Усе про спільні політики європейського союзу

Вид материала

Документы

Содержание Питання до обговорення

Подобный материал:

• Адаптація законодавства, 124.89kb.
• Указ президента україни про Програму інтеграції України до Європейського Союзу, 14.47kb.
• Авна політика інтеграції України до Європейського Союзу та формування нової політики, 107.81kb.
• Постанови кабінету міністрів україни зміст, 5319.12kb.
• Інструмент Європейського сусідства І Партнерства, 640.25kb.
• Яка основна мета адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу?, 6.85kb.
• Львівський національний університет імені івана франка на правах рукопису, 1144.09kb.
• З м І с т вступ 3 розділ правова природа європейського союзу, 398.05kb.
• План дій Європейського Союзу в галузі юстиції та внутрішніх справ план дій європейського, 130.74kb.
• Удк 37. 031 Ó Брюханова Н. О. Зміст освіти: аспекти вивчення, 245.11kb.

ПИТАННЯ ДО ОБГОВОРЕННЯ

1. Якими були основні цілі Римського договору?

2. Які нові цілі поставив Маастрихтський договір?

3. Які нові цілі поставив Амстердамський договір?

4. Чи потрібні підписання та ратифікація договору для переходу від одного інтеграційного процесу до іншого?

5. Що означають такі часті зміни й доповнення до європейських договорів?


32.

Розділ З

європейське право та фінанси

3.1. Європейські Спільноти та Європейський Союз

Сьогодні часто можна почути про "три стовпи" Європейського Союзу, пер-'ший - Європейська Спільнота (ЄСп), другий - спільна зовнішня та без-пекова політика (СЗБП) і третій - юстиція та внутрішні справи (ЮВС). Однак слід сказати, ідо образ ЄС на трьох стовпах мінімізує місце Спільноти, яка є панівною, оскільки охоплює всі політики, встановлені в рамках трьох вихідних договорів, а також все законодавство, ухвалене на їх основі від 1952 року.

Європейський Союз ліпше уявляти як конструкцію, що постійно змінюєть­ся. У такій панорамі Європейська Спільнота є головною будівлею, міцною та фу­нкціональною, завдяки існуванню в ній багатьох спільних політик, що перебува­ють на різних етапах розвитку. Поряд з нею — СЗБП та ЮВС, які все ще перебу­вають у процесі становлення і які побудовані відповідно до планів, визначених у Договорі про Європейський Союз. їхні будівлі слід зводити з терпінням, охоплю­ючи їх спільними правовими актами. Мало того, Амстердамський договір умістив у будівлю Спільноти багато того, що спочатку було в крилі ЮВС. В цьому крилі міждержавна співпраця на сучасному етапі обмежується співпрацею у сфері за­безпечення порядку (поліція) та правосуддя в кримінальних справах [див. підрозділ 8.1.2.]. Безглуздо зображати цю співпрацю як один зі стовпів європейської конструкції.

Завдяки уважнішому поглядові на метафоричне зображення європейської конструкції можна помітити, що головна будівля, тобто Спільнота, розділена горизонтально на поверхи. Поверх спільного ринку побудований на фундаменті митного союзу. Крім чотирьох основних свобод (вільний рух товарів, людей, послуг і капіталу), поверх спільного ринку складається з численних приміщень, розміщених горизонтально та вертикально, де зосереджені спільні політики, яким відведено основну частину цієї книжки. Приміщення вугілля, сталі й атомної енергії, покриті договорами про ЄСВС та Євратом, також розміщені на цьому поверсі будівлі Спільноти.

Поверх Економічного та валютного союзу зараз зводиться над поверхом спільного ринку і, отже, на будівлі Спільноти [див. розділ 7]. Договір про Європейський Союз окреслив архітектурні плани та "меморандум про взаєморозуміння", що його будівники (європейські інституції та держави-члени) мають поважати, аби завершити конструкцію. Деякі з підрядників (держави-члени), які дещо випередили інших, вже дісталися "пентхаузу" будівлі Спільноти, де діє спільна валюта, і вже почали всередині нього впроваджувати спільні політики. Інші


33.

далі працюватимуть на нижчих поверхах доти, поки не будуть готові та не матимуть бажання приєднатися до піонерів на вищих поверхах будівлі Спільноти.

Крім головної будівлі, яка сама по собі, як ми бачимо, ще зводиться, в будівлях СЗБП та ЮВС 1 листопада 1993 року, після набуття чинності ДЄС, також розпо­чалося будівництво [див. розділ 8]. Архітектори — ті самі: глави держав чи урядів, які зустрічаються на засіданнях Європейської Ради. Головні майстри також ті са­мі — Рада, Комісія та Європейський Парламент. Методи роботи для зведення цих нових будівель, зокрема процес ухвалення рішень, від самого початку відрізнялися від тих, що їх застосовували для побудови головної споруди, оскільки вони були ближчими до міждержавної співпраці, ніж до того процесу ухвалення рішень, що діє з межах Спільноти [див. підрозділи 3.3. та 8.2.1.]. Амстердамський договір, однак, увів усередину будівлі Спільноти більшу частину споруди ЮВС [див. підрозділ 8.1.]. У будь-якому разі нові будівлі, які все ще зводяться, як-от головна будівля Спільноти, перебувають під дахом Європейського Союзу.

Отже, "Європейська Спільнота" існує та зростає під дахом "Європейського Союзу". Це також стосується й інших двох Спільнот — з вугілля та сталі та з атом­ної енергії, які дуже часто плутають з Європейською Спільнотою і також називають Спільнотою". Цілком правильно говорити про "Спільноту" стосовно всього, що трапилося чи було збудовано до 1-го листопада 1993 року. Правильно навіть гово­рити про "Спільноту" стосовно заходів, вжитих після цієї дати відповідно до проце­дур Спільноти, визначених Договором про ЄСп (але також договорами про ЄСВС та Євратом). У цьому контексті треба відзначити, що Європейська Спільнота є суб'єктом міжнародного права, що передбачає повноваження укладати угоди, тоді як Союз таких прав не має. Однак термін "Європейський Союз" слід використову­вати для всіх заходів, які стосуються нових будівель конструкції та загалом для ви­значення організації європейських держав, які вирішили створити ще тісніший союз між своїми народами, який охоплював би відносини значно ширшого характеру, ніж суто економічні, що їх регулює найперша Спільнота.

