Курс лекций по учебной дисциплине «право социального обеспечения» Уфа 2008
| Вид материала | Курс лекций |
- Курс лекций право социального обеспечения лекция Понятие, предмет, метод и система, 990.61kb.
- Учебно-тематический план по дисциплине «Право социального обеспечения» Цель: подготовка, 181.57kb.
- Курс лекций уфа 2006 удк 576. 4 Ббк 28. 073, 2080.69kb.
- Методика балльно-рейтингового контроля знаний студентов по учебной дисциплине «право, 112.34kb.
- Источники права социального обеспечения россии 12. 00. 05 трудовое право; право социального, 609.81kb.
- План Организационно правовые формы осуществления социального обеспечения > Понятие, 164.23kb.
- Курс лекций Нижний Новгород 2008 Печатается по решению редакционно-издательского совета, 2472.34kb.
- Курс лекций подготовлен в соответствии с программой курса «Муниципальное право России», 36.97kb.
- Учебно- методический комплекс по курсу «право социального обеспечения» специальность:, 672.39kb.
- Правовое регулирование обеспечения трудовой занятости (некоторые вопросы теории и практики), 264.83kb.
Раздел II. Пенсионное обеспечение
Глава 8. Общая характеристика пенсионной системы России
§ 1. Пенсионная реформа 2002 г. Общая характеристика и отличие пенсионной системы, введенной в России с начала 2002 г., от ранее действовавшей пенсионной системы
К началу 2002 г. в России насчитывалось около 39 млн. пенсионеров. Подавляющее большинство из них (свыше 90%) получали пенсию в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (далее именуется сокращенно Закон 1990 г.). Все пенсии, которые выплачивались на основании этого закона, в том числе военнослужащим и приравненным к ним гражданам, именовались трудовыми пенсиями, ибо они устанавливались в связи с трудовой деятельностью. Исключение составляли социальные пенсии, которые назначались вне какой-либо связи с такой деятельностью. Почти для всех наших соотечественников — пенсионеров пенсия является основным, а зачастую и единственным источником средств к существованию. Все это предопределяло и предопределяет до сих пор повышенную значимость пенсионной системы в России, как и в любой другой стране. Без хорошей пенсионной системы, отвечающей интересам населения и гарантирующей достойную жизнь человеку в пенсионной период его жизни, не может эффективно функционировать и развиваться вся система социального обеспечения и обслуживания страны.
Какая пенсионная система действовала в России к началу 2002 г. и какая действует ныне, с начала 2002 г., и в чем их принципиальное различие?
Пенсионная система России к 2002 г. состояла из двух относительно самостоятельных подсистем. Они разграничивались в зависимости от источника средств, за счет которого выплачивались пенсии.
По первой подсистеме пенсии выплачивались за счет средств обязательного пенсионного страхования, в орбите ее действия находились главным образом наемные работники и некоторые другие граждане, которые так же, как и наемные работники подлежали обязательному пенсионному страхованию, и их семьи. Средства обязательного пенсионного страхования в виде соответствующих страховых взносов полностью аккумулировались в особом централизованном фонде, который существует и поныне и именуется Пенсионным фондом Российской Федерации (далее он называется сокращенно ПФР).
По второй подсистеме выплата пенсий осуществлялась за счет средств федерального бюджета. За счет средств этого бюджета пенсии выплачивались различным категориям: бывшим военнослужащим и иным приравненным к ним по условиям службы лицам, судьям, федеральным государственным служащим и некоторым другим, а также тем, кто не заработал по каким-либо причинам трудовую пенсию (инвалидам с детства, детям-инвалидам и т д.).
Реальная страховая пенсионная подсистема для наемных работников и их семей была введена в России Законом 1990 г., когда Россия находилась еще в лоне СССР.
Что побудило тогда Россию приступить к формированию своей пенсионной системы, с собственной независимой финансовой базой, обособленной от государственного бюджета, — российским пенсионным фондом? Причин было несколько, отметим две главные, не потерявшие до сих пор значение, а, наоборот, ставшие еще более актуальными.
Первая причина состояла в объективной потребности пересмотреть укоренившуюся в обществе идеологию самой природы обязательного пенсионного страхования трудящихся, возродить и, главное, реализовать на практике истинную его сущность. При этом учитывалось, что уже в то время постепенно, хотя и медленно, складывалась многоукладная система экономических отношений, менялось представление властных структур о целях общественного производства и распределении богатства, создаваемого трудом народа, в частности наметилась тенденция к паритетному смягчению военного противостояния двух мировых политических систем и использованию высвобождаемых ресурсов, в прошлом пожираемых гонкой вооружений, в интересах населения страны.
В недалеком прошлом в течение десятилетий нашим соотечественникам навязывался постулат о том, что государственное социальное страхование (а пенсионное — часть его) осуществляется якобы за счет государства. Внедренная в сознание людей, эта идея использовалась при формировании управленческих решений и получила даже законодательное выражение. Определяя в централизованном порядке крайне низкую оплату труда практически для всех работников, изымая львиную долю того, что создавалось их трудом, государство вместе с тем декларировало полное освобождение трудящихся от уплаты страховых взносов из их заработка, выдавая это за одно из величайших завоеваний. Средства социального страхования практически слились с налоговыми платежами и аккумулировались в государственном бюджете вместе с иными бюджетными доходами. Расходы на выплату пенсии ввиду низких страховых взносов финансировались в основном за счет государственной дотации. Все это приводило к искажению реальной стоимости рабочей силы, создавало иллюзию, что пенсионеров содержит государство, а не те, кто трудится и создает богатства общества.
