Geum.ru

Юридический факультет амурского государственного университета

Вид материалаУченые записки
Категория «правовая позиция» в теории права
Из истории наместнического управления на дальнем востоке россии
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20

КАТЕГОРИЯ «ПРАВОВАЯ ПОЗИЦИЯ» В ТЕОРИИ ПРАВА


В правовом языке термин «правовые позиции» не является новым. Он используется авторами при необходимости отметить точку зрения, взгляд, убеждение по какому-либо юридическому вопросу50. В этом качестве слово «позиция» применяется в своем исходном смысле, производном от латинского «positio»: установление, утверждение; тезис51. В толковом словаре русского языка приведено одно из его значений как «точка зрения, мнение по какому-либо вопросу»52. Употребление прилагательного «правовая» характеризует предметную область понятия как мнения по вопросам, имеющим юридическое значение.

В настоящее время этот термин приобрел новое содержательное значение и применяется для обозначения конкретного правового явления. По мнению ряда ученых, такой качественный переход произошел в ходе работы над проектом федерального закона «О Конституционном суде РФ» в 1993 – 1994 годах53. Как обоснованно отмечается в литературе, «правовая позиция относится к разряду общетеоретических понятий, которое не только может, но и должно быть распространено на гораздо более широкий круг юридических явлений»54.

Однако общетеоретические исследования правовых позиции немногочисленны и свидетельствуют о различном понимании учеными данного феномена55. Сопоставление имеющихся подходов на предмет их общности позволяет выделить существенные элементы правовой позиции: 1) это результат мыслительной деятельности; 2) отражает оценку правовой ситуации и представление о ее должном регулировании; 3) предстает в виде системы внешне выраженных суждений, объединенных общим принципом (идеей). Дальнейшее изучение свидетельствует в пользу вывода о многоаспектности теоретико-правового понятия правовой позиции.

В общем виде правовая позиция представляет собой выражение субъективного восприятия правовой действительности. По справедливому утверждению Власенко Н.А., это продукт мыслительной деятельности, прежде всего профессионала56. В теории права специфическим способом познания правовой действительности выступает особая форма сознания – правосознание57. Ученые единодушно отмечают производный от него характер правовой позиции. В связи с этим в ее определение в качестве сущностного признака включаются такие элементы правосознания как установки (Туманов В.А.58), осознанные положения (Карташев В.Н.), оценки правовой ситуации (Власенко Н.А., Гринева А.В., Баранов В.М., Степанков В.Г.). Правосознание как форма социального сознания содержит знания правовых явлений, и их оценку с точки зрения классовой (или общенародной) справедливости59. Являясь его составной частью, правовая позиция представляет собой определенное знание о праве и субъективную оценку правовой действительности. Предметом такого познания и оценки выступают правовые явления, реализуемые в практике, что придает правовой позиции характер социально значимой. В отличие от других элементов правосознания, ее природу образует прагматика, отношение человека к реальным вещам, что отмечают большинство авторов60. Она является условием последовательной и осознанной правовой деятельности в сфере правотворчества и реализации права. Мнения, построенные на отрицательной характеристике правовых явлений, еще не свидетельствуют о наличии правовой позиции, поскольку не содержат суждений о надлежащем регулировании. С этой точки зрения правовая позиция является особым волевым феноменом, следствием и одновременно практически активным конструктивным элементом правосознания. Она выступает в качестве своеобразного перехода от абстрактных установок правосознания к правовому действию, являясь интеллектуально-волевой основой последнего.

Содержание правовой позиции, рассматриваемое в контексте правосознания, выражается во вне в виде определенной логико-языковой формы. С логической точки зрения правовая позиция – это определенная мысль ее субъекта. В качестве продукта мыслительной деятельности, ее образуют формы рационального познания: понятия, суждения и умозаключения ее носителя61. Подчиняясь законам формальной логики как общим принципам мышления, суждения находятся в определенной системе и образуют смысловое единство. Объединяющим выступает общий принцип (идея или подход) в разрешении правовой ситуации. По замечанию Н.А. Власенко, основу (правовой позиции как продукта мыслительной деятельности – примечание Шульга И.В.) составляет принцип (идея) с «нанизанными» на него суждениями, образующими систему высказываний62. Таким образом, принцип (идея, общий подход) служит логической основой любой правовой позиции, в том числе единичной. Вследствие этого, составляющие ее суждения приобретают логическое и содержательное единство и в совокупности образуют решение юридического казуса.