3.2. Принципи субсидіарності та пропорційності

Коли держави-члени багатонаціональної інтеграційної схеми ухвалюють спільну політику, вони тим самим визнають, що ця політика є новим кроком порівняно з їхніми колишніми незалежними політиками в тих чи тих сферах. Влас­не, спільна політика існує тому, що вона здатна досягати цілі держав-членів ефек­тивніше, ніж охоплені нею відповідні національні політики. Іншими словами, спільна політика існує тому, що держави-члени цінують її переваги. Головною ва­дою, яку можна протиставити реальним вигодам спільної політики, розробленої багатонаціональною інтеграцією, є певна втрата національного суверенітету, зу­мовлена зобов'язаннями, які беруть на себе держави-члени. Безсумнівно, з розвит­ком спільних політик національні політики втрачають певний обсяг незалежності в цілях і засобах їхніх дій, оскільки сегменти національного суверенітету змішуються в нову концепцію "спільного суверенітету", який ліпше слугує різним національним інтересам. Проте ця втрата незалежності обмежується двома засобами: передусім тривалим впливом держав-членів на розвиток спільної політики через спільні інституції, в яких вони беруть участь [див. розділ 4]; і, по друге, широким вибором


34.

засобів, застосовують держави-члени для досягнення цілей спільної політики, ви­користовуючи принцип субсидіарності, що його ми пояснимо нижче.

Принцип субсидіарності означає, що Спільнота не має братися та регулю­вати те, що можна ефективніше зробити та врегулювати на національному й регіональному рівнях. Цей принцип, який передбачає ідею багаторівневого врядування [див. підрозділ 1.1.1.], притаманний будь-якій конструкції феде­рального типу. Його слід застосовувати у співпраці між різними рівнями влади. Відповідно до договорів (стаття 2 ДЄС та стаття 5 ДЄСп), Спільнота мусить діяти в межах повноважень та заради цілей, визначених цими договорами. У сферах, які не належать до ЇЇ виняткової компетенції, Спільнота має діяти відповідно до принципу субсидіарності тільки в тому разі й доти, поки держави-члени не можуть ефективно виконати завдання запропонованих дій й поки ці завдання — через їх масштабність чи наслідки — може ефективніше зробити саме Спільнота. Будь-яка дія Спільноти не має виходити за межі того, що потрібно для досягнення цілей, визначених у договорах. Стаття 308 ДЄСп доз­воляє Раді, після консультацій з Європейським Парламентом, одностайним рішенням вводити нові положення, потрібні для досягнення спільної мети, але не дозволяє надавати нових повноважень Спільноті. Міжінституційна угода визначає процедури для втілення принципу субсидіарності.

Принцип пропорційності передбачає: якщо для досягнення цілей договору потрібні дії Спільноти, ЇЇ інституції мусять проаналізувати, чи треба вживати законодавчі заходи або ж досить інших достатньо ефективних дій (фінансова допомога, рекомендації, що заохочують співпрацю між державами-членами, резолюції, що стимулюють дії держав-членів тощо).

"Прямий метод координації" застосовує принципи субсидіарності та про­порційності в багатьох спільних політиках. Він передбачає визначення спільних завдань, перенесення цих завдань до стратегій національної політики та періодичний моніторинг, зокрема, відповідно до спільно визначених і узгоджених показників (див. деталі нижче). У таких випадках національні органи влади мають широке поле для маневру в рамках європейських заходів; але через свою міждержавну природу вони не передбачають демократичного контролю з боку Європейського Парламенту та судового контролю з боку Суду ЄС щодо процесу ухвалення рішень.

Європейська Спільнота/Європейський Союз — не федеративна держава, об'єднання держав відбувається через процес багатонаціональної інтеграції. Повноваження, які надають Спільноті договори, доповнюють повноваження її держав-членів. Спільнота може діяти в певній сфері лише в тому разі, якщо має відповідні повноваження (принцип атрибуції повноважень). Дуже мало питань належать винятково до повноважень Спільноти. Як наслідок, майже всі спільні політики мають європейський вимір і національний. Відповідний рівень ухва­лення рішень — національний, європейський чи обидва одночасно — залежить від типу кожного заходу певної політики. У законах або рішеннях, які слід застосову­вати нарівно в усіх державах-членах, майже не залишається місця для національної ініціативи. Натомість, коли договір передбачає необов'язкові заходи з координації національних політик, у рамках європейських заходів національна влада має широке поле дій. З розвитком певної спільної політики європейський


35.

вимір збільшується коштом національного. Держави-члени погоджуються на обмеження своїх повноважень тією мірою, наскільки їхні інтереси краще задо­вольняються на рівні Спільноти, ніж на національному рівні.

"Прямий метод координації", запроваджений Європейською Радою в Лісабоні (23 і 24 березня 2000 року), використовується в багатьох спільних політиках як непримусовий засіб, спрямований на поширення найкращого досвіду та наближення до головних цілей цих політик. Цей метод передбачає:

■ формулювання керівних напрямків для Союзу разом зі специфічними графіками досягнення визначених ними цілей на короткий, середній і тривалий терміни;

■ визначення, де можливо, кількісних і якісних показників та найкращих світових взірців для наслідування, пристосованих до потреб різних дер-жав-членів і галузей, як засобу поширення передового досвіду;

■ перенесення цих європейських керівних напрямків до національних і регіональних політик шляхом визначення специфічних завдань і заходів, з огляду на національні й регіональні відмінності; та

■ періодичний моніторинг, оцінювання та взаємний розгляд як процеси спільного навчання.