Закон 1990 г. ввел подлинную страховую пенсионную систему для трудящихся — рабочих, служащих, крестьян, упразднив сурагат подобной темы, действовавшей в СССР. Суть такой системы, представляющей одно из выдающихся изобретений человечества в эпоху появления наемных работников и развития общества, проста, она практически воплощена во всех развитых странах и вполне приемлема в период становления и развития многоукладных экономических отношений на основе различных форм собственности. Ее принципиальное содержание определяется следующими основными критериями, хотя конкретное их проявление в разных странах может несколько различаться.
1. Экономический критерий обязательного пенсионного страхования, определяющий его сущность, коренится в производственных отношениях, реальной стоимости рабочей силы (используем привычные и в принципе верные термины). Вполне очевидно, что стоимость рабочей силы не может определяться и в развитых странах давно уже не определяется ценой «живого» труда непосредственно в процессе производства. Она включает в себя и другие оплачиваемые периоды, прежде всего пенсионный период жизни человека, когда ему выплачивается заработанная им пенсия.
2. Социальный критерий обязательного пенсионного страхования, определяющий его сущность, заключается в солидарности всех застрахованных и работодателей, работающих в различных регионах, в разных отраслях и организациях и, главное, в солидарности поколений, трудоспособных и нетрудоспособных людей, а также тех людей, которым предстоят долгие годы жизни после достижения пенсионного возраста, и тех, кто не доживет до такого возраста. Последних в России, увы, почти половина — такова печальная реальность.
Реализуются эти сущностные критерии через систему соответствующих страховых платежей, которые в обязательном порядке уплачиваются работодателями (независимо от формы собственности) и наемными работниками, независимо от их желания. Другими словами, эта система принудительная. Принуждение осуществляется государством, в связи, с чем подобная система называется государственной. Обычно страховые взносы уплачиваются примерно в равных долях в процентах к заработку или в несколько большем объеме работодателем. Однако надо иметь в виду, что в конечном счете страхование осуществляется за счет самих работников, поскольку доходы работодателя образуются в основном в результате труда застрахованных. В связи этим распределение платежей между работниками и работодателя не имеет существенного значения.
Страховые взносы аккумулируются в централизованном фонде который обычно именуется фондом обязательного пенсионного страхования (в России — это Пенсионный фонд РФ). Его средства не должны сливаться с государственным бюджетом, они предназначены только на пенсионное обеспечение застрахованных, их семей и ни при каких обстоятельствах не могут изыматься на иные цели. Управление таким фондом осуществляется застрахованными и работодателями (их представителями) под контролем государства.
Все средства в виде страховых взносов, которые взимаются в принудительном порядке за счет работающих, распределяются между пенсионерами. Государство, таким образом, не извлекает какой-либо фискальной выгоды из таких систем, оно лишь устанавливает их и следит за их выполнением. В частности, государство определяет все условия уплаты страховых пенсионных взносов, а также нормы пенсионного обеспечения (его уровень по отношению к прошлому заработку, требуемый для получения пенсии стаж, порядок подсчета стажа и заработка, минимальные и предельные размеры пенсии и т.д.).
В Российском пенсионном Законе 1990 г. отражены все перечисленные выше критерии — принципы, на которых должна основываться обязательная страховая пенсионная система. На их основе, кстати, во всех развитых странах успешно функционируют и развиваются общенациональные страховые пенсионные системы. Эти критерии являются не изобретением разработчиков закона и законодателей, его принявших, а практической реализацией общепризнанных в мире идей обязательного пенсионного страхования.
Вторая причина, побудившая Россию приступить к формированию новой пенсионной системы, состояла в необходимости повысить реальный уровень доходов основной части пенсионеров, живущих, как правило, на пенсию. При этом учитывалось, что за последние годы в СССР существенно снизился как относительный, так и абсолютный уровень пенсионного обеспечения1 особенно тех граждан, пенсия которых превышала минимальный размер. Это произошло в связи с ростом номинальной оплаты труда и консервацией в то же время максимального размера пенсии (он не повышался более 30 лет). В результате пенсия стала составлять значительно меньшую часть заработка, чем прежде2. Кроме того, в прошлом пенсии вообще не индексировались ни с учетом роста цен на потребительские товары, ни с учетом роста заработка. Материальный достаток пенсионеров в силу этого хотя и медленно, но неуклонно снижался.
Закон 1990 г. затронул и бюджетную систему пенсионного обеспечения. Он, во-первых, существенно повысил уровень пенсионного обеспечения военнослужащих из числа солдат, сержантов и старшин и приравненных к ним категорий граждан, упорядочил их пенсионное обеспечение. Ранее зачастую пенсии граждан, инвалидность которых наступила вследствие военной травмы, оказывались по своему уровню ниже пенсий по инвалидности вследствие общего заболевания и пенсий по старости. Закон устранил эту явную социальную несправедливость. То же касалось и пенсии по случаю потери кормильца, умершего вследствие военной травмы. С введением в действие с 12 февраля 1993 г. Закона «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»3 (далее этот закон именуется сокращенно — Закон 1993 г.) завершилось создание достаточно развитой и возвышенной системы пенсионного обеспечения всех категорий военнослужащих и приравненных к ним по условиям службы других категорий граждан, а также их семей.
«Возвышенная», т.е. более высокая по своему уровню система пенсионного обеспечения для указанных категорий граждан, условия, службы которых специфичны и опасны, и их семей, типична для большинства стран. Особые пенсии для таких граждан были и в СССР.
Общие тенденции развития двух российских пенсионных подсистем в последние годы (начиная с 1993 г.) очевидны: они характеризуются, с одной стороны, резким, постоянно нарастающим снижением относительного и абсолютного уровня пенсионного обеспечения всех, без какого-либо исключения, пенсионеров, получавших пенсию в соответствии с Законом 1990 г., а с другой — введением значительно более высоких пенсий для служащих властных силовых структур как на федеральном, так и на региональном уровнях. Эти тенденции явно противоречили тем целям, которые были определены в Законе 1990 г., — формированию единой системы государственных пенсий в России, обеспечению стабильности достигнутого уровня пенсионного обеспечения и повышению его, дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения с учетом труда и его результатов (см. преамбулу Закона).
Единая пенсионная система государственных пенсий в России не состоялась. Другого вывода сделать, к сожалению, нельзя. В последние годы для многих категорий работников вводились особые, привилегированные по своему уровню и условиям государственные пенсии либо весомые доплаты к «обычным» пенсиям4. Все эти «особые» пенсии и доплаты регулярно повышались пропорционально росту оплаты труда продолжающих трудиться чиновников, в отличие от обычных пенсий, размеры которых практически оказались замороженными несмотря на высокую инфляцию и продолжающийся процесс обесценения рубля.
К началу 2002 г. в результате преднамеренного сдерживания повышения минимального размера пенсии по старости, которая являлась базовой пенсией (на ее основе определялись размеры всех других пенсий, их минимальные и максимальные размеры, надбавки и повышения), неполной индексации пенсионных выплат в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги, заменой ее равной для всех пенсионеров небольшой по уровню компенсационной выплатой, страховая пенсионная система оказалась разрушенной: уровень пенсионного обеспечения снизился в несколько раз, самая высокая обычная пенсия по старости, выплачиваемая за многолетний труд, едва достигла нищенского прожиточного минимума, а средняя пенсия оказалась ниже его. Что касается минимальной пенсии, то она была вдвое ниже этого минимума. К тому же уровень таких пенсий почти не отличался от того, как долго, на какой работе и с какой оплатой трудился человек. Следствием всего этого явился значительный рост смертности среди пенсионеров, в частности вследствие суицида, стремительный рост тяжелых заболеваний, включая психические.
Указанные тенденции отразились в соответствующих нормативных правовых актах: поправках к Закону 1990 г., иных законах, указах Президента, постановлениях Правительства. Они изменили сущность Закона 1990 г., свели пенсионную реформу 1990 г. к иному, подчас противоположному смыслу.
Требовалось незамедлительно, а не в отдаленной перспективе, изменить сложившуюся ситуацию в пенсионном обеспечении. Общественное ожидание пенсионной реформы определялось надеждой на то, что государство, его властные структуры осознают, наконец, крайнюю необходимость немедленно существенно улучшить пенсионное обеспечение. Общество надеялось, что уровень трудовых пенсий по старости и по инвалидности в тяжелой ее степени (I и II группы инвалидности) повысится хотя бы до минимально необходимого и в пенсионном обеспечении возродится элементарная социальная справедливость, когда уровень трудовой пенсии вновь будет, как и прежде, определяться с учетом трудового вклада человека — как долго он трудился (это количественный показатель трудового вклада) и как оценивался его труд (качественный показатель трудового вклада).
Пенсионная реформа осуществлена в России с начала 2002 г. Ныне, спустя год, можно судить, оправдала эта реформа общественное ожидание или не оправдала. Главный критерий оценки — это уровень пенсионного обеспечения основной массы наших соотечественников-пенсионеров: если он существенно повысился, а прежде он был недопустимо низок, о чем уже говорилось, то общественное ожидание оправдалось, а если он сохранился прежним — то не оправдалось. К сожалению, оптимистический вывод сделать нельзя — у большинства страховых пенсионеров, а их свыше 36 млн. из 39 млн., уровень пенсионного обеспечения не повысился, он остался таким же. Существенно возросли пенсии лишь большинства работающих пенсионеров, поскольку им пенсии стали исчисляться на равных основаниях с теми гражданами, которые оставили трудовую деятельность. Несколько увеличились пенсии у граждан, достигших 80 лет, и инвалидов I группы (это наиболее тяжелая степень инвалидности), но общая численность таких пенсионеров невелика. Остальные пенсионеры в январе 2002 г. получили пенсию в том же размере, в котором она им выплачивалась ранее, до реформы и отмены Закона 1990 г. Вот слова Президента нашей страны В.В. Путина из его интервью, опубликованного в «Российской газете» от 25 июня 2002 г.: «Нововведения не приведут к ухудшению материального положения пенсионеров». Да, ухудшения, видимо, не будет, ухудшать уже некуда, но и значительного улучшения не предвидится. А ведь оно крайне необходимо, ибо прожить достойно, т.е. не в нищете, на пенсию, которую получало большинство наших соотечественников к 1 января 2002 г. и получает до сих пор, невозможно.
Так что же изменилось в пенсионной системе, ради чего осуществлена пенсионная реформа, какова ее цель? Ответить на эти вопросы необходимо, т.к. достижению поставленных целей подчинен весь правовой механизм, заложенный в новых федеральных законах, прежде всего в Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании» №167-ФЗ, от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» №173-ФЗ, от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» №166-ФЗ. Далее эти законы называются сокращенно — Закон о пенсионном страховании, Закон о трудовых пенсиях и Закон о государственных пенсиях.
Проекты трех указанных пенсионных законов были внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Президентом Российской Федерации они опубликованы в «Парламентской газете» 20 июня 2001 г. Реформа осуществлена в крайне сжатые сроки, без тщательной проработки, экспериментальной или модельной проверки, в основном келейно (без всенародного или хотя бы научного обсуждения), без обсуждения даже исходной позиции — нужна ли в принципе такая пенсионная реформа, которая полностью разрушит систему обязательного пенсионного страхования, сложившуюся в России по примеру других стран. Общий вывод независимых специалистов и большинства участников парламентских слушаний заключался в том, что предлагаемая Президентом пенсионная реформа не приведет ни в ближайшей, ни в отдаленной перспективе к кардинальному улучшению пенсионного обеспечения подавляющего большинства пенсионеров, она по существу на долгие годы закрепляет низкий уровень пенсионного обеспечения. Вместе с тем она легализует особую, привилегированную пенсионную систему для тех, на кого опирается власть5.
Пенсионная реформа осуществлена, она стала реальностью. Наша задача — изучить правовое регулирование в сфере пенсионного обеспечения, введенное с 1 января 2002.
Какая же пенсионная система введена в России с начала 2002 г.?
В России по-прежнему функционируют две пенсионные подсистемы: одна для наемных и некоторых других работников, за которых уплачиваются пенсионные страховые взносы, и их семей, а другая — для тех, за которых такие взносы не уплачиваются, и членов их семей. Кардинально изменилась первая подсистема, по существу вместо страховой пенсионной системы, основанной на общепризнанных во всем мире принципах обязательного социального страхования, в том числе пенсионного, в России установлена принудительная (обязательная) индивидуальная накопительная система, ничего общего не имеющая с подлинной страховой системой, ранее действовавшей в России и действующей поныне во многих других развитых странах. Что касается второй подсистемы, то она не претерпела существенных изменений. Рассмотрим первую подсистему, заменившую страховую, ее принципиальное отличие от страховой.
Напомним, что суть страховой (перераспределительной) пенсионной системы состоит в солидарности бывших, настоящих и будущих работников (солидарность поколений), а также тех работников, которым предстоят долгие годы жизни, и тех, кто проживет значительно меньше, а возможно и не доживет до пенсионного возраста. При такой системе все средства, уплачиваемые за счет работающих граждан в виде обязательных пенсионных страховых взносов, распределяются между пенсионерами, с учетом их трудового вклада (продолжительности трудовой деятельности — длительности уплаты страховых взносов и уровня оплаты труда, с которой взимались эти взносы).
Эти системы можно назвать системами коллективной защиты застрахованных от возможных социальных рисков, каковыми обычно признаются достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности и смерть кормильца. Надежность этих систем обусловлена тем, что численность застрахованных, за которых уплачиваются в обязательном порядке страховые платежи в соответствующие фонды обязательного социального страхования, всегда значительно превышает (в современный период обычно вдвое с небольшими отклонениями) число тех, кто получает те или иные виды материального обеспечения за счет этих средств. При этом пенсионное обеспечение гарантируется трудовыми доходами занятого в общественном производстве трудоспособного поколения и соответствующими вычетами из этого их дохода на выплату пенсий.
Подобные системы существуют и успешно функционируют во всех развитых странах (в странах Европы, в США, Канаде, Японии и т.д.) и ни одна из этих стран не собирается отказываться от них, ни в настоящее время, ни в ближайшей или более отдаленной перспективе.
Чем обосновывают идеологи пенсионной реформы необходимость кардинальных изменений в системе пенсионного обеспечения наемных и некоторых других категорий работников и членов их семей? Тем, что распределительная система в России, якобы, изжила себя, так как подобная система «демонстрирует свои лучшие качества, когда на одного пенсионера приходится не менее десяти работающих», ее потенциал исчерпан и она превратилась в систему равных пенсий для всех работников, уровень которых ниже объективно необходимого (в том числе прожиточного минимума).
Утверждение о том, что распределительная система может успешно функционировать, если на одного пенсионера приходится не менее десяти работающих, — преднамеренная попытка ввести в заблуждение общественное мнение. В большинстве развитых стран соотношение пенсионеров из числа застрахованных и работающих не отличается от сложившегося в России и составляет, как отмечалось, примерно 1 к 2, с небольшими отклонениями. Во многих из них (в Германии, Франции, Италии, например) оно значительно хуже, чем в России.
Элементарные расчеты свидетельствуют о том, что страховая пенсионная система в России вовсе не изжила себя и могла успешно функционировать и в дальнейшем, как и в других странах. Вот эти расчеты. Пенсионеров в России около 37 млн. (имеются в виду пенсионеры из числа застрахованных и их семей), работающих граждан, за которых Уплачиваются страховые взносы, почти вдвое больше, т.е. выплату пенсии одному пенсионеру обеспечивают страховые взносы 1,8 работающих. Пенсионный страховой тариф составляет в среднем примерно 27% по отношению к заработку, а средний заработок (имеется в виду легальный заработок) ныне (данные декабря 2002 г.) более 5700 руб. в месяц. Следовательно, страховые взносы 1,8 работающих составляют в месяц почти 2754 руб. ((5700х 1,8)/100)*27. Средняя пенсия всех пеней онеров из числа застрахованных и их семей не превышает сейчас 1500 руб. в месяц. Таким образом, пенсия значительно ниже (почти вдвое) страховых взносов, уплачиваемых работающими в расчете на одного пенсионера. Следовательно, имелась реальная возможность сохранить страховую пенсионную систему и даже существенно повысить общий уровень пенсионного обеспечения.
Что касается отмеченных дефектов пенсионной системы, действовавшей в России до 2002 г., то они действительно имели место. Однако они возникли не вследствие того, что классическая распределительная система, введенная в России в 1990 г., изжила себя, а в результате преднамеренной девальвации этой системы самой федеральной властью в связи с существенными экономическими затруднениями, возникшими по различным причинам (как объективным, так и субъективным) в период перехода страны к рыночной экономике (спад общественного производства и т.д.). Осуществлялась эта девальвация, как уже отмечалось, путем внесения в Закон 1990 г. многочисленных поправок, сокращающих расходы на выплату пенсий и, следовательно, не улучшающих, а ухудшающих положение пенсионеров.
Вместо страховой (перераспределительной) пенсионной системы, предусматривающей коллективную, солидарную защиту всех застрахованных и каждого из них в отдельности за счет общего страхового фонда, в России введена, как отмечалось, индивидуальная накопительная система, т.е. антипод действовавшей ранее страховой пенсионной системы.
Суть такой системы состоит в том, что значительная часть трудовой пенсии выплачивается в пределах общей суммы пенсионных страховых взносов, уплаченных за каждого гражданина (или им непосредственно) в ПФР и учтенных на его индивидуальном счете. Другими словами, сколько учтено средств на этом счете, столько и будет выплачено в пенсионный период жизни. Другая часть пенсии, она именуется базовой, выплачивается за счет ассигнований из федерального бюджета. В прошлом вся сумма страховых пенсионных взносов поступала непосредственно в бюджет ПФР. Теперь это единый социальный налог. Он делится на две равные части: одна часть зачисляется в федеральный бюджет, она затем передается в ПФР в объеме, необходимом для выплаты базовой части пенсии, а вторая часть поступает непосредственно в ПФР под видом страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.
Вывод о том, что вместо страховой (перераспределительной) системы введена принудительная, индивидуальная накопительная система следует из Закона о пенсионном страховании. Согласно ст. 3 этого закона, которая раскрывает содержание понятий, используемых в законе, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование — это «индивидуальные возмездные, обязательные платежи, которые уплачиваются в Пенсионный фонд Российской Федерации и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете». Идея новой пенсионной системы обозначена предельно ясно. Вполне очевидно, что не может называться системой обязательного пенсионного страхования та система, в основу которой положены иные принципы, не соответствующие общепризнанным международным принципам социального страхования. Указанный выше закон по существу не об обязательном пенсионном страховании, а о финансовом обеспечении принудительной (обязательной) индивидуальной накопительной пенсионной системы.
Накопительные пенсионные системы действуют во многих развитых странах, но не как обязательные, а как дополняющие страховые (перераспределительные) системы. Введение добровольных накопительных пенсионных систем, не взамен, а в дополнение к распределительным пенсионным системам, — следствие экономической зрелости указанных стран, достаточно высокого уровня доходов населения, стабильного развития и устойчивого финансового положения предприятий и главное — доверия граждан к государству, его властным структурам. В России пока еще все наоборот, в связи с чем в ней установлена не добровольная, а принудительная накопительная пенсионная система.
Чем же все-таки объясняется замена страховой (перераспределительной) пенсионной системы в России на принципиально иную пенсионную систему? Ответ не так уж сложен. За последние два — три года наметились некоторые положительные тенденции, которые привели к существенному увеличению доходов ПФР в виде обязательных страховых взносов на пенсионное страхование. Это обусловлено прежде всего некоторым оживлением общественного производства, ростом номинальной оплаты труда занятого населения, легализацией теневой занятости и скрытых трудовых и других доходов. Есть надежда, что эти тенденции сохранятся и в перспективе. При этом учитывается также, что в ближайшие годы численность пенсионеров не будет увеличиваться, она стабильна и даже немного сократилась за несколько последних лет.
Выше отмечалось, что доходы ПФР в виде страховых взносов вполне обеспечивают выплату страховых пенсий при сохранении сложившегося уровня пенсионного обеспечения и даже значительно превышают потребность, если размеры пенсий не будут существенно увеличиваться. Следует отметить, что к началу 2002 г. в ПФР образовались значительные излишки средств, которые могли, но не были использованы на повышение пенсий. Они составили почти 115 млрд. руб. (эта сумма превышает почти в 2,5 раза двухмесячную пенсию всех страховых пенсионеров). Общеизвестно также, что уже давно средства ПФР, предназначенные для выплаты страховых пенсий, используются на иные не пенсионные цели — на выплату других пенсий, помимо страховых' под заверения Правительства возместить эти расходы, на выплату социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти, на доставку пенсий, на материально-техническое обеспечение деятельности ПФР и его территориальных органов, на финансирование учреждений социального обслуживания и т.д. В сложившейся ситуации, таким образом, появилась реальная возможность изъять часть обязательных пенсионных платежей, предназначенных для выплаты страховых пенсий, и использовать их на другие цели. Этим и объясняется замена обязательной страховой (перераспределительной) пенсионной системы на принудительную индивидуальную накопительную пенсионную систему. Изъятие средств осуществляется следующим образом. Для выплаты базовой части пенсии требуется не 13,5% по отношению к фонду оплаты труда, взимаемых непосредственно в федеральный бюджет в виде единого социального налога, а не более 9%. Значит, 4,5% не используется на выплату этой части трудовой пенсии, они, следовательно, остаются в федеральном бюджете и могут быть использованы на иные цели. В расчете на 2002 г. объем этих средств составил около 70—80 млрд. руб. (фонд оплаты труда на 2002 г. составлял примерно 2000 млрд. руб.). Единый социальный налог, поступающий в виде страховых взносов непосредственно в ПФР, также составлял 13,5% по отношению к фонду оплаты труда. Однако он не был в полном объеме использован на выплату текущих пенсий, ибо часть страховых взносов имелось в виду направить для выплаты через 10 лет и более накопительной части трудовой пенсии, а до этого использовать их для инвестиционных нужд. В 2002 г. за всех работающих граждан из числа мужчин, родившихся в 1953 г. и позднее, и женщин, родившихся в 1957 г. и позднее (они составляют 70% всех работающих), часть страховых взносов уже уплачивается на пенсионные накопления. Пока страховые взносы на накопления составляют от 2 до 4%, но в 2006 г. они возрастут до 6%, т.е. составят почти половину страховых взносов. Практически эти платежи можно назвать инвестиционным налогом, с обещанием постепенно возвратить его в виде накопительной части пенсии после достижения пенсионного возраста.
Сумму страховых взносов, которая изымается и направляется не на выплату текущих пенсий, а на инвестиции, подсчитать не так уж трудно, и 2002 г. она составила примерно 60 млрд. руб., а в последующие годы существенно возрастет (до 6% по отношению к фонду оплаты труда в целом по стране). Общий объем пенсионных накоплений составит за 10 лет по оценке некоторых специалистов около 50 млрд. долларов США.
Намерение ограничить расходы на пенсионное обеспечение и использовать высвобождающиеся финансовые ресурсы на иные цели можно понять и объяснить, тем более, что имеется в виду направить их на долгосрочные инвестиционные нужды, т.е. на развитие общественного производства. Смущает лишь то, что достижение поставленной цели осуществляется за счет сохранения в дальнейшем крайне низкого уровня пенсионного обеспечения, который ни в настоящее время, ни в обозримом будущем не обеспечит достойную жизнь пенсионеров и их семей. Старшие поколения, инвалиды, семьи, потерявшие кормильца, принесены, таким образом, в жертву ради амбициозных экономических целей руководства страны. Это практически все ныне живущие пенсионеры и те граждане, которые станут ими в ближайшие 10 лет. У них нет и не будет накопительной части пенсии.
Удастся ли повысить уровень пенсии за счет накопительной части пенсии? Вряд ли. Накопительная часть пенсии начнет выплачиваться гражданам, достигшим пенсионного возраста, через 10 лет и более, их пенсионные накопления за 10 лет не могут быть значительными. Однако основная угроза принудительной индивидуальной накопительной системы пенсионного обеспечения — девальвация, т.е. снижение реальной покупательной способности пенсионных накоплений, как и других накоплений населения, избежать которую не так то просто. Примеры недавно свершившихся финансовых потрясений, обесценивших накопления населения, в том числе и пенсионные, — финансовый кризис в России в 1998 г. и в Аргентине на рубеже 2001 и 2002 гг. К тому же надо иметь в виду, что наше государство еще не отдавало долги населению, в том числе по доверенным ему вкладам, а они огромны. Какой окажется судьба пенсионных накоплений — покажет время. Надо все же надеяться, что новая пенсионная система не окажется очередной финансовой пирамидой. Кстати, пенсионные накопления заимствует уже правительство под обеспечение государственными ценными бумагами, Доход по которым за год составляет всего 17%, т.е. на уровне фактической инфляции. Рассчитывать на существенный рост реальных пенсионных накоплений в данном случае не приходится.
Вторая пенсионная подсистема — бюджетная, как отмечалось, не потерпела существенных изменений. Она лишь несколько упорядочена и узаконена. Ранее, как известно, пенсионное обеспечение не которых категорий граждан осуществлялось не на основании федерального закона, как того требует Конституция страны, а на основании указов Президента Российской Федерации Это касалось главным образом пенсионного обеспечения государственных служащих. Теперь их дополнительное пенсионное обеспечение осуществляется на основании федерального закона.
§ 2. Понятие пенсии, классификация пенсий. Право выбора пенсии
Пенсионная система как правовое понятие — комплексное образование. Совокупность ее норм регулирует в основном три различные по характеру группы общественных отношений. Первая группа — это отношения по формированию соответствующих пенсионных фондов, за счет которых выплачиваются пенсии и осуществляются иные пенсионные выплаты. Эта группа отношений составляет главным образом предмет финансового права в широком его понимании. Вторая группа — отношения по материальному обеспечению членов общества пенсиями и иными пенсионными выплатами. Это, по существу, пенсионное право, т.е. совокупность правовых норм, регулирующих пенсионные и тесно связанные с ними отношения. Третья группа — отношения по управлению и организации пенсионного обеспечения (предмет административного права). В праве социального обеспечения как отрасли российского права вторая группа норм — пенсионное право — занимает центральное место. Пенсионное право не без оснований рассматривается рядом специалистов-правоведов как подотрасль российского права социального обеспечения, имеющая относительно самостоятельный основной предмет правового регулирования — пенсионные отношения и наиболее обширный массив правовых предписаний.
В ее структуре выделяются основные институты или группы правовых норм, регулирующих неразрывно связанные между собой однотипные пенсионные отношения — пенсии по старости, пенсии по инвалидности, пенсии за выслугу лет, пенсии по случаю потери кормильца, социальные пенсии. Они объединяют нормы по видам пенсий. К обособленным институтам относятся правовые предписания, регулирующие процедурные отношения в сфере пенсионного обеспечения. Наиболее существенные из них — назначение и выплата пенсий, исчисление, перерасчеты, повышение и адаптации пенсионных выплат. Такие отношения касаются реализации права на материальное обеспечение в виде пенсии и могут предшествовать возникновению пенсионного правоотношения либо функционировать наряду с ним.
В нормативных правовых актах, действовавших до 2002 г., не содержалось определения пенсии. Однако значение этого слова хорошо честно каждому. Слово «pensio» (лат.) означает платеж. Но это не всякий платеж, а платеж гражданину, т.е. физическому лицу, в связи с наступлением определенных обстоятельств в жизни — достижения соответствующего возраста, наступления инвалидности, смерти кормильца, а иногда в связи с длительной соответствующей профессиональной деятельностью. Виды пенсий различаются в зависимости от этих жизненных обстоятельств.
Ряд ученых полагает, что каждое из указанных обстоятельств является основным, центральным или «собственным юридическим фактом» в юридическом составе, а все остальные относятся к юридически значимым обстоятельствам. Для возникновения пенсионного правоотношения необходим полный юридический состав — наличие всех юридических фактов. При отсутствии хотя бы одного из них пенсионное отношение не может возникнуть. Однако вполне очевидно, что именно с перечисленными жизненными обстоятельствами связана сама необходимость правового регулирования, что они являются как бы юридической основой в фактическом составе. В Законе 1990 г. эти обстоятельства не случайно назывались «основаниями для пенсионного обеспечения» (ст. 2). Первые три основания указаны в Конституции Российской Федерации (ст. 39). В Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования» наступление старости, инвалидность, потеря кормильца являются видами социальных страховых рисков, а пенсия по старости, пенсия по инвалидности и пенсия по случаю потери кормильца соответственно указаны как виды обеспечения по обязательному социальному страхованию (см. ст. 7, 8).
