Рекомендации по расчету тарифов в водопроводно-канализационном хозяйстве институт экономики жилищно-коммунального
| Вид материала | Документы |
- Тема : Современные технологии в водопроводно-канализационном хозяйстве г. Череповца, 170.41kb.
- Центр муниципальной экономики и права особенности и практика применения гражданского, 1875.21kb.
- Руководствуясь Федеральным законом от 30., 10.77kb.
- Методика планирования, учета и калькулирования себестоимости услуг жилищно-коммунального, 1709.13kb.
- Методика определения нормативных значений показателей функционирования водяных тепловых, 1641.21kb.
- Осогласовании производственной программы ОАО «Жилищно-коммунальная техника» по обеспечению, 10.63kb.
- Пояснение по расчету показателей развития жилищно-коммунального хозяйства и благоустроенности, 52.29kb.
- О концепции реформирования жилищно-коммунального, 339.96kb.
- Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, 3641.97kb.
- Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, 3529.06kb.
2. Общие положения
2.1. Объективность коммунального тарифа при отсутствии открытого рынка определяется обоснованностью оценки операционных и инвестиционных затрат. Оценка необходимого уровня финансирования осуществляется исходя из стоимости производства и реализации услуг в условиях конкретного поселения, заданий муниципального заказа по повышению надежности (т.е. объему замены изношенных сетей и оборудования) и ресурсной эффективности, а также рациональных нормативов потребления услуг. Объем замены основных фондов должен обеспечить предотвращение переизноса основных фондов, ведущего к критическому снижению надежности, то есть «залповую» замену не менее, чем по 8-10% сетей в ближайшие 3 года, и по 4% в каждый последующий год. Для повышения ресурсной эффективности (снижения удельных затрат электроэнергии, трудозатрат и др.) необходима модернизация оборудования, совершенствование технологии, автоматизация. Повышение экологической безопасности (качества очистки воды и стоков, ликвидация опасности инфильтрата и т.п.) также требует дополнительных инвестиционных и операционных затрат.
В условиях монополизированного положения водоканалов, хронического недофинансирования, ликвидации перекрестного субсидирования возрастает роль экономически обоснованных тарифов, как сбалансированной цены спроса и предложения, регулируемой как административными, так и рыночными методами.
Спрос города как заказчика: отражаемые в муниципальном заказе требования к качеству и надежности услуг должны соответствовать реальной платежеспособности. С учетом финансовых возможностей города определяются требования к надежности водоснабжения и водоотведения, качеству очистки воды и стоков. Исходя из ресурсной эффективности водоканалов и состояния основных фондов, определяются задания по модернизации и замене сетей и оборудования, соответствующий уровень финансирования. С учетом нормативов потребления определяется цена потребления услуг.
2.2. При определении тарифной политики в секторе водоснабжения и водоотведения необходимо решать следующие задачи:
-определение объективно необходимых затрат на производство услуг с учетом условий производства, заданий по замене основных фондов, их модернизации и строительству;
-расчет и реструктуризация операционных затрат и возможного увеличения инвестиционной составляющей тарифов с учетом сокращения нерациональных расходов, повышения ресурсной эффективности производства, определение максимально допустимого по платежеспособности и оправданного по качеству услуг тарифа;
-оценка и оптимизация направлений использования инвестиционной составляющей тарифа, планирование затрат на модернизацию оборудования и изменения эксплуатационных затрат в результате реализации инвестиционных проектов, мер по ресурсосбережению, сокращению нерационального потребления услуг;
-анализ регулирующим органом и предотвращение необоснованного завышения размера платежей потребителей (как путем завышения тарифов, так и нормативов потребления);
-оценка при согласовании тарифов реальной платежеспособности города (бюджета и населения), возможности оплачивать услуги ВКХ для предотвращения роста дебиторской задолженности водоканалов, чрезмерного увеличения числа субсидируемых семей, а также нагрузки на бюджет для выплаты им субсидий;
-контроль регулирующим органом и анализ себестоимости и прибыли на основе экспертизы обоснованности затрат водоканала.