Концепцію субсидіарності прояснив протокол до Амстердамського дого­вору, який проголосив таке:

■ принцип субсидіарності не ставить під сумнів повноваження, надані Європейській Спільноті, та враховує статтю 6(4) Договору про ЄС, згідно з якою "Союз має забезпечити себе засобами, потрібними для то­го, щоб виконувати свої завдання і провадити свої політики".

■ Концепція субсидіарності динамічна. Вона дозволяє, за потреби, розши­рити діяльність Спільноти і, навпаки, припинити, якщо вона більше не потрібна. Це означає, що принцип субсидіарності слід тлумачити відповідно до змін, які відбуваються в суспільстві, інституційної структури держав-членів, міжнародних обставин і методів.

■ Будь-яка законодавча пропозиція Спільноти має бути обгрунтована з позиції принципу субсидіарності, себто цілі, які вона собі визначає, не можуть повною мірою виконати самі лише держави-члени, Спільнота може зробити це ефективніше.

■ Згадана вище умова вважається виконаною, якщо: відповідна проблема має транснаціональний аспект, тобто зачіпає кілька держав-членів; са­мостійні дії держав-членів суперечитимуть вимогам Договору або суттєво зашкодять інтересам держав-членів; дії на рівні Спільноти матимуть явні переваги порівняно з результатами дій на рівні держав-членів.

Запровадження принципу субсидіарності відбувається за допомогою таких процедур і практик, згідно з висновками Единбурзької Європейської Ради (11-12 грудня 1992 року). Комісія застосовує принципи субсидіарності та пропорційності як висуваючи свої ініціативи, так і оцінюючи потреби у законодавчих актах Спільноти, нинішні й майбутні. Перш ніж запропонувати текст закону, Комісія провадить широкі консультації, в разі потреби готує інформаційні документи (зе-


36.

лені книги); у пояснювальні записки, які супроводжують законодавчі пропозиції, Комісія вміщує "декларацію з субсидіарності". Остання підсумовує цілі запропо­нованого заходу, його ефективність і обґрунтовує потребу в ньому. В цьому кон­тексті Комісія започаткувала експериментальний проект під назвою "Простіше законодавство для внутрішнього ринку".' Рада перевіряє, чи відповідає пропо­зиція Комісії положенням статті 5 ДЄСп, на підставі вступної частини й поясню­вальної записки до пропозиції. Суд ЄС незмінно наполягає на тому, що вибір правової бази заходів Спільноти має спиратися на об'єктивні фактори, які підлягають судовому перегляду. До таких факторів слід віднести, зокрема, мету та зміст заходу.² Труднощі постають у тому випадку, коли запропонований захід має кілька цілей, які передбачають різні правові бази. На думку Суду ЄС, у такому разі вибір правової бази має визначати головна мета заходу.¹

Аби відповідати принципу пропорційності, дії Спільноти мають бути настільки простими, наскільки це можливо для задовільного досягненням її цілей. Спільнота, отже, мусить впливати тільки певною мірою, віддавати перевагу директивам, а не регламентам і рамковим директивам. Мало того, заходи Спільноти мають залишати якомога більше простору для національних рішень, поважати усталені національні домовленості та функціонування правових систем держав-членів. Важливо також забезпечити, аби законодавство Спільноти не накладало жодних обмежень (не­логічних, зайвих або надмірних у контексті поставлених цілей) на національні, регіональні чи місцеві органи або ж на громадянське суспільство.

3.3. Правова система Спільноти

Істотною для поняття спільної політики [див. підрозділ 1.1.2.] є її зобов'язальна сила для держав-членів. Ця сила має надати спільним інституціям правові засоби для імплементації спільної політики та забезпечення виконання відповідних рішень, що з неї випливають, всіма учасниками й громадянами. Отже, спільна політика формується правовими актами, що їх ухвалюють спільні інституції, що їх виконують держави-члени та/або спільні інституції і за виконанням яких стежать спільні інституції. У кон­тексті спільних політик гармонізуються національні законодавства держав-членів у багатьох сферах. Іншими словами, на основі договорів будується особливе право, так званий "доробок Спільноти" (acquis communautaire), що має вдихнути життя в спільну політику, право, яке накладається на норми національного права держав-членів та має примат над ними. Це стосується навіть конституційних норм держав-членів і не залежить від того, чи передував національний закон відповідному правово­му актові Спільноти, чи був ухвалений пізніше. В цьому полягає суть багато­національної інтеграції. Загалом, згідно з рішенням Суду ЄС, держави-члени остаточ­но передали свої суверенні права Спільноти, яку вони створили і відповідно, не мо­жуть повернути їх назад односторонніми заходами.<sup>4

1</sup>СОМ (96) 204.

²See Case C-295/90, Parliament v Council, ECR 1992,1-4193.

³See Case C-155/91, Commission v Council, ECR 1993,1-963.

⁴Judgment of 15 July 1964, case 6/64, Costa/ENEL, ECR 1964, p. 1160.


37.

Правові акти, що формують спільну політику, можуть ухвалювати компе­тентні інституції з юридичною силою, тільки якщо вони мають на це повнова­ження, надані європейськими договорами (принцип атрибуції повноважень). У статті 249 Договору про ЄСп визначено п'ять форм правових актів, кожен із яких має різну дію на правові системи держав-членів: деякі мають пряме засто­сування і вводяться замість норм національного законодавства, натомість інші дають змогу поступово наближати це законодавство до норм Спільноти.

