Geum.ru

Юридический факультет амурского государственного университета

Вид материалаУченые записки

Содержание


Совет федерации: перспективы совершенствования
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ: ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ПОРЯДКА ФОРМИРОВАНИЯ


В отечественной науке неоднократно обсуждались проблемные вопросы касающиеся действующего порядка формирования144 Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которые не находят своего разрешения и в связи с принятыми изменениями, вступающими в силу с 1 января 2011 года145. Совершенствование одной и той же модели, без изменения по существу ее самой, до сих пор не дало необходимого эффекта – полноценного представительства воли и интересов граждан соответствующих субъектов Федерации, не опосредованного законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта РФ, и/или волей партии. Такая постановка проблемы акцентирует внимание на главном носителе предписаний, действующих в данной сфере правоотношений, – Конституции Российской Федерации. По определению П.Н. Кириченко для отнесения органа власти к представительному органу важной оказывается конституционно установленная конструкция представительной власти, в основе которой лежит делегированное народом поручение органам власти представлять его интересы в системе публично-властных отношений146. В связи с чем предполагаем, что выходом из создавшегося положения могло бы послужить закрепление уже не раз предлагавшегося практиками и учеными147 нового механизма формирования Совета Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, влекущего за собой изменение норм части 2 статьи 95 и части 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации и принятие Федерального закона «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Необходимость принятия концептуальных изменений конституционной модели формирования верхней палаты парламента148 обусловлена следующими факторами.

Во-первых, существующая в настоящее время проблема обеспечения региональных интересов в Совете Федерации. В этой связи обращает на себя внимание предельное количество обстоятельств централизации власти в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации к которым можно отнести:

радикально измененный порядок замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ, что привело к прямой зависимости от Президента Российской Федерации как высших должностных лиц, так и законодательных органов государственной власти субъектов РФ;

развивающийся институт федерального вмешательства;

наращивание «федерального присутствия»149 в сфере совместной компетенции, влекущее за собой одностороннее развитие компетенции федеральных органов по вопросам совместного ведения и, соответственно, к преобладанию федерального законодательства над региональным;

«абсолютно слабое представительство субъектов в верхней палате парламента»150 и, как следствие, отсутствие возможности повлиять на принятие решений на федеральном уровне;

закрепление за федеральным центром решения ключевых финансовых вопросов, в частности налогов;

активизация непосредственного участия органов федеральной власти в региональной политике, отсутствие ответственности Федерации (в том числе финансовой) перед субъектами РФ и др.

Во-вторых, природа парламента, – который является представительным органом, правовая основа которого должна расширять возможности осуществления народовластия, регионального представительства, способствовать реализации конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти, принципа разделения властей. В этой связи обоснованную тревогу вызывает значительное реформирование избирательного законодательства – переход от мажоритарно-пропорциональной (смешанной) к пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания; отмена минимального порога явки; отказ от использования возможности голосовать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) и др.

В-третьих, еще одним существенным фактором является формирование единственно сильной политической партии, поддерживаемой государственной властью, «ориентированной в большей степени на взаимосвязь с исполнительной властью, а не с обществом»151.

Нельзя не заметить, что указанные обстоятельства сужают сферу действия принципов народовластия, народного представительства, разделения властей и федерализма. Необходимость введения новой модели формирования верхней палаты парламента России обусловлена тем, что она должна аккумулировать интересы регионов страны и искать пути их эффективного сочетания с общегосударственными интересами152. Поэтому именно выборность Совета Федерации воплотит в себе демократическую процедуру формирования, при которой воля населения субъекта Федерации никем153 и ничем (региональными органами государственной власти, партийной волей) не будет опосредована.

В мировой практике обнаруживаются разнообразные подходы к формированию верхних палат парламентов государств. Способ формирования в каждом конкретном государстве обусловлен целым спектром факторов: историческим наследием, сущностью официальной государственной идеологии, национальными особенностями, политическими традициями, уровнем развития гражданского общества и демократии и т.д. Одним из них является выборный порядок, касающийся всего состава верхней палаты или же подавляющего большинства его членов. В таких странах, как США, Японии, Швейцарии, Бразилии, Италии, Австралии верхние палаты парламентов формируются путем прямых выборов, применяя различные варианты избирательных систем154.

В Российской практике, верхняя палата парламента России – Совет Федерации155, прошла несколько этапов формирования.