Правовая позиция, как уже отмечалось ранее, является результатом мышления. Поэтому общие формально-логические законы тождества, непротиворечия, исключенного третьего, достаточного основания63 находятся в ее основе формирования. Их корректное воплощение обеспечивает определенность, непротиворечивость, доказательность мышления64 и придает аналогичные качества собственно правовой позиции. По мнению Т.В. Кашаниной, ряд логических правил носит общий характер при принятии всех юридических решений65, что позволяет распространить их на рассматриваемый феномен.

Правовая позиция изначально направлена во вне относительно ее субъекта. Ее основное назначение – объективно выразить подход, мнение ее носителя к правовому регулированию социальных явлений, обосновать принятое решение или действие, что предполагает необходимость передачи и восприятия информации. Средством такой передачи является язык как знаковая информационная система66. Как следствие, правовая позиция рассматривается в неразрывном единстве ее содержания и доступной восприятию внешней формы выражения. Поскольку рассматриваемый феномен существует в сфере права и посвящен его явлениям, он излагается при помощи правового языка. Под ним понимается вся система слов и словосочетаний (включая термины и понятия), которыми оперирует право во всех его проявлениях67. Язык права рассматривается в качестве условно обособленной части лексической системы русского языка68. Поэтому с точки зрения смысловой организации языковая структура правовой позиции предстает в виде семантических категорий, характерных для языка права. Первичной формой выражения правовой позиции выступает текст или устная речь, важнейшими знаковыми единицами которых являются слово и предложение69. Как правило, преимущественной формой правовой позиции признается текст, поскольку он обеспечивает большую определенность и стабильность передачи юридической информации. Однако это не исключает ее выражение при помощи устной речи. В частности, В.Г. Степанков выделяет вербальные и текстуальные правовые позиции70. Таким образом, с языковой точки зрения правовая позиция находит свое выражение в словах и предложениях языка права при помощи устной и письменной речи (текста) и предстает в виде характерных для него семантических категории.

В науке не однозначно решается вопрос о субъектах – носителях правовой позиции. Как следует из определения Н.А. Гриневой, правовая позиция имеет место в ходе законотворческой либо правоприменительной деятельности71. Такое ограничение сферы существования данного феномена вызывает сомнения. Перечисленные направления деятельности присущи носителям публичной власти, прежде всего – государственным органам и должностным лицам72. Вследствие чего можно сделать вывод, что именно они являются исключительными субъектами правовой позиции. Однако физические и юридические лица, независимо от их специального статуса, также вынуждены вырабатывать определенное мнение по вопросам права для юридических казусов. Это явление, как активный прагматический элемент правосознания участников правоотношений, охватывает всю сферу правовой реальности. Более того, сам автор в последующем указывает на наличие научных правовых позиции73. Н.А. Власенко не ограничивает существование правовой позиции какими-либо отдельными сферами, указывая, что речь может идти о решении субъекта применения права, особом мнении правоприменителя, научном комментарии к решению суда, концепции законопроекта и т.д.74 Аналогичная точка зрения высказана в исследованиях В.М. Баранова и В.Г. Степанкова. Как отмечает последний, правовая позиция – имманентно присущий компонент права, без которого немыслимо его существование75. Соглашаясь с таким подходом, следует сделать вывод о чрезвычайно широком спектре правовых позиции, охватывающих все грани юридической действительности. Носителями правовой позиции являются разнообразные субъекты, способные к самостоятельной интеллектуально-волевой и субъективно-оценочной мыслительной деятельности, предметом которой выступает правовая действительность.