Регламент (Regulation) має загальну сферу дії, є обов'язковими в усьому своєму обсязі й має безпосереднє застосування до кожної з держав-членів. Так само, як і національні закони, він започатковує права та обов'язки, що є безпосе­редньо застосовними до громадян Європейського Союзу.⁵ Регламенти набирають чинності із зазначеного в них часу або, коли дата не вказана, на двадцятий день після їх опублікування в Офіційному віснику Європейських Спільнот. Регламент запроваджує норми європейського права замість національного і, отже, є найе­фективнішим правовим інструментом, запровадженим Договором про ЄСп. Так само, як і "європейські закони", регламенти мають цілком задовольняти тих, ко­му вони адресовані (фізичних осіб, держав-членів, європейські інституції).

Директива зобов'язує будь-яку державу-члена, якій її адресовано, досягти результатів, яких ця директива вимагає, але водночас залишає за національними органами право вибору форм і методів, яких вони вживатимуть. Вона є різновидом рамкового закону Спільноти й найліпше застосовна для гармонізації національних законів. Вона визначає мету або цілі, яких слід досягти спільною політикою, і залишає державам-членам право вибору форм та інструментів, потрібних для її реалізації. Оскільки держави-члени зв'язані тільки цілями, ви­значеними в директивах, вони мають певну свободу дій для перенесення їх у національне право, зважаючи на конкретні національні обставини. Однак вони мають "забезпечити виконання зобов'язань, які випливають з Договору чи є ре­зультатом заходів, вжитих інституціями Спільноти" (стаття 10 ДЄСп). Хоча ди­рективи, як правило, публікуються в Офіційному віснику, вони набирають чин­ності після повідомлення про них державам-членам, яким їх адресовано. Останні мають на національному рівні, протягом визначеного в директивах терміну, вжи­ти заходів, потрібних для їх імплементації. Недотримання цього терміну буде по­рушенням законодавства Спільноти.

Рішення є обов'язковими для тих, кому їх адресовано, а це може бути од­на, декілька або навіть усі держави-члени, або ж одна чи кілька фізичних чи юридичних осіб. Це розмаїття потенційних адресатів зумовлене різноманітніс­тю змісту рішень, який може варіюватися від квазірегламентів чи квазідиректив до конкретних адміністративних рішень. Вони набирають чин­ності радше після їх передання адресатам, ніж після публікації в Офіційному

⁵ 3 цього питання див.: Judgement of the Court of Justice of 14.12.1971, case 43/71, Politi, ECR 1971, p. 1049 та Judgement of 7.2.1973, case 39/72, Commission v Italy, ECR 1973, pp. 114-115.


38

віснику. У будь-якому разі Суд визначає, що рішення може мати пряму дію, яка надає окремим особам права, що їх має охороняти національна юрисдикція.¹'

Перелічені вище правові акти зазвичай використовуються, на підставі уго­ди і згідно з методом Спільноти [див. розділ 4.2.], для гармонізації й адаптації національного законодавства і є обов'язковими до виконання для держав-членів, інституцій Спільноти і в багатьох випадках — для громадян держав-членів. Це стосується законів і рішень, які однаковою мірою мають виконува­тись в усіх державах-членах. Втім завдання спільних політик можна розв'язувати й за допомогою скоординованих неімперативних заходів, як-от координація національних політик, різноманітні механізми обміну інформацією, органи співпраці, програми Спільноти і (або) фінансова підтримка.

Тож на додаток до обов'язкових правових актів, які формують право Спільноти, Рада та Комісія можуть ухвалювати рекомендації, що в них запро­поновано певну лінію поведінки чи визначено цілі спільної політики, й виснов­ки щодо наявної ситуації або окремих фактів у Спільноті чи державах-членах. Крім того, Рада та Європейський Парламент ухвалюють резолюції, які також не є обов'язковими і окреслюють політичні наміри щодо дій у певній сфері. Ці інструменти дають змогу інституціям Спільноти обирати позиції щодо спільної політики в необов'язковій формі, тобто без будь-яких правових зобов'язань для адресатів — держав-членів та/чи громадян.

Тоді як резолюції й висновки публікуються в серії "С" (communications — "повідомлення") Офіційного вісника Європейських Спільнот, імперативні акти й рекомендації друкуються в серії "L" {legislation — законодавство) ОВ. Спільні позиції та об'єднані дії в царинах спільної зовнішньої й безпекової політики та юстиції і внутрішніх справ (статті 12, 13 та 31 ДЄС) [див. підрозділи 8.1. та 8.2.1.], хоча й друкуються також у серії "L", не мають обов'язкової законної сили для держав-членів, бо Суд ЄС не має юрисдикції тлумачити й запроваджувати їх. Це політичні зобов'язання щодо спільної лінії поведінки та (або) спільних дій.

Обов'язкові інструменти (регламенти, директиви та рішення) становлять вторинне законодавство Спільноти, відоме як acquis communautaire (правовий доробок Спільноти), тобто право, ухвалене інституціями для досягнення цілей європейських договорів, яке надає певні права та обов'язки громадянам і зо­бов'язує держав-членів адаптувати до свої власні законодавства та/чи адміністративні практики. Це ще одна риса процесу багатонаціональної інтеграції, яка відрізняє його від міждержавної співпраці, за якої рішення можуть мати політичні наслідки, але не мають сили закону для держав-учасниць.

Законодавство Спільноти має унікальний статус, бо його застосування залежить від юриспруденції держав-членів. Спільнота не прагне повної гармонізації законів, яка знищила б відмінні риси національних правових систем. Водначас і європейські інституції, й держави-члени зобов'язані гарантувати дотримання законів Спільноти і вживати необхідних заходів у разі 'їх порушення. Це фундаментальне правило будь-якої правової системи. Суд ЄС дійшов висновку, що внутрішні закони не повинні су-

⁶Judgment of 6 October 1970, case 9/70, Grad, ECR 1970, p. 838 та judgment of 12 December 1990, joined cases 100/89 and 101/89, ECR 1990, p. 1-4647.


39.

