объемные» характеристики, связанные, в частности, с оценкой их сквозь призму распространения на все сферы социальной действительности и на все страны в планетарном масштабе. Глобализация включает, в том числе, уманистические, философско-мировоззренческие, натуралистические (отношение человека с природой), нравственно-этические, социально-политические, юридико-правовые и многие другие координаты своего измерения.

В этом плане вполне оправданным является выделение наряду с экономической, политической, иными формами проявления глобализационных процессов еще и правовой их формы. При этом очевидным представляется тот факт, что правовые аспекты глобализации не сводятся к воздействию соответствующих процессов глобализации на правовые системы современных государств мирового сообщества: в этом плане само понятие «правовая глобализация» не тождественно понятию «глобализация в правовой сфере».

Правовая глобализация отражает не столько пространственные (количественные), сколько качественные характеристики интернационализации правовой жизни. В центре ее внимания - нарастание общего, универсального в нормативно-правовых стандартах бытия современной цивилизации. Но особенно важно то, что правовая глобализация является отражением тенденций юридизации, точнее – правового нормирования основных сфер социальной действительности в условиях перехода современной цивилизации к плюралистической демократии, утверждения во всемирном масштабе ценностей постиндустриального общества и постепенного «врастания» национальных социально-политических систем в единую всемирную информационную систему. Но это только с одной стороны. С другой стороны, правовая глобализация представляет собой реакцию на возникновение в ХХI в. новых глобальных угроз человечеству в виде международного терроризма, природных и техногенных катастроф, экологического и энергетического кризисов и т. д.

Таким образом, процессы правовой глобализации объективно нуждаются в конституционных оценках на уровне национальных государственно-правовых систем, хотя в то же время нельзя не учитывать, что они естественным образом, не только в силу глобальных последствий, но и по самой своей природе выходят далеко за пределы собственно национальных конституционно-правовых систем.

2. Общедемократические конституционные ценности – основа процессов правовой глобализации. Основу глобальной юридизации общественных отношений в современных демократических государствах составляют прежде всего процессы правовой модернизации на основе всеобщего признания и утверждения универсальных конституционных ценностей. В свою очередь, универсализация конституционных ценностей сопровождается их трансформацией из мифологизированных политико-идеологических характеристик сущего в действующие нормативно-правовые императивы должного.

В юридико-глобализационном плане эти процессы могут быть представлены в различных аспектах: а) институциональном, правотворческом, состоящем в сближении правовых систем современности на основе единства их конституционных ценностей; б) правореализационном аспекте, где особый интерес вызывает формирование наднациональных юрисдикционных органов по защите общепризнанных ценностей (прежде всего – прав и свобод человека); в) в аспекте утверждения новой правовой идеологии, нового типа правосознания и правовой культуры, что выражается в том числе в унификации правовых ценностей и сближении фундаментальных характеристик национальных правовых культур; г) в конституционализации общепризнанных принципов и норм международного права и на этой основе - проникновении внутригосударственных юридико-правовых начал в сферу международных отношений; и др.

Важное значение в этом плане имеет уяснение ценностных критериев и ориентиров, лежащих в основе правовой глобализации и соответственно правового прогресса демократических государств, имея в виду признание в качестве своего рода аксиомы современного правового глобализма того факта, что эти процессы должны развиваться в направлении юридизации свободы, власти, собственности как основополагающих компонентов современных социально-политических и экономических систем.

При всем том, что каждая эпоха неизбежно вносит свои коррективы в систему ценностей, на которые она ориентируется, представляется, что аксиологической и – во многом - праксиологической основой правовой глобализации являются и, безусловно, должны сохраняться имеющие всеобщее признание универсальные конституционные ценности современной демократии как общее достояние человеческой цивилизации. В их ряду – ценности свободы и прав человека, социальной справедливости и равенства всех перед законом, правового социального государства, разделения властей, политического, идеологического и экономического плюрализма и др.

