О. Б. Окунев страхование в российской федерации учебное пособие

Вид материала

Учебное пособие

Содержание 7. Реформа финансового механизма системы социальных фондов Необходимость реформирования Основные направления реформы

Подобный материал:

• Российский университет дружбы народов иванова В. И. Основы конституционного права российской, 1864.85kb.
• Учебное пособие в помощь студентам, изучающим курс «Аудит», 2808.98kb.
• Учебное пособие в помощь студентам, изучающим курс «Отраслевой учёт», 1823.6kb.
• Учебное пособие в помощь студентам, изучающим курс «Контроль и ревизия», 371.5kb.
• Учебное пособие в помощь студентам, изучающим курс «Бухгалтерского управленческого, 1625.57kb.
• Учебное пособие Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации, 936.13kb.
• Учебное пособие Дескрипторы и условные обозначения: @CT1= Заголовки @CN1= Подзаголовки, 1367.36kb.
• Учебное пособие в помощь студентам, изучающим курс «Теория бухгалтерского учёта» Новосибирск, 2230.6kb.
• Учебное пособие Министерство образования и науки Российской Федерации Владивостокский, 861.04kb.
• Учебное пособие Министерство образования и науки Российской Федерации Владивостокский, 1116.36kb.

7. Реформа финансового механизма системы социальных фондов

Современная система социальной защиты населения включает

• государственные социальные гарантии,
  
• социальную помощь и
  
• социальное страхование.
  

Социальные гарантии – это комплекс социально значимых благ и услуг, предоставляемых всем гражданам без учета их трудового вклада и проверки ну­ждаемости. Социальные расходы ложатся на систему налогообпожения и бюджетное финансирование. Государство предоставляет минимальный набор социальных гаран­тий, распространяющейся по потребности в пределах финансовых возможностей обще­ства. Гарантии носят универсальный характер и относятся ко всем гражданам, напри­мер, пенсии по старости и нетрудоспособности. Частью социальных гарантий является система социальных льгот, предос­тавляемых отдельным категориям граждан, указанным в законах.

Социальная помощь – форма социальной защиты населения, состоящая их социальных благ в установленном порядке для определенных уязвимых групп населе­ния на основе проверки нуждаемости. Круг охватываемых граждан включает нетрудоспособных (инвалидов), одино­ких престарелых, многодетные семьи и неполные семьи с низкими доходами.

Социальные гарантии и социальная помощь носят универ­сальный характер, т.к. предоставляются указанным группам населения без учета трудо­вого вклада и проверки нуждаемости и финансируются из государственного бюджета.

Социальное страхование – обязательное и добровольное страхование от соци­альных рисков, связанных с потерей работы, доходов и трудоспособности.

Необходимость реформирования

Специфика реформирования социальных фонды заключается в том, что они:

• с одной стороны, являются институциональной основой социальной политики, а
  
• с другой – являются системой финансовых учреждений, осуществляющих аккумулирование и распределение денежных средств, собираемых государством в обязательном порядке на компенсацию ущерба от действия социальных рисков.
  

Это означает, что с одной стороны речь идет о страховом характере отношений и о замкнутой раскладке ущербов на страхователей, а с другой – о том государство административно распределяет финансовые средства на все население.

Действительно, деятельность социальных фондов, без преувеличения, касается всего населения страны. Обязательное страхование работающих и членов их семей ох­ватывает практиче­ски все трудозанятое население страны (при­мерно 58 млн. чел.); численность получате­лей пенсий, пособий и медицинской помощи составляет 38, 85 и 132 млн. чел. соот­вет­ственно.

Детализация социальной политики выглядит следующим образом:




Важнейшим принципом функционирования финансового механизма социальной политики является формирование специальных фондов, средства которых распределяются на всех граждан, соответствующих заявленной социальной категории.

Правительство РФ управляет системой обязательного социального страхования; «стра­ховщики» осуществляют оперативное управление под контролем государства; средства фондов являются собственностью государства. Страховщики создаются Правительством РФ, оно же определяет их организационно-правовые формы.

Для изменения существующего положения необходимо фор­мирование побуди­тельных стимулов для трудоспособного населе­ния к зарабатыванию страховых прав по пенсионному, медицин­скому страхованию и страхованию по безработице.

