Концепция изменений российского законодательства, связанного с регулированием сервитутных отношений
| Вид материала | Закон |
- Концепция реформы российского законодательства о залоге и ипотеке A. Создание залога, 539.17kb.
- Обзор изменений российского законодательства за июль 2008 года, 161.61kb.
- Программа: Нормативно-правовая база, регламентирующая формирование отношений по управлению, 46.62kb.
- Обзор изменений российского законодательства за сентябрь 2009 года, 181.68kb.
- Обзор изменений российского законодательства за август 2009 года, 161.86kb.
- Концепция реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе, 379.65kb.
- Справка об итогах мониторинга реализации государственной национальной политики Российской, 106.76kb.
- Обзор изменений российского законодательства за октябрь 2009 года, 186.78kb.
- Обзор изменений российского законодательства за апрель 2009 года, 182kb.
- "Совершенствование российского законодательства в части залога движимого имущества:, 270.6kb.
2.3.Предложения по рабочему наименованию.
Учитывая то, что предполагаемые изменения законодательства представляют собой фактически новый правовой институт, затрагивающий фундаментальные основы гражданского и земельного законодательства, а также то, что они носят комплексный и межотраслевой характер, представляется целесообразным сформулировать такие изменения в проекте федерального закона с примерным наименованием «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием регулирования сервитутных отношений» (далее – Законопроект).
2.3.1. Основная идея, цель, предмет правового регулирования
Основная идея предлагаемых изменений заключается в совершенствовании правового института сервитута, предусмотренного Гражданским кодексом Российской Федерации, для обеспечения размещения, строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции, охраны линейных сооружений на земельных участках.
Целью Законопроекта является внесение в законодательные акты Российской Федерации изменений, устанавливающих правовой режим земельных участков, используемых для размещения линейных сооружений, порядок и основания установления сервитутов, содержание сервитутных прав и обязанностей, порядок и формы оплаты за установление сервитутов, особенности регистрации и кадастрового учета прав на сервитуты, правовой механизм процедуры принудительного выкупа земельных участков для размещения линейных сооружений.
Предметом правового регулирования Законопроекта выступают общественные отношения, связанные с установлением сервитутов в целях обеспечения размещения, строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции, охраны линейных сооружений на земельных участках.
2.3.2. Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта
Предлагаемый законопроект распространяет свое действие на лиц, права и обязанности которых затрагиваются при установлении сервитутов.
К таковым относятся:
1) собственники или владельцы линейных сооружений;
2) собственники земельных участков и расположенных на них зданий, строений, сооружений, а также лица, обладающие иными правами на земельные участки, чьи права будут ограничены сервитутом;
3) органы государственной власти и местного самоуправления;
4) органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, и органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В числе прав и обязанностей лиц, на которых распространяется действие Законопроекта, следует выделить:
1) собственники или владельцы линейных сооружений:
права:
- требование установления сервитута в отношении земельных участков, используемых для размещения линейных сооружений;
- установление сервитута в отношении земельных участков, используемых для размещения линейных сооружений, по судебному решению, включая, например, случаи, когда собственник земельного участка не может быть установлен либо владеет земельным участком на праве бессрочного пользования. При этом важно установить особенности механизма государственной регистрации сервитута по судебному решению и реализации сервитутных прав собственником линейного сооружения.;
- использование принудительного выкупа земельного участка для строительства линейного сооружения, в случае невозможности установления сервитута либо отказа собственника земельного участка от установления сервитута;
- размещение, строительство, эксплуатация, ремонт, реконструкция, охрана линейного сооружения;
- подъезд и проход к линейному сооружению;
- требование от собственника земельного участка заключить договор об установлении сервитута на типовых условиях, установленных подзаконным нормативным актом;
- осуществление действий на основании договора о сервитуте, заключенного с собственником земельного участка, по сбору и подготовке документов к государственной регистрации сервитута, включая право требования от органов кадастрового учета бесплатного внесения в кадастровый (межевой) план земельного участка сведений о линейном сооружении (включая сведения об охранных зонах), размещенном на земельном участке;
- осуществление действий по государственной регистрации сервитута, включая право подачи заявления о государственной регистрации сервитута. При этом свидетельство о государственной регистрации права собственности на земельный участок с установленным ограничением (обременением) должно выдаваться как собственнику земельного участка, так и собственнику линейного сооружения;
- сохранение сервитута при переходе прав на земельный участок к другому лицу;
- прекращение сервитута по основаниям ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.