перечити потребі застосовувати право Спільноти однаково, щоб уникнути нерівних умов для економічних операторів.⁷ Органи влади держав-членів, зокрема й судової, в своїх формулюваннях і цілях мусять забезпечити сумісність з принципом адекватного тлумачення директив.⁸ У разі конфлікту законів національний суддя не повинен, згідно з висновками Суду, застосовувати суперечливі положення національного законодав­ства, незалежно від того, передують вони відповідному законові Спільноти чи були ухвалені пізніше.' Програма "Робер Шуман" має на меті поліпшити інформування та професійне підготування з права Спільноти для суддів і правників, які є ключовими фігурами в правильному застосуванні закону.¹⁰

Спільною характеристикою засадничих договорів Європейських Спільнот є те, що це не звичайні міжнародні угоди, які накладають обов'язок тільки на самих дер­жав. Вони й грунтоване на них законодавство визначають права та обов'язки не лише для держав-членів, а для їхніх громадян [див. підрозділ 9.2.]. "Пряма дія" за­конів Спільноти означає, зокрема, те, що будь-який громадянин може звернутися до свого судді з вимогою застосувати закон Спільноти, який суперечить національному законові." Отже, громадяни можуть посилатися на закони Спільно­ти в національних судах, а за потреби - і в Суді Європейських Спільнот [див. підрозділ 9.3.]. За висновками Суду ЄС, держава-член зобов'язана відшкодувати людині збитки, навіть якщо порушення законів Спільноти сталося відповідно до національного законодавства.¹² І людина має право вимагати скасування рішення, регламенту або й директиви загального характеру, якщо вона може довести, що їх положення безпосередньо утискають його особисті інтереси.¹³ Внаслідок рішення Суду ЄС у так званій "справі Франкович" за певних обставин право Спільноти ви­магає від держав-членів відшкодувати громадянам збитки, яких вони зазнали через неперенесення до національного законодавства директиви, що забезпечувала їм певні права.¹⁴ Якщо у визначений термін заходів з перенесення директиви не вжито, сама директива не може накладати обов'язки на громадян, а отже, й не може слугу­вати підставою для їх судового переслідування (нема "горизонтальної" прямої дії).¹⁵

Щоб зберегти надійну, сучасну й зрозумілу правову систему ЄС на користь громадян і підприємців, треба позбутись застарілих текстів, решту переписати, щоб зробити доступнішими й адекватнішими, і розпочати процес поетапної

⁷Judgment given on 21 September 1983 on Joined Cases 205/82 and 215/83, Deutsche Milchkantor, ECR 1983, p. 2633. ⁸Judgment of 22 May 2003, Case C-462/99, ECR 2003.

⁹Judgment of 9 March 1978, case 92/78, Simmenthalv Commission.

¹⁰Decision 1496/98, OJ L 196, 14.07.1998.

¹¹ Judgment of 5 February 1962, case 26/62, Van Gend & Loos, ECR 1963, p. 1.

¹² Judgments of: 5 March 1996, Joined Cases C-46/93 and C-48/93; 23 May 1996, Case C-5/94; and 8 October 1996, Joined Cases C-178/94, C-179/94 et al., ECR 1996.

¹³ Judgment of 17 June 1998, Case T-135/96.

¹⁴ Judgment, 19 November 1991, joined Cases C-6/90 and C-9/90, Francovich and Bonifaci, ECR 1991, p. 1-5357.

¹⁵ Judgment, 26 February 1986, Case 152/84 Marshall and Judgment, 14 July 1994, Case C-914/92, Faccini Dori vRecreb.


40.

модернізації та спрощення права Спільноти. Міжінституційна угода започатку­вала прискорену процедуру консолідації законодавства Спільноти.

Право Спільноти розвивається надзвичайно швидко. Як видно з приміток у цій книзі, щороку ухвалюють і правлять по кілька сотень законодавчих актів Спільноти. Зрозуміло, що масштаби цих документів змінюються залежно від ви­падку. Деякі мають дуже специфічне чи обмежене в часі застосування. Дуже ба­гато ухвал, зокрема в спільній сільськогосподарській політиці, просто впровад­жують базові постанови. Звісно, саме такі регламенти, директиви та рішення, які формують спільні політики, ми розглядатимемо в цій книжці. Позаяк ці акти за­знали багаторазових правок, відколи були вперше ухвалені, в примітках ми часто посилаємося не тільки на те число "Офіційного вісника", де опубліковано базо­вий документ, а й на те, що містить останні або найважливіші зміни до нього.

3.4. Фінанси Спільноти

Традиційно такі міжнародні організації, як ООН або ОЕСР, фінансуються з внесків їхніх держав-членів. У більшості випадків їхні фінансові вимоги зводяться до операційних витрат і витрат на персонал: якщо на них покладаються операційні 'завдання, їх фінансують, як правило, за принципом "a la carte" ті держави-члени, що визначили такі завдання. Фактично в таких організаціях ніколи не йдеться про фінансові перекази чи фінансову компенсацію. Європейська Спільнота натомість, хоча й не є федерацією формально, запровадила чимало спільних політик, які радше притаманні федеративному утворенню і які потребують переміщення ресурсів з національного до наддержавного рівня.

Реалізація багатьох спільних політик потребує не тільки правових, а й деяких фінансових засобів. Звичайно, не для всіх спільних політик потрібне спільне фінансування. Наприклад, спільна політика з питань конкуренції чи спільна податкова політика грунтуються майже винятково на правових заходах. Але імплементація більшості спільних політик базується на суміші правових і фінансових заходів. Наприклад, спільні регіональна чи освітня політики, політика з допомоги в розвитку зазнаватимуть серйозних труднощів без фінансування Спільнотою їхніх спільних програм. Не було б спільної сільськогосподарської політики чи спільної політики щодо рибальства у відомому нам сенсі без спільної підтримки рівня цін та/або прибутків [див. підрозділи 21.4.2., 21.4.3., 22.3. та 22.4.]. Питання про те, яке спільне фінансування потрібне для тієї чи тієї спільної політики, є політичною ціннісною оцінкою. Цю оцінку роблять щороку політики з держав-членів, які засідають у Раді та Європейському Парламенті, на підставі технічних доповідей і пропозицій, які надає Комісія. Результати таких багатонаціональних політичних дебатів фіксуються в бюджеті Спільноти.