Обобщение изложенного позволяет выделить несколько аспектов понимания правовой позиции и связанных с этим признаков данного явления.

Во-первых, правовая позиция представляет собой элемент правосознания, который соединяет в себе рациональное знание правовой действительности и ее субъективную оценку. В этом качестве она выступает промежуточным этапом к воплощению правосознания в действительности и отличается осознанностью, устойчивостью, прагматичностью.

Во-вторых, с языковой точки зрения правовая позиция выражается в виде устной речи и текста преимущественно при помощи языка права с характерными для него особенностями употребления слов, словосочетании и предложений.

В-третьих, с точки зрения логической формы – это мысль субъекта в виде системы понятий, суждений и умозаключений, подчиненная общим формально-логическим законам и вытекающим из них требованиям применительно к интеллектуальной деятельности в сфере права. В ее основе находится соответствующая общая идея или принцип, которые служат исходными для формирования единой системы суждений.

В-четвертых, с формально-юридической стороны она представляет собой конструктивный подход к вопросам права, то есть определенный вариант решения конкретных практических задач на основе правовых норм, признаваемый в качестве оптимального или правильного.

Совокупность данных признаков позволяет выделить правовую позицию из ряда подобных явлений и сформулировать определение данного феномена. Правовая позиция – это элемент правосознания, включающий знание о правовой действительности и ее индивидуальную оценку в виде внешне выраженной объединенной общей идеей системы мотивированных суждений о должном правовом регулировании фактической реальности. В самом общем виде – это качественно более высокий уровень мнений, предложений, выводов, аргументов по поводу наиболее субъективно-оптимального правового регулирования, состояния правовых явлений, разрешения конкретных юридических случаев. Рассматривая уровень абстракции данного понятия, ученые практически единодушно приходят к выводу о его категориальной значимости76.

В философии под категорий понимаются фундаментальные понятия, формы мысли, типы связи субъекта и предиката в суждений, устойчивые способы предицирования, существующие в языке, составляющие условия возможности опытного знания и имеющие априорное значение в качестве универсалии и предельных понятий77. Таким образом, с описательной точки зрении категории – это понятия наиболее высокой степени абстракции, предельные по уровню обобщения. Однако в этом значение категории не исчерпывается, поскольку им также свойственна методологическая функция в организации процесса познания. О формировании новых правовых категорий можно утверждать в том случае, когда правовые явления отражают новые общие процессы, отношения и закономерности, возникающие в государственно правовой действительности, обоснованы, доказаны и проверены опытом, по своим качественным особенностям и уровню обобщения могут быть включены в понятийный строй правовой теории78. Правовая позиция, как указывалось выше, охватывает все сферы правовой действительности, от правотворчества до реализации права. По своему содержанию она неразрывно связана с правосознанием и выступает в качестве его особой конкретно-практической части. Чрезвычайно широк спектр субъектов-носителей правовой позиции, которая определяет их фактическое поведение и служит основой социального взаимодействия. В ряде случаев законодательство придает правовым позициям юридическое значение, однако количество их форм значительно больше. Соответственно, с методологической точки зрения его помощью возможно исследование процессов правообразования и реализации права, структуры правосознания и состояния правовой культуры, обеспечения законности и правопорядка, а также раскрытие отдельных явлений и процессов права. Таким образом, правовая позиция по уровню обобщения и методологической значимости представляет собой новую самостоятельную категорию общей теории права, которая требует дальнейшего исследования.


Умрихин А.В.


ИЗ ИСТОРИИ НАМЕСТНИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ РОССИИ


Начало XX в. явилось для России временем важнейших по значимости внутриполитических и внешнеполитических событий, коренным образом изменивших вектор исторического развития страны. Основное содержание данного исторического периода составлял процесс неуклонного роста социальной напряженности, вызванный рядом внутри и внешнеполитических кризисов, потрясших Российскую империю в эти годы.