Для современной государственно-правовой действительности с точки зрения глобалистских тенденций ее развития принципиальное значение имеет вопрос об иерархических связях и зависимостях в системном ряду соответствующих конституционных ценностей, о ценностных приоритетах в рамках процессов правовой глобализации. В наши дни актуальным является, в частности, вопрос о том, являются ли глобалистскими приоритетами свобода и права человека или же в основу таких приоритетов должны быть положены ценности безопасности?

Еще недавно основой интернационализации, сближения правовых систем, в том числе в направлении формирования единого правового пространства в Европе, безоговорочно признавались права человека. Благодаря имманентно присущей им ценностно-интегративной функции права человека приобрели наднациональный, интернациональный характер. Их признание на международном уровне и закрепление в нормах международного права лишь усилило всеобщность и обязательность заложенных в них требований в масштабах всего мирового сообщества. С момента международно-правового признания права чело­века как общесоциальная категория приобрели новое, дополнительное качество: они стали международными правами человека, получили четко выраженные нормативно-правовые начала международно-правового характера, что способствовало, в свою очередь, формированию международного права прав человека, международного гуманитарного права и позволило ретранслировать национальный ценностно-правовой потенциал в общемировом масштабе.

Принципиально иная ситуация сложилась на рубеже ХХ - ХХI вв. На смену интернационализации на основе демократических ценностей приходит тенденция глобализации на основе критериев (принципов) безопасности личности, общества, государства.

Однако можно ли рассматривать сами по себе ценности безопасности в качестве универсальных основ правового прогресса, интеграции социокультурных систем современности? Положительный ответ на этот вопрос представляется по меньшей мере спорным. И прежде всего по той причине, что при очевидной конкуренции конституционных ценностей прав и свобод человека, с одной стороны, и безопасности - с другой вряд ли правильным является их полное - как это чаще всего случается - противопоставление.

«Безопасность» — категория конституционная, нормативно-правовое содержание которой не ограничивается чисто публичной направленностью (на общество и государство). Как конституционная категория понятие безопасности призвано отражать состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства на основе последовательного обеспечения их баланса. Уже поэтому категория безопасности призвана отражать как публичные, так и частные интересы в их взаимосвязи и сбалансированности. Не случайно Конституция РФ в ст. 56 (ч. 1) определяет в качестве равнозначимых оснований возможных ограничений прав и свобод в условиях чрезвычайного положения а) «обеспечение безопасности граждан» и б) «защиту конституционного строя». Одновременно Конституция достаточно детально отражает различные стороны безопасности: во-первых, правовой (юридической) безопасности личности, имея в виду физическую безопасность (ст. 20 - 23, ч. 2 ст. 63), информационную безопасность (ст. 24, 29), экономическую безопасность (ст. 34, 35), экологическую безопасность (ст. 58, п. «е» ст. 71) и т.п., во-вторых, безопасности государства, высшим проявлением чего является суверенитет государства (ч. 3 ст. 4, ч. 5 ст. 13, ч.3 ст. 55, ст. 67, п. «м» ст. 71, п. «д» ч. 1 ст. 114), в-третьих, безопасности общества (ч. 2 ст. 7, ст. 14, п. «б» ч. 1 ст. 72, п. «е» ч. 1 ст. 114).

Из этих подходов, основанных на понимании того, что между конституционными ценностями прав человека и безопасности существуют сложные взаимосвязи, основанные в том числе на «присутствии» прав человека в конституционном режиме безопасности, следует исходить и при поиске конституционных критериев современных процессов глобализации и правового прогресса.

В современном мире главным является поиск баланса между ценностями публичного характера, с одной стороны, и личными, частными ценностями - с другой. В формализованном, нормативно-правовом выражении это проблема соотношения суверенной государственной власти (на характеристике власти как «суверенной» делаю акцент) и свободы, которая прямо или косвенно пронизывает всю систему конституционного регулирования, «присутствует» в каждом конституционном институте, каждой норме и статье Конституции. В этом смысле нахождение баланса власти и свободы составляет главное содержание теории и практики современного конституционализма¹⁴.

Уже поэтому весьма острой является проблема конкуренции конституционных ценностей, лежащих в основе современных процессов глобализации и правового прогресса. В частности, игнорирование мультикультурной природы современных правовых систем, их национальных и исторических особенностей может привести в правоглобализационном процессе (и уже нередко приводит) к политической, идеологической, правовой экспансии экономически, военно-политически господствующих стран и блоков, в основе чего лежит не сила права, а право силы и, соответственно, отказ от фундаментальных конституционных идей демократии и государственного суверенитета.

Это в одинаковой мере опасно как для внутригосударственного, так и международного мироустройства, что с особой остротой проявилось в контексте глубокой коллизии между двумя общепризнанными и, соответственно, императивными принципами международного права – самоопределения народов и территориальной целостности государств. Политика двойных стандартов, когда на международном уровне (включая ООН, Евросоюз и т.п., не говоря уже об отдельных государствах) за одними народами признается правомерность борьбы за государственное самоопределение (например, Косово), а другие народы такого права лишаются, может привести к разрушению основополагающих принципов современного международного права и заложенных в них ценностей. Поиск же баланса между соответствующими несовпадающими ценностями должен основываться, во-первых, на безусловном признании коллизионного единства указанных и всех других основных принципов современного международного права (закрепленных, в частности, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г.); во-вторых, на понимании (и признании!) того, что попрание тем или иным государством одного принципа (в частности, принципа равноправия и самоопределения народов) лишает данное государство права ссылаться на другие принципы, включая принцип территориальной целостности: ценность ни одного из принципов международного миропорядка не может рассматриваться как абсолютная, не зависящая от ценностных характеристик других принципов. В процессе же конституционализации соответствующих общепризнанных принципов международного права (применительно к РФ это, например, ч. 3 ст. 5 в системном единстве с ч. 4 ст. 15 Конституции) создается дополнительный нормативно-правовой потенциал для поиска баланса и преодоления коллизии между ними на основе проникновения внутригосударственных юридико-правовых начал в сферу международных отношений.

Одним словом, глобализация напрямую влияет на конституционные системы современных государств, предопределяет новые ценностные критерии их развития, модернизации и защиты.

В условиях современного мира процессы модернизации являются неотъемлемым элементом универсальной тенденции глобализации, в рамках которой происходит взаимное переплетение, диффузия внутригосударственных и международных кризисов, конфликтов и противоречий, а преобразование жизнедеятельности конкретного общества и государства обусловливается системой универсальных принципов развития всего человечества.

Правовые факторы модернизации проявляются в первую очередь во все более усиливающейся тенденции сближения англосаксонской и европейско-континентальной правовых систем, их конвергенции. Для нас, пожалуй, наиболее важное, по-своему революционное значение имеет в этом отношении проникновение в нашу национальную правовую систему (как и в континентальную систему права в целом) прецедентных начал. Достаточно вспомнить о приобретающих прецедентное значение для нашей правоприменительной практики решениях Европейского суда по правам человека, а также о юридической природе решений органов конституционного контроля государств континентальной Европы.

Таким образом, существенно меняется представление об источниках права, национальные виды которых расширяются и обогащаются, подвергаются прямому влиянию процессов правовой глобализации. Наглядным тому подтверждением является, например, утверждающаяся в отечественной юридической литературе точка зрения о том, что источниками права выступают решения Конституционного суда РФ. Конституционный контроль выступает действенным средством развития современного конституционализма, юридизации общественных отношений в соответствии с высшими конституционными ценностями.

Конституционализм как основа современных процессов правовой глобализации проявляет себя также посредством конституционализации правовых систем, национальных отраслей права и всей системы правопорядка в международном (глобальном) масштабе. В этом находит свое подтверждение особая природа конституции как основного закона современных демократических государств.

3. Конституционализация как основа процессов правовой глобализации. По самому своему существу правовая глобализация развивается посредством конституционализации правовых систем, национальных отраслей права и всей системы правопорядка в международном (глобальном) масштабе.