У Договорі про ЄЕСп (стаття 201) містяться положення, згідно з якими початкові внески держав-членів (визначені відповідно до частки ВНП чи інших критеріїв) замінюються власними ресурсами після запровадження спільного

¹⁶ Intel-institutional agreement, OJ C 102, 04.04.1996.


41.

митного тарифу (СМТ) [див. підрозділ 5.2.1.]. Передання митних доходів до бюджету Спільноти було ефектом переливу [див. підрозділ 1.1.1.] створення справжнього митного союзу, передбаченого в Договорі.¹⁷ У такому союзі країна, що імпортує товари з третьої країни, не завжди є місцем їх кінцевого призначення. Доходи від митних зборів, отже, часто отримують не в країнах кінцевого призначення чи споживання. Тільки сплата такого доходу митному союзові, в цьому випадку — Спільноті, уможливлює нейтралізацію цього ефек­ту. Це важливий інтеграційний елемент, який відрізняє митний союз від зони зільної торгівлі [див. вступ до частини II].

Однак важливість митних зборів зменшувалася тією мірою, якою їх поступово скасовували чи зменшували згідно з Генеральною угодою про тарифи і торгівлю ГАТТ) та різними тарифними поступками, які надають найменш розвинутим країнам [див. підрозділ 23.4. та підрозділ 24.]. Саме тому 1970 року було вирішено використовувати частку податку на додану вартість (ПДВ) як додаткове джерело фінансування Спільноти. Цей податок, який має уніформістську основу нарахуван­ня, досить точно враховує виробничі можливості громадян держав-членів, оскільки його збирають на рівні споживання [див. підрозділ 14.2.1.]. "Уніформістська осно­ва", що її прийняли для розрахунку частки ПДВ, яку країни мають сплачувати ЄС, складається з усіх постачань товарів і надання послуг у Союзі, що підлягають опо­даткуванню. Отже, гармонізація, досягнута завдяки спільній податковій політиці, має важливий побічний ефект на фінансування інших спільних політик.

У червні 1984 року на засіданні Європейської Ради у Фонтенбло було визна­чено, що розмір ПДВ, який держави-члени муситимуть сплачувати Спільноті, дорівнюватиме щонайбільше 1,4%. Але скоро виявилося, що ресурсів, визначених у 1984 році, не досить для покриття зусиль, спрямованих на економічну й соціальну інтеграцію, що мала б сприяти завершенню формування єдиного ринку в 1992 році [див. підрозділ 12.1.2.]. На основі пропозицій Комісії (Пакет Делора І) до наявних власних ресурсів був доданий новий тип, який становив суму ВНП держав-членів за ринковими цінами."¹ Щоб надати реальних форм маастрихтсь­ким зобов'язанням стосовно підготування економічного й валютного союзу [див. підрозділ 7.2.1.], Комісія запропонувала в 1997 році збільшити фінансові асигнування вдвічі порівняно з 1992 роком (Пакет Делора II).

Відповідно до рішень засідання Європейської Ради в Берліні (24-25 берез­ня 1999 року) система власних ресурсів Європейських Спільнот з 2001 року базуватиметься на таких елементах.¹⁹

■ максимальний поріг на власні ресурси залишається на рівні 1,27% від валового національного прибутку (ВНПр);

■ максимальна ставка для ресурсів ПДВ буде зменшена з 1 % до 0,75% у 2002 та 2003 роках, а починаючи з 2004 - до 0,5%, щоб коригувати регресивні аспекти системи для найменш забезпечених держав-членів;

¹⁷ Decision 70/243, OJ L 94, 28.04.1970.

¹⁸ Decision 88/376, OJ L 185. 15.07.1988, Decision 94/728, OJ L 293, 12.11. і 994 та Regulation 1150/2000, OJ L 130, 31.05.2000.

¹⁹ Decision 94/728, OJ L 293, 12.11.1994 та Decision 2000/597, OJ L 253, 07.10.2000.


42.

■ процентне відношення традиційних власних ресурсів - переважно мит­них і сільськогосподарських зборів, які стягуватимуть держави-члени, починаючи з 2001 року, зросте з 10% до 25% від загальної суми;

■ були внесені технічні поправки до корегування бюджетної неврівнова­женості на користь Сполученого Королівства та, задля ясності, спрощено опис розрахунків.

Стосовно ж витрат Спільноти, нам слід відзначити, що від початку 1980-х до початку 1990-х вони зросли з 1,7 до 2,4% усіх державних видатків у державах -членах. Однак вони все ще становлять дещо більше одного відсотка кумулятивного сукупного внутрішнього продукту держав-членів. Понад 90% грошових надходжень Європейського Союзу перерозподіляють між державами-членами та використову­ють для фінансування завдань різних спільних політик (перерозподільча функція бюджету Спільноти). Отже, з загальних 99,6 мільярда євро асигнувань на витрати бюджету 2004 року 44,8 мільярда євро (майже 45%) було виділено на потреби сільськогосподарської політики, 34,3 мільярда євро (34,4%) - на потреби струк­турних заходів, зокрема й на Фонд гуртування, 7 мільярдів євро (7%) - на потреби інших внутрішніх політик Союзу, 5,2 мільярда євро (5,2%) - на зовнішні дії Союзу, 6 мільярдів євро (6%) - на адміністративні витрати, а залишок — до резерву, вра­ховуючи гарантії/" Цікаво відзначити, що гарантія бюджету Спільноти охоплює кредиторів, коли Спільнота розміщує позику як один зі своїх фінансових інструментів, як-от система платіжного балансу чи фінансова допомога певній країні, що не є членом Союзу. Гарантійний фонд для зовнішніх операцій призначе­ний для того, щоб надавати компенсації кредиторам Спільноти в разі дефолту ре­ципієнта позики, яку Спільнота надавала чи гарантувала країні, що не є її членом/¹