Сложность и противоречивость российской внутриполитической ситуации отражалась и на процессах, происходивших в сфере организации административного управления как центрального, так и местного уровней государственного аппарата. Для дальневосточных территорий России это проявилось, в первую очередь, в попытках центральной власти внести в порядок управления этими окраинными областями элемент еще большей административной централизации (учреждение наместничества), а затем в раздроблении гигантского Приамурского генерал-губернаторства (учреждено в 1884 г.) на более управляемые административно-территориальные единицы (выделение самостоятельных Камчатской и Сахалинской областей).

Напряженная международная ситуация в Азиатско-Тихоокеанском регионе в целом также заставляла правительство России и местную дальневосточную администрацию задумываться об усилении своего влияния на Дальнем Востоке, принимать меры по обеспечению обороноспособности, не последнюю роль в котором должно было сыграть укрепление управленческих структур края.

30 июля 1903 г. указом императора Сенату на территории Приамурского генерал - губернаторства, а также Квантунской области (юго - западная оконечность Ляодуньского полуострова, отошедшая в аренду России на 25 лет по договору с Китаем 1898 г.) было образовано особое наместничество. Во главе его стоял наместник - должностное лицо, в служебной иерархии возвышавшееся даже над приамурским генерал - губернатором. Наместник должен был стать главным начальником края, сосредоточив в своих руках управление всеми делами российского Дальнего Востока. Значимость этой фигуры подчеркивалась тем, что, являясь начальником для всех должностных лиц края, сам наместник подчинялся прямо и непосредственно императору Николаю II79.

Столь серьезное административное реформирование разрабатывалось и проводилось в жизнь достаточно келейно. В известность не были поставлены даже должностные лица, занимавшие далеко не второстепенные посты в правительственных кругах империи. Председатель Комитета министров С. Ю. Витте писал в своих мемуарах, что «...об учреждении наместничества на Дальнем Востоке и о назначении наместником Алексеева, я, да и министры, узнали утром, читая газеты»80. По мнению С. Ю. Витте, данный факт ярко свидетельствовал о том, что даже министры были отстранены от участия в определении основных направлений российской дальневосточной политики. Часть исследователей не без основания считает, что решение Николая II об учреждении наместничества было принято под давлением влиятельной придворной группировки, возглавляемой статс-секретарем А.М. Безобразовым, настойчиво добивавшейся от царя ужесточения внешнеполитического курса России на Дальнем Востоке и более активного участия русского капитала в эксплуатации естественных богатств Кореи и Северо-Восточного Китая81.

Не без участия этой придворной группировки на должность наместника был предложен и назначен адмирал, генерал - адъютант Е. И. Алексеев, являвшийся с 1899 г. командующим войсками и главным начальником Квантунской области, командующим морскими силами на Тихом океане и близкий «безобразовской клике» по геополитическим убеждениям.

Излишняя скрытность в принятии столь важных решений удивляла и волновала не только столичный истеблишмент. Известие об учреждении наместничества привело в некоторое замешательство дальневосточных управленцев. Молниеносное и кардинальное изменение системы управления краем вызвало тревогу и смятение в здешних кругах. С целью выяснения истинного положения дел они начали «зондаж петербургской правительственной почвы» через надежных людей в столице. Из канцелярии приамурского генерал - губернатора на имя некоего Васильева был направлен ряд телеграмм с просьбой телеграфировать в Хабаровск о ситуации вокруг дальневосточной административной реформы. В телеграмме Васильева, зарегистрированной в канцелярии приамурского генерал - губернатора 7 августа 1903 г., читаем: «Читал подлинник доклада Сенату об учреждении наместничества. Сам доклад невелик, полторы страницы... Думаю, возможно ходатайство хабаровских граждан, отстаивающих существование города...»82. Местопребыванием наместника на Дальнем Востоке был объявлен Порт-Артур. По-видимому, этот факт был расценен хабаровчанами как сигнал к переносу административного центра генерал - губернаторства из Хабаровска, а значит и к фактическому умалению его значения, а возможно и его полной ликвидации. 11 августа 1903 г. в канцелярию пришла вторая телеграмма Васильева, гласившая: « ...Сегодня передовая статья «Нового времени» отстаивает сохранение Приамурского генерал - губернаторства, дабы предотвратить гибель Хабаровска, да и всего Приамурья... Судьба приамурского генерал-губернатора никому не известна...»83.