Понимание сущности Конституции как документа, впитавшего в себя все многообразие социальных противоречий и в концентрированном виде выразившего вариативный набор возможных моделей развития общества, а также призванного конституционно-правовыми средствами способствовать (как реально действующий, работающий акт) разрешению таких противоречий, выбору наиболее оптимальных путей модернизации общества и государства – такое понимание означает, что Конституция по самой своей сути выступает предпосылкой, идеальным итогом и институционной основой модернизации. Ее функциональный потенциал применительно к рассматриваемой проблематике заключается в вытекающем из непосредственного действия Конституции прямом влиянии данного документа на формирование конституционной доктрины модернизации государственности, представляющей собой систему взглядов, идей и принципов, опосредующих отношение к социально-экономическому, политическому, социокультурному содержанию и юридическому (конституционно-правовому) оформлению преобразований общества и государства, определяющих стратегию развития государственности, роль Конституции в этих процессах.

Конституционная доктрина модернизации государственности не является абстрактно-умозрительной конструкцией; она имеет, в своей основе, фактические конституционные отношения и их формально-юридическое выражение, что в своем единстве предопределяет конституционно допустимые, нормативно определенные модели развития общества и государства. В этом отражаются такие глубинные триединые характеристики самой Конституции, как: а) порождения, нормативно-правового результата социальных противоречий, б) юридизированной формы их отражения и в) институционно-правовой основы разрешения противоречий и соответственно предпосылки конституционно-доктринального образа модернизации государственности, отвечающего общественным устремлениям по реформационному преобразованию общества и государства на основе баланса конституционных интересов основных социальных общностей и групп населения.

Таким образом, конституционная доктрина модернизации государственности выступает праксиологическим критерием формулирования, нормирования, реализации, оценки, корректировки и изменения тактических и стратегических решений, направленных на преобразование общества и государства.

Сущностная же характеристика Конституции в этом случае проявляется в том, что она выступает юридически узаконенным балансом интересов всех социальных групп общества, мерой достигнутого в обществе и государстве баланса между властью и свободой. Уже поэтому в юридическом плане Конституция есть политико-правовое порождение наиболее значимых социальных противоречий, выражающих соотношение между основными политическими силами общества. Конституция как основной закон государства призвана отражать на правовом уровне соответствующие противоречия и по мере возможности способствовать их разрешению с помощью специфического, юридико-правового конституционного инструментария воздействия на различные сферы общественных отношений.

Таким образом, определяя стратегию конституционного регулирования новых явлений общественной жизни, порожденных демократическими преобразованиями, следует исходить из того, что социальные противоречия, конфликты и различия во взглядах на их разрешение - дело нормальное. Конституция и текущее законодательство должны не нивелировать, а официально, на нормативно-правовом уровне, признав сам факт существования несовпадающих интересов, конфликтов и социальных противоречий, предложить эффективные правовые средства их разрешения.

Особую роль в этих процессах играют органы конституционного правосудия. В чем это выражается на практике?

Речь идет об универсализации и интенсификации воздействия конституционных ценностей на институты различных правовых систем и различной отраслевой принадлежности, что существенным образом способствует их сближению посредством конституционализации социального и правового пространства, в том числе - в транснациональном его восприятии. Это может осуществляться посредством различных способов, присущих национальным системам конституционного правосудия, таких, как:

а) конституционное истолкование правовых норм отдельных правовых институтов, с помощью которого уточняется нормативное содержание статьи закона; преодолевается коллизия между несколькими нормами путем поиска баланса содержащихся в них конкурирующих конституционных ценностей; выявляются системные, иерархические связи и зависимости между отдельными нормами правовых институтов защиты прав и свобод; и т.д.;

б) конституционная корректировка сложившейся правоприменительной практики в той мере, в которой последняя придала (может придать) неконституционный смысл нормам отраслевого законодательства;

в) выявление конституционной природы юридических институтов, непосредственно не закрепленных в конституциях государств, в том числе на основе общепризнанных принципов и норм международного права, являющихся составной частью нашей правовой системы, имплементации международных конституционно-правовых стандартов в национальное законодательство;

г) толкование норм самой конституции, с помощью чего обеспечивается конституционная оценка, обоснование отраслевого законодательства и одновременно – развитие, преобразование содержания самих конституционных норм без изменения текста соответствующих конституционных статей.