2.3. Традиционная технология формирования коммунальных тарифов на основе экстраполяции затрат «от достигнутого уровня» проста, но не обеспечивает учет реальных условий: фактического и требуемого уровня надежности сетей, качества воды и стоков, потребительских запросов, возможностей бюджетного финансирования модернизации и развития. Отсутствие инструмента оценки регулирующими органами снижения надежности и качества услуг при занижении ими планируемых тарифов приводит к бесконтрольности действий предприятий–монополистов, как по расходу ресурсов, так и по объемам и качеству услуг. Отсутствие связи между тарифной политикой, определяющей реальное финансирование водоканалов, и задач по повышению качества услуг практически не позволяет в полной мере использовать властные полномочия органом местного самоуправления, формировать и развивать систему договорных отношений. Антимонопольное регулирование сводится к однобокому ценовому регулированию, отсутствует механизм управления качеством условий проживания. Существенно завышается стоимость мероприятий по повышению надежности и качества услуг.
Практика расчета тарифов на основе экстраполяции фактических затрат, использования устаревших нормативов, популизм при утверждении тарифов крайне затрудняет привлечение инвестиционных ресурсов, финансирование антикризисных мер в ВКХ. Сокращение затрат в результате реализации мероприятий водоканала по ресурсосбережению вызывает обоснованные опасения снижения тарифа и потери вложенных средств.
Исходя из указанного требуется перейти от расчета тарифов по сложившимся затратам (сметного подхода) к определению стоимости услуги с необходимым уровнем качества, последующей стабилизации на срок, соответствующий периоду реализации инвестиционных проектов (5-7 лет) с ежегодным пересмотром по «формуле цены». При этом тариф индексируется с дисконтом по уровню инфляции, а также корректируется в соответствии с заданиями по повышению качества услуг.
2.4. Использование категории экономически обоснованного тарифа основано на следующих основных принципах.
При оплате населением полной стоимости услуг водопроводно-канализационного хозяйства в условиях сохраняющегося монополизма процесс ценообразования должен оставаться регулируемым. При этом в основе формирования тарифов должно лежать обоснование структуры и постатейного размера затрат в рамках унифицированной и прозрачной процедуры расчета «стартового» уровня, принимаемого на начало договорного периода и сохраняемого стабильным в течение года. В дальнейшем тариф меняется по законам цены потребления: повышается при повышении качества очистки воды, стоков, надежности их транспортировки или, наоборот, снижается при невыполнении водоканалом своих договорных обязательств по надежности и качеству услуг. Снижение эксплуатационных затрат в результате мер по ресурсосбережению, реализации инвестиционных проектов хозяйствующим субъектом не может являться основанием снижения тарифов. Получаемая при этом дополнительная прибыль водоканала является стимулом его предпринимательской активности и источником возврата используемых кредитных ресурсов.
В соответствии с тенденцией акционирования водоканалов регулирование тарифов с учетом прямых и косвенных ограничений осуществляется органом регионального уровня (Региональной энергетической комиссией – РЭКом). В то же время законодательство о местном самоуправлении определяет права органов муниципального уровня, которые могут быть реализованы через определение ими:
-условий и критериев, применяемых при обосновании тарифов;
-требований к надежности и качеству услуг с учетом состояния основных фондов;
-участия бюджетных средств в финансировании модернизации и развития сетей и сооружений.
Указанные задачи могут быть реализованы при участии представителей муниципальных органов власти в советах директоров и собраниях акционеров коммунальных АО.
Предприятия водопроводно-канализационного хозяйства становятся более самостоятельными субъектами хозяйствования, несущими ответственность за состояние и развитие основных фондов и должны иметь соответствующие финансовые возможности. Это должно отражаться при формировании тарифа в его инвестиционной составляющей.
Инвестиционные составляющие тарифа должны обеспечить рациональное сочетание источников финансирования замены изношенных фондов, их модернизации, реконструкции и развития, а также наиболее эффективного использования и возврата кредитных ресурсов.
Инвестиционные составляющие формируются из себестоимости (амортизация и часть ремонтного фонда, направляемая на замену изношенных основных фондов) и прибыли. К инвестиционным составляющим тарифа может относиться арендная плата в тех случаях, когда водоканалам, являющимся акционерными обществами, муниципальное имущество передано в аренду с правом проведения улучшений.
Крайне негативно на реализацию антикризисных мер влияет произвольное установление норматива рентабельности (особенно единого по региону). Такое ограничение стимулирует водоканал к искусственному завышению затрат, приводит к снижению инвестиционного потенциала предприятия, завышенным потребностям в бюджетных инвестициях. Необходимо планировать в абсолютном размере прибыль, обеспечивающую решение задач по замене изношенных фондов и их модернизации.