Обязанности:
- уплата за пользование земельным участком платы, рассчитанной в соответствии с методикой, установленной Правительством Российской Федерации, в пределах размеров, установленных Законопроектом;
- осуществления сервитутных прав на условиях и в пределах, установленных в соответствии с гражданским и земельным законодательством;
- восстановление и рекультивация земельного участка в случае прекращения сервитута.
2) собственники земельных участков и расположенных на них зданий, строений, сооружений, а также лица, обладающие иными правами на земельные участки, чьи права будут ограничены сервитутом:
права:
- требование от собственника линейного сооружения за пользование земельным участком платы, рассчитанной в соответствии с методикой, установленной Правительством Российской Федерации, в пределах размеров, установленных Законопроектом.;
- заключение с собственником линейного сооружения договора об установлении сервитута на типовых условиях, установленных подзаконным нормативным актом;
- владение, пользование, и распоряжение собственным земельным участком;
- требование по суду прекращения сервитута.
обязанности:
- представление собственнику линейного сооружения кадастрового (межевой) плана земельного участка, а в случае его отсутствия за собственный счет проведение мероприятий землеустройства и кадастрового учета земельного участка, включая подготовку кадастрового (межевого) плана земельного участка;
- уплата земельного налога.
3) органы государственной власти и местного самоуправления:
права:
- требование от собственника линейного сооружения за пользование земельным участком платы, рассчитанной в соответствии с методикой, установленной Правительством Российской Федерации, в пределах размеров, установленных Законопроектом. При этом целесообразно в тех случаях, когда собственники линейного сооружения оказывают услуги на условиях публичного договора, освободить собственников линейных сооружений от платы за пользование земельным участком. Также важно установить принцип бесплатности размещения линейных сооружений на землях общего пользования (дороги, площади и т.д.) и особенности установления сервитута (например, сервитут без государственной регистрации; сервитут подтверждается де-факто актом органа государственной или муниципальной власти, разрешающим строительство линейного сооружения, и документами территориального планирования). ;
- заключение с собственником линейного сооружения договора об установлении сервитута на типовых условиях, установленных подзаконным нормативным актом;
- владение, пользование, и распоряжение собственным земельным участком;
- требование по суду прекращения сервитута.
обязанности:
- обеспечение собственника линейного сооружения кадастровым (межевым) планом земельного участка; а в случае его отсутствия за собственный счет проведение мероприятий землеустройства и кадастрового учета земельного участка, включая подготовку кадастрового (межевого) плана земельного участка, и другими необходимыми документами;
- принятие соответствующих распорядительных актов.
4) органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, и органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним:
право:
- отказ в совершении регистрационных действий.
обязанность:
- внесение в государственные кадастры, реестры сведений о сервитуте, установленном в отношении земельных участков, используемых для размещения линейных сооружений;
- государственная регистрация сервитутов, за исключением вышепредложенных случаев.
2.4. Место будущих изменений в системе действующего законодательства
В настоящее время отношения по установлению сервитутов регулируются законодательными актами, относящимися к различным отраслям законодательства.
Законопроект предполагает подробнейшую законодательную регламентацию относительно нового для отечественного правопорядка ограниченного вещного права, устанавливаемого в отношении чужого земельного участка, занятого или предназначенного для занятия линейным сооружением.
В качестве позитивного результата проведённого исследования следует отметить, что требованиям, предъявляемым к искомому правовому институту, в наибольшей степени отвечает сервитут, как ограниченное вещное право.
Общие концептуальные положения сервитутного права известны цивилистике начиная с римского права. В этой связи разработка соответствующих концептуальных и законопроектных предложений применительно к современному отечественному правопорядку существенным образом облегчается.
Безусловно, положительным является и то обстоятельство, что институт сервитута не является абсолютной новеллой и для современного российского законодательства.
Вместе с тем, классическое сервитутное право потребует существенной адаптации к современному уровню развития гражданского законодательства Российской Федерации, а также явлениям внеправового порядка, включая аспекты экономического и социального свойства.