Как отмечает американский ученый Р. Саскинд, нами управляет такой большой объем правовых норм, что это может быть определено как «гиперрегулирование»: «в общественной и трудовой деятельности все мы управляемся массой правовых норм и принципов, которые столь обширны, разнообразны и сложны, что уже никто не может полностью осмысливать их влияние и применимость»¹⁵. Одним словом, за внешней ширмой политико-идеологических лозунгов об ослаблении вмешательства государства в социально-экономическую сферу право как институт государственно-властного влияния все в большей степени утверждается в качестве некой вездесущей реальности (ubi societas, ibi ius). Более того, некоторые пытаются представить само право не как систему правил, нормативов, а как некий элемент экономической системы. И это в наибольшей степени характерно не для марксистской правовой теории (применительно к которой именно экономический детерминизм всегда рассматривался в качестве одного из главных недостатков), а для сторонников возникшей на Западе концепции экономического анализа права, главным постулатом которой является утверждение, что логика права всецело находится в экономике¹⁶.

Но какими бы ни были концептуальные подходы к пониманию природы права, его соотношению с экономикой, очевидно, что и современные тенденции массированного нормативно-правового наступления на социально-экономическую сферу, «гиперрегулирование» соответствующих отношений нуждаются не в меньшей, если не в большей степени, чем прежде, в конституционных ориентирах. Будучи встроенным в систему конституционных координат, правовое регулирование экономических отношений должно подчиняться аксиологическим критериям современного конституционализма, базирующегося на всеобщем признании универсальных конституционных ценностей, таких, как свобода, права человека, социальная справедливость, равенство всех перед законом, правовое социальное государство, разделение властей, идеологический и экономический плюрализм, как общего достояния человеческой цивилизации.

Таким образом, именно механизмы конституционализации с присущей им аксиологической системой призваны дать ответ на вопрос о надлежащем соотношении власти и свободы, собственности и власти посредством урегулирования основ экономических отношений, политических властеотношений и отношений собственности, социальной политики и установления такого порядка взаимоотношений политической и экономической власти, при котором публичная власть действовала бы в правовых рамках всеобщих интересов, а собственность, будучи обособленной (дистанцированной) от власти, обеспечивала бы эффективный рост экономического потенциала государства либо - в зависимости от особенностей исторических условий развития – гарантировала бы эффективные средства преодоления экономического кризиса.

Таковы основные линии системных взаимосвязей между глобализацией, правовым прогрессом и конституциализацией правопорядка, что в самом общем виде выражается в интернационализации современного конституционализма, с одной стороны, и конституционализации самих процессов социальной действительности - с другой. Раскрытие содержания и уяснение сути этих связей и зависимостей являются залогом ясного видения перспектив формирования единого мирового правопорядка, места России в соответствующих процессах правовой глобализации.


Примечания

М. М. Борисова^


ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ГЕРАЛЬДИКО – ПРАВОВЫХ НОРМ


Государственные, ведомственные, территориальные, общественные геральдические знаки (гербы, эмблемы, флаги, знамена и т.п.) являются фактом жизни любого государства. Указанное обстоятельство предполагает в государстве наличие системы нормативно-правовых актов, регулирующих порядок создания и использования символики. Бесспорно, в РФ принят значительный массив законодательства в данной сфере, однако многие проблемные вопросы так и не получили своего правового урегулирования.