Первый этап характеризовался прямыми выборами. Функционировавшая в период с 1993 по 1995 год верхняя палата парламента образовывалась, согласно Положению о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Указом Президента от 11 октября 1993 года156, путем прямых выборов гражданами РФ, проживающими на территории соответствующего субъекта РФ. Это был первый созыв Совета Федерации, и его формирование таким путем составило исключение, связанное с переходным периодом – сама Конституция Российской Федерации в «Заключительных и переходных положениях» определила, что Совет Федерации первого созыва избирается сроком на два года. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам. Они создавались в рамках границ субъектов Федерации, их количество соответствовало числу этих субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты - избранию двух представителей от каждого региона157. При этом каждый избиратель мог проголосовать не более чем за двух кандидатов, указанных в бюллетене. Однако, такой порядок формирования Совета Федерации, установленный как временный, не соответствовал принятой в декабре 1993 года Конституции.

Следующий этап характеризовался должностным принципом замещения – в состав палаты входили: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти субъектов РФ158. Этот порядок не противоречил Конституции РФ, способствовал повышению политического веса Совета Федерации в стране159, но не соответствовал «закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей, который исключает вмешательство одного органа власти в деятельность другого»160, создавал определенные сложности в работе глав при осуществлении ими своих полномочий в регионе и, одновременно, в верхней палате парламента.

Третий этап связан с порядком, основанном на принципе делегирования – один представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избираемый этим органом из своего состава; второй представитель – от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, назначаемый высшим должностным лицом этого субъекта161. Однако и здесь имеются дискуссионные положения, одним из которых, по справедливому замечанию С.А. Авакьяна, является то, что «члены Совета Федерации стали полностью зависимы от тех, кто их делегировал в палату»162. А если учесть, что реальным органом государственной власти, в котором учитываются интересы субъектов России, Совету Федерации стать не удалось, то в научной среде споры по поводу поиска оптимального решения поставленных проблем не утихали.

И, наконец, последняя модернизация связана с принятием Федерального закона от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»163, в соответствии с которым, как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, так и высшее должностное лицо этого субъекта должны выбирать своего представителя в Совет Федерации из числа тех, кто уже имеет мандат депутата регионального парламента или представительного органа муниципального образования. Предполагаем, что введение данной новеллы обусловлено необходимостью сделать верхнюю палату парламента более легитимной, так называемой - «выборной», обеспечив, таким образом, представительство регионов. Ведь для того, чтобы стать членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации нужно будет сначала заручиться поддержкой избирателей в субъекте РФ. Однако приходится констатировать, что в полном объеме принятые изменения не дадут необходимого результата и с поставленными проблемами не справятся. Основанием для подобного утверждения служат следующие обстоятельства. Так, в настоящее время наблюдается тенденция постепенного перехода на полностью пропорциональную систему при выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов164 и ее введение на муниципальных выборах. Следует также учесть, что все субъекты Российской Федерации, за исключением Ямало-Ненецкого автономного округа, применяют систему закрытых списков165, использование которой приводит к тому, что избиратель дистанцирован не только от составления списков (поскольку это дело самой партии), но и не оказывает влияние на очередность кандидатов в ходе голосования. Вследствие чего в списке могут оказаться, в том числе и лица, не связанные с регионом, не известные его населению. Представляется, что в дальнейшем именно из этих лиц (административных (назначенных) кандидатов) и будет сформирован Совет Федерации. Впрочем, если взять во внимание, что в настоящее время на региональных выборах большинство мест в парламентах субъектов РФ получает партия власти, то Совет Федерации, вероятней всего, будет сформирован практически из представителей одной партии, что сделает его аналогичным второй палате – Государственной Думе Российской Федерации.

Таким образом, в России нормативно устанавливались четыре способа формирования Совета Федерации, три из них прошли апробацию, последний – четвертый, возможно, найдет свое применение в обозримом будущем, поскольку изменения вступают в силу с 1 января 2011 года. Не останавливаясь на подробнейшем анализе недостатков предыдущих и действующего способов формирования верхней палаты парламента России, подчеркнем, что необходимость введения выборной модели, основанной на принципах всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании обусловлена не только издержками и внутренними недостатками действующей модели, но и системным кризисом организации власти в Российской Федерации, которая не учитывает существенного изменения общественно-политических отношений в стране, а также отсутствием четко выработанной модели российского федерализма. Считаем, что на каждой стадии развития общества к его управлению должны применяться соответствующие (учитывающие его состояние) методы и способы управления, зачастую концептуально отличные от предыдущих.