За годы экономической реформы в этой части социальной политики, накопились проблемы, требующие своего решения:

1. Явный недостаток финансовых ресурсов.

Основой наполнения социальных фондов является единый социальный налог, ставка которого сначала (в 2001 г.) была установлена на уровне 35,6% ФОТ, а затем (2004 г.) была снижена до 26% ФЗП при одновременном изменении шкалы регрессии. Работодатели стали платить налог по ставке 26%, если зарплата работника не превысит 280 тыс. рублей в год, 10% – для зарплаты от 280 до 600 тыс. рублей и 2% – для зарплаты свыше 600 тыс. рублей.

Анализ практики применения ЕСН показывает, что ожидаемый от его введения эффект не был получен:

• страховые взносы превратились в специальный налог для работодателей, которые при этом не приобрели никаких прав и полномочий на управление и контроль над использованием средств социального страхования;
  
• сохранилась высокая нагрузка на фонд заработной платы (ФЗП);
  
• не была достигнута финансовая устойчивость социальных фондов и не упрощено администрирование сбором средств.
  

Высокая ставка ЕСН приводит к негативным микроэкономическим и макроэкономическим последствиям:

• ограничиваются возможности организаций по обеспечению роста заработной платы,
  
• возникают условия для расширения теневого рынка труда, снижения уровня официально установленной («белой») заработной платы,
  
• возникают условия для сокращения поступлений в государственные социальные внебюджетные фонды.
  

Незначительное снижение ставки ЕСН привело только к соответствующему снижению доходов бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов по данному налогу и из хроническому дефициту. Предполагается, что полная отмена ЕСН в перспективе может привести к расширению налоговой базы и выводу зарплат из тени. Бюджеты же социальных внебюджетных фондов должны наполняться в основном за счет премий страхователей.

2. Возможность нецелевого использования средств. Именно налоговый характер так называемых «страховых взносов» по-прежнему позволяет Правительству РФ направлять средства ЕСН на цели, не связанные со страхованием работников:

• в системе пенсионного страхования средства направляются на финансирование программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан;
  
• в системе социального страхования ФСС наряду со страховыми пособиями осуществляет выплаты и расходы, которые не связаны с утратой заработка, а также пособия неработающим гражданам;
  
• в системе обязательного медицинского страхования средства налогообложения заработной платы работников (ЕСН) частично направляются, преимущественно через ФФОМС, на медицинское страхование неработающих граждан.
  
• средства Пенсионного фонда РФ часто направляются на:
  
  • работы по укреплению материально-технической базы государственных и муниципальных стационарных учреждений;
    
  • оказание адресной социальной помощи малоимущим пенсионерам и инвалидам;
    
  • оказание медицинской и лекарственной помощи;
    
  • на проведение мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в части оказания адресной материальной помощи неработающим пенсионерам, строительства и восстановления учреждений социального обслуживания населения.
    

3. Остаются смешанными функции по страхованию работников и функции по оказанию государством социальной помощи незастрахованным, в том числе и неработающим гражданам.

Правила и нормы определения и назначения пособий и выплат в отдельных видах страхования не соответствуют современным экономическим отношениям. Устарели многие правила и нормы, определяющие порядок и условия назначения и размеры страховых выплат, продолжительность периода выплаты пособий. Система перегружена льготами по срокам и размерам пособий, которые не связаны с трудовыми отношениями у конкретного работодателя, а зависят от места проживания, семейного положения, размера семейных доходов и т.п.

4. Нарастает административная дифференциация получателей социальных выплат. Все большее число работников исключаются из различных систем обязательного страхования социальных рисков.

В настоящее время из системы обязательного социального страхования практически полностью исключены работники организаций, перешедших на специальные режимы налогообложения. Страховщиком за счет страховых выплат работникам компенсируется в среднем только десятая часть пособия по временной нетрудоспособности. Выплата остальной части данного пособия возложена на работодателей.

Стремлением к дальнейшему сокращению обязательств ФСС РФ объясняется тот факт, что теперь оплата первых дней временной нетрудоспособности производится не за счет средств ФСС РФ, а за счет средств работодателей. В этом случае обязательства страховщика перед застрахованными лицами по выплате пособий по временной нетрудоспособности сокращаются на одну треть.