Только 12 августа приамурский генерал - губернатор Д. И. Субботич получил официальную телеграмму из Министерства внутренних дел за подписью самого министра Плеве. В телеграмме разъяснялось, что должность дальневосточного наместника учреждается для «мирного преуспеяния сего края и неотложного удовлетворения местных нужд». Наместник наделялся высшей властью по всем вопросам гражданского управления в крае. Причем эти вопросы подлежали изъятию из ведения отдельных министров. Наместник имел право вести дипломатические сношения с соседними российскому Дальнему Востоку государствами. Наместник являлся еще и командующим российскими морскими силами на Тихом океане и вообще всеми войсками, расквартированными на территории дальневосточных областей. Дальневосточный наместник обязывался возглавить работу по составлению особого «Положения об управлении областями Дальнего Востока», в котором должны были быть зафиксированы особенности компетенции главных должностных лиц и структура управленческих органов дальневосточных областей империи. Но до разработки и утверждения «Положения» пределы властных полномочий наместника как в отношении управленческих структур Дальнего Востока, так и в отношении вопросов сношения с верховной властью, должны были определяться кругом прав наместника на Кавказе, которые содержались в «Учреждении управления Кавказского и Закавказского края» от 30 января 1845 г.84. Из Хабаровска телеграмма была немедленно разослана всем военным губернаторам Дальнего Востока.

Генерал-адъютант Е. И. Алексеев прибыл в свою резиденцию наместника в Порт-Артуре уже 16 августа 1903 г., о чем немедленно известил приамурского генерал-губернатора телеграммой, в которой, в частности, особо подчеркнул, что «..военное и гражданское управление Приамурского генерал-губернаторства и Приамурского военного округа, временно, впредь до выработки «Положения об управлении областей Дальнего Востока», должно осуществляться на основании существующих законоположений за изъятием, указанным в статье 12 «Учреждения управления Кавказского и Закавказского края», содержащегося во втором томе Свода законов Российской империи издания 1876 г.»85. Статья же 12 «Учреждения управления Кавказского и Закавказского края», на которую ссылался в своей телеграмме Е. И. Алексеев, гласила: «Через наместника входят в установленном порядке к высшей законодательной и исполнительной власти все дела управления? непосредственные личному его размещению и им же одним объявляются все повеления и разрешения Верховной власти»86.

Поскольку ни в одной из библиотек Дальневосточного региона не оказалось ни одного экземпляра второго тома Свода законов Российской империи, содержавшем «Учреждение управления Кавказского и Закавказского края», в экстренном порядке из канцелярии приамурского генерал-губернатора в Петербург «улетело» несколько телеграмм с просьбой незамедлительно выслать указанные книги87. Согласно журналу регистрации входящих бумаг канцелярии приамурского генерал-губернатора, желанная книга поступила сюда только в начале ноября 1903 г., причем после неоднократных повторных запросов. Все эти факты указывали на неподготовленность, поспешность, неожиданность, с какими учреждалось Дальневосточное наместничество.

Достаточно любопытна в этой связи фигура вышеупомянутого Васильева, являвшегося, по-видимому, главным источником информации для властей Дальнего Востока о решении в высших эшелонах власти вопросов, связанных с данной территорией империи. Связь дальневосточной администрации с этим своим «неформальным осведомителем» в Петербурге является хорошей иллюстрацией самого механизма взаимодействия администрации Дальнего Востока и центральной власти. Последняя просто ставила дальневосточную власть перед свершившимся фактом (что проявлялось не только в истории с учреждением наместничества), хотя, в принципе, должна была привлечь дальневосточных администраторов в качестве первостепенных экспертов, знакомых с потребностями региона не понаслышке.