Управління бюджетом Спільноти покладене на Комісію та здійснюється відповідно до фінансових регламентів. Новий фінансовий регламент, ухвалений у червні 2002 року, в одному законодавчому інструменті поєднує всі принципи й основні правила формування і виконання бюджету та фінансового контролю. Це гарантує раціональніше й дієвіше управління грошима європейських плат­ників податків і контроль за ними. Стаття 280 Договору про ЄСп обумовлює, що держави-члени мають координувати свої дії, спрямовані на захист фінансових інтересів Спільноти від шахрайства і мусять вживати однакових заходів для протистояння шахрайству, яке зачіпає їхні власні фінансові інтереси²² [детальніше див. далі].

Фінансовий регламент базується на чітких бюджетних принципах, як-от єдність, універсальність, майстерне фінансове управління та прозорість. Згідно з цими прин­ципами, бюджет подається у функціональному форматі, себто розподілений за сфера­ми політики й далі підрозподіляється за видами діяльності. Він передбачає облік і звітність як стосовно формування бюджету, так і щодо його виконання. Фінансове управління спрямоване на досягнення результатів та успішне виконання бюджету. Показники успішності визначаються залежно від сфери діяльності.

²⁰ 2002 budget, OJ L 29, 31.01.2002.

²¹ Regulation 2728/94, OJ L 293, 12.11.1994 та Regulation 1149/99, OJ L 139, 02.06.1999.

²² COM (2000) 358, 28 червня 2000.


43.

Подібно до інших державних фондів бюджет Європейського Союзу постає перед ризиком того, що шахраї спробують збагатитися за його рахунок або привласнити збори, які мали б перейти Союзові. Проект "СЕМ 2000" (Чіткий та ефективний фінансовий менеджмент) розроблений для того, щоб зробити реальну вартість політичних рішень чіткішою, зміцнити процедури й навички управління людьми та фінансовими ресурсами, поліпшити процес оцінювання й моніторингу та забезпечити ліпший захист від шахрайства. Однак боротися з шахрайством не може тільки Брюссель. Приблизно 80% видатків проходять через руки десятків тисяч національних, регіональних чи місцевих посадовців. Відповідальні за гарантування належного використання фондів, отже, пере­дусім національні органи, і дуже важливо, щоб додаткові дії на рівні Союзу роз­робляли у тісній співпраці держав-членів та Комісії Співіснування та взаємодія між спільною й національними політиками в боротьбі з шахрайством на базі правової співпраці у цивільних і кримінальних справах [див. підрозділи 8.1.1. та 8.1.2.] має поступово призвести до формування єдиної правової та інституційної структури, яка передбачала б посаду європейського прокурора та єдині правила карного процесу в разі транскордонного шахрайства.

З метою боротьби з шахрайством Комісія розробила ефективну інформаційну систему на основі бази даних "IRENE", яка збирає справи про шахрайство та по­рушення в бюджетній сфері за поданням національних органів влади. Комісія роз­робила стратегію боротьби з шахрайством та річну програму дій у цій сфері ²⁴ Вона створила також Консультативний комітет з координації упереджувальних заходів, який слугує форумом для аналізу найважливіших випадків шахрайства і обговорен­ня горизонтальних заходів упередження та покарання25 Європейське управління з питань запобігання зловживанням та шахрайству (ОЛАФ)²⁶' - незалежний від Комісії орган, членів якого призначають Парламент, Рада і Комісія", створений, щоб розслідувати справи, пов'язані з фінансовими інтересами Спільноти²⁹ Програ­ма "Геркулес" підтримує діяльність проекту у сфері захисту фінансових інтересів Спільноти, зокрема навчання, технічну допомогу, розвиток й поширення умінь та обмін даними ²⁹ Зрештою, і це найважливіше, Комісія провела регламенти щодо порушень і відшкодування коштів, неправомірно переказаних державам-членам у зв'язку з фінансуванням структурних політик ³⁰", виплат з Фонду згуртованості" та з Європейського фонду управління та забезпечення в сільському господарстві ³² Рег­ламент Ради визначає головні засади, на яких представники Комісії

²³Regulation 4253/88, OJ L 374, 31.12.1988 та Regulation 3193/94, OJ L 337, 12.1994.

²⁴СОМ (94) 92 and COM (95) 23.

²⁵Decision 94/140, OJ L 61, 04.03.1994.

²⁶Decision 1999/352, OJ L 136, 31.05.1999.

²⁷Decision 1999/352, OJL 136, 31.05.1999.

²⁸Regulations 1073/1999 and 1074/1999, OJ L 136,21.05.1999.

²⁹Decision 804/2004, OJ L 143, 30.04.2004.

³⁰Regulation 1681/94, OJ L 178, 12.07.1994.

³¹Regulation 1831/94, OJ L 191, 27.02.1994.

³²Regulation 595/91, OJ L 67, 14.03.1991 and Regulation 745/96, OJ L 102, 25.04.1996.


44.

здійснюватимуть нагляду державах-членах, створюючи законодавчу базу для про­ведення перевірок та інспекцій на місцях у рамках антишахрайських заходів."

