Адаптація законодавства

Загальна довідка

Адаптація законодавства України до законодавства ЄС – процес приведення законів України та інших нормативно-правових актів у відповідність acquis communautaire. Адаптація законодавства є пріоритетною складовою процесу інтеграції України до Європейського Союзу, що в свою чергу є пріоритетним напрямом української зовнішньої політики.

Аcquis communautaire в дослівному перекладі з французької – «надбання Співтовариства». Цей термін відображає особливості правової природи Європейського Союзу і фактично є правовою системою Європейського Союзу, яка включає акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського Співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ.

Така система створювалась та розвивалась протягом майже 50 років та містить понад 14 тисяч різних видів правових актів і майже 9 тисяч рішень Суду ЄС.

Адаптація законодавства України до acquis communautaire Європейського Союзу, передбачена статтею 51 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) і їх державами-членами (далі – УПС), є однією із головних складових політики європейської інтеграції України, а також – одним з найважливіших аспектів співробітництва України та ЄС.

Стаття 51 визначає 16 пріоритетних сфер адаптації: митне право; законодавство про компанії; банківське право; бухгалтерський облік компаній; податки, у тому числі непрямі; інтелектуальна власність; охорона праці; фінансові послуги; правила конкуренції; державні закупівлі; охорона здоров’я та життя людей, тварин, рослин; довкілля; захист прав споживачів; технічні правила і стандарти; транспорт; енергетика, у тому числі ядерна.

Окрім того, ст. 51 передбачає, що Україна докладатиме зусиль з метою забезпечення поступової сумісності свого законодавства із законодавством Співтовариства, але не визначає, якого ступеню наближення слід досягти.

На сьогодні адаптація законодавства України до законодавства ЄС відбувається у відповідності до положень Закону України про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу від 18 березня 2004 року № 1629-IV (далі – Загальнодержавна програма).

Загальнодержавна програма охоплює основні аспекти процесу адаптації законодавства, зокрема: етапи імплементації та цілі першого етапу реалізації програми (2004-2007 роки, 14 січня 2009 року Законом України № 852-VI «Про внесення зміни до Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» продовжено до кінця терміну дії УПС); послідовність процесу адаптації; інституційний механізм, а також – повноваження Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.

Загальнодержавна програма поєднує в собі елементи стратегії, залишаючись при цьому робочим документом. Вона визначає стратегічну мету процесу адаптації законодавства України – відповідність вимогам 3-го Копенгагенського та Мадридського критеріїв, а також визначає загальний механізм процесу адаптації.

Послідовність здійснення адаптації законодавства

У відповідності до положень Загальнодержавної програми процес адаптації законодавства складається з декількох етапів у такій послідовності:

 визначення актів acquis communautaire, що регулюють правовідносини у відповідній сфері;
 переклад визначених актів європейського законодавства українською мовою;
 здійснення комплексного порівняльного аналізу;
 розроблення рекомендацій стосовно гармонізації законодавства України з acquis communautaire;
 проведення політичного, економічного та соціального аналізу наслідків реалізації рекомендацій; визначення переліку законопроектних робіт;
 підготовка проектів законів та інших нормативно-правових актів, включених до переліку законопроектних робіт, та їх прийняття;
 моніторинг виконання.

З метою виконання Загальнодержавної програми Кабінет Міністрів України 15 жовтня 2004 року прийняв постанову № 1365 «Деякі питання адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» (далі – постанова № 1365). Постановою № 1365 було затверджено Порядок підготовки та реалізації плану заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, створено Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі – Координаційна рада) та затверджено Положення про неї.

З метою реалізації Загальнодержавної програми розробляються щорічні плани заходів (далі – ПЗ). Станом на сьогодні було затверджено п’ять ПЗ (ПЗ на 2009 рік затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2009 року № 408). Плани включають перелік законодавчих заходів, здебільшого щодо розробки проектів законодавчих актів (із зазначенням відповідних acquis та повноважних органів виконавчої влади), та супроводження їх прийняття Верховною Радою України.