В соответствии с требованиями, содержавшимися в указе об учреждении наместничества, 23 августа 1903 г. Е.И. Алексеев издал распоряжение о создании специальной комиссии по составлению «Положения об управлении областей Дальнего Востока», которая должна была приступить к работе уже 10 сентября 1903 г. в Порт-Артуре. В состав комиссии вошли: губернатор Забайкальской области Надаров, вице-губернатор Приморской области Павленко, вице - губернатор Амурской области Таскин, правитель канцелярии приамурского генерал-губернатора Щербина, начальник Управления государственными имуществами генерал-губернаторства Веденский, окружной инспектор училищ Приамурского генерал-губернаторства Маргаритов, заведующий переселенческим делом Архипов88.

Комиссия приступила к работе, но нестабильная общеполитическая ситуация в регионе и необходимость решать постоянно возникающие административные и иные задачи не способствовали ее продуктивной деятельности. Комиссии так и не удалось выработать целостного, более или менее удовлетворительного документа. Не последнюю роль в провале работы этого органа сыграла начавшаяся в январе 1904 г. русско-японская война, отодвинувшая на задний план еще недавно казавшиеся такими насущными вопросы организации управления российским Дальним Востоком. Но это выяснилось чуть позже. В сентябре 1903 г. комиссия только начала функционировать. Но осуществлять административное руководство регионом нужно было не дожидаясь пока она разработает «Положение об управлении областей Дальнего Востока».

Поскольку наместник получал в свою компетенцию все верховное управление краем, перед ним вставала нелегкая задача в короткий срок создать органы этого управления, укомплектовать административные штаты по возможности высококвалифицированными чиновниками. Сделать это в одночасье оказалось, естественно, невозможно. Видимо, сознавая двусмысленность ситуации, и сам наместник, и более высокопоставленные управленцы петербургского уровня вынуждены были сделать упор на уже сложившиеся в крае административные структуры. Об этом свидетельствует телеграмма, пришедшая в Хабаровск из Петербурга 12 сентября 1903 г. Содержание документа, бесспорно, должно было взбодрить приамурского генерал-губернатора и его подчиненных. Тот же Васильев передавал, что «...наместник просит министров ввиду неимения штатов, впредь до выработки « Положения об управлении областями Дальнего Востока», направлять все дела прежним порядком, кроме дел принципиального значения...»89. 15 сентября 1903 г. приамурскому генерал-губернатору последовала теперь уже официальная телеграмма от заместителя министра внутренних дел П. Дурново, гласившая: «Его императорскому Величеству благоугодно было в десятый день сего сентября высочайше повелеть, чтобы текущие дела по областям, подведомственным наместнику на Дальнем Востоке, решались на прежнем основании, кроме дел принципиально важного значения»90.

Но по каким критериям и кто должен был классифицировать дела на «принципиально значимые» и поэтому находящиеся в непосредственном ведении наместника, и «второстепенные», которые можно разрешать на более низких ступенях административной лестницы? Неразбериха в точном распределении компетенции, главным образом между приамурским генерал-губернатором и наместником, продолжалась. Материал для подобного заключения дает развернувшийся « телеграфный роман» между канцеляриями генерал-губернатора и наместника. В октябре 1903 г. на имя приамурского генерал-губернатора Н.П. Леневича (губернаторствовал с 1903 г. по 1905 г.) пришла уже шестая по счету телеграмма наместника с весьма настойчивым требованием, чтобы все распоряжения правительства, поступающие иногда непосредственно генерал - губернатору в обход наместника, направлялись в обязательном порядке на предварительное рассмотрение и утверждение наместнику. Одновременно с этим начался процесс перевозки деловой документации из Хабаровска в Порт-Артур, опять-таки по настоятельному требованию наместника, который хотя бы в такой форме пытался все же обозначить свое приоритетное положение перед приамурским генерал-губернатором. Генерал-губернатор неоднократно получал от наместника предписания примерно следующего характера: «Если не встретите препятствий, благоволите командировать в Порт - Артур в мое распоряжение чиновника по дипломатической части, приказав ему доставить всю имеющуюся в управлении генерал-губернатора и окружного штаба переписку по гражданской части, касающуюся Маньчжурии»91. Подобная настойчивость наместника в вопросе перемещения деловой документации в Порт-Артур свидетельствовала о неадекватной оценке им сложившейся на Дальнем Востоке внешнеполитической ситуации, которая явно развивалась в сторону военного конфликта между Россией и Японией и, казалось бы, должна была насторожить хотя бы в вопросе о перевозке важной документации из «тылового» Хабаровска в Порт-Артур.