2.5. Важнейшей особенностью водопроводно-канализационного хозяйства является отсутствие прямой конкуренции организаций-исполнителей услуг, обеспечивающей снижение затрат до минимально достаточного для производителя уровня. Тарифы на услуги водоснабжения и водоотведения должны определяться путем поиска местным органом самоуправления (или уполномоченной им службой муниципального заказчика) и исполнителем услуг компромисса между потребностью водоканалов в финансовых ресурсах для обеспечения требуемого качества и надежности обслуживания и совокупными возможностями потребителей и города по их оплате. При этом сохраняется полная самостоятельность хозяйствующих субъектов-исполнителей услуг в планировании и организации своих затрат с целью получения максимально возможных финансовых результатов (при условии учета установленных ограничений).
Алгоритм формирования тарифов, базирующийся на переходе от расчета цены производства услуги к определению цены потребления приведен на рис. 2.1.
А
Анализ фактических затрат
Экспертиза для выявления нерациональных затрат
Оценка снижения удельного потребления услуг и компенсирующего повышения тарифов
Расчет роста затрат для обеспечения минимальных стандартов качества услуг (надежности и экологичес-кой безопасности)
Определение плановых затрат
Реструктуризация себестоимости
Прогноз и оценка ин-фляции, роста затрат на энергоносители
Планы развития объектов ВКХ, замены изношенных фондов, ресурсосбережения
Потребность в инвестиционных ресурсах
Определение цены производства
лгоритм формирования тарифа Предлагаемая предприятием величина тарифа (цена производства услуги)
Расчет прибыли
Определение цены потребления (тарифа по критерию «цена-результаты»)
Оценка платежеспособного спроса населения: доходов населения, доли затрат на услуги ВКХ в бюджете семьи, доли семей, нуждающихся в субсидиях
Оценка возможностей бюджета по финан-сированию развития объектов водоснабжения и водоотведения
Оценка платежеспособного спроса других потребителей
Согласование регулирующим органом цены услуги при обеспечении планируемых объемов замены ОФ, их модернизации и поддержании необходимого качества очистки воды и стоков
Корректировка предлагаемой цены произ-водства услуги (пересмотр требований к качеству) для обеспечения баланса между стоимостью услуги и ее качеством
Утверждение ЭОТ и тарифа для населения
Рис. 2.1.
2.6. Первым этапом формирования тарифов является оценка обоснованности расходов водоканалов (см. раздел 3 настоящих рекомендаций).
С использованием нормативов-индикаторов, определяющих основные пропорции и ограничения, в результате проведения необходимых корректировок затрат формируется плановая себестоимость услуг, соответствующая установленном заданиям по качеству и технологии очистки воды, стоков и надежности их транспортировки. Затем определяется объем необходимых инвестиций для замены изношенных фондов, их модернизации и развития и оцениваются их доли, финансируемые из бюджета и за счет дохода предприятия. Определяются инвестиционные и другие платежи из прибыли: фонд потребления, налоги.
Рассчитанное «от частного к общему» - от элементов затрат к общей стоимости, значение планового тарифа проверяется на соответствие стандартам стоимости услуг в расчете на 1 кв.м с учетом их долей по видам услуг, установленным исходя из местных особенностей. Сформированный тариф представляет собой цену производства услуги – цену, определяемую затратами предприятия водопроводно-канализационного хозяйства.
2.7. Далее, как следует из представленного на рис. 2.1. алгоритма, определяется цена потребления, то есть цена, учитывающая реальную платежеспособность и соответствующее ей качество услуг.
Отражающий интересы города муниципальный заказчик определяет планируемые значения параметров надежности и экологической безопасности на начало и конец периода действия тарифа. В течение этого периода контролируется соответствие тарифов (доходов водоканала) его договорным обязательствам по качеству обслуживания.
2.8. Регулирующий орган при утверждении тарифов должен оценивать допустимый с точки зрения платежеспособности уровень платежей, который определяется долей затрат на обслуживание жилья и коммунальные услуги в бюджете средней семьи. Эти платежи не должны превышать 8,5-10%. Платежи за услуги водоснабжения и водоотведения должны быть в пределах 1,2-1,5%. На основе объективной оценки доходов населения в конкретном муниципальном образовании можно определить суммарный платеж за услуги ЖКХ, а разделив его на среднестатистический норматив потребления - и тарифы на услуги водоснабжения и водоотведения.