Одним из концептуальных вопросов, требующих разрешения в указанной области, является проблема введения геральдических правил в законодательство РФ. Для этого необходимо выявить сущность указанных требований, обратившись к геральдической дисциплине. Геральдика (лат. ars heraldica - ремесло герольдов), гербоведение - эмблематическая система, сложившаяся на протяжении Средних веков в Западной и Средней Европе и характеризующаяся своеобразными обычаями оформления и употребления особых личных и коллективных знаков¹⁷. Следует отметить, что в геральдике чрезвычайно важна правовая составляющая. В Европе сложилась в Средние века и дошла до настоящего времени система правовых норм, именуемых «гербовое право». «Гербовое право» определяет не только право на герб того или иного субъекта права, но и сами «гербовые права», принадлежащие этому субъекту в зависимости от его правового статуса и места в социальной иерархии¹⁸. При этом герб, составленный по правилам геральдической традиции, должен раскрывать эти права посредством своего изобразительного содержания. Сегодня термин «гербовое право» и его нормы применительно к РФ нуждаются в дополнительном разъяснении и регламентации. В большинстве случаев, как указывают геральдисты, вопрос о полноценности и легитимности того или иного герба не может быть решен простым обращением напрямую к нормам международного гербового права – они дают лишь общие формулировки. Всякий герб существует в «геральдической юрисдикции» своей собственной (национальной) традиции и несет на себе ее отпечаток. Поэтому вновь создаваемый герб оказывается заведомо нелегитимным с точки зрения международного гербового права, если он находится в противоречии с геральдическими нормами, действующими в стране происхождения герба.

Таким образом, только геральдически правильно оформленный герб имеет правовую составляющую. Соблюдение геральдических правил необходимо, так как они неразрывно связаны и обеспечивают важнейшие функции герба - юридическую (герб является объектом права и в то же время представляет своего обладателя в качестве субъекта права), репрезентативную (герб - парадный, торжественный знак) и опознавательную. Некоторые правила составления гербов могут показаться на первый взгляд архаичными, неактуальными, недостаточно логичными и т.д. Однако их несоблюдение неизбежно наносит урон гербу - его правовой корректности, парадности и узнаваемости¹⁹.

Данное обстоятельство указывает на необходимость закрепления основных геральдических норм и правил в законодательстве. Однако в настоящее время в РФ они не нашли отражения в нормативно-правовых актах, а лишь «формально признаны и соблюдаются»²⁰. При этом наблюдается достаточно парадоксальная ситуация, когда при несоблюдении данных норм возникают юридические последствия, такие, как невнесение символа в государственный геральдический регистр РФ. Таким образом, принятие правового решения основывается на внеправовых нормах. Здесь следует заметить, что в правовом государстве только несоблюдение отраженных в законодательстве требований должно приводит к негативным правовым последствиям. Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости скорейшего решения вопроса нормативного обеспечения геральдической деятельности и трансформации геральдических требований в систему геральдико - правовых норм. При этом наиболее проблемным здесь является вопрос содержательного наполнения данных норм. Любая ли геральдическая норма, часто заключающая в себе технико-художественное требование, может получить закрепление в нормативном правовом акте и стать правовой нормой? Очевидно, что нет. Правила геральдики в силу своей специфичности, поливариантности, наличия весомого количества исключений не могут быть полностью отражены в законодательстве, но основные общие положения нуждаются в закреплении. В связи с тем, что указанные правила должны распространяться на всю совокупность созданных и создаваемых официальных геральдических знаков на территории РФ, их целесообразно установить посредством принятия федерального закона о символике в РФ. Таким образом, будет достигнута цель унификации геральдических правил, которые, не теряя своего специфического характера, приобретут качественные признаки правовой нормы. В указанном законе целесообразно отрегулировать вопросы установления общих требований к геральдическим символам, общий порядок их создания, утверждения и использования, ответственность за их несоблюдение. Положения закона, на наш взгляд, должны включать в себя и определения основных геральдических терминов, что приведет к единообразию их понимания и использования как непосредственно в геральдической практике, так и в текстах законов субъектов РФ и правовых актах муниципальных образований.