Решив прояснить ситуацию с границами своих властных полномочий, наместник предпринял попытку четче очертить круг подведомственных ему вопросов. В наместническом приказе, изданном с вышеуказанной целью, читаем: «Предписываю всем подведомственным мне местам и лицам гражданского ведомства предоставить на мое усмотрение с соблюдением порядка, установленного « Учреждением Сибирским», нижеследующие дела, в случаях превышающих власть генерал - губернатора. 1. По изданию в дополнение и развитие существующих законоположений, наказов и инструкций для руководства подведомственных мне установлений; 2. По разъяснению возникающих вопросов о неполноте или неясности действующих законов; 3.О нераспространении на некоторые местности края или о приостановке мер, предписанных в порядке законодательном или исполнительном; 4. По вопросам пограничным; 5. По переселению и землеустройству; 6.По народному продовольствию; 7.О мерах предупреждения и борьбы с эпидемиями и эпизоотиями; 8. Об утверждении списков рыболовных участков, предназначенных отдаче в аренду; 9. Об открытии новых учебных заведений и о преобразовании существующих; 10. По назначению и увольнению лиц, занимающих по Табели о рангах должности с 5 класса; 11. По утверждению должностных лиц городского управления; 12. О пожертвованиях частных лиц, заслуживающих особого внимания по значительности сумм или по цели самого пожертвования; 13. О сооружении памятников; 14. О случаях чрезвычайных, требующих принятия решительных мер, в законе с точностью не определенных»92. Наместник счел возможным включить в область своего попечения более чем обширный круг вопросов, что не могло не привести к дублированию властных прерогатив между ним и приамурским генерал - губернатором, а значит, и к напряжению отношений между двумя высокопоставленными управленцами.

Активная политика России на Дальнем Востоке в административной сфере вызвала к жизни не только учреждение наместничества, но и способствовала появлению в высших эшелонах власти нового законосовещательного органа - Особого комитета Дальнего Востока, пришедшего на смену существовавшим в XIX в. Сибирскому комитету и Особому совещанию по делам Приамурского края. 5 октября 1903 г. в официальной газете «Правительственный вестник» был опубликован указ императора об учреждении Комитета Дальнего Востока и «Положение о Комитете Дальнего Востока»93. Председателем Комитета был сам император. В обязательном порядке членами Комитета являлись министры: внутренних дел, финансов, иностранных дел, военный и морской. Другие должностные лица могли быть призваны к участию в деятельности Комитета единожды или на постоянной основе по усмотрению императора. Дальневосточный наместник являлся постоянным членом Комитета по должности и участвовал в его заседаниях во время своего пребывания в столице. На одного из членов Комитета могла быть возложена обязанность участвовать в работе других высших правительственных учреждений, если в них рассматривались дела, имеющие отношение к дальневосточным территориям страны, и участвовать в принятии решений по подобного рода вопросам. Если возникала необходимость в предварительной проработке и подготовке вопросов, вносимых на рассмотрение Комитета, должна была создаваться особая комиссия из представителей различных ведомств, назначаемых для работы в ней по соглашению с надлежащими министерствами.

