Рекомендации по организации профильного обучения на основе индивидуальных учебных планов обучающихся 169

Вид материала

Документы

Содержание Глава 2. Организация и проектирование сетевых взаимодействий в образовании. 2.1.1. Об используемых понятиях и граничных условиях. 2.1.3. Нормативно-правовые основания для участия образовательного учреждения в сетевом взаимодействии. 2.1.4. Институционализация сетевых взаимодействий – создание юридических лиц. Некоммерческие организации (нко) 2.1.5.Модели организации платных образовательных услуг в рамках существующей нормативной правовой базы

Подобный материал:

• Рекомендации по организации профильного обучения на основе индивидуальных учебных планов, 2879.28kb.
• Психолого-педагогическое сопровождение процесса обучения на основе индивидуальных учебных, 49.33kb.
• План организации профильного обучения обучающихся 10 11 классов моу сош п. Колос Марксовского, 70.55kb.
• Муниципальная модель сетевой организации профильного обучения в г. Ханты–Мансийске, 105.73kb.
• Программа элективного курса для профильного обучения учащихся 10-11 классов Ильина, 214.21kb.
• О т ч ё т об организации предпрофильной подготовки и профильного обучения в моу сош, 212.06kb.
• Нормативно-правовое обеспечение профильного обучения Сборник материалов Выпуск 1 Сетевое, 1135.65kb.
• Нормативно-правовое обеспечение профильного обучения Сборник материалов Выпуск 1 Сетевое, 1137.85kb.
• Областной конкурс «Лучший элективный курс для профильного обучения» Номинация, 476.94kb.
• Реализация профильного обучения на основе взаимодействия с вузом (из опыта работы), 51.94kb.

Глава 2. Организация и проектирование сетевых взаимодействий в образовании.

2.1. Нормативно-правовые основания, позволяющие строить (осуществлять) сетевые отношения между различными субъектами образования⁵².

2.1.1. Об используемых понятиях и граничных условиях.

Под сетевым взаимодействием в рамках настоящих рекомендаций мы будем далее понимать взаимодействие двух и более образовательных учреждений между собой и с иными, в том числе не образовательными, юридическими лицами. Поскольку термин «сетевое взаимодействие» в правовом смысле ранее никак не определялся, мы его также не будем пытаться определить в строго правовом смысле. На данном этапе в этом нет никакой необходимости. Возможно, в дальнейшем такое действие потребуется, чтобы формально различать сетевое и не сетевое взаимодействие. Сейчас важнее определиться с тем, что можно использовать из действующей нормативной правовой базы для организации такого взаимодействия образовательных учреждений, которое участники обсуждения понимают как сетевое взаимодействие.

Строго говоря, сетевое взаимодействие возможно по разным поводам, для различных целей и с самым разнообразным содержанием. Например, возможно организовать сетевое взаимодействие по поводу арендных отношений, по поводу организации предпринимательской деятельности образовательных учреждений и т.п. Хотя все эти темы интересны и актуальны, рассмотрение их заняло бы слишком много времени, т.к. требует более широкой рамки и предполагает рассмотрение многочисленных вариантов. Поэтому мы ограничимся рассмотрением сетевого взаимодействия, более непосредственно связанного с образовательной деятельностью, организуемой для реализации профильного обучения, в том числе и с использованием ИУП.

Мы не будем останавливаться на рассмотрении вопросов взаимодействия образовательных учреждений (далее - ОУ), никак не связанных с необходимостью их правового закрепления.

Гражданско-правового закрепления требуют такие взаимоотношения, которые связаны с обменом, перераспределением (на постоянной или временной основе):

• имущества (собственности);
  
• финансов;
  
• имущественных и неимущественных прав;
  
• кадровых ресурсов;
  
• компетенции (ответственности), прямо закрепленной действующим законодательством;
  
• компетенции (ответственности), закрепленной учредителем;
  
• производимых товаров, работ, услуг.
  

При этом у субъектов таких взаимоотношений возникают новые права и обязанности (ответственность), которые так или иначе должны быть в правовом смысле надлежащим образом оформлены.

Особенностью, которую мы должны постоянно учитывать, является то обстоятельство, что главными действующими лицами сетевого взаимодействия выступают муниципальные или государственные образовательные учреждения. Особенностью организационно-правовой формы «учреждение» является его сильная зависимость от учредителя. Последний несет в том числе и имущественную ответственность по обязательствам и долгам учреждения. Через учредителя осуществляется также и основное финансирование образовательного учреждения из бюджетов различных уровней и бюджетное финансирование является строго целевым финансированием. Эти обстоятельства существенно ограничивают возможности учреждения принимать на себя новые обязательства в связи со вступлением в те или иные, заранее не определенные учредителем, правоотношения с третьими лицами. Таким образом, участие учредителя (учредителей) в процессах организации взаимодействия учреждений во многих ситуациях будет необходимо.

Еще одно ограничивающее условие, которое следует учитывать – образовательная деятельность является деятельностью, подлежащей лицензированию. А право выдачи аттестата (диплома) государственного образца возникает только при наличии аккредитации.

2.1.2.. Проблематика правового оформления организации сетевого взаимодействия образовательных учреждений под задачи реализации профильного обучения и обучения по индивидуальному учебному плану.

