1 Функции и прерогативы публичной власти. Формы публичной власти

Вид материала

10.1. Административная реформа: причины реформирования, основные проблемы реализации.
Подходы к определению АР
10.2. Перспективы и ограничения заимствования европейского опыта местного самоуправления
3. Организация муниципальной службы: основные направления изменений.
11.1. Особенности непотизма в российском государственном управлении.
Динамика непотизма
11.2. Использование зарубежного опыта государственного и муниципального правления в РФ: основные проблемы.
Что заимствовано
Адаптации заимствованного Россией у запада
11.3. Механизмы принятия решений в органах государственной власти: специфика исполнительной власти.
Гос. упр. решение
Особенность принятия решений в органах ГМУ
ОГВ минимизируют транзакционные издержки
Решение проблем

Подобный материал:

1 ... 6 7 8 9 10 11 12 13 ... 23

Билет №10

10.1. Административная реформа: причины реформирования, основные проблемы реализации.

Старт реформы – 2003 год.

АР – это такой тип реформ, в котором во многом совпадают и S и О реформирования. Ход проведения АР в РФ показал, что главным S-ом и инициатором её проведения явл. Президент РФ, а объектом – ФОИВ.\

Цели: 1)ограничить вмешательство гос-ва в эконом. дятельности, 2)исключить чрезмерное регулирование, 3)сократить функции госаппарата.

Подходы к определению АР:

федеральное чиновничество считает, что все изменения касаются публичной власти за последние 5 лет.
правительство и Администрация Президента считает, что комплекс мер по реорганизации ФОИВ включает госслужбу и реорганизацию взаимодействия ОИВ и S РФ.
должны быть изменены только ФОИВ и общие положения по S РФ.

Задачи:

1. переход к управлению проектами по результатам (проект, его рез-ты измеряют, имеются средства и люди).

2. оптимизация функций и структуры ФОИВ:

структура уже изменена (количество министерств снизилось в 3 раза, при них службы и агенства).
сокращение избыточных и дублирующихся функций.
оптимизация взаимоотношений государство – бизнес:

законодательство о лицензиях и сертификатах.
описание функций госслужащих и органов, чтобы те не ставили заслонов бизнесу.
привлечение представителей бизнеса к нормотворчеству (должны быть спецпроцедуры).

противодействие коррупции в ОИВ:

подробное описание всех действий ГС.
усиление ответственности.
повышение денежного содержания.

3 создание электронного правительства: перевод гос.услуг в электронную форму и создание сети многофункциональных центров предоставления гос и мун услуг

создание кадрового резерва (проект «ЕР»)
внедрение принципов и технологий стандартного бизнес-управления в гос. институты

Перспективы реализ АР:

носят долгосрочный характер.
неизбежно сопротивление федеральной бюрократии.
типичная для России ошибка – спешка.
связана с политической волей.

Особенность: АР в РФ проходит не в чётких замкнутых границах «гос менеджмента» (запад вариант), а отдельные компоненты административной реформы проникают в структуру других реформ, становятся институциональным условиям их реализации.

10.2. Перспективы и ограничения заимствования европейского опыта местного самоуправления

Однозначного понятия по термину МУ нет. Есть 2 концепции:

1. МУ – это разновидность госуправления, осуществляемого через выборных лиц, т.е. отрицается принципиальная разница между ГУ и МУ (Россия, Германия).

2. МСУ – это самоуправление общины как особого социального образования (Франция, США).

Признаки, наличие которых говорит о существовании органов самоуправления: – определенные территориальные и организационные структуры, – выборная власть, – наличие собственных компетенций, – наличие собственных источников финансирования.

Континентальная модель сформировалась на базе римского права и в процессе кодификации права, инициированном Наполеоном. В нее входят страны континентальной Европы и большинства ее бывших колоний. Она основывается на сочетании прямого ГУ на местах и МСУ. Впервые возникла во Франции (Австрия, Германия, Япония, Испания, Италия ). Напоминает иерархическую пирамиду. Основные принципы этой модели оказывали большое влияние на правовую систему России.