Кроме того, в результате повышения тарифов будут расти выплаты субсидий малообеспеченным семьям, что также ограничивает рост тарифов возможностями бюджета. Исходя из этих ограничений может быть оценена допустимая динамика тарифов для населения, а с учетом ликвидации перекрестного субсидирования - и экономически обоснованных тарифов.
2.9. При планировании себестоимости услуг водоснабжения и водоотведения необходимо учитывать технологические особенности, определяющие состав затрат и их обоснование:
-неразрывность процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги, что определяет четкую взаимосвязь показателей объема очистки, транспортировки и реализации, утечек и потерь (отсутствие приборного учета определяет общую тенденцию завышения объемов реализации и нормативов потребления; их нормализация вызвала бы необходимость компенсационного повышения тарифов на 30-50%);
-зависимость организации производства, построения инженерной инфраструктуры поселений от природных и градостроительных особенностей, соответствующие отклонения отдельных статей затрат от среднестатистических показателей (в процессе анализа необходимо оценить обоснованность этих отклонений по таким обоснованиям: часто имеет место преувеличение их влияния);
-критическое нарастание аварийности в результате хронического недоремонта основных фондов, соответствующее повышение требуемых для обеспечения необходимой надежности и экологической безопасности затрат (отсюда – требования к обоснованию амортизационных отчислений и ремонтного фонда исходя из объемов и стоимости замены основных фондов);
-водопроводно-канализационное хозяйство является крупным потребителем природных и энергетических ресурсов, одновременно выполняя природоохранные функции, что требует дополнительного обоснования затрат на ресурсосбережение и экологическую безопасность;
-жесткие требования к системе жизнеобеспечения по гарантированной доступности минимального объема услуг водоснабжения и канализации для каждого гражданина и очистки стоков для каждого поселения независимо от уровня доходов, неадекватность в отдельных регионах с депрессивной экономикой реальной платежеспособности и стоимости услуг.
Некоторые особенности планирования и учета затрат связаны с правовым статусом водоканалов и распределением имущественных прав между водоканалом и муниципальным органом власти. Отдельные статьи затрат определяются условиями, на которых организациям-исполнителям услуг переданы сети и головные сооружения, а также объекты вспомогательного производства (мастерские, гаражи, лаборатории, административные здания):
-в хозяйственное ведение муниципальным унитарным предприятиям (в этом случае водоканал формирует в тарифе и накапливает у себя инвестиционную составляющую, что позволяет не только эксплуатировать, но и развивать объекты ВКХ, что является существенной новацией для традиционно ориентированных исключительно на эксплуатационную деятельность водоканалов);
-на условиях аренды частным оператором, акционерным обществом (арендная плата используется для реабилитации и модернизации арендуемых основных фондов, которые и в обновленной части остаются собственностью арендодателя-города);
-по договору на обслуживание (амортизация и ремонтный фонд включаются в тариф и обеспечивают воспроизводство основных фондов);
-путем внесения в уставной капитал акционерного общества (водоканал обременен ответственностью за состояние и обеспечивает исключительно за свой счет воспроизводство принадлежащего ему имущества).
Особенности распределения функций между органами управления и субъектами хозяйствования также влияют на состав затрат:
-начисление платежей за услуги осуществляет расчетно-кассовый центр, стоимость услуг которого как самостоятельного предприятия включается в тариф либо при вхождении подразделением в состав муниципального заказчика оплачивается за счет средств бюджета; при выполнении этих функций, а также распределения («расщепления») платежей между поставщиками услуг по договорам РКЦ с водоканалом и с другими предприятиями оплата включается пропорционально объему собираемых средств в каждый из тарифов на все услуги;
-начисление и сбор платежей за все услуги осуществляет жилищная организация, получая соответствующее вознаграждение; эта схема, как правило, ведет к нарушениям в распределении собранных средств;
-платежи за услуги водоснабжения и водоотведения собирает сам исполнитель услуги, что увеличивает численность работников абонентских отделов и бухгалтерии, но главное – создает проблемы населению при получении субсидий, так как нарушает принцип «одного окна».
2.10. Настоящие рекомендации могут быть использованы при формировании тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения предприятиями водопроводно-канализационного хозяйства, независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, а также регулирующими органами.