Существующая нормативная правовая база в сфере образования, а также организационно-управленческая схема сети общеобразовательных учреждений и порядок ее бюджетного финансирования предполагают по умолчанию гражданско-правовые отношения обучающегося (его родителя, законного представителя) с одним общеобразовательным учреждением. Оформление таких правоотношений максимально упрощено именно в силу их «предусмотренности» федеральным законом, типовым положением, уставами ОУ и сводится, как правило, к написанию заявления родителем и изданию приказа директором школы. Как только у одного или более чем у одного обучающегося возникает необходимость вступить в правоотношения по поводу общего образования с более чем одним общеобразовательным учреждением – возникает проблема гражданско-правового оформления таких отношений.

Такая проблематика актуализируется:

- в связи с введением профильного обучения без возможности организации всего многообразия профилизации во всех без исключения общеобразовательных учреждениях на территории того или иного муниципального образования,

а также

- в связи с желанием использовать в интересах профильного обучения ресурсы иных, не только общеобразовательных учреждений (но и учреждений среднего и высшего профессионального образования), а также не только образовательных учреждений (например, учреждений культуры),

- в связи с реализацией образовательного процесса обучающегося по индивидуальному учебному плану, часть которого реализуется в более чем одном образовательном учреждении.

Первая из вышеперечисленных проблем может быть решена путем реструктуризации существующей сети муниципальных общеобразовательных учреждений и учреждений дополнительного образования в рамках существующей вертикальной организационно-управленческой схемы по инициативе учредителя всех муниципальных ОУ данной территории. Потребуется иное распределение территориальной «закрепленности» учащихся старшей школы за той или иной профильной школой («профильные образовательные округа»), возможно – введение конкурсного отбора в наиболее популярные профили или профильные школы и т.п. Существенного изменения в порядке оформления правоотношений в системе школа – родитель – ученик все это не потребует.

Вторая проблема частично может быть решена согласованными усилиями учредителей муниципальных ОУ и государственных ОУ (региональный уровень). За рамками решения останутся ОУ и иные учреждения федерального уровня, а также негосударственные образовательные и необразовательные организации, учреждения, предприятия, товарищества и общества.

Третья проблема не может быть разрешена в рамках существующей организационно-управленческой схемы и требует организации иного порядка взаимодействия, управления взаимодействием и закрепления правоотношений. Например – организация сетевого взаимодействия, т.е. взаимодействия «по горизонтали», от субъекта к субъекту правоотношений. Такое взаимодействие позволит решить и обозначенные выше проблемы из второй группы, а также, иным образом, проблемы из первой группы. Предпочтительность сетевого подхода именно в его универсальности, позволяющей в одной логике решать все обозначившиеся в связи с профильным обучением и с обучением по индивидуальным учебным планам организационно-управленческие и правовые проблемы.

С формально правовой стороны «горизонтальные» сетевые взаимодействия легализуются (становятся правовым фактом) в:

- договорной форме,

- в форме учреждения (участниками сети) нового юридического лица.

Договорная форма сетевой соорганизации более динамична как по составу участников сети, так и по содержанию сетевых взаимодействий и взаимоотношений. Эта форма также более «индивидуализирована», т.е. более дифференцирована в плане предметности, взаимных прав и обязательств участников правоотношений в сети. Здесь могут быть использованы самые разные договорные формы: договоры аренды, безвозмездного пользования, договоры подряда и субподряда, например, на производство образовательных услуг, договор поручения, агентский договор и др, совершаемые, как правило, в простой письменной форме, за исключением тех, которые требуют регистрации со стороны уполномоченных на то органов (например, договор аренды муниципальных помещений), либо квалифицированной, т.е. нотариально заверенной формы. Такая форма договорной сетевой организации может развиваться спонтанно, либо может быть объектом проектной (программной) деятельности, в том числе и с участием учредителя ОУ. Участниками такой сети в роли стороны договорных отношений могут выступать родители (законные представители) обучающихся. Трудности реализации такого подхода к выстраиванию сети, как минимум, две. Необходимо квалифицированное юридическое сопровождение всего многообразия возникающих и прекращающихся договорных отношений. Развитие и функционирование такой сети трудно поддается управлению даже и в интересах развития, не только контроля. Обе эти трудности преодолеваются использованием формы договора простого товарищества о совместной деятельности объединения лиц без образования нового субъекта (юридического лица) с целью достижения определенного результата коммерческого или некоммерческого характера. Договор простого товарищества представляется одним из самых многогранных договоров, использование которого обеспечивает одновременное решение самых разнообразных задач и наиболее естественно решает задачи сетевой соорганизации субъектов образовательной деятельности, что подтверждает опыт образовательных учреждений Балахтинского района Красноярского края.

Организация сетевого взаимодействия также возможна в форме учреждения нового юридического лица в той или иной организационно-правовой форме, предусмотренной действующим законодательством. Такая сеть, как субъект права, более прогнозируема и управляема, организационно она более стабильна. Она предлагает потребителю образовательных услуг все объединенные ресурсы сети под унифицированные формы ответственности и обязательств всех участников сетевого образовательного обслуживания. Она адекватно решает всю проблематику реализации профильного обучения, в том числе и для обучающихся в более чем одном образовательном учреждении, а также для обучающихся по индивидуальному учебному плану. При определенных организационно-правовых формах участниками (членами) сети могут быть также и родители (законные представители) обучающихся. Будучи учрежденным по инициативе участников, такая организованность сохраняет свой сетевой характер, даже при определенных формах участия в создании и деятельности юридического лица учредителя образовательных учреждений.