Особенности: -сочетание местного гос управления и самоуправления, (назначаемости и выборности)

- МСУ явл. нижестоящим звеном в { гос управления

- ограниченная автономия МСУ

- наличие не местах спец органов гос уполномоченных лиц, контролирующие ОМСУ

Так, во Франции, избираемый из числа депутатов мэр явл одновременно и гос служащим. Мэр осуществляет свою деятельность под двойным контролем: мун совет и комиссар республики

Специфика этой модели заключается в том, что местные п/о управления формируются населением в результате свободных и состязательных выборов, что говорит о сходстве с англосаксонской моделью (в Германии население избирает представительный орган Ландтаг (земельный съезд). См. также билет 9.2.

3. Организация муниципальной службы: основные направления изменений.

Муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях мун.сл., замещаемых путём заключения трудового договора. Работодатель: МО. Полномочия работодателя - представитель нанимателя (гл МО, руководитель ОМСУ, председатель избирательной комиссии и др.)

Мун. служба основана на принципах: самостоятельности органов МСУ. Профессионализма и компетентности мун. служащих, ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, правовой и социальной защищенности, внепартийности МС.

Финансирование МС осуществляется за счет средств местного бюджета.

Мун. служащим является гражданин РФ, достигший 18 лет, исполняющий обязанности по мун. должности мун. службы за денежное вознаграждение из местного бюджета. Мун. должности устанавливаются НПА ОМСУ в соответствии с реестром мун. должностей МС с учетом квалификационных требований, утверждаемых законом SФ. Квалификационные разряды присваиваются по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Мун. служащий не имеет права заниматься другой оплачиваемой деятельностью, быть депутатом ГД, ФС РФ, получать от физических и юридических лиц вознаграждения, принимать участие в забастовках, использовать свое служебное положение в интересах политических партий.

Мун. служащему гарантируются условия работы для исполнения должностных обязанностей, денежное содержание, отпуск, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, защиту его и членов его семьи. Обязательно предоставление сведения о доходах и имуществе в целях создания действенных механизмов предотвращения коррупции и злоупотреблений в стране.

Порядок прохождения мун. службы, управления мун. службой, требования к мун. должностям определяются Уставом МО. Управление служебными отношениями осуществляют глава МО, руководители структурных подразделений, кадровая служба МО. Кадровая служба должна состоять из профессионалов, отобранных служащих (осуществляют подбор и отбор персонала, заключают трудовые договора, оценивают деятельность и профессионализм мун. служащих, оплату и мотивацию труда, подготовку и переподготовку служащих).

Проблемы:

Недостаточная подготовка кадров, нет достаточной норм.базы, нет должностных регламентов, недостаточно эффективная и открытая кадр. политика, коррупция.

Реформа местного самоуправления сопровождаемая количественным ростом муниципальных образований, сталкивается с острым дефицитом квалифицированных кадров.

- Личностные и профессиональные возможности муниципальных служащих не всегда соответствуют объему и характеру функций и полномочий муниципальных образований.

- Отношения муниципальных служащих с местным населением не всегда достигают взаимопонимания, конструктивного взаимодействия.

- Потребность в профессиональном развитии мун. служащих сдерживается значительной ограниченностью финсредств на доп.профессиональное образование, отсутствием перспектив карьерного роста.

- формализм в конкурсном отборе, неэффективная оценка сотрудников ввиду отсутствия четко разработанных критериев и ограниченности экономических и временных ресурсов для качественного проведения оценочных процедур, а также слабой работы по формированию резерва кадров. В качестве критериев для должностного продвижения муниципальных служащих тремя наиболее применяемыми способами оказались, по мнению муниципальных служащих, рекомендации руководителя подразделения (59,75%), выслуга лет (42%) и единоличное назначение руководителем (38,5%)

Совершенствование системы управления кадровым потенциалом муниципального образования включают в себя два блока реформ: меры по оптимизации и эффективному использованию уже имеющегося кадрового потенциала муниципальной службы, а также подготовка и осуществление долгосрочных стратегических преобразований системы управления кадрами органов местного самоуправления.

Совершенствования: управление по результатом, введение новой системы оплаты труда, регламентация всесторонней деятельности мун сл, информац.обеспечение и транспарентность – открытость, электронные торги, сайты; стимулирование мун.сл, борьба с коррупцией.

Приведение мун. программ развития муниципальной службы в соответствие Фед. программе "Реформирование и развитие системы госслужбы РФ (2009 – 2013 годы)"

формирование резервов управленческих кадров в муниципальных образованиях

разработка мун. правовых актов о порядке проведения квалификационного экзамена муниципальных служащих, практика присвоения классных чинов муниципальных служащих на системной и плановой основе

Билет №11

11.1. Особенности непотизма в российском государственном управлении.

Непотизм (от лат. nepos, род. п. nepotis — внук, племянник) — раздача папами римскими ради укрепления своей власти доходных должностей, высших церковных званий или земель близким родственникам. Был широко распространён в XV — XVI веках. В более широком смысле (совр.) — кумовство.

Вред: огранич-е конкур-ии, подавление отбора лучших; часть коррупции (согл.конвенции ООН), отрицательно сказывается на работе организаций, подрывает принцип равенства возможностей.

Примеры: Ельцин, Брежнев, южные республики, северный кавказ. Характерен не только для ГМС

Специфика Н. в ГМО - используемые ресурсы и последствия для общества.

Непотизм в государственном управлении - использование должностных ресурсов для систематического предоставления привилегий на основании родства, свойства и иных социальных связей, внешних по отношению к служебным отношениям, а зачастую — предшествующих им. (предпочтительное привлечение прежних сослуживцев, земляков, одноклассников и однокашников).

Характеристики: - структурированность

- влияние на принятие решений

- встроеность в должностные связи

- коррупция

- неравенство и зависимость

архаич.модель родс.отн-й: лидерство по старш-ву и полу, учет степ. родства с т.зр. места в семейн. иерархии

- распределение ресурсов внутри группы

доминирующее положение у того, кто имеет наибольшие возможности распределения

- распределение благ – обязанность,

формируется незав-о от, а часто и задолго до появления в распор-ии «старшего» группы властных ресурсов, связанных с занятием гос. либо мун. должностей (отличие от клиентелизма).

- взаимовыгодные отн-ия

личност. хар-ер взаимод-ий + опыт прежнего общения, совмест. деят-ти, с внеслуж. взаимн. обяз-ми, + +(часто) общее мировоззрение  повыш.степень взаимопо-я и солидарности в группе

 снижение неопределенности (при прогноз-ии дей-й др. участ-в.

 предсказуемость и лояльность подчиненных

- (часто) солидарность связана с матер. интересами,

предшеств-ми формир-ю н. системы (общая (семей.) собств-ть, отсутствие др. возмож-й верт. соц. и полит. мобильности, наличие влият. и высокопост. земляка редкое и общее благо для группы.

Институты: управленческие и политические «команды», связанные с конкретным лидером

- неконкурентность «команд»

принадл-ть к семье, клану, «команде», выходцам из опр. ведомства, уч. зав-я, города и пр. – пожизненная, (отказатья нельзя)

- повышенная солидарность внутри группы и ее устойчивость

ур-нь солид-ти родс. групп гораздо выше, в общ. случае, чем в иных более условн. группах

Ограничения в РФ: близким родственникам запрещено находиться в непосредственном подчинении друг у друга на государственной и на муниципальной службе.

Динамика непотизма:

- возможна сменой ролей внутри группы (зависит, кто получает доступ к наиболее знач. ресурсам благодаря внеш. факторам (включение кого-то из уч-ов в клиентарную завис-ть от могущ. патрона, или, «выпадение из обоймы» в связи с преступлениями, потерей репутации).

- биологическое старение и смена поколений.

- демонстрация лояльности

публич.заявления, дей-ия, связывающие уч-в круговой порукой (чем выше степень условности н. отн-ий (безусловные при близком родстве), тем чаще)

- угроза разоблачения - доп. инструмент укрепления внутригрупповой солидарности.

Непотизм как встраивание родственных связей в систему власти (особенно характерно для политики Ельцина).

Наивысшего размаха непотизм достиг в южных республиках, на северном кавказе.

За всё время существования российского государства лишь во времена Сталина «непотизм» или «семейственность» жестоко карались. Сидели тогда, если не были расстреляны, многие жёны, братья, сёстры и дети советской номенклатуры.

Практика родственных назначений вновь легла в основу нашей государственной системы.

Ни для кого не секрет, что правящая элита рано или поздно обрастает родственными связями и ограничивает возможность появления молодых талантливых кадров со стороны. Сталин отлично понимал это – «Кадры решают всё!». В годы правления Хрущёва в стране всё изменилось: зять Хрущёва, журналист Аджубей даже был включен в состав ЦК партии.

В брежневскую эпоху принципы непотизма – «чужие здесь не ходят» - стали генеральными в создании высших эшелонов государственной и партийной власти.

В 90-е годы новую страницу в истории отечественного непотизма открыл президент Ельцин и его «Семья». С его лёгкой руки в государственных кругах появилось множество «непотов» всех калибров…

Вообще, всё происходящее сейчас в России, говорит о том, что влиятельные российские ПАПЫ немногим отличаются от средневековых римских пап. В принципе, семейственность - естественное человеческое стремление обеспечить благополучие своих детей и близких. Аристократии у нас нет, поэтому в наследство оставляют не титул, но равнозначное социальное положение, статус. Когда-то крупный партработник обеспечивал своему сыну «должность за границей», сегодня – высокое место в банке, в фирме, в политической партии. Поэтому все «сладкие места» во власти заняты либо по протекции, либо благодаря собственным капиталам. Посмотрите, много ли в Совете Федерации тех, кто реально является выходцем из областей и республик, которые они представляют.

Впрочем, в современной политике проявления непотизма сильны во всех странах, в любых масштабах и независимо от уровня их развития. В высокоразвитых странах узкие круги владельцев крупного капитала вынуждены прибегать к поддержке родственников для сохранения этого капитала, а вместе с ним и власти.

Действующей власти надо бы отдавать себе отчет, что «круговая порука» таит в себе серьезную опасность для развития России. Отсутствие конкуренции и объективного отбора талантливых людей, как правило, приводит к тотальной коррупции и загниванию всего общественного строя. В этом случае страдает качество руководства - обладатели «сладких мест» думают, прежде всего, о том, как упрочить своё положение и не взять на работу кого-то, кто умнее и талантливее, чем он сам. Но, к сожалению, не все родственники могут работать на пользу дела и благо Отечества.

Старая элита, стремясь обезопаситься от вхождения в ее состав «не своих» (а практика непотизма в России широко распространена во всех слоях), создала искусственный барьер: обладание определенными материальными активами. Этот имущественный ценз не официален, но в его существовании сомневаться наивно. Люди, провозгласившие демократию, нарушили ее первыми, следуя естественному человеческому желанию не терять, а только приобретать. Именно поэтому известный социолог Р. Михельс отрицал возможность построения демократии где бы то ни было. Особенность России, о которой мы уже говорили, – огромная имущественная дистанция между высшим и низшим слоем общества, но стоит отметить и большую разницу в доходах между различными социальными стратами. Очевидно, что единожды вкусив сладкий плод обеспеченности и власти, люди стремятся закрепить свои позиции в правящем классе, таким образом нарушая основной принцип демократии. Существует огромная для них опасность не быть переизбранными на следующий срок, в силу которой они препятствуют функционированию демократических механизмов. Этой тенденции может противостоять общество, где разница между благосостоянием классов не так велика, но в современных российских условиях такие процессы контролировать практически не представляется возможным.

Власть и собственность, не могут друг без друга, это очевидно из истории. «Власть всегда тесно связана с собственностью. Если собственность представляет собой право распоряжаться принадлежащими собственнику предметами, то власть – это способность и возможность оказывать решающее воздействие на практическую деятельность других людей. Тот, кто обладает властью, может в конечном итоге распоряжаться собственностью, в том числе и чужой».13 Эта деятельность широко практикуется в России: как показывают исследования, большинство людей, имеющих непосредственное отношение к власти, либо занимается бизнесом, либо взимают с него обильную дань, которая часто становится основным источником их дохода.14

Таким образом, в состав отечественной правящей элиты входят два подкласса:

■политики, занимающие места в высших и средних эшелонах власти на двух ее уровнях: федеральном и региональном;

■субъекты экономики: собственники, совладельцы, руководители, члены правлений и другие ответственные работники новых крупных экономических организаций.

Как было показано ранее, эти два подкласса часто пересекаются, а если существуют «чистые» представители первого, то только официально. Реально трудно поверить, чтобы имея возможность повысить ypовень своего благосостояния, человек отказался бы от нее. Это слияние политической и экономической элиты является, кроме всего прочего, еще и наследством бывшего СССР, о чем мы говорили выше.

11.2. Использование зарубежного опыта государственного и муниципального правления в РФ: основные проблемы.

РФ традиционно ориентировалась в управлении на опыт зарубежных стран, начиная с Петра I, Екатерины II, Сперанского, Александра I, Столыпина, особенно на западные системы. Эти страны достигли определенных успехов в обустройстве, качестве и уровне жизни. Стремление главы гос-ва поднять свой статус поднимает и уровень жизни населения.

Направленность и сегодня на западный опыт (официальные правовые институты). Особенности – навязанное заимствование (стремление России ближе к Европе, финансовые проблемы и необходимость получения кредитов); заимствование происходит непоследовательно, выборочно.

Что заимствовано:

- основные государственные институты, основы конституционного строя;

- частные институты ГМУ (госслужба и ее организация, тоже в МС);

- федерализм;

- принципы разделения властей;

- модели МС;

- права и обязанности госслужащих (Американский кодекс этики);

- отдельные процедуры (бух.отчетность, избирательная система в узком смысле).

При изучении и использовании зарубежного управленческого опыта необходимо учитывать определенные методологические условия. Опыт – конкретное решение конкретных задач в конкретных условиях и с конкретными людьми, безусловно имеется и универсальное, но она не составляет содержание опыта. Познание зарубежного опыта предполагает его привязку к объективным условиям и субъективному фактору, в которых он исторически возник, получил распространение, утверждение и сегодняшнее состояние. Если имеется близость, совпадение условий и факторов (в т.ч. ментальных), то такой опыт м.б. использован и он принесет пользу. Лучше всего искать опыт в тех странах, которые исторически напоминают современное положение в России и в ее разнообразных субъектах федерации.

Важная особенность опыт не приживается сам по себе, он требует большой и настойчивой работы над его освоением на практике. Кроме того необходимо чтобы совпадали цели использоваония определенного опыта.

Адаптации заимствованного Россией у запада:

Негативно:

почти все не работает, либо иначе, чем за рубежом.

=>Ошибки, недостаток информации, нежелание российских элит внедрять заимствования, отсутствие правовых и социально-экономических условий для их функционирования.

Позитивно:

геополитическое положение, запасы ресурсов, начинается зарождение сил, способных консолидировать общество (партии, движения), понимание необходимости формирования среднего класса и политических элит.

Необходимо учитывать условия положительного применения зарубежного опыта: последовательность, сильная исполнительная власть, развитие демократии, помощь др. стран, информирование населения и включение его в политические процессы.

Перспективы: что-то из зарубежного опыта приживается, следовательно, возможен эффект снежного кома или возможно разработать систему искажения зарубежного опыта в нужном русле для России и ее элиты.

11.3. Механизмы принятия решений в органах государственной власти: специфика исполнительной власти.

Механизм принятия УР – четкая последовательность действий, стадий, результатом прохождения которых имеем управленческое решение.

УР – результат процесса сознательного выбора на основе имеющейся инфо и в соответствии с выбранными критериями отбора одного из возможных вариантов (альтернатив), разрешение конкретных проблемных ситуаций.

Гос. упр. решение – властная воля гос-ва, которая закреплена в существующих гос. актах, издаваемых гос. органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий.

Особенность принятия решений в органах ГМУ:

особенности предмета, целей – общ. значение принятого решения, масштабность результата => высокий уровень ответственности, но при этом трудность в установлении конечных ответственных (специфика госаппарата - величина, смешение функций между госорганами). Цели формулируются не через результат, а через направление => неконкретность. Бюрократия в этом заинтересована. Конкретизация возможна за счет специализации функций исп-их органов и установления колич. показателей.

Необ-мы механизмы миним-ции ошибок, негативных последствий: дробление процесса принятия УР по иерархии - иерархический контроль, привлечение узких специалистов, правовые ограничения полномочий отдельных ДЛ, но и узость полномочий. Отриц. последствия: решение получается «мозаикой» из-за прохождения по иерархии, кто ответственный?

бюрократизация процесса принятия. Бюрократия враг как коллегиальных, так и единоличных решений, все строится на процессе согласования (сверху-вниз и обратно, горизонтально)=>длительность, несвоевременность, но и обезличенность УР, в идеале – непредвзятость.
проблема ограниченной рациональности. Нет возможности максимально реализовать общ. потребности из-за бюрократических и финансовых ограничений, невозможности одновременного учета интересов всех заинтересованных.
ОГВ минимизируют транзакционные издержки – однотипность решений, «списывание» с ранее принятых. Желание изначально завысить финан. затраты реализации решений, чтобы выделили как можно больше денег, так как при прохождении всех стадий финансирование от запланированного все равно урежут, непредсказуемость финансового обеспечения.
решения односторонние. Содержание принимаемых решений определяется спецификой ресурсов принуждения у гос-ва: решения направлены на установление норм и санкций за их нарушение (монополия гос-ва на правовой и физический методы). Использование принуждения ведет к сопротивлению как со стороны исполнителей, так и объекта (общество).
решения всегда вынуждены, вторичны и заранее ограничены, даже на уровне През-та (политические ограничения). Трудность в получении огромного массива инфо. Сбор за счет спец. служб (различные аналитические центры при ДЛ, органах власти).

Решение проблем: в гос-ве нет целенаправленной политики, но:

детальный анализ поведения объекта (аналитические центры при ОГВ)
согласование решений с исполнителями и населением (например, технические регламенты обязательно необ-мо согласовывать со специалистами по проектированию, градостроению, проведении публичных слушаний)
создание совещательных структур, решения которых носят больше идеологическую нагрузку, ем обязательно к исполнению (Общественная палата и ее региональные аналоги)
активизация работы с обращениями граждан (02.05.2006 N 59-ФЗ "О ПОРЯДКЕ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ")

Классический механизм состоит из следующих этапов:

Признание необходимости принятия решения.

Признание сущ-ия проблемы – ее выявление и осознание. Т.е. определение желаемого результата.
Ее интерпретация (последствия решения проблемы, выгоды, кризисная или рутинная проблема).
Ранж-ие проблемы по важности (последствия, срочность, жиз. цикл проблемы, поддержка ее из вне).

Выработка решения.

Определение цели решения.
Установление критериев решения и их разделение.
Разработка альтернативных решений.
Оценка альтернативных решений по установленным критериям. выбирается лучший из вариантов, удовлетворяющий сразу всем (большинству) критериям.
Определение и оценка риска.
Выбор альтернативы.

Blog

1 Функции и прерогативы публичной власти. Формы публичной власти