Однак стратегія боротьби з шахрайством потребує активної співпраці національних та союзних органів влади. Справді, подібно до того, як службовці національної митниці є практично митниками Спільноти, національні чиновники, уповноважені боротися з шахрайством, мають водночас контролювати виконання бюджету Спільноти. Спираючись на це припущення, регламент стосовно захисту фінансових інтересів Спільноти прагне ефективніше захищати гроші платників по­датків шляхом запровадження спільних законодавчих інструментів у боротьбі зі зловживаннями та марнуванням ресурсів Спільноти/¹⁴ Він застосовується до пору­шень у сфері бюджетних витрат і надходжень в усіх галузях, на які поширюються спільні політики. Регламент базується на спільному визначенні порушення, що охо­плює різні види шахрайства на шкоду бюджету Спільноти, і встановлює відповідні адміністративні покарання, що мають однаково застосовуватись в усіх державах-членах відповідно до тих самих принципів і методів.

На допомогу регламентові Конвенція з захисту фінансових інтересів Спільноти, складена на базі глави IV ДЄС, вимагає від держав-членів запровад­ження такого кримінального злочину, як "шахрайство проти фінансових інтересів Спільноти", і передбачає уніфікацію відповідних покарань.'"' Перший протокол до Конвенції спеціально присвячений шахрайству проти бюджету Спільноти внаслідок корупційних дій національних чи європейських чиновників або членів європейських інституцій."¹ У другому протоколі до цієї ж Конвенції йдеться про відповідальність юридичних осіб, конфіскацію злочинно здобутих надходжень, відмивання грошей та співпрацю між державами-членами і Комісією.³⁷ Спеціальний протокол дозволяє Суду ЄС через свої попередні висновки тлумачити основний текст Конвенції.'¹* Особлива Конвенція щодо боротьби з корупцією європейських і національних чи­новників зобов'язує держав-членів вжити необхідних заходів, щоби таку корупцію вважали кримінальним злочином на національному рівні.'¹'¹ У Раді Європи та в Ор­ганізації економічної співпраці і розвитку (ОЕСР) ЄС підтримує розроблення відповідних міжнародних інструментів, що кваліфікують хабарництво іноземних чиновників і службовців міжнародних організацій як кримінальний злочин.⁴"

Regulation 2185/96, OJ L 292, 15.11.1996.

Regulation 2988/95, OJ L 312, 23.12.1995.

OJC316, 27.11.1995.

OJC313,23.10.1996.

OJC221, 19.07.1997.

OJC 151,20.05.1997.

OJC 195,25.06.1997.

Common Position 97/661/JHA, OJ L 279, 13.10.1997 and Common Position '/783/JHA,

OJL320, 21.11.1997.


45.

Список літератури

BERGKAMP Lucas. European community law for the new economy. Antwerp: Intersentia, 2003.

BETLEM Gerrit, NOLLKAEMPER Andre: "Giving effect to public international law and European Community law before domestic courts: a comparative analysis of the practice of consistent interpretation", European Journal of International Law, v. 14, n. 3, June 2003, p. 569-589.

CHALTIEL Florence. "Le principe de subsidiarite dix ans apres le traite de Maastricht". Revue du Marche commun et de l'Union europeenne, n. 469, juin 2003, p. 365-374.

DAVIES Gareth. "The post-Laeken division of competences", European Law Review, v. 28, n. 5, October 2003, p. 686-698.

DE BURCA Grainne (et al.). "Law, civil society and transitional economic governance", European Law Journal, v. 9, n. 4, September 2003, p. 387-526.

DUBOUIS Louis, GUEYDAN Claude. Les grands textes du droit de l'Union europeenne. 6e ed. Paris: Dalloz, 2002-2003.

EMPEL Martijn van. "From Paris to Nice": Fifty Years of Legal Integration in Europe: International Pallas Conference. The Hague: Kluwer Law International, 2003.

FAVRET Jean-Marc. Droit et pratique de l'Union europeenne. Paris: Gualino, 2003.

HOUSE OF LORDS. The 2004 EC budget: with evidence. London: Stationery Office, 2003.

LABOUZ Marie-Francoise. Droit communautaire europeen general. Bruxelles: Bruylant, 2003.

LAHLOU Yasmine. "What future for the European contract law? The action plan of the European Commission", International Business Law Journal, n. 4,2003, p. 473-485.

LENAERTS Koen. "Interlocking legal orders in the European Union and comparative law", International and Comparative Law Quarterly, v. 52, n. 4, October 2003, p. 873-906.

MONJAL Pierre-Yves. "Simplifiez, simplifiez, il en restera toujours quelque chose...: la simplification des instruments juridiques de l'Union ou comment en finir avec la hierarchie des normes", Revue du droit de l'Union europeenne, n. 2,2003, p. 343-368.

REBECH Peter. "The EU competency confusion: limits, 'extension mechanisms', split power, subsidiarity, and institutional clashes", Journal of Transnational Law & Policy, v. 13, n. 1, Fall 2003, p. 99-151.

PARTSCH Philippe-Emmanuel. Le droit international prive europeen: de Rome a Nice. Bruxelles: Larcier, 2003.

SCHONBERG Soren, STOCKWELL Nathalie. "Juges, mediateurs ou negociateurs?: le role du reglement amiable des conflits au sein des juridictions communautaires", Revue trimestrielle de droit europeen, v. 39, n. 3, juillet-septembre 2003, p. 415-440.


46.

SCHWARZ Jonathan. "European corporate group structures and financing: the impact of European Court decisions and European legislative developments", Bulletin for International Fiscal Documentation, v. 57, n. 11, November 2003, p. 514-519.

TOSATO Gian Luigi, 'The vertical distribution of competences in the EU draft constitutional text". The International Spectator, v. 38, n. 2, April-June 2003, p. 43-58.

TREUMER Steen, WERLAUFF Erik, "The leverage principle: secondary Community law as a lever for the development of primary Community law", European Law Review, v. 28, n. 1, February 2003, p. 124-133.

WOUTERS Jan. "Exit the Convention, come the IGC: some reflections on the Convention as a method for constitutional change in the EU", Maastricht Journal of European and Comparative Law, v. 10, n. 3, 2003, p. 225-232.