Как представляется, наиболее востребуемыми формами сетевой организации в связи с реализацией концепции профильного обучения и осуществлением образовательного процесса в более чем одном ОУ, в том числе - по индивидуальным учебным планам будут:

- на стадии становления и развития (легализация) – договор (договоры) простого товарищества,

- на стадии закрепления функционирования устоявшихся сетевых взаимодействий (институционализация) – юридическое лицо, объединение (в том числе – в форме союзов, ассоциаций) юридических лиц.

2.1.3. Нормативно-правовые основания для участия образовательного учреждения в сетевом взаимодействии.

Поскольку Федеральный закон «Об образовании» определил, что образовательное учреждение (государственное или муниципальное) является юридическим лицом, из этого следует его право вступать в разнообразные договорные отношения, как с образовательными учреждениями, так и с иными юридическими лицами, соблюдая все требования действующего законодательства и учитывая свою организационно-правовую форму. Это, в частности, позволяет образовательному учреждению создавать совместно с иными юридическими лицами простое товарищество и быть его участником. Возможность вступать в договорные отношения, в том числе в договор простого товарищества, не обязательно оговаривать в уставе образовательного учреждения, хотя сделать это возможно.

Также образовательное учреждение, как юридическое лицо, вправе учреждать или участвовать в учреждении иного юридического лица, с учетом своей организационно-правовой формы. Это также возможно, хотя и не обязательно, оговаривать в уставе образовательного учреждения. Тем более, что ФЗ «Об образовании» еще раз такое право образовательного учреждения подтверждает в ст. 12, указывая в п. 8 на возможные формы таких юридических лиц:

«Статья 12. Образовательные учреждения

2. Образовательное учреждение является юридическим лицом.

3. Образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными…

8. Образовательные учреждения вправе образовывать образовательные объединения (ассоциации и союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений). Указанные образовательные объединения создаются в целях развития и совершенствования образования и действуют в соответствии со своими уставами. Порядок регистрации и деятельности указанных образовательных объединений регулируется законом».

Необходимо отметить, что терминология ФЗ «Об образовании» в этой части морально устарела, тем не менее, эту норму возможно использовать, учитывая, что ассоциации и союзы любых юридических лиц, включая образовательные учреждения, являются некоммерческими организациями и их учреждение регламентируется Гражданским кодексом и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Здесь прямо заявлено право ассоциирования образовательных учреждений с иными учреждениями, предприятиями (в предусмотренных действующим законодательством организационно-правовых формах: акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, хозяйственные товарищества и проч.), а также с различными общественными объединениями (в том числе и с общественным объединением в организационно-правовой форме общественной организации). Здесь следует исходить из того, в статье 12 конкретная организационно-правовая форма образовательного объединения - ассоциация (союз) взята в скобки. Это можно понимать не как исчерпывающий список организационно-правовых форм, а как пример возможной организационно-правовой формы. Можно рассуждать и иначе. Ассоциация (союз) не имеет существенных особенностей, уникальных прав и обязательств с точки зрения законодательства в сравнении с другими организационно-правовыми формами некоммерческих организаций. Этот факт позволяет для ассоциирования в образовательное объединение с образованием юридического лица использовать также и все другие предусмотренные законом организационно-правовые формы.

Опираясь на данную норму, можно также считать, что поскольку образовательным учреждениям позволено ассоциироваться в образовательное объединение с образованием юридического лица, постольку образовательные учреждения могут воспользоваться правом всех без исключения юридических лиц согласно Гражданскому кодексу РФ ассоциироваться в объединение без образования нового юридического лица в форме договора простого товарищества, во всяком случае в форме простого товарищества, организуемого в некоммерческих целях.

Пределы компетенции в вопросах договорных отношений и в вопросах учреждения юридических лиц (участия в учреждении юридических лиц) указаны в следующей статье ФЗ «Об образовании»:

«Статья 32. Компетенция и ответственность образовательного учреждения

1. Образовательное учреждение самостоятельно в осуществлении … финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и уставом образовательного учреждения.

2. К компетенции образовательного учреждения относятся:

22) осуществление иной деятельности, не запрещенной законодательством Российской Федерации и предусмотренной уставом образовательного учреждения;…»

Из этой статьи следует, что пределы самостоятельности образовательного учреждения в осуществлении финансовой, хозяйственной и иной деятельности устанавливаются законодательством РФ, типовым положением об образовательном учреждении и уставом. Более того, осуществление иной деятельности, не запрещенной законом, возможно только в случае, если она предусмотрена уставом образовательного учреждения. Эти нормы никак не ограничивают возможности образовательного учреждения участвовать в простом товариществе, если только такое участие не предусматривает осуществления деятельности, не заявленной в уставе образовательного учреждения.

Следующая статья ФЗ «Об образовании» задает принцип защиты интересов товарищей или соучредителей нового юридического лица в случае ликвидации и реорганизации образовательного учреждения по решению учредителя:

«Статья 34. Реорганизация и ликвидация образовательного учреждения

1. Образовательное учреждение может быть реорганизовано в иное образовательное учреждение по решению учредителя, если это не влечет за собой нарушение обязательств образовательного учреждения или если учредитель принимает эти обязательства на себя».

При организации простого товарищества или в случае участия образовательного учреждения в создании нового юридического лица, если эти действия связаны с вовлечением в процесс собственности учредителя или образовательного учреждения, следует внимательно учитывать положения следующей статьи ФЗ «Об образовании»:

«Статья 39. Отношения собственности в системе образования

1. За образовательным учреждением в целях обеспечения образовательной деятельности в соответствии с его уставом учредитель закрепляет объекты права собственности (землю, здания, сооружения, имущество, оборудование, а также другое необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения), принадлежащие учредителю на праве собственности или арендуемые им у третьего лица (собственника).

Земельные участки закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование.

2. Объекты собственности, закрепленные учредителем за образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения…

6. Изъятие и (или) отчуждение собственности, закрепленной за образовательным учреждением, допускаются только по истечении срока договора между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и образовательным учреждением или между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и учредителем, если иное не предусмотрено этим договором.

7. Образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности...

9. Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности у образовательного учреждения указанных средств ответственность по его обязательствам несет собственник имущества, закрепленного за образовательным учреждением, в порядке, определяемом законом. (в ред. Федерального закона от 25.06.2002 N 71-ФЗ)…

11. Образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. Сдача в аренду государственным или муниципальным образовательным учреждением закрепленных за ним объектов собственности, а также земельных участков осуществляется без права выкупа с согласия совета образовательного учреждения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе.

Средства, полученные образовательным учреждением в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении…»

Из этой статьи, в частности, следует, что образовательное учреждение не вправе вступать в договорные отношения (учреждать новые юридические лица) в случае, если это связано с отчуждением собственности и земельных участков, переданных учредителем в оперативное управление образовательному учреждению. При этом (следуя нормам п. 11 данной статьи), если правовые последствия использования имущества и земли, находящейся в оперативном управлении образовательного учреждения, в связи с вступлением в простое товарищество и в союз (ассоциацию), не отличаются от правовых последствий от сдачи такого имущества, земли в аренду – образовательное учреждение вправе это делать, независимо от того, получает ли за эти действия образовательное учреждение доход, или не получает. Надо только соблюдать нормы п. 6, т.е. не брать на себя обязательств, связанных с таким имуществом, земельными участками, на срок более, чем это предусмотрено договором с учредителем.

Учитывая п.7, можно считать, что образовательное учреждение никак не ограничено в использовании для участия в простом товариществе или в ассоциации (союзе) денежных средств и имущества, принадлежащего ему на праве собственности, но без обязательств, превышающих его полномочия и возможности, т.е. таких, которые по закону могут впоследствии быть возложены на учредителя. Последняя оговорка несущественна при наличии согласия учредителя на такие действия. П. 9 как раз и указывает пределы возможных обязательств образовательного учреждения, которые оно может на себя взять по отношению к третьим лицам без согласия учредителя.

Также о правах в распоряжении финансовыми и материальными средствами говорит следующая статья ФЗ «Об образовании»:

«Статья 43. Права образовательного учреждения на пользование финансовыми и материальными средствами

1. Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный баланс и расчетный счет, в том числе валютный, в банковских и иных кредитных организациях.

2. Финансовые и материальные средства образовательного учреждения, закрепленные за ним учредителем или являющиеся собственностью данного образовательного учреждения, используются им по своему усмотрению в соответствии с уставом образовательного учреждения и изъятию не подлежат, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации...

4. Образовательное учреждение вправе участвовать в уставных фондах товариществ (акционерных обществ) и других организаций только своей собственностью.

5. Образовательное учреждение вправе с согласия собственника использовать закрепленные за ним финансовые средства и иные объекты собственности в осуществляемой им деятельности, связанной с получением дохода. В этом случае собственник получает право на часть дохода от использования закрепленных за ним объектов собственности в размере, определенном договором между собственником и образовательным учреждением».

В частности, из данной статьи следует, что образовательное учреждение, участвующее с согласия собственника в коммерческом простом товариществе и получающее от такой деятельности прибыль, обязано часть этой прибыли по договоренности с собственником передавать последнему. Также здесь еще раз продублировано право образовательного учреждения своей собственностью участвовать без согласия учредителя в уставных фондах хозяйственных обществ, товариществ (т.е. и в формировании общего имущества простого товарищества как в коммерческих, так и в некоммерческих целях) и «других организаций» (что означает в том числе - в учреждении некоммерческих организаций любой, предусмотренной законом организационно-правовой формы, а не только в форме ассоциаций и союзов – все это из-за общего отставания терминологии ФЗ «Об образовании» от действующего законодательства из других сфер права).

В отношении коммерческих целей, если таковые возникают в процессе сетевого взаимодействия, следует руководствоваться следующей статьей:

«Статья 47. Предпринимательская деятельность образовательного учреждения

1. Образовательное учреждение вправе вести предпринимательскую деятельность, предусмотренную его уставом.

2. К предпринимательской деятельности образовательного учреждения относятся:

• реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения;
  
• торговля покупными товарами, оборудованием;
  
• оказание посреднических услуг;
  
• долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций;
  
• приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним;
  
• ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией…
  

5. Учредитель или органы местного самоуправления вправе приостановить предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, если она идет в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу».

Эта статья еще раз подтверждает право образовательного учреждения вступать в простое товарищество в коммерческих целях, а также дает право и основания учредителю ограничить образовательное учреждение в этом праве.

Таким образом, действующее законодательство не содержит существенных ограничений на организацию сетевого взаимодействия образовательных учреждений, в том числе в форме образовательных объединений как с образованием, так и без образования юридического лица в форме различных договорных отношений. Образовательные объединения – юридические лица могут создаваться в предусмотренных законом организационно-правовых формах. При этом они могут оставаться только некоммерческими организациями, объединяющими образовательные учреждения между собой и с другими необразовательными участниками сетевого взаимодействия, но могут создаваться также и как негосударственные образовательные организации определенного типа и вида. В последнем случае устав такого образовательного объединения должен не только соответствовать требованиям ФЗ «О некоммерческих организациях», но также выполнять все требования ст. 13 ФЗ «Об образовании». Образовательные объединения вправе преследовать как некоммерческие, так и предпринимательские цели. Участие образовательных учреждений в сетевом взаимодействии может быть по закону ограничено учредителем только в части предпринимательской деятельности и в части возможных обязательств перед третьими лицами, за которые несет ответственность учредитель. Самым серьезным вопросом, подлежащим урегулированию в сетевом взаимодействии образовательных учреждений, является вопрос взаимного признания образовательных результатов, полученных обучающимся в различных образовательных учреждениях (организациях) – участниках сети. Этому вопросу специально посвящены другие разделы настоящего издания.

Нормативно правовые основания организации сетевого взаимодействия в договорной форме простого товарищества (анализ структуры договора простого товарищества), а также анализ нормативных оснований возможностей франчайзинговой сети в образовании (анализ франчайзингового договора) даны в Приложении.

2.1.4. Институционализация сетевых взаимодействий – создание юридических лиц.

Создание юридических лиц для целей организационно-правового оформления сетевых взаимоотношений образовательных учреждений в том числе и для целей реализации образовательного процесса обучающегося по индивидуальному учебному плану в более чем одном образовательном учреждении будет осуществляться, скорее всего, в виде учреждения юридических лиц – некоммерческих организаций. Как указывалось выше, право образовательных учреждений на учреждение ассоциаций (союзов) юридических лиц (являющихся согласно ГК РФ некоммерческими организациями) прямо закреплено ФЗ «Об образовании» и требует специальных указаний на это право в уставе образовательного учреждения. Право на создание иных некоммерческих организаций также вытекает, как мы рассмотрели, из ФЗ «Об образовании», ст. 43. Зачастую именно иные формы некоммерческих организаций окажутся более удобными для оформления сетевого взаимодействия. Хотя бы по той простой причине, что член ассоциации (союза) несет по долгам такого объединения субсидиарную ответственность, даже и через 2 года после выхода и такой организации, что может послужить разногласиям с учредителем в этом вопросе. Создание других форм некоммерческих организаций, для которых учредители не отвечают по их долгам, очевидно, легко снимет такую проблему.

Вопрос о создании некоммерческой организации облегчается тем, что, во-первых, все основные вопросы их создания достаточно подробно описаны в ФЗ «О некоммерческих организациях», во-вторых, это правовое поле лучше освоено правосознанием педагогического сообщества, в том числе и в связи с массовым движением развития попечительства об образовании.


Перечень возможных организационно-правовых форм некоммерческих организаций.

НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ (НКО)

Виды НКО:

Автономная некоммерческая организация

Некоммер-ческое учреждение

Некоммер-ческое партнерство

Фонд

Ассоциации и союзы

Общественные объединения

НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ (кроме общественных объединений)

(Федеральный закон «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ от 12.01.96)

НКО	Характеристика	Учредители	Членство	Особенности
1.Автономная НКО	Создается на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг	граждане и \или юридические лица	не имеет; учредители не отвечают по обязательствам НКО	Учредительные взносы - собственность НКО
2.Некоммер-ческое учреждение	Создается и финансируется собственником в целях осуществления управленческих и иных функций в интересах учредителя	гражданин и \или юридическое лицо	не имеет; управляется учредителем	-имущество - в оперативном управлении; -субсидиарная ответственность учредителя.
3.Некоммер- ческое партнерство	Создается для содействия членам в достижении некоммерческих целей	граждане и \или юридические лица	имеет, основана на членстве; члены не отвечают по обязательствам НКО	Имущество - в собственности; возврат имущества учредителям при выходе \ликвидации НКО
4. Фонд	Создается на основе имущественных взносов учредителей в некоммерческих целях	граждане и \или юридические лица	не имеет; учредители не отвечают по обязательствам фонда	-имущество - в собственности; -ежегодный публичный отчет; -ликвидация только по решению суда.
5.Ассоциация, союз юридических лиц	Создается для координации, представления и защиты интересов	любые юридические лица	имеет, основана на членстве юридических лиц;	-субсидиарная ответственность членов 2 года с момента выхода; преимущество члена в пользовании услугами.

2.1.5.Модели организации платных образовательных услуг в рамках существующей нормативной правовой базы

В действующем до недавнего времени правовом поле образования сохранение «внебюджетного» характера доходов, получаемых от реализации платных дополнительных образовательных услуг, не было актуальным. Более того, существующая последние годы норма не относить к налогооблагаемой прибыли доходы от платных образовательных услуг, реинвестированные в образовательный процесс (в том числе и в виде зарплаты), относилась только к имеющим лицензию образовательным учреждениям и организациям. Некоммерческие организации, уставной деятельностью которых не являлась сфера образования и которые соответствующей лицензии не имели, такой налоговой льготой воспользоваться не могли. Ввиду этого широкой практики выведения данного вида деятельности в поле некоммерческого законодательства в образовательных учреждениях не сложилось. Однако в красноярском образовании опробованы и действуют востребованные практикой эффективные модели такой формы организации платных образовательных услуг в рамках существующей нормативной правовой базы. Необходимо отметить, что произошедшие изменения в бюджетном и налоговом законодательстве РФ вызывают необходимость коррекции и модернизации этих моделей, а также, в связи с «превращением» внебюджетных доходов образовательных учреждений в бюджетные и введением нормативного финансирования, актуализируют задачу поиска легальных методов сохранения внебюджетного характера доходов от реализации платных образовательных услуг и снижения потенциально налогооблагаемой базы в финансово-хозяйственной деятельности платного дополнительного образования.

Некоммерческая организация, являющаяся негосударственной образовательной организацией (ст. 11.1 Закона «Об образовании»), например, в организационно-правовой форме некоммерческого партнерства (возможны также и иные организационно-правовые формы НКО), имеет лицензию на оказание дополнительных платных образовательных услуг – экономика, право, иностранные языки, информатика и др. Некоммерческая организация обладает всеми правами юридического лица, имеет свое руководство, бухгалтерию, педагогический персонал. Образовательная деятельность ее осуществляется внутри муниципального образовательного учреждения (средняя школа) на основании договора аренды необходимого количества классов и иных школьных помещений. Взаимоотношения с родителями (законными представителями) учеников, получающих в рамках данной негосударственной образовательной организации дополнительное образование, строятся на основе соответствующих договоров на оказание платных дополнительных образовательных услуг. Учащиеся, получающие дополнительное образование, выделены (объединены) в специальные классы, учебный план, расписание уроков которых выстраиваются согласованно с муниципальным образовательным учреждением, осуществляющим основное среднее образование, которое для этих учеников (их родителей, законных представителей) остается бесплатным.

Структура доходов такой некоммерческой организации выглядит следующим образом:

1. Ежемесячная плата за дополнительные образовательные услуги, вносимая в размере, в порядке и в сроки, определенные договором НКО с родителями (законными представителями) учащихся.
   
2. Добровольные пожертвования и целевые взносы родителей, иных попечителей, вовлекаемых специальной работой администрации НГО и педагогического коллектива в попечительскую деятельность.
   

Доходы, полученные согласно п. 1, прямо реинвестируются в образовательную деятельность, в связи с чем не рассматриваются как прибыль и не подлежат налогообложению в соответствии с нормами законодательства об образовании и налогового законодательства. Доходы, получаемые согласно п. 2, также не подлежат налогообложению в соответствии с различными, но одинаково действующими в отношении данной модели, законодательством о некоммерческих организациях и законодательством об образовании. Свобода выбора направлений расходования этой части дохода у руководства НГО шире, так как не требуется обосновывать фактическое реинвестирование их в образовательный процесс. Благодаря этому данная некоммерческая организация производит улучшенный текущий ремонт и дополнительное оборудование классных и иных используемых помещений, инженерного и иного оборудования в муниципальной средней школе, развивает материально-техническую базу как дополнительного, так и основного образовательного процесса, оплачивает повышение квалификации педагогического персонала и др. Данная модель работает в течение более 13 лет на базе муниципальной средней школы № 143 г. Красноярска.

Рассмотрим другой вариант использования организационно-правовой формы некоммерческой организации – некоммерческого партнерства. Хотя можно использовать и любую другую организационно-правовую форму из перечня, предусмотренного действующим законодательством (фонд, автономную некоммерческую организацию, некоммерческое учреждение, любую разновидность общественного объединения). НКО имеет все права юридического лица, самостоятельный баланс, дирекцию и бухгалтерию. Учреждена данная НКО по инициативе родителей учеников муниципальной средней школы, ими же и управляется. НКО не имеет статуса негосударственной образовательной организации и, соответственно, лицензии на оказание образовательных услуг, в то время как школа имеет необходимую лицензию на оказание платных дополнительных образовательных услуг.