Что касается требований к изображению символов, то в законе целесообразно отразить «основные правила геральдики». Одним из таких правил является постулат о приоритетности использования при создании территориальных гербов (субъектов РФ и муниципальных образований) изображений исторических гербов данной местности, что в законе может быть отражено закреплением принципа исторической преемственности изображений при создании территориальных символов. Как указывается в рекомендациях Геральдического совета при Президенте РФ, «поскольку законодательные акты Российской Империи об учреждении гербов городов официально не были отменены или признаны утратившими силу ни Временным правительством, ни советской властью, данные акты и утвержденные ими гербы с формально-юридических позиций остаются действующими до наших дней (что соответствует и государственной позиции Российской Федерации, признавшей себя официальным преемником всех государственных образований, существовавших на ее территории, в том числе – Российской Империи. В этой связи при принятии старинного герба целесообразно говорить не о его «учреждении» или «возрождении», а о восстановлении герба в употреблении (в использовании)»²¹.

В законе могут быть закреплены и требования к оформлению символов: о недопустимости помещения на гербе конкретных архитектурных сооружений; о необходимости использования в описании герба основных геральдических цветов и помещения основных элементов герба в пределы ограниченного пространства (поля геральдического щита) и т.д.

В федеральном законе необходимо также уделить внимание и регламентации геральдической экспертизы. В настоящее время данный вопрос практически не урегулирован в законодательстве. Так, в п. 5 Положения «О Государственном геральдическом регистре», утвержденном Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г.²², устанавливается лишь, что «внесение официального символа и отличительного знака в регистр осуществляется Геральдическим советом при Президенте Российской Федерации на основании проведенной ею геральдической экспертизы представленных материалов». Столь краткая правовая регламентация не дает ответ даже на принципиально важный вопрос о предмете геральдической экспертизы. П. 4 Положения указывает, что для регистрации официальных символов и отличительных знаков необходимо представить в Геральдический совет их графическое изображение (рисунок), геральдическое описание и решение, утверждающее символ или отличительный знак в качестве официального. В случае необходимости Геральдический совет при Президенте Российской Федерации имеет право затребовать историческую справку, официальное толкование изображения и другие материалы у соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Но и это Положение не дает ответ на важнейшие вопросы. Какие материалы и в каком объеме подлежат геральдической экспертизе. Исследуется ли только графическое изображение гербов и флагов или важность для экспертизы имеет их описание в нормативно-правовом акте? В каком объеме и по каким вопросам проводится исследование представленных нормативно-правовых актов? Отсутствие правовой регламентации указанных вопросов приводит к трудности определения юридической природы данной экспертизы. Является ли данная экспертиза исключительно геральдической или по своему содержанию приближается к правовой экспертизе нормативно-правовых актов? Так, Геральдический совет в рекомендациях указывает, что «правильность герба определяется не только тем, как он выглядит, но и тем, как он употребляется. Поэтому нормативный акт (Закон, Положение и т.д.) о гербе, как и сам герб… должен пройти экспертизу - это обеспечит соблюдение всех норм»²³. Таким образом, Совет определяет характер экспертизы как геральдико-правовой, однако на это нет никаких указаний в рассматриваемом Положении. Кроме того, практика работы Геральдического совета показывает важность и целесообразность проведения предварительной геральдико-правовой экспертизы законопроектов субъектов РФ и правовых актов муниципальных образований о символике. По той роли, которую предварительная экспертиза призвана играть в подготовке и принятии законов о символах, ее справедливо можно отнести к важнейшему этапу законотворческого процесса, обеспечивающему должное качество законов о геральдике. Поэтому процедура проведения добровольной предварительной экспертизы также должна найти закрепление в законе. В настоящее время процедура предварительной экспертизы изложена в методических рекомендациях Геральдического совета²⁴. Для проведения предварительной экспертизы в Совет направляются: официальное письмо на имя государственного герольдмейстера с просьбой о проведении экспертизы; рисунки проекта символа (цветной и черно-белый контурный); проект нормативного правового акта о символе; пояснение к проекту: обоснование композиции и пояснение символики знака, толкование причин и оснований, побудивших остановиться на данном проекте (если текст пояснения не включен в нормативный правовой акт о символе). Срок проведения экспертизы – 30 дней с момента поступления документов в Геральдический совет. В случае особой сложности экспертных действий срок может быть продлен до 60 дней, с обязательным извещением отправителя о задержке экспертизы. На наш взгляд, все вышеизложенные нормы должны быть перенесены в федеральный закон.