Круг вопросов, которые предположено было определить в компетенцию Комитета Дальнего Востока, был достаточно обширен.. В Комитет должны были поступать для рассмотрения и экспертизы следующие дела: по устройству управления Дальним Востоком и сметные предположения о расходах и доходах этого управления; дела, касающиеся промышленного и торгового развития края; предложения наместника о введении новых законов и изменении существующих, относящихся к Дальнему Востоку; предложения наместника относительно распространения на области Дальнего Востока вновь изданных законов и распоряжений министров и главноуправляющих империи; дела, для разрешения которых требовалось соглашение наместника с министерствами; вопросы, выходящие за рамки властных полномочий наместника.

Хотя Комитет Дальнего Востока и не должен был сам по себе располагать исполнительной властью, но факт создания подобного государственного института наглядно свидетельствовал о росте правительственного интереса к положению дел на Дальнем Востоке, демонстрировал заинтересованность правящих кругов в укреплении российского влияния здесь, особенно в условиях, когда Азиатско-Тихоокеанский регион вновь стал центром сосредоточения интересов ведущих мировых держав. Но деятельность Комитета по-настоящему так и не началась.

Вспыхнувшая в январе 1904 г. русско-японская война существенно изменила направление и темп административных реформ на Дальнем Востоке. Уже в феврале 1904 г. начал набирать силу процесс передачи дел из временной порт - артурской канцелярии наместника обратно в канцелярию приамурского генерал - губернатора94. С осени 1904 г., после ряда не слишком удачных для русской армии операций на театре военных действий русско-японской войны, в канцелярию приамурского генерал - губернатора начали передаваться дела, книги и другие предметы походной канцелярии наместника на Дальнем Востоке95. Цусимская трагедия весны 1905 г., предопределившая победу Японии, ускорила процесс возвращения документации в канцелярию приамурского генерал – губернатора.

8 июня 1905 г. император указом Государственному Совету повелел отстранить от должности первого и, как оказалось, последнего наместника на Дальнем Востоке генерал-адъютанта Е. И. Алексеева и включить его в состав членов Государственного Совета. В России сложилась традиция, согласно которой, должностное лицо, уходя в отставку с какого-либо важного государственного поста, как правило, включалось в состав членов высшего законосовещательного органа империи, - разумеется, если отставка не была вызвана какими-либо неблаговидными обстоятельствами. Считалось, что богатый опыт административной работы членов Государственного Совета может только помочь его успешной деятельности.

27 июня 1905 г. появился «прощальный» приказ наместника: «Впредь до замещения должности наместника на Дальнем Востоке Государь Император Высочайше повелевает соизволить представить подлежащим министерствам и главным управлениям по всем делам гражданского управления в наместничестве руководствоваться порядком, установленным государем его повелением от 10 сентября 1903 г. в отношении направления и решения текущих дел в областях Дальнего Востока»96. В приказе прямо предписывалось местным властям в областях наместничества в отношении порядка направления и решения дел руководствоваться существующими узаконениями и решать важнейшие из дел через обязательный контроль наместника.

Таким образом, наместничество как таковое и должность его главного начальника предполагалось сохранить, осуществив лишь некоторые кадровые перестановки, но этого не случилось. Поражение в русско-японской войне продемонстрировало определенную слабость российского укоренения на Дальнем Востоке и привело, с одной стороны, к потере интереса у части политических и промышленных кругов России к своим дальневосточным владениям, а с другой стороны, подвинула эти круги к пониманию того, что одна только поспешная и явно недостаточно подготовленная реформа административного управления в крае не способна разрешить весь комплекс местных проблем. Особенности региона требовали более вдумчивого, детального, всесторонне выверенного и комплексного подхода к вопросам его экономической, социальной и культурной будущности. Указом императора Сенату от 28 июня 1905 г. наместничество на Дальнем Востоке было упразднено.

Опыт наместничества оказался явно неудачным. Поспешно и келейно проведенная административная реформа продемонстрировала, с одной стороны, что центральная власть недостаточно ясно осознавала истинные потребности Дальневосточного региона, а с другой стороны, внесла сумятицу и неразбериху в деятельность местных управленческих структур.

Кононкова Н.В.