Сложность и значимость предполагаемых изменений обусловлена тем, что сервитутные отношения являются правовым институтом, развивающим и дополняющим гарантированные Конституцией Российской Федерации гражданско-правовые отношения, связанные с правом собственности на имущество.
В известной степени, сервитут, возможно как никакой другой гражданско-правовой институт, призван для обеспечения учёта интересов других лиц (имеются в виду не собственники), допуская возможность пользования чужой вещью. В современных условиях эта характеристика сервитута приобретает иное наполнение, а применительно к вопросам обеспечения прав собственников линейных сооружений и вовсе выводит проблематику сервитутов на социальный уровень, что, применительно к линейным сооружениям, обусловлено несомненной общественной значимостью их для вопросов обеспечения связи, энерго- и теплоснабжения и т.п. больших масс населения.
Законопроект носит комплексный характер, направлен на внесение изменений и дополнений в ряд существующих основополагающих федеральных законов (Гражданский кодекс, Земельный кодекс, Градостроительный кодекс, Федеральные законы «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О газоснабжении в Российской Федерации» и другие), в целях избежания коллизий между правовыми нормами отдельных федеральных законов.
2.5. Основные положения и примерная структура разрабатываемых предложений (Законопроекта).
5.1. Рабочее наименование законопроекта: «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием регулирования сервитутных отношений».
5.2. Примерная структура законопроекта:
Статья 1: Внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации.
Статья 2: Внести изменения в Земельный кодекс Российской Федерации.
Статья 3: Внести изменения в Федеральный закон «О государственном земельном кадастре».
Статья 4: Внести изменения в Федеральный закон «О землеустройстве».
Статья 5: Внести изменения в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Статья 6: Внести изменения в Федеральный закон «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
Статья 7: Внести изменения в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости».
Статья 8: Внести изменения в Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» и иные отраслевые законы.
Статья 9: Внести изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Статья 10: Переходные положения.
Статья 11: Вступление в силу.
5.3. Основные положения Законопроекта:
Обобщая, но не цитируя и повторяя выводы, сделанные в исследовании, в качестве основных положений Законопроекта отметим, что исходя из поставленной задачи, вынесенной в заголовок данной работы, неизбежно и органически следует, что единственно возможным направлением такого совершенствования является подробнейшая законодательная регламентация относительно нового для отечественного правопорядка ограниченного вещного права, устанавливаемого в отношении чужого земельного участка, занятого или предназначенного для занятия линейным сооружением.
Разработка предложений в обозначенном направлении отягощается имеющимся многолетним опытом административного регулирования данной сферы отношений, когда в принципе гражданско-правовое отношение пользования фактически чужой недвижимой вещью (прежде всего земельным участком) вытеснялось установлением административно-охранительного режима, именуемого «охранной зоной» линейного сооружения. В современных условиях становится совершенно очевидно, что установление административного запрета на осуществление той или иной хозяйственной деятельности или даже доступа на земельные участки, занятые линейными сооружениями в пределах их «охранных зон» не только не достигает цели обеспечения прав собственников таких линейных сооружений, но и существенным образом нарушает права собственников земельных участков. Кроме того, экономическая целесообразность таких мер является в высшей степени сомнительной.
Следует отметить, что, как и всякий административный запрет, режим «охранной зоны» в принципе предназначен не для обеспечения прав конкретных лиц, а для организации охранительной функции государственной власти в целом и, в этом качестве, ничем не отличается от таких запретов, как запрет хищения чужого имущества или запрет нарушения общественного порядка и т.д. Нарушение любого подобного запрета любым лицом карается мерами государственного принуждения, основанными на уголовном законодательстве или законодательстве об административных правонарушениях.
Что же касается вопросов обеспечения прав заинтересованных лиц в позитивном отношении, в частности – для обеспечения возможности пользования чужим земельным участков, – административный режим не даёт и не может дать никаких результатов.
Таким образом, сферы действия частноправовых институтов (в частности – сервитутного отношения) и административно-правовых режимов (режим охранной зоны линейного сооружения) в плане регулируемых ими общественных отношений отстоят друг от друга настолько далеко, что говорить об их взаимозаменяемости не приходиться.
С другой стороны, механическое расширение содержания административно-правового режима таким образом, чтобы он мог заменить собой возможности, обычно предоставляемые субъективным гражданским правом, не приведёт ни к чему другