Geum.ru

Юридический факультет амурского государственного университета

Вид материалаУченые записки
Предвыборная агитация и политическая реклама: проблемы правового регулирования
Подобный материал:
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   20

ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕКЛАМА: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ


Существенным шагом в истории развития правового регулирования предвыборной агитации явилось принятие в 2002 г. Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»354 (далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях…»). В статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…» предвыборная агитация определялась как «деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)». Данная формулировка отличалась от предыдущей тем, что законодатель исключил из содержания этого понятия:

во-первых, круг субъектов, осуществляющих предвыборную агитацию – граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений;

во-вторых, положение, относящееся к агитационной деятельности, которая имеет цель побудить или побуждает избирателей к участию в выборах355. Предполагаем, что такое исключение связано с выделением двух видов производимой и распространяемой в период проведения выборов информации: информирование избирателей и предвыборную агитацию. Это необходимо было учитывать при работе с периодически поступающими в избирательные комиссии обращениями лиц, полагающих, что приглашения избирателей принять участие в голосовании, прийти на избирательные участки, распространяемые избирательными комиссиями, являются незаконной агитацией356.

Реформирование избирательного законодательства, предпринятое в 2005 году, повлекло за собой качественное изменение понятия «предвыборной агитации» – из нее исключена формулировка «против всех». В настоящее время статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…» определяет предвыборную агитацию как «деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)». Обратим внимание на некоторую неопределенность понятия «предвыборная агитация». Совершенно очевидно, что «деятельность, имеющая целью побудить» – это деяние с прямым умыслом. Тот, кто его делает, имеет цель достичь определенного результата357. Однако слова – «или побуждающая» – как раз и создают неопределенность в правотолковании. Кто должен оценивать деятельность, побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)? Очевидно, что избирательные комиссии. Однако на практике такая директива избирательного законодательства не сможет дать эффективной гарантии от произвола правоприменителя и отграничить агитацию от оценочного мнения.

Таким образом, данное установленное законодателем определение позволяет сделать вывод, что предвыборная агитация, как юридический феномен, существует только в период избирательной кампании, отличительной чертой которой должно быть наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению.

Гораздо сложнее определиться с понятием «политическая реклама», т.к. федеральный законодатель не дает толкование данному термину.

Следует отметить, что законодательству о выборах термин «политическая реклама» был знаком давно. Например, статья 40 Федерального закона от 17 мая 1995 года № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»358 устанавливала, что предвыборная агитация на радио и телевидении осуществляется в виде публичных предвыборных дебатов, «круглых столов», пресс-конференций, интервью, выступлений, политической рекламы и в иных не запрещенных законом формах. Аналогичные положения содержались и в федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1995 и 1999 годов359.

Анализ же наличного массива федеральных законов показывает, что на сегодняшний день все они обходят стороной политическую рекламу, а Федеральный закон «О рекламе»360 – единственный нормативно-правовой акт, в котором употребляется данное понятие. Если обратиться к приведенному акту, то реклама – это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке. А интересующее нас понятие употребляется в следующем единственном предписании, согласно которому «Федеральный закон «О рекламе» не распространяется на: политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию…»361. Таким образом, это дает основание сделать следующие выводы.

Во-первых, федеральный законодатель, не давая точного определения политической рекламе, относит к ней и предвыборную агитацию. Т.е. предвыборная агитация – это разновидность политической рекламы. В этой связи имеют место ряд коллизий, возникающих из-за того, что уникальность упоминания термина «предвыборная агитация» именно применительно к избирательному процессу фактически придает ему статус только избирательного термина362. В то же время необходимо учитывать и то, что политическая реклама – это не всегда предвыборная агитация.

Во-вторых, политическая реклама выводится за сферу применения Федерального закона «О рекламе», однако заметим, что политическая реклама не перестает быть рекламой – она просто не регулируется нормами данного закона363. Представляется, что такая установка федерального законодательства не совсем точна и нуждается в некоторой корректировке, поскольку на практике порождает проблемы правопонимания и правоприменения.

В Российской Федерации на законодательном уровне предвыборная агитация регулируется главой 7 Федерального закона «Об основных гарантиях…». В рамках 7 главы Федерального закона «Об основных гарантиях…» предвыборной агитацией, как деятельности, признаются364: два прямых действия – призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них); описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов. Четыре действия с признаками, которые можно трактовать по-разному в зависимости от того, когда и кем эти действия совершены365 – выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения); распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Следует отметить, что в 2003 г. Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующим Конституции пп. «ж» п. 2 ст. 48, который делал перечень предвыборной агитации открытым366. В то же время Конституционный Суд дал собственное толкование предвыборной агитации. По существу Судом была отвергнута формулировка «или побуждающая избирателей» и определено, что в агитационной деятельности должно быть только наличие специальной цели367. Заметим, что в поданных в Конституционный Суд запросах определение агитации, закрепленное ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…», не оспаривалось, в результате чего оно сохранилось и после реформы избирательного законодательства в 2005 г. Совершенно очевидно, что рассматриваемые нормы не выдерживают критерия определенности, ясности и способности к однозначному истолкованию.

Правовое регулирование правил предвыборной агитации осуществляется посредством установления сроков ее проведения, условий участия граждан и иных субъектов избирательного процесса в предвыборной агитации, запретов и ограничений в осуществлении агитационной деятельности, а также ответственности за нарушение предусмотренного порядка проведения предвыборной агитации368.

Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях…» предусматривает открытый перечень методов проведения предвыборной агитации. Предполагаем, что это связано с тем, что предусмотреть в законе все разнообразие конкретных агитационных методов невозможно и в этом нет необходимости, а основным требованием относительно проведения предвыборной агитации является требование о том, чтобы все эти методы не были запрещены законом.

В соответствии с п. 1 ст. 49 Федерального закона «Об основных гарантиях…» агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов. Следует отметить, что в действующем законодательстве исключено указание на момент создания соответствующего избирательного фонда, что позволяет проводить предвыборную агитацию методами, не требующими финансовых затрат. Прекращается агитационный период в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Таким образом, законодатель утвердил специальный «день тишины» для того, чтобы избиратель имел возможность свободно сформировать свою позицию, которая будет выражена им в день голосования. При этом опубликование (обнародование) в средствах массовой информации результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов иных исследований, связанных с проводимыми выборами, в том числе их размещение в информационнотелекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет, как уже отмечалось, не допускается в течение пяти дней до дня голосования и в день голосования (п. 3 ст. 46).

Реформирование избирательного законодательства привело к сокращению количества агитационных дней на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях: с 30 до 28 дней369. Это новшество позволило согласовать сроки осуществления целого ряда избирательных действий, что облегчило задачу правоприменителей по их проведению (в частности, жеребьевки по распределению бесплатного эфирного времени после завершения периода регистрации кандидатов, списков кандидатов; опубликования определенного в результате этой жеребьевки графика распределения бесплатного эфирного времени).

Избирательное законодательство определяет круг субъектов, которые имеют право проводить предвыборную агитацию, а также и круг субъектов, которым ее проведение запрещено. Заметим, что, устанавливая порядок проведения предвыборной агитации, Федеральный закон «Об основных гарантиях…» предусмотрел разные правовые режимы агитационной деятельности для ее участников – кандидатов, избирательных объединений, с одной стороны, и граждан, с другой. В этой связи хотелось бы отметить, что правовое регулирование средств массовой информации в Российской Федерации осуществляется путем представления квот на платный и бесплатный эфир на каналах государственного телевидения, и право на размещение предвыборной агитации на коммерческих телеканалах370.

В Российской Федерации Федеральным законом «Об основных гарантиях…» регулируются случаи одновременного проведения на одной и той же территории нескольких избирательных кампаний и совпадения на указанных кампаниях периодов проведения агитации. В этой связи хотелось бы отменить еще один аспект правового регулирования предвыборной агитации.

В соответствии с положениями п. 9 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях…» использование в агитационных материалах кандидата изображения физического лица возможно только с письменного согласия данного физического лица. Документ, подтверждающий согласие, представляется в избирательную комиссию вместе с экземплярами агитационных материалов, представляемых на основании требований, установленных п. 3 ст. 54 названного Закона. Казалось бы такое предписание не вызывает проблем в правопонимании и правоприменении, однако, использование изображений физических лиц в агитационных материалах дает простор для применения разного рода технологий. Например, если гражданин баллотируется в качестве кандидата на выборную должность на федеральном уровне, и дает согласие на использование его изображения на другом уровне выборов, не нарушается ли в данном случае принцип равного пассивного избирательного права? Приведем пример. В ходе избирательной кампании 2 марта 2008 года при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Амурской области региональное отделение политической партии ЛДПР, выдвинувшее список кандидатов, выпустило агитационный материал с использованием изображения В.В. Жириновского, который баллотировался в качестве кандидата на пост Президента Российской Федерации. С одной стороны, нарушений требований, установленных п.9 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях…» нет, с другой, обеспечение принципа равного пассивного избирательного права ставится под сомнение.

Совершенно очевидно, что предвыборная агитация регионального отделения политической партии ЛДПР осуществлялась одновременно в двух направлениях: в одном – за избирательное объединение, т.е. за ЛДПР, которое участвовало в региональных выборах; в другом – как скрытая агитация, за кандидата на пост президента, поскольку использовалось изображение В.В. Жириновского, являющегося кандидатом на выборный пост. Заметим, что средства избирательных фондов имеют целевое назначение и могут использоваться кандидатами, избирательными объединениями только на покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании371. И агитация за кандидата, избирательное объединение, оплачиваемая из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений, запрещается372.

Предполагаем, что в данном случае имеет место очевидное упущение избирательного законодательства, устранение которого позволило бы обеспечить реализацию принципа равного пассивного избирательного права в более полном объеме. Поэтому представляется целесообразным, в случае выдвижения кандидата на одном уровне выборов, внести запрет на использование его изображения на другом уровне выборов, на котором он не является кандидатом.

Особую важность представляет выявление предвыборной агитации, носящей незаконный характер. Реформирование избирательного законодательства, предпринятое в 2007 году, значительно расширило перечень не разрешенных агитационных действий. В частности запрещена предвыборная агитация, содержащая признаки экстремистской деятельности, а также обосновывающая или оправдывающая экстремизм.

Что же касается политической рекламы, то, как уже отмечалось, ее определение как таковое отсутствует в законодательстве Российской Федерации. И будучи упомянутой лишь раз в Федеральном законе «О рекламе», она отождествляется с предвыборной агитацией. Следовательно, в период избирательной кампании политическая реклама должна распространяться с учетом требований, предъявляемых законодательством о выборах к проведению предвыборной агитации.

В этой связи следует обратить внимание на следующую проблему. Распространена практика размещения политическими партиями, их структурными подразделениями на рекламных конструкциях и в иных местах материалов, которые не оформлены как печатные агитационные материалы, но при этом сохраняются на своих местах в период избирательной кампании и в силу своего содержания могут иметь агитационный эффект. Как правило, такие материалы размещаются до начала избирательной кампании на основании соответствующих договоров (которые политические партии, как правило, заключают на длительный срок, например на год, включающий в себя и период избирательной кампании). Как квалифицировать такие материалы в период избирательной кампании? В настоящее время данный вопрос остается дискуссионным373. В этой связи заслуживает внимание быть рассмотренной позиция Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации374 (далее именуется ФАС РФ), в соответствии с которой политическая реклама допускается к размещению на условиях социальной рекламы, в соответствии с Федеральным законом «О рекламе».

Так, ФАС РФ признает, что в период до начала и в ходе избирательной кампании информация, включающая сведения о политических партиях и иных избирательных объединениях, отдельных политических деятелях, не содержащая признаков предвыборной агитации, допускается к размещению на рекламных конструкциях на условиях социальной рекламы. При этом в соответствии с п. 4 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях…» оплата рекламы не связанной с выборами деятельности политических партий и иных избирательных объединений, отдельных политических деятелей с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда. Однако вряд ли можно утверждать, что тем самым снимаются все вопросы, связанные с размещением политической рекламы.

Заметим, что в социальной рекламе не допускается упоминание о физических и юридических лицах375, что фактически ставит вне закона любую партийную рекламу, рекламу общественных объединений и единоличных кандидатов на выборные должности, где пропагандируются либо сами объединения, их отдельные представители, либо независимые кандидаты. Кроме того, для размещения социальной рекламы предусмотрен особый порядок: заключение соответствующих договоров является для рекламораспространителей обязательным в пределах пяти процентов годового объема распространяемой ими рекламы376. Поэтому, например, в Москве и Санкт-Петербурге вся социальная реклама размещается на специально отведенных местах без арендной платы по решению возглавляемой ею межведомственной комиссии, которая отклоняет все заявки, связанные с продвижением какого-либо брэнда377. На практике это означает, что полномочия принимать решение о том, размещать или нет наружную рекламу тех или иных партий принадлежит представителям властей.

Таким образом, ограничения, налагаемые законом на социальную рекламу378, делают представителей политических партий зависимыми от позиции региональных и муниципальных властей, в частности позволяют не допустить размещения на подведомственной им территории «нежелательной» политрекламы.

В контексте рассматриваемой проблемы добавим, что в период избирательной кампании в печатных изданиях можно увидеть поздравления с днем рождения, адресованные какому-либо кандидату, которые по своей сути, конечно же, не являются политической рекламой, но в то же время «напоминают» нам о данном кандидате.

Таким образом, приходится констатировать, что существующий правовой пробел способен восполнить только специальный закон о политической рекламе, в котором будет однозначно дано определение понятия «политическая реклама», с принятием которого многие проблемные вопросы будут сняты. Можно согласиться с мнением С.В. Большакова, А.Г. Головина, утверждающими, что в данном законе обязательно должны присутствовать определения политической рекламы и объекта рекламирования, рассмотрен порядок распространения политической рекламы вне периодов избирательных кампаний, предусмотрена отсылочная норма о том, что порядок распространения политической рекламы в режиме предвыборной агитации устанавливается законодательством о выборах379.

В то же время, некоторые исследователи данного вопроса считают, что не следует преувеличивать роль специальных законов в области избирательного права и процесса. Так, С.Д. Князев отмечает, что: «… чрезмерное увлечение принятием новых специальных законов способно вызвать дезорганизующие последствия для системы избирательного законодательства, нарушить (усложнить) структуру внутренних связей образующих его актов, а также спровоцировать искусственное разрастание объемов законодательного регулирования избирательных отношений…»380.

Что же касается предвыборной агитации, то здесь можно выделить следующие особенности правового регулирования в Российской Федерации.

Во-первых, предвыборная агитация предусматривает три периода: период выдвижения кандидата, списка кандидатов – для агитации, которая не требует финансовых затрат; период создания соответствующего избирательно фонда – для агитации, требующей финансовых затрат; период за 28 дней до дня голосования – для агитации через средства массовой информации.

Во-вторых, отмечается достаточно широкая трактовка термина «предвыборная агитация», включающая не только деятельность, но и намерения, а также допускается оценка побудительного эффекта агитации.

Предлагаем следующее понятие предвыборной агитации, соответствующее ранее выраженной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации: предвыборная агитация – это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая цель склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению.

В-третьих, перечень методов проведения предвыборной агитации является открытым, что является вполне обоснованным в связи с развитием новых агитационных методов.

В-четвертых, правовое регулирование правил предвыборной агитации осуществляется посредством установления сроков ее проведения, условий участия граждан и иных субъектов избирательного процесса в предвыборной агитации, запретов и ограничений в осуществлении агитационной деятельности, а также ответственности за нарушение предусмотренного порядка проведения предвыборной агитации.

В-пятых, с позиции безусловной реализации принципа равного избирательного права представляется целесообразным, в случае выдвижения кандидата на одном уровне выборов, внести запрет на использование его изображения на другом уровне выборов, на котором он не является кандидатом.

В заключении хотелось бы отметить, что такому феномену как предвыборная агитация и политическая реклама присуще постоянное развитие, поэтому современное законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании, иначе по-другому урегулировать возникающие проблемы невозможно.

Смирнова Ю.А.

Научный руководитель: Кокамбо Ю.Д.