Следует отметить, что в дискуссиях об изменении порядка формирования всегда поднимался вопрос о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов РФ. В то же время точки зрения относительно прямых выборов верхней палаты парламента разделились. Одни авторы считают, что концепция прямых выборов не приемлема для современной России, обосновывая это рамками, установленными частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации и необходимостью существенного отличия с точки зрения избирательного права депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Другие видят целесообразность для России прямых выборов населением субъектов РФ166 с необходимостью внесения поправок в текст действующего Основного Закона страны, несмотря на определенные трудности167.

Заметим, что за всю историю функционирования российского парламента попытки разработки, рассмотрения и принятия проектов федерального закона изменяющего порядок формирования Совета Федерации путем прямых выборов предпринимались неоднократно. Ряд из них отклонялся Государственной Думой. В 1995 году принятый обеими палатами парламента федеральный закон, изменяющий порядок формирования путем выборов, был отклонен Президентом Российской Федерации. Основная идея подавляющего большинства предлагаемых законопроектов сосредотачивалась на идее сохранения действующей нормы части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации и обеспечения такого способа формирования Совета Федерации, который бы не противоречил Основному закону страны. Сохраняя эту концепцию168, разработчики проектов нового порядка формирования верхней палаты парламента предусматривали различные варианты проведения прямых выборов с учетом указанной нормы федеральной Конституции. По свидетельству Е.П. Тарасовой все «официальные» попытки установить порядок формирования Совета Федерации путем прямых выборов населением соответствующего субъекта Российской Федерации закончились неудачей169.

Несмотря на это, наша основная аргументация в поддержку прямых выборов, с необходимостью внесения поправок в текст действующего Основного Закона страны, сводится к тому, что Совет Федерации должен быть органом представительства народа. Конституция Российской Федерации установила, что парламент Российской Федерации – представительный орган. Ключевой смысл парламента, проявляется в его функциях, важнейшей из которых является то, что этот орган должен «объединять народ и представлять его интересы»170. Н.А. Богданова, рассматривая вопрос о понятии и моделях народного представительства в современном государстве, относит к существенным и необходимым признакам органов народного представительства следующие: избрание народом на периодичных выборах, коллегиальность, наличие механизма влияния на их деятельность со стороны граждан171. Верхняя палата, по ее мнению является специальным представительством территорий…, призвана отражать через ее членов, прежде всего интересы определенного круга избирателей, обусловленные их территориальной общностью172. Е.И. Колюшин, рассматривая один из путей повышения роли Совета Федерации в государственном механизме, предполагает – превращение Совета Федерации в подлинную верховную палату по сенатскому принципу США. Это означает, по его мнению, введение прямых выборов, резкое усиление полномочий Совета Федерации в законодательном процессе, радикальное изменение статуса членов, структуры и организации работы как «чистой» палаты парламента173. Ж.И Овсепян, анализируя теоретические признаки парламента и их идентичность Федеральному Собранию Российской Федерации, концентрирует внимание на том, что парламенты – это не только представительные и коллегиальные, но и выборные органы. Принцип выборности, по ее справедливому замечанию, как критерий парламента вытекает из представительного характера парламентов174.

Полностью согласимся с С.В. Быковым утверждающим, что в России «момент внесения поправок в ст. 95 Конституции представляется достаточно назревшим»175. Нормы статей 95 и 96 Основного закона страны в совокупности не дают однозначного ответа на вопрос – допустимы ли прямые выборы при формировании верхней палаты российского парламента? Если предусмотреть такой вариант изменения нормы части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации, в котором в тексте останется только фраза «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации», то достаточно будет внести изменения в действующий Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». По свидетельству А.А. Вихарева, данная норма, в первоначальном варианте Конституции Российской Федерации, выглядела именно так, и позже этот вариант был дополнен существующей в официальном тексте фразой «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти», что сузило возможности маневрирования при определении способа формирования Совета Федерации176. Однако, на наш взгляд, Конституция Российской Федерации должна закреплять однозначное понимание модели формирования верхней палаты российского парламента. В связи с чем необходимо сделать прямое указание на выборность верхней палаты, сформулировав норму части 2 статьи 95 как: «В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Подобная формулировка, является допустимой, поскольку Конституция Российской Федерации, в норме части 1 статьи 81, раскрывая механизм избрания Президента России, исчерпывающе перечисляет указанные принципы. Следует также изменить и часть 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации, изложив ее следующим образом: «Порядок выборов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами».

Тема выборности Совета Федерации в науке и практике конституционного права поднимает целый комплекс вопросов, один из которых – присутствие политических партий в ее составе.

А.Н. Медушевский отмечает, что противники нахождения партий в Совете Федерации указывают на то, что оно может существенно нарушить ход его деятельности, так как на голосование в палате будут влиять не только (или не столько) региональные интересы, сколько партийные177. То есть речь идет о несовместимости партийной принадлежности и обязанностей членов Совета Федерации представлять интересы субъектов РФ. Однако именно наиболее решительные критики палаты, с точки зрения А.Н. Медушевского, считают, что полная беспартийность оборачивается однопартийностью178. Позитивное влияние партийного принципа в организации верхних палат парламента видит и Т.Ф. Ремингтон. Так, по его убеждению, партийность вовсе не осложняет работу, а дает избирателям дополнительную информацию и добавляет еще один элемент подотчетности депутатов избирателям, оставляя в то же время депутатам (даже членам правительственных партий в парламентских системах правления) свободу отстаивать свою особую позицию, поскольку сохранение Правительства у власти не зависит от дисциплинированной поддержки его предложений со стороны сенаторов179. Заостряем внимание именно на принципе многопартийности, ведь он «заложен в ценностях мировой парламентской теории и практики, в которую постепенно вписывается практика отечественная»180. Вместе с тем обращает на себя внимание некоторая непоследовательность федерального законодательства в отношении партийно-политической системы. Так, в свете новых реформ181, только политическим партиям принадлежит центральная роль в осуществлении избирательных прав граждан, несмотря на то, что Конституция РФ не содержит какое-либо упоминание об их приоритете в обществе. По оценке ряда ученых «принципы политического многообразия, многопартийного, идеологического плюрализма не должны достигаться путем предоставления только политическим партиям преимуществ по отношению к другим общественным объединениям и структурам гражданского общества»182. Заметим, что реализация конституционного права гражданина Российской Федерации быть избранным в органы государственной власти – пассивного избирательного права – начинается с момента выдвижения кандидата. В соответствии с п. 10 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»183 таким правом обладает гражданин Российской Федерации в отношении своей собственной кандидатуры (в порядке самовыдвижения) и избирательное объединение (политическая партия) в определении кандидата в выборный орган. Поэтому существенное значение к организации выборов в Совет Федерации имеет закрепление такого правового режима, который предоставлял бы возможность выдвинуть кандидатов в Совет Федерации не только двум возможным субъектам, указанных в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», но и другим общественным объединениям, заинтересованным в деятельности верхней палаты парламента.

Так же одним из ключевых вопросов исследуемой темы является вопрос выбора избирательной системы. Заметим, что ни нормы международного права, поскольку согласно Конституции РФ они являются составной частью правовой системы Российской Федерации, ни федеральное законодательство не предписывают обязанность применения какой-либо избирательной системы, не устанавливают они также и общеправовые критерии такого выбора184. Поэтому при предпочтении той или иной модели избирательной системы обычно руководствуются в первую очередь теми задачами, которые необходимо решить на общегосударственном уровне185. Совершенно очевидно, что, при переходе к новой модели формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, следует учитывать следующее:

во-первых, в парламенте должны наиболее полно отражаться интересы субъектов Российской Федерации и обеспечивался бы приоритет мнений избирателей;

во-вторых, не должна искажаться воля избирателей;

в-третьих, как было показано выше, выбранная избирательная система должна способствовать реализации принципов народовластия, народного представительства, разделения властей, демократизма.

При обсуждении той или иной модели выборов поднимается проблемный вопрос, связанный с возможным дублированием палат Федерального Собрания Российской Федерации по природе представительства. Некоторые исследователи придерживаются точки зрения, согласно которой при введении процедуры выборов в Совет Федерации непосредственно населением произойдет «фактическое уравнивание Совета Федерации и Государственной Думы по природе представительства»186, превращение верхней палаты в «своеобразный дубликат нижней палаты, который за счет равного представительства всех субъектов федерации обязан представлять интересы этих субъектов»187. Другие считают, что только поверхностное восприятие выборной модели Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации может привести к первоначальному выводу о дублировании природы представительства. В связи с чем, ключевым моментом в этой проблеме является способ реализации идеи, а в частности – выбор избирательной системы. Так, А.С. Автономов полагает, что сама концепция прямых выборов имеет право на существование, однако выборы, по его мнению, должны проходить таким образом, чтобы представители субъектов Федерации существенным образом отличались от депутатов, что достижимо только посредством использования сложных избирательных технологий188. В то же время С.Д. Князев, К.В. Арановский придерживаются точки зрения, согласно которой «…расчет на совершенство избирательных систем корениться лишь в надеждах, но не в действительных способностях удовлетворить полный набор избирательских нужд»189.

Не ставя своей задачей критический анализ всех имеющихся на данный счет мнений, представляется целесообразным проводить выборы членов Совета Федерации с применением такой избирательной системы, которая была бы достаточно понятна населению, обеспечивала простоту избирательного результата, способствовала созданию оптимальных условий для осуществления общественного наблюдения за выборами и решению поставленных выше проблем.

С учетом рассмотренных выше вопросов, наиболее перспективной моделью выборов, способной справиться с поставленными задачами, по нашему мнению, будет система ограниченного голосования (или единственного непередаваемого голоса190). Система заключается в том, что в двухмандатных избирательных округах, образуемых в пределах административных границ каждого субъекта, избиратель голосует только за одного кандидата. Избранными считаются два кандидата, получивших наибольшее число голосов, т.е. относительное большинство. Здесь хотя и действует мажоритарный принцип, но, тем не менее, данная модель призвана преодолеть изъян мажоритарных систем, связанный с недостаточным стимулированием многопартийности, искажением соотношения сил между политическими партиями191.

Заметим также, что несомненным преимуществом предлагаемой модели выборов, в отличие от пропорциональной, является предоставление возможности участвовать в выборах независимым кандидатам. Как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, «право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) – одно из основных прав граждан и важнейший элемент их правового статуса в демократическом обществе – по своей правовой природе является индивидуальным, а не коллективным правом»192. Так, на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в 2009 году в порядке самовыдвижения было выдвинуто: в Карачаево-Черкесской Республике – 102 кандидата (избрано 14); в Республике Татарстан (Татарстан) – 100 (избрано 7); в Республике Хакасия – 63 (избрано 3); в Архангельской области – 84 (избрано 6); в Брянской области 60; во Владимирской области – 53 (избрано 2); в Волгоградской области – 26. Также 01 марта 2009 года на территории Амурской области избирались 2 главы городского и районного уровня, 46 глав сельского уровня, при этом основная часть кандидатов в главы муниципальных образований выдвигалась в порядке самовыдвижения – 128 человек. Нельзя не учитывать, что приведенные сведения – показатель востребованности института самовыдвижения на современном этапе.

В то же время, следует отметить, что избиратели, обладая единственным голосом, ответственнее, разумнее подойдут к выбору того или иного кандидата.

Считаем, что предложенная модель избирательной системы позволит обеспечить приоритет интересов избирателей при формировании верхней палаты, зависимость парламентариев от региона, связь с населением соответствующего субъекта РФ, исключит уравнивание (дублирование) палат парламента по природе представительства. Тем самым Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – будет выступать палатой, максимально представляющей интересы регионов, а Государственная Дума – палатой, представляющей политические силы страны, в связи с переходом к выборам только по партийным спискам. Данная модель будет способствовать становлению гражданского общества, реализации принципов народовластия, народного представительства, федерализма, разделения властей и в целом объединит в себе более высокий стандарт демократизма, и, как отмечает С.А. Авакьян, с введением выборов парламентариев населением субъектов РФ роль Совета Федерации будет более яркой193.

Следующий важнейший вопрос при реализации выборной модели формирования Совета Федерации, который также является дискуссионным и ведет к поиску оптимального решения – это количество представителей от каждого субъекта РФ.

Один из предлагаемых подходов – расширение состава Совета Федерации, путем введения пропорциональной системы представительства субъектов РФ в названной палате, которое определялось бы с учетом количества проживающего в них населения. При этом можно было бы от субъектов РФ, где проживает до 1 млн. граждан, выбирать по два представителя в Совет Федерации; от субъектов, где проживает до 3 млн. граждан, - избирать по четыре парламентария, а от субъектов РФ, где проживает более 3 млн. граждан, - шесть парламентариев. Такой подход позволил бы существенно усилить Совет Федерации и таким образом создать условия для расширения его влияния на законодательную и иную парламентскую деятельность194. Подобная система определения количества представителей от субъектов федерации применяется в Австрии и ФРГ.