В связи с изложенным можно дать следующее общее определение пенсии, касающееся всех ее видов.
Пенсия — это ежемесячная выплата, которая предназначена для материального обеспечения граждан, достигших пенсионного возраста, ставших инвалидами или длительное время занимавшихся определенной профессиональной деятельностью, а также нетрудоспособных граждан, потерявших кормильца.
Надо отметить, что в Законе о трудовых пенсиях и в Законе о государственных пенсиях даются определения (дефиниции) пенсии для целей этих •«конов. Они явно неудачны и чрезмерно громоздки, в них содержатся второстепенные признаки и отсутствуют главные (см. ст. 2 названных законов). В определении пенсии по государственному пенсионному обеспечению свыше 90 различных слов. Вполне очевидно, что эти определения не будут восприняты в теории пенсионного обеспечения.
Новое пенсионное законодательство выделяет два вида пенсий — трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Практически в данном случае отсутствует критерий для их разграничения. Трудовые пенсии назначаются и выплачиваются за труд это вполне ясно. Но ведь и пенсии по государственному пенсионному обеспечению (будем далее называть такие пенсии проще — государственными пенсиями) многим категориям граждан назначаются за труд, например гражданам, проходившим военную службу, длительное время работающим на государственной службе и т.д. Нетрудовыми пенсиями являются лишь социальные пенсии, о чем уже говорилось ранее. Таким образом, трудовой критерий не может служить основанием для их разграничения. Им является источник, за счет которого выплачивается пенсия, — государственная пенсия выплачивается за счет средств федерального бюджета, а трудовая пенсия в значительной части за счет средств обязательного пенсионного страхования. Однако базовая часть такой пенсии выплачивается за счет единого социального налога, передаваемого в ПФР из федерального бюджета. К государственным пенсиям следует отнести и некоторые иные пенсионные выплаты, которые также выплачиваются за счет средств федерального бюджета, например ежемесячное денежное содержание судей, оно введено для судей Законом от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации», а для судей Конституционного Суда — Законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации».
До 2002 г. все пенсии, которые выплачивались за счет средств федерального бюджета, средств ПФР (они, кстати, также являются федеральной государственной собственностью) и устанавливались в соответствии с федеральными законами, признавались государственными пенсиями.
В России есть также пенсии, установленные законодательством субъектов Российской Федерации и выплачиваемые за счет средств их бюджетов, например пенсии за выслугу лет для определенной категории региональных служащих. Существуют и постепенно получают все более широкое распространение пенсии, которые введены соответствующими негосударственными пенсионными фондами. Они образуются за счет добровольных взносов организаций и граждан.
Во всех перечисленных случаях критерий для разграничения пенсии — источник для их выплаты.
Помимо классификации пенсий по основаниям их предоставления т.е. по жизненным обстоятельствам или юридической основе в фактическом составе, и в зависимости от источника, за счет которого он выплачиваются, их можно подразделять и по ряду иных признаков.
Вполне закономерна классификация пенсий по контингенту их получателей и по нормативным актам, на основании которых они назначены: пенсии для тех, кто трудился с особыми условиями труда или на крайнем Севере, пенсии для судей, государственных служащих, кадровых военнослужащих, военнослужащих — по призыву, инвалидов вследствие военной травмы, депутатов и т.д.; пенсии по Закону о трудовых пенсиях, Закону о государственных пенсиях, Закону «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», Закону «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», по Указу Президента РФ «О некоторых социальных гарантиях для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих», по Постановлению Совета Министров — Правительства Российской Федерации «Вопросы материального и пенсионного обеспечения космонавтов» и т.д.
Уровень пенсионного обеспечения — один из важнейших показателей, характеризующих пенсионную систему и ее состояние в определенный период времени. Выше отмечалось, что пенсионная реформа 1990 г. проводилась в связи с необходимостью повысить абсолютный и относительный уровень пенсионного обеспечения. Что это за показатели?
Абсолютный уровень — это сумма пенсии.
Относительный уровень — это отношение пенсии пенсионера к его среднемесячному заработку, из которого она исчислена. Иногда этот показатель именуют коэффициентом замещения. Обычно он рассчитывается по стране в целом и по отдельным регионам. Для этого средняя пенсия делится на средний заработок, из которого она исчислена (соответственно в стране или регионе). Относительный показатель характеризует уровень жизни (достаток, потребление) пенсионеров — бывших наемных работников, живущих на пенсию, по сравнению с Уровнем жизни наемных работников, продолжающих трудиться и живущих на заработок. Чем выше соотношение, тем меньше разрыв в Уровне жизни указанных двух групп граждан, составляющих в развитых странах большинство населения.
Как это ни парадоксально на первый взгляд, но в странах, где высокая реальная оплата труда, относительный уровень пенсионного обеспечения обычно сравнительно невысок и, наоборот, в тех странах, где низкая оплата труда, он повыше. Объясняется это просто: при уровне пенсионного обеспечения в первых странах, допустим, в 40—45%, человек, живущий на пенсию, вполне может за счет такой пенсии удовлетворять свои обычные потребности (в пище, одежде, оплате соответствующих услуг и т.д.), поскольку работающий член обществ затрачивает на эти цели не более той же части своего заработка зачастую значительно меньше (20—25%). Что касается других стран то в них на удовлетворение обычных потребностей человека расходуется значительно большая часть заработка, следовательно, относительный уровень пенсионного обеспечения должен быть существенно выше В противном случае пенсионер оказывается за чертой бедности или на ее грани. Этими показателями также оцениваются и проводимые преобразования в пенсионных системах.
По долголетней традиции, сложившейся в нашей стране, не допускалась возможность получения двух пенсий, даже если одна из них была заработана за службу в международных организациях. «Гражданам, имеющим одновременно право на различные пенсии, назначается одна пенсия по их выбору», — так указывалось в ст. 3 Закона «О государственных пенсиях в СССР» (1956 г.). То же правило содержалось и в последнем союзном законе «О пенсионном обеспечении граждан в СССР», принятом в мае 1990 г. (этот закон в полном объеме так и не вступил в силу). В нем предоставлялось право выбора одной из государственных пенсий, на которые одновременно имели право граждане (ст. 6).
Закон 1990 г. сохранил общее правило о том, что гражданам, имеющим право на различные государственные пенсии, назначается и выплачивается одна из них, по их выбору (ст. 5). Кстати, ситуации, когда граждане имеют право на две и более государственные пенсии, не так уж редки. Например, инвалид, в том числе с детства, достигнув пенсионного возраста, зачастую приобретает право на пенсию по старости, если он трудился в период инвалидности. В то же время пенсионер по старости в случае признания его инвалидом приобретает право на пенсию по инвалидности. Тот, кто получил пенсию за выслугу лет, зачастую по достижении пенсионного возраста приобретает право на пенсию по старости и т.д. Данное общее правило касалось лишь государственных пенсий. Следовательно, допускалось получать, например, государственную пенсию по старости и, помимо нее, иную пенсию по старости или по инвалидности за счет негосударственного пенсионного фонда.
Однако Закон 1990 г. предусмотрел изъятия из указанного общего правила. Сначала право получать две пенсии было предоставлено инвалидам Великой Отечественной войны, затем — всем инвалидам из числа участников этой войны (за исключением случаев наступления их инвалидности вследствие противоправных действий; на практике подобных случаев не встречалось). В данном случае решение продиктовано необходимостью за счет второй пенсии несколько повысить общий уровень пенсионного обеспечения участников Великой Отечественной войны, которые хотя, и не пострадали вследствие военной травмы, но все же являются инвалидами и пожилыми людьми (ныне возраст самого молодого участника этой войны превышает 75 лет). Право получать две пенсии предоставили также родителям и вдовам погибших военнослужащих,- всем инвалидам вследствие военной травмы Новое российское пенсионное законодательство сохранило право всех перечисленных граждан получать две пенсии. Однако гражданам, имеющим право на одновременное получение трудовых пенсий различных видов в соответствии с Законом о трудовых пенсиях, устанавливается одна пенсия по их выбору. Значит, не допускается получать пенсию по старости и пенсию по инвалидности (или пенсию по случаю потери кормильца) по данному закону. Но вполне возможно, например, получать одну пенсию по Закону о трудовых пенсиях, а вторую по Закону о государственных пенсиях или две пенсии по Закону о государственных пенсиях. Все случаи, когда это допускается, указаны не в первом из названных законов, а во втором — в Законе о государственных пенсиях.
Граждане, ставшие инвалидами вследствие военной травмы, вправе получать: пенсию по инвалидности согласно Закону о государственных пенсиях и пенсию по старости по Закону о трудовых пенсиях.
Участники Великой Отечественной войны вправе получать: пенсию по инвалидности по Закону о государственных пенсиях и пенсию по старости по Закону о трудовых пенсиях.
Родители военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, погибших в период прохождения военной службы или умерших вследствие военной травмы после военной службы (за исключением случаев, когда смерть военнослужащего наступила вследствие их противоправных действий); вдовы военнослужащих, погибших в войну с Финляндией, Великую Отечественную войну, в войну с Японией, не вступившие в новый брак; нетрудоспособные члены семьи граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС или работами по ликвидации последствий указанной катастрофы, а также принимавших участие в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в зоне отчуждения, — все перечисленные граждане вправе получать пенсию по случаю потери кормильца по Закону о государственных пенсиях и трудовую пенсию по старости или инвалидности либо пенсию по случаю потери кормильца. По Закону о государственных пенсиях и социальную пенсию по этому же Закону (кроме социальной пенсии по случаю потери кормильца).
Две пенсии устанавливаются также в соответствии с Законом 1993 г. Женам военнослужащих, погибших в период Великой Отечественной (они имеют, как правило, право на получение пенсии по случаю потери кормильца за погибшего мужа независимо от получения ими другой пенсии) и родителям военнослужащих, погибших (умерших) вследствие военной травмы (им могут назначаться пенсия по старости (по инвалидности, за выслугу лет, социальная пенсия) и пенсия по случаю потери кормильца по Закону 1993 г.).
Для родителей и вдов указанных военнослужащих предусмотрены также некоторые другие льготы, касающиеся условий и норм их пенсионного обеспечения.
Право получать две пенсии по различным основаниям широко распространено во многих других странах, в частности в странах антигитлеровской коалиции, участвовавших во Второй мировой войне (Англия, США и др.).
Контрольные вопросы:
1. Какие пенсионные системы выделяются в России в зависимости от источников средств, за счет которых выплачивается пенсия?
2. Каковы причины, побудившие Россию сформировать подлинную систему обязательного пенсионного страхования в 1990 г. и провести пенсионную реформу в 2002 г.?
3. Каковы основные идеи, определившие содержание Закона 1990 г.
4. Каково значение относительного и абсолютного уровня пенсионного обеспечения? Как они определяются?
5. Дайте понятие пенсии.
6. Назовите критерии, определяющие классификацию пенсий.
7. В чем состоит право выбора пенсии? Кому и при каких условиях по новому российскому пенсионному законодательству предоставлено право получать две пенсии?