Должное внимание в законе должно быть уделено и регламентации процедуры регистрации символов в Государственном геральдическом регистре РФ. Регистрация символов в Государственном регистре является важнейшим моментом для окончательной легитимации официальных символов субъекта РФ, так как внесение знака в регистр служит введению знака в единое информационное пространство Российской Федерации; обеспечению знаку юридической защиты на территориях и в ситуациях, когда не действует акт владельца знака о его утверждении; подтверждению и закреплению в федеральном масштабе прав владения и использования знака за тем, кем (для кого) данный знак утвержден²⁵. Согласно Указу Президента РФ «О Геральдическом совете при Президенте РФ» от 29 июня 1999 г., регистрацию символов в регистре осуществляет Геральдический совет – «консультативный и совещательный орган, образуемый в целях проведения единой государственной политики в области геральдики»²⁶. Геральдический совет РФ издает методические рекомендации по созданию официальной символики субъектов РФ и муниципальных образований. В методические рекомендациях Геральдического совета изложение гербоведческих и геральдических норм подчинено практической задаче: облегчить работу тех, кто разрабатывает государственную символику субъектов Российской Федерации и официальную символику муниципальных образований. Указанные рекомендации содержат разъясняющие примеры, расшифровку конкретных геральдических символов, толкование геральдических правил. Как следует из наименования, данные документы носят исключительно рекомендательный характер, не являются нормативно-правовыми актами и не носят общеобязательного характера. Единственно возможным вариантом применения методик, разработанных Советом является добровольное согласие их использования при составлении символики. Однако исполнение данных геральдических требований, соблюдение их в процессе создания и описания герба и флага имеет исключительно большое, если не решающее значение для положительного заключения экспертизы и регистрации символа в регистре.

В настоящее время официально зарегистрировали в Государственном геральдическом регистре свои символы (герб и флаг) только 39 субъектов Российской Федерации, ещё 9 субъектов РФ зарегистрировали только герб своего региона, а 3 субъекта РФ – только флаг. Остальные же регионы России не имеют государственной регистрации своих символов, хотя законодательно утвердили и используют их уже давно. Главная причина этого – несоответствие символов геральдическим правилам и требованиям, которые отсутствуют в законодательстве. Указанный правовой парадокс необходимо разрешать в скорейшем порядке.

Представляется, что законодательное закрепление этих правил в федеральном законе в значительной степени упорядочило бы практику создания, регистрации и использования официальных территориальных символов в РФ.


Примечания

О. В. Брызгунова^


ПЛАНИРОВАНИЕ В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Формирование системы принципов, на основе которых будет осуществляться государственное регулирование экономических отношений, является одной из важнейших проблем. В общем значении термин «принцип» (от латинского principium – основа, начало) означает исходное, основное положение какой-либо теории, учения. Это ключевые руководящие начала.

В советский период развития нашего государства политика базировалась на принципах, соответствующих конституционному устройству. Законодательно они были отражены в Конституции СССР 1977 г., базовым был принцип демократического централизма (ст. 3). Ст. 16 Конституции СССР предусматривала: «Руководство экономикой осуществляется на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций. При этом активно используются хозяйственный расчет, прибыль, себестоимость, другие экономические рычаги и стимулы». Данные положения находили отражение в текущем правовом регулировании. Так, в Постановлении Совета Министров РСФСР от 31 августа 1987 г. № 362 «О перестройке планирования и повышении роли Госплана РСФСР в новых условиях хозяйствовании» акцент делался на принципы комплексного развития отдельных регионов, сбалансированности и пропорциональности развития. В свою очередь планы экономического и социального развития базировались на крупных достижениях научно-технического прогресса, в основе лежала научность управления²⁷.