Из пенсионной реформы исключены 19 млн. граждан 1953–1967 годов рождения, для которых прекращено ранее предусмотренное законодательством обязательное формирование накопительной части их пенсии, а для 21 млн. граждан после 1967 года рождения перенесено на более поздние сроки увеличение размера отчисления на накопительную пенсию (с 4% до 6 % не с 2006 года, а с 2008 года).

5. Сохраняется недостаточная транспарентность внебюджетных фондов,

Кроме того, отсутствует паритетное участие социальных партнеров в управлении системой и финансами обязательного социального страхования. Государство не поддерживает перехода к самоуправляемости страховых фондов, при которой основную роль в управлении системой социального страхования призваны играть работодатели и работники. При принятии концептуальных решений (введение оплаты работодателями первых дней временной нетрудоспособности, перераспределение ставки ЕСН между ФСС РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и др.) не учитываются позиции работодателей и профсоюзов.

6. Отсутствует экономическая обоснованность взносов. Фактически отсутствуют актуарные расчеты, не обоснованы размеры страховых взносов по видам рисков, не определены принципы распределения страховых платежей между работодателями, работниками и государством. В системе существуют как платежи, имеющие налоговый характер, так и страховые взносы.

Вид платежа	Назначение платежа	Плательщики
		Работо­датели	Работ­ники	Государство
Платежи, имеющие налоговый характер	Платежи на обязательное социальное страхование работающих граждан (ЕСН)	+	–	–
	Платежи на обязательное медицинское страхование работающих граждан (ЕСН)	+	–	–
	Платежи на обязательное пенсионное страхование работающих граждан (базовая часть трудовой пенсии) (ЕСН)	+	–	– 1)
Страховые взносы	Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование (страховая и накопительная части трудовой пенсии) работающих граждан	+	–	–
	Страховые взносы на страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний работающих граждан	+	–	–
	Страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающих граждан	– 2)	–	+ 3)

¹) при нехватке средств бюджета ПФР на выплату базовой части трудовой пенсии федеральный бюджет предоставляет ПФР субвенции на эти цели;

²) на указанные цели в условиях недостаточности платежей субъектов Российской Федерации частично направляются средства ЕСН, за счет которых должно осуществляться обязательное медицинское страхование работающих граждан;

³) на указанные цели направляются средства региональных бюджетов.

6. Остается значительным разрыв между уплачиваемым страхователями налогом и уровнем выплат застрахованным работникам. В 2009 г. в среднем по России только 28,5% утраченного заработка возмещалось в пенсионной системе. Этот разрыв может быть восполнен только за счет негосударственных институтов (страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов), потенциал которых используется явно недостаточно. Частные компании отстранены от государственного социального страхования (за исключением ОМС и инвестирования средств пенсионных накоплений). Добровольное страхование социальных рисков не интегрировано в государственную социальную политику.

Обострение проблем социального страхования в России обусловлено противоречием между растущими социальными потребностями населения в переходный период и сокращением ресурсов государственных внебюджетных фондов в условиях экономического кризиса.

Основные направления реформы

Целью реформирования системы страхования социальных рисков должно стать создание финансово устойчивой системы, построенной на реальных страховых принципах²⁶. Социальное страхование является современной рыночной формой защиты населения от различных социальных рисков, связанных с потерей работы, трудоспособности, жизни и доходов.

Поддержка государства обязательного социального страхования является особой разновидностью государственных социальных гарантий, обеспечиваемых через целевые внебюджетные фонды. Добровольное социальное страхование обеспечивает дополнительную страховую защиту граждан от социальных рисков на основе коллективной солидарности работников и работодателей.

Если исходить из тезиса о необходимости зарабатывания страховых прав, то основные направления реформы системы социального страхования и, шире – социальной политики – должны сводиться к следующему:

Общая идея реформы - повышение роли представителей работников и работодателей в органах управления государственных внебюджетных социальных фондов.

Повышению уровня социальной защищенности человека призвана содейство­вать также государственная социальная стан­дартизация по важнейшим направлениям социальной политики. Государственная социальная стандартизация – это правовая регламентация наиболее значимых социальных нормативов и норм в качестве государственных мини­мальных социальных стандартов. Государственные минимальные социальные стандарты – это уста­новленные орга­нами государственной власти на определенный период времени единые минимальные социальные нормативы и нормы, отражающие важнейшие потребности человека в мате­риальных благах и услугах, гарантирующие соответствующий уро­вень их потреб­ления и предназначенные для определения обяза­тельного минимума бюджетных рас­ходов на указанные цели.

Федеральным законом «Об общих принципах организации ме­стного самоуправ­ления в Российской Федерации» предусматрива­ется, что обеспечение государственных минимальных социальных стандартов осуществляется органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации и является важнейшей задачей. Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов должно иметь приоритетное значение как при форми­ровании, так и при исполнении бюджетов всех уровней.

Главным направлением реформы социального страхования в России должно стать реорганизация (дробление) фондов социального страхования по видам социальных рисков. Вновь создаваемые фонды обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний должны финансироваться преимущественно за счет взносов работодателей, с обязательной дифференциацией тарифов по профессиональным рискам в отраслевом и территориальном разрезе.

Главным направлением реформы медицинского страхования представляется перенос бремени финансирования работодателей и местные профсоюзы. Это предполагает реорганизацию части ФСС и объединение ее с ФОМС в единую систему обязательного страхования на случай болезни по примеру развитых зарубежных стран с одновременным территориальным дроблением – соответствии с принципами территориального самоуправления.

Главное направление пенсионной реформы в России – переход к трехуровневой системе пенсионного обеспечения, включающей базовую (социальную) пенсию, страховую и негосударственную пенсии. Необходимо добиться существенного повышения роли негосударственных пенсионных фондов в системе пенсионного обеспечения.

Реформа системы страхования от безработицы в РФ подразумевает увеличение государственного финансирования для целей социальной адаптации потерявших работу, включая расходы на переобучение и переподготовку.

Это предполагает:

• определение четкого круга застрахованных – получателей выплат в системе социального, медицинского и пенсионного страхования и переход к персонифицированному учету вносимых страховых взносов;
  
• законодательное установление принципов и механизмов, ограничивающих перераспределение ресурсов между застрахованными;
  
• установление исчерпывающего перечня видов страхового обеспечения, исходя из принципа возмещения утраченного заработка при наступлении социальных страховых случаев;
  
• обеспечение увязки между величиной страховых выплат и произведенными отчислениями на социальное страхование и организация в этих целях персонифицированного учета платежей;
  
• значительное снижение (а в дальнейшем полная отмена) ставки единого социального налога до уровня, необходимого для финансирования базовых государственных социальных гарантий, и установление для него налогооблагаемой базы, не связанной с фондом заработной платы;
  
• разработка надежных демографических прогнозов продолжительности жизни в различных регионах и профессиональных группах работающих;
  
• введение вместо обезличенных налоговых отчислений на финансирование систем социального страхования, специальных целевых платежей – страховых взносов, предназначенных исключительно для выплаты страховых пособий, и обеспечивающих сбалансированность доходов и расходов системы социального страхования на основе экономически обоснованных тарифов;
  
• актуарное обеспечение при расчете страховых тарифов с целью достижения баланса между зарабатываемыми и реализуемыми страховыми правами
  
• определение иных источников финансирования для пособий, не являющихся страховыми, и передача их выплаты от страховщиков другим органам;
  
• освобождение страховщиков от выполнения не свойственных им функций по социальному обеспечению граждан, не являющихся застрахованными в системе обязательного социального страхования;
  
• участие застрахованных в формировании средств системы социального страхования путем перераспределения нагрузки по уплате страховых взносов между страхователями и застрахованными.
  

Постепенное расширение участия работников в уплате страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на основе введения персонифицированного учета и по мере роста реальных доходов населения позволит снизить налоговую нагрузку работодателей и повысить доходы социальной сферы.

Сложность решения всех этих задач требует сохранения в пере­ходный период за государством функции управления системой соци­ального страхования. В отдельных видах обязательного социального страхования в ближайшие годы будет расширяться участие страховых организаций, имеющих лицензии и удовлетворяющих специальным требованиям, которые обеспечивают гарантии выполнения страховых обязательств. В более отдаленной перспективе ряд функций социаль­ного страхования будет осуществляться самоуправляемыми профес­сиональными объединениями работников и работодателей на отрас­левом и региональном уровнях при сохранении за государством за­конодательных и контрольных функций.


◙