Другой подход строится в зависимости от вида субъекта РФ. В таком предложении, высказываемом рядом субъектов РФ, были некоторые расхождения в количественных показателях: предлагалось избирать не двух, а трех представителей. Были предложения в пользу разных квот представительства регионов – по два от каждой республики, края, области, автономной области и по одному от каждого автономного округа195. Подобный подход к определению количества представителей прослеживается в Канаде, Индии и Бельгии.

Третий подход, основывается на конституционно закрепленном принципе симметричности Российской Федерации и, соответственно, равенстве ее субъектов, «которые имеют по два представителя, несмотря на существующие различия и в территориальном отношении, и по численности населения»196. Равное количество представителей находит отражение в таких странах как США и Швейцария.

В порядке некоторого разрешения данного вопроса приведем правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой «федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации – прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации»197.

Таким образом, поскольку речь идет о представительстве субъектов РФ, целесообразнее, исходить из равного количества представителей, независимо от вида субъекта РФ и численности населения, проживающего в нем. Предлагаем, что исходя из вышеизложенного, а также сложившейся традиции современной России по количеству членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, оставить по два представителя от каждого субъекта РФ.

Немаловажное значение, для проведения выборов в Совет Федерации по предлагаемой модели, имеет также закрепление вида субъекта, на которого будет возложена конституционно-правовая обязанность по назначению выборов. Считаем, что такие полномочия необходимо возложить на законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Оппоненты подобного предложения укажут на нарушение принципа субординации между федерацией и ее субъектами. Не произойдет ли при выборной модели формирования нарушения принципа разделения предметов ведения между Российской Федерации и субъектами РФ? Ведь статья 71 Основного закона относит установление системы федеральных органов законодательной власти, порядка их организации и деятельности к исключительному ведению Российской Федерации. Заметим, что нарушения исключительного ведения России в этом вопросе не произойдет в силу того, что предписание о субъекте, назначающем выборы, будет зафиксировано в самом Федеральном законе о выборах в Совет Федерации. Кроме того, если оставить полномочия по назначению выборов за федеральным органом власти, например за Президентом Российской Федерации, то необходимы будут дополнительные изменения в текст Конституции Российской Федерации в части полномочий главы государства, в связи с назначением выборов в Совет Федерации. Обоснованность назначения выборов именно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ связана не только с тем, что субъекты РФ выбирают своих представителей, но и с установлением правового режима финансирования и ротации, которые состоят в следующем.

Одной из существенных проблем выборной модели верхней палаты российского парламента является вопрос финансирования избирательной кампании. Предлагаем разрешить его следующим образом - установить обязательность совмещения проведения выборов членов Совета Федерации с выборами депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такое предложение об обязательности совмещения обусловлено двумя факторами:

во-первых, позволит значительно сэкономить денежные средства на проведение избирательной кампании;

во-вторых, срок полномочий члена Совета Федерации будет исчисляться в зависимости от срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Т.е. срок полномочий представителя от субъекта федерации в верхней палате парламента будет равным сроку полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Введение такого подхода позволит осуществить постепенный переход к выборной модели, обеспечит непрерывность деятельности верхней палаты российского парламента и сохранит принцип ротации.

Таким образом, Федеральный закон «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» должен закрепить концептуальные положения по формированию палаты федерального органа государственной власти по предлагаемой выборной модели, без вмешательства регионов в исключительные предметы ведения Российской Федерации.

В заключение, давая предложенному порядку избрания в Совет Федерации обобщающую оценку, выделим следующие концептуальные предложения:
  1. Необходимо внести поправки в текст Конституции Российской Федерации и изложить их следующей редакции:

а) часть 2 статьи 95 в следующей редакции: «В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании»;

б) часть 2 статьи 96 в следующей редакции: «Порядок выборов в Совет Федерации и депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами»;

2. Принять Федеральный Закон «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором установить:

а) проведение выборов в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в каждом субъекте РФ на основе избирательной системы ограниченного голосования;

б) численный состав Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – по два представителя от каждого субъекта РФ;

в) субъект, назначающий выборы – законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

г) срок полномочий члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – равен сроку полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта РФ;

д) обязательность совмещения проведения выборов членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с выборами депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

е) финансирование – федеральный бюджет РФ и бюджет соответствующего субъекта РФ.

Таким образом, с позиций безусловной реализации конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти РФ, принципов народовластия, народного представительства, разделения властей, федерализма представляется, что такой вариант модели формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации будет наиболее предпочтительным.


Семенов С. Н., Никитин В.Г.