Із затвердженням у 2005 році Плану дій Україна – ЄС (далі – ПД), перелік завдань щодо адаптації законодавства України до acquis було значно розширено. В той же час ПД охопив велику кількість завдань та під-завдань законодавчого характеру, включаючи питання співробітництва, а також імплементації адаптованого законодавства та його моніторингу.

Кабінет Міністрів України для виконання ПД щорічно затверджує відповідні плани заходів. Після видання Європейською Комісією та Кабінетом Міністрів України Звіту про спільну оцінку прогресу реалізації Плану дій Україна – ЄС (7 березня 2008 року), 6 серпня 2008 року було також затверджено окремий план заходів щодо виконання завдань та вирішення проблем, визначених у Спільному звіті. Питання адаптації законодавства розглядаються в 17 розділі цього документу.

Питання адаптації законодавства також згадуються у двох державних цільових програмах у сфері європейської інтеграції, включаючи так звані «компоненти адаптації законодавства». У 2008 році було введено новий формат державних цільових програм інформування громадськості та підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців з питань європейської інтеграції. Державні програми передбачають власні річні плани заходів, що затверджуються Кабінетом Міністрів України, та представляють новий підхід до питань європейської інтеграції в Україні, маючи конкретні заходи, фінансування, індикатори ефективності, що вже передбачено на період 2008-2011 роки.

Інституційний механізм

Інституційна відповідальність за сферу адаптації законодавства розділена між Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України. Перевірка проектів законодавчих актів на відповідність acquis communautaire проводиться як на парламентському, так і на урядовому рівнях.

Верховна Рада України

Верховна Рада України, як центральний орган законодавчої влади, в рамках питань адаптації законодавства відповідає за прийняття законів, внесення змін до Загальнодержавної програми, а також здійснення юридичної експертизи проектів законів на відповідність acquis communautaire. Координацію парламентської роботи у сфері адаптації законодавства здійснює Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції (далі – Комітет ЄІ ВРУ).

Кабінет Міністрів України

Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Загальнодержавної програми, затверджує ПЗ, передбачає щороку в проектах Державного бюджету України витрати на фінансування заходів з виконання Загальнодержавної програми.

Координаційна рада

У 2004 році було створено Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу з метою забезпечення міжвідомчої координації діяльності з адаптації законодавства. Координаційну раду очолює Прем’єр-міністр України, який скликає її засідання не рідше ніж один раз на півріччя. Голова Координаційної ради має двох заступників, якими є Віце-прем’єр-міністр України, до повноважень якого віднесені питання європейської інтеграції, та Міністр юстиції. До складу Координаційної ради входять керівники центральних органів виконавчої влади, а також за згодою Голова Національного банку та голова Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції.

Діяльність Координаційної ради забезпечує її секретар. Протоколом від 9 лютого 2009 р. № 5 засідання Координаційної ради затверджено оновлений персональний склад, згідно з яким Секретарем ради визначено директора Координаційного бюро європейської та євроатлантичної інтеграції Секретаріату Кабінету Міністрів України (закріплено постановою Кабінету Міністрів України від 18 березня 2009 року № 221).

Рішення Координаційної ради є обов’язковими для розгляду центральними та місцевими органами виконавчої влади. Координаційна рада надає пропозиції щодо співробітництва з ЄС в сфері адаптації законодавства, забезпечує єдиний підхід до виконання заходів з адаптації законодавства, визначає перелік відповідальних органів виконавчої влади, розробляє проект ПЗ та готує щорічну доповідь про стан виконання Загальнодержавної програми для її подання до Верховної Ради України.

У липні 2008 року у складі Секретаріату Кабінету Міністрів України було утворено Координаційне бюро європейської та євроатлантичної інтеграції (далі – Бюро), яке забезпечує організаційну, аналітичну, інформаційну та іншу підтримку діяльності Кабінету Міністрів України, його структурних підрозділів, міністрів та їх заступників у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України, та, поміж інших – у сфері адаптації законодавства. Функціонально, моніторинг політики з адаптації законодавства в Бюро здійснюється Управлінням стратегічного планування європейської інтеграції, зокрема – сектором адаптації законодавства України до законодавства ЄС.

Міністерство юстиції

Центральним органом виконавчої влади, якому доручено здійснення державної політики у сфері адаптації законодавства є Міністерство юстиції (далі – Мін’юст), що визначено Указом Президента від 21.08.04 № 965 «Питання організації виконання Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу».

На виконання цього завдання у структурі Мін’юсту було створено Державний департамент з питань адаптації законодавства (далі – ДДАЗ) (постанова Кабінету Міністрів від 24.12.04 № 1742), який надає експертну, аналітичну і методологічну підтримку у виконанні Загальнодержавної програми, здійснює планування та переклад acquis communautaire українською мовою, а також формує глосарій acquis communautaire. ДДАЗ також готує рекомендації до ПЗ, спрямовані на забезпечення відповідності законодавства України з положеннями acquis communautaire.

Галузеві міністерства та інші органи виконавчої влади виконують завдання з адаптації законодавства в межах своєї компетенції. Також деякі органи та установи виконують специфічні завдання, як, наприклад, Головне управління державної служби і Академія державного управління, що відповідають за підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції, зокрема в межах державної цільової програми, затвердженої Кабінетом Міністрів України в листопаді 2008 року (постанова КМУ від 5 листопада 2008 року № 974).

Подальший розвиток відносин між Україною та ЄС безсумнівно змінить загальний характер процесу адаптації законодавства в Україні, особливо з огляду на укладення Угоди про асоціацію, яка включатиме зону вільної торгівлі, а також погодження нового документу «Порядок денний асоціації Україна – ЄС», що має замінити План дій Україна – ЄС.

Законодавчі засади

Згідно зі статтею 51 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) та їх державами-членами від 14 червня 1994 р. Україна взяла на себе зобов'язання вживати заходів для поступового приведення національного законодавства у відповідність із законодавством Європейського Союзу у 16 пріоритетних сферах.

Законодавчі засади адаптації законодавства України до законодавства ЄС визначені Законом України від 18 березня 2004 року “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” (далі – Загальнодержавна програма). Загальнодержавною програмою визначені цілі адаптації, етапи її проведення, завдання, які необхідно виконати на першому етапі (до завершення дії УПС), послідовність здійснення адаптації, інституційний механізм, роль Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України у цьому процесі.

Згідно із Загальнодержавною програмою, органом, що координує роботу з її виконання та забезпечує реалізацію політики у сфері адаптації законодавства, є уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері адаптації. Указом Президента від 21.08.04 № 965 “Питання організації виконання Закону України “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” таким органом визначено Мін’юст.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів від 14 листопада 2006 р. № 1577 “Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України”, одним з основних завдань Мін’юсту є забезпечення реалізації державної політики у сфері адаптації законодавства України до законодавства ЄС.

З метою забезпечення виконання Загальнодержавної програми було прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. № 1365 “Деякі питання адаптації законодавства України до законодавства ЄС”. Цією постановою утворено Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства ЄС та затверджено Положення про неї. Також постановою затверджено Порядок підготовки та реалізації щорічних планів заходів щодо виконання Програми.

З метою забезпечення інформаційного, науково-експертного, аналітичного та методологічного супроводу адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2004 року № 1742 створено Державний департамент з питань адаптації законодавства та затверджено Положення про нього. Департамент є урядовим органом державного управління і діє у складі Міністерства юстиції. Департамент в межах компетенції здійснює реалізацію державної політики у сфері адаптації законодавства та координацію роботи, пов’язаної з виконанням Програми.

Здійснення експертизи проектів законів та інших нормативно-правових актів, які за предметом правового регулювання належать до пріоритетних сфер адаптації, на відповідність acquis communautaire здійснено впорядковано наказом Міністерства юстиції від 28 квітня 2005 року №№451/10731.

Порядок здійснення експертизи проектів законів та інших нормативно-правових актів на відповідність acquis communautaire також закріплено у Регламенті Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950.

Перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за організацію роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС у конкретних сферах визначено протокольним рішенням Координаційної ради від 2 лютого 2007 р. № 3.

Методичні настанови щодо проведення аналізу наслідків впровадження рекомендацій щодо приведення законодавства України у відповідність до acquis communautaire взяті до уваги протокольним рішенням Координаційної ради від 11 квітня 2089 р. № 4.

Методика оцінки результативності роботи центральних органів виконавчої влади з адаптації законодавства України до законодавства ЄС взята до уваги протокольним рішенням Координаційної ради від 9 лютого 2009 р. № 5.

Плани заходів щодо виконання Загальнодержавної програми затверджуються Кабінетом Міністрів України з 2005 року:

на 2005 рік – розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 червня 2005 р. № 201 «Про затвердження плану заходів щодо виконання у 2005 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу»;

на 2006 рік – розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 березня 2006 р. № 151 «Про затвердження плану заходів щодо виконання у 2006 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу»;

на 2007 рік – розпорядження Кабінету Міністрів України від 7 березня 2007 р. № 90 «Про затвердження плану заходів щодо виконання у 2007 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу»;

на 2008 рік – розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 червня 2008 р. № 821 «Про затвердження плану заходів щодо виконання у 2008 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу»;

на 2009 рік – розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2009 р. № 408 «Про затвердження плану заходів щодо виконання у 2009 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу».

Координаційна рада

Координаційна рада була створена у 2004 році згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. № 1365 “Деякі питання адаптації законодавства України до законодавства ЄС”. Також постановою КМУ № 1365 було затверджено положення про Координаційну раду.

Основна мета створення – забезпечення взаємодії органів державної влади та недержавних інституцій під час виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі – Загальнодержавна програма).

Координаційну раду очолює Прем’єр-міністр України, який скликає її засідання не рідше ніж один раз на півріччя. Голова Координаційної ради має двох заступників, якими є Віце-прем’єр-міністр України, до повноважень якого віднесені питання європейської інтеграції, та Міністр юстиції. До складу Координаційної ради входять керівники центральних органів виконавчої влади, а також за згодою Голова Національного банку та голова Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції.

Діяльність Координаційної ради забезпечує її секретар, який: формує проект порядку денного засідань Ради на основі пропозицій її членів, організовує підготовку матеріалів і проектів рішень; проводить моніторинг виконання рішень Ради; забезпечує ведення протоколів її засідань.

Протокольним рішенням Координаційної ради від 9 лютого 2009 р. № 5 затверджено оновлений персональний склад, згідно з яким Секретарем ради визначено директора Координаційного бюро європейської та євроатлантичної інтеграції Секретаріату Кабінету Міністрів України (закріплено постановою Кабінету Міністрів України від 18 березня 2009 року № 221).

Рішення Координаційної ради є обов’язковими для розгляду центральними та місцевими органами виконавчої влади. Координаційна рада: надає пропозиції щодо співробітництва з ЄС в сфері адаптації законодавства; забезпечує єдиний підхід до виконання заходів з адаптації законодавства; визначає перелік органів виконавчої влади, відповідальних за організацію роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС; готує щорічні плани заходів з виконання Загальнодержавної програми; готує та подає Верховній Раді України щорічну доповідь про стан виконання Загальнодержавної програми.

Загальне забезпечення роботи Координаційної ради здійснює утворене у липні 2008 року у складі Секретаріату Кабінету Міністрів України Координаційне бюро європейської та євроатлантичної інтеграції (сектор адаптації законодавства України до законодавства ЄС Управління стратегічного планування європейської інтеграції Координаційного бюро).

Blog

Адаптація законодавства

Содержание