Совместная работа НКО и муниципальной школы в сфере оказания платных дополнительных образовательных услуг строится на основаниях гл. 55 ч. II Гражданского Кодекса РФ «Простое товарищество». Два вышеуказанных юридических лица заключают договор простого товарищества (другое его название – договор о совместной деятельности без образования юридического лица), в соответствии с которым они объединяют свои ресурсы (денежные средства, имущество, трудовое участие) для достижения заявленной в договоре некоммерческой цели: обеспечение выполнения образовательных дополнительных программ муниципальной школы в соответствии с разработанной концепцией и ее учебным планом. Также в договоре указываются другие задачи совместной некоммерческой деятельности в интересах развития образования в данной школе: обеспечение улучшения качества образовательных услуг школой, повышение оперативности управления организацией дополнительного образовательного процесса и контроля за расходами, связанными с осуществлением дополнительных образовательных программ школы и др. Руководство совместной деятельностью договором возлагается на некоммерческую организацию. Формой участия в совместной деятельности школы является осуществление дополнительных образовательных программ, НКО ведет бухгалтерский учет и отчетность по осуществлению совместной деятельности, обеспечивает финансирование совместной деятельности, осуществляя прием оплаты за дополнительные образовательные услуги, привлечение добровольных пожертвований и целевых взносов, а также оплату труда лицам, осуществляющим дополнительный образовательный процесс, материально-техническое обеспечение дополнительного образовательного процесса. Смета доходов и расходов на осуществление дополнительных образовательных программ разрабатывается и утверждается сторонами договора совместно. Школа, от лица обеих сторон договора совместной деятельности, заключает договоры на оказание платных дополнительных образовательных услуг с родителями (законными представителями) учащихся и преподавателями и иными лицами, обеспечивающими выполнение дополнительных образовательных программ, а также выполняет все другие виды деятельности и правоотношений от лица обеих сторон договора совместной деятельности, связанных с выполнением условий лицензирования дополнительной образовательной деятельности. В договоре специально оговаривается, что весь доход от совместной деятельности реинвестируется на осуществление и совершенствование образовательного процесса в данной школе, что исключает возможность признания данных доходов налогооблагаемой прибылью, а саму совместную деятельность - коммерческой. Направления реинвестиций также указываются в договоре: приобретение и передача школе основных средств, книг, учебников и учебных пособий, оплата повышения квалификации и переподготовки педагогов школы и другие расходы на образовательные цели. Важно отметить, что в данной модели в совместную деятельность выделяется только все, что связано с получением и расходованием прямой оплаты родителей (законных представителей) учеников за платные образовательные услуги, потому что НКО без лицензии на право ведения образовательной деятельности не может самостоятельно воспользоваться нормой ст. 45 Закона «Об образовании». Другие привлеченные ресурсы в виде добровольных денежных или имущественных пожертвований и целевых взносов используются НКО на нужды образовательного процесса в школе уже за рамками договора о совместной деятельности, т.к. в отношении такого вида доходов у НКО не возникает проблем с их налогообложением. Структура доходов и расходов в рамках данной модели организации финансово-хозяйственной деятельности в целях оказания дополнительных платных образовательных услуг примерно совпадает с предыдущей моделью. Данная модель использовалась в работе муниципального образовательного учреждения № 60 г. Красноярска с 1996 г.

Существует достаточно большой перечень дополнительных образовательных услуг, где получение документа об образовании (диплома, аттестата, сертификата, удостоверения и пр.) не является целью и не представляет большого значения. Это - различная профориетационная, досуговая, спортивная, культурная деятельность, творческие художественные, технические, военно-патриотические и иные студии, кружки, клубы и объединения. Такую работу с детьми и молодежью возможно организовать и осуществлять на базе школы без лицензии на дополнительную образовательную деятельность по основаниям законодательства «Об общественных объединениях». Для этого учреждается единое общешкольное детско–молодежное общественное объединение в качестве юридического лица, имеющее различные структурные подразделения по выбранным разновидностям уставной деятельности в соответствии с интересами и предпочтениями учащихся, их родителей (законных представителей). Такую организацию могут учредить и принимать участие в ее деятельности сами ученики, их родители, педагоги, как граждане и как привлекаемые к работе профессионалы и наемные педагогические работники. Возможно учреждение отдельных детско-молодежных общественных объединений по направлениям и видам деятельности, однако это увеличивает издержки на учреждение и обеспечение деятельности отдельных юридических лиц. Данную модель можно также использовать в работе муниципальных учреждений дополнительного образования. Хорошо себя зарекомендовала такая модель и в целях осуществления производства услуг не образовательного характера, например, для зарабатывания средств на расходные материалы, содержание и совершенствование компьютерного класса школы, приобретенного до этого на средства попечительского фонда развития школы. Здесь предпочтительной является организационно-правовая форма с фиксированным членством. В отношении детей и молодежи членство допускается законом только в детско-молодежной (с 8 лет) или молодежной (с 14 лет) общественной организации. Для своих членов, вносящих членские взносы (и даже освобожденных от них по различным основаниям), общественная организация вправе оказывать бесплатно любые услуги нематериального характера, к которым относятся и образовательные услуги. Также такая организация вправе привлекать на свою уставную деятельность добровольные пожертвования и целевые взносы любых граждан и юридических лиц. Расходы на оказание нематериальных, в том числе дополнительных образовательных, услуг осуществляются общественной организацией для своих членов за счет не являющихся налогооблагаемой прибылью членских взносов, целевых взносов, добровольных пожертвований. Возможно также привлечение иностранных и отечественных благотворительных грантов, выполнение государственного или муниципального заказов за счет соответствующих целевых средств и др. Помимо альтернативной схемы финансово-хозяйственной организации определенных сфер дополнительного образования, такая модель прямо и непосредственно вовлекает родителей, самих учеников в организацию и управление данными видами образовательной деятельности, прививает учащимся навыки и ценности цивилизованной социальной самореализации в правовом поле гражданского общества. Данная модель с 1998 года используется в виде детско-молодежной общественной организации на базе муниципального образовательного учреждения № 143 г. Красноярска. Эта модель в последнее время становится все более востребованной и имеет перспективы развития и распространения в системе образования.

В случае возможного «ужесточения» бюджетного и налогового законодательства, в частности, например, отмены нормы ст.45 Закона «Об образовании», все рассмотренные выше модели имеют реальные шансы сохранить налогооблагаемую базу сферы дополнительных платных образовательных услуг на существующем сегодня уровне, используя именно возможности законодательства о некоммерческих организациях. Наиболее просто такую проблему решают организационно-правовые формы с фиксированным членством – некоммерческое партнерство и общественная организация. В более «жестких» налоговых условиях таким организациям предстоит отказаться от взимания непосредственной платы за оказание дополнительных образовательных услуг, прекратив действие ранее заключенных договоров с родителями (законными представителями) учеников. Далее, необходимо родителей (законных представителей) учеников, получающих дополнительные образовательные услуги, принять в члены некоммерческого партнерства (общественной организации) и установить решением руководящих органов некоммерческого партнерства (общественной организации) размеры членских взносов, достаточные для компенсации всех затрат, связанных с оказанием (теперь «бесплатных») дополнительных образовательных услуг, которые ранее покрывались за счет собираемой оплаты за оказание дополнительных платных образовательных услуг. Какие-либо налоговые выплаты с поступающих в некоммерческую организацию членских взносов не взимаются. В остальном работа по реализации дополнительных образовательных программ не требует каких-либо изменений. Немного сложнее обстоит дело с другими некоммерческими организациями, не имеющими фиксированного членства. Членский взнос, хотя и является добровольным, но также остается по закону и по уставу организации обязанностью члена. Не внесение членского взноса в установленном размере, в предусмотренные сроки, влечет исключение из членов организации, что юридически равносильно одностороннему прекращению действия договора на оказание соответствующих дополнительных образовательных услуг. В отношении целевых взносов и добровольных пожертвований в некоммерческую организацию достаточно трудно найти подобные правовые основания для прекращения оказания дополнительных образовательных услуг в индивидуальном порядке именно в отношении того учащегося, чей родитель (законный представитель) не вносит оговоренные целевые взносы или добровольные пожертвования. Здесь можно воспользоваться только различными видами и методами морального (позитивного или негативного) воздействия.

Полезно и в социальном смысле, и в целях исключения возможных подозрений в «подмене» оплаты дополнительных образовательных услуг членскими взносами, организовать привлечение попечительских добровольных пожертвований и целевых взносов на реализацию программ дополнительного образования, вместе с другими учениками, также для учеников из социально незащищенных семей. Тогда весь процесс можно будет реализовывать как единую благотворительную программу на основаниях Закона РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», что исключит возможные «перегибы» со стороны налоговых органов и усилит позиции в случае возможного арбитражного судебного спора с госналогслужбой. Практика выигрыша серьезного и длительного арбитражного судебного процесса с налоговой службой уже имеется у негосударственных образовательных организаций г. Красноярска.

Основные сложности при реализации вышеописанных моделей работы возникают, как правило, из-за недостаточной осведомленности руководителей и педагогического состава образовательных учреждений в вопросах правового регулирования деятельности некоммерческих организаций. Для преодоления этого следует разработать и внедрить в практику соответствующий курс повышения квалификации. Другая сложность состоит в отсутствии у бухгалтеров коммерческого и бюджетного секторов необходимых знаний специфики бухгалтерского учета некоммерческих организаций. По большинству вопросов организация бухгалтерского учета и составления отчетности НКО использует те же нормативные акты, что и другие юридические лица, в частности Закон «О бухгалтерском учете», Положение о бухгалтерском учете и отчетности, План счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности предприятий и инструкцию по его применению, Инструкцию о годовой бухгалтерской отчетности организаций и другие документы. Многие НКО, справедливо полагая, что их деятельность в финансовой части имеет много общего с бюджетными организациями, начали применять бюджетный план счетов (Приказ Минфина РФ № 122 от 03.11.1993). Однако это неправильно и это неоднократно разъяснялось Минфином РФ и Госналогслужбой РФ.

План счетов для учета целевых доходов и целевых расходов НКО, которая не занимается предпринимательской деятельностью, предусматривает счет 86 «Целевые финансирование и поступления». Использование иных счетов категорически недопустимо. Последствия ошибочного использования других счетов могут быть для НКО катастрофическими: налоговые органы могут в этом случае обоснованно обвинить НКО в ведении предпринимательской деятельности даже и при полном фактическом отсутствии таковой со всеми вытекающими из этого штрафными санкциями. В НКО колоссальную важность приобретает точность формулировок при оформлении платежно-расходных документов. Ошибки в этом могут также привести к самым негативным последствиям. Так, например наличие в тексте платежного поручения на получение благотворительных пожертвований записи «НДС в том числе» или отсутствие записи «НДС не облагается» дает формальное право налоговой инспекции изъять НДС по целевым взносам и добровольным пожертвованиям и другим аналогичным поступлениям. Если, например, плательщик указал в тексте платежного поручения назначение платежа «Оплата за участие в семинаре», то деятельность НКО в данном месте будет признана коммерческой с соответствующим налогообложением. Если будет написано «Целевой взнос на организацию работы семинара. НДС не облагается», то обвинений в ведении предпринимательской деятельности не последует. Совершенно нежелательна и формулировка «спонсорский взнос», так как понятие «спонсорство» признается рекламной деятельностью и регулируется ст. 19 Федерального Закона «О рекламе». В связи с вышеизложенным также становится понятной необходимость специальной подготовки для бухгалтеров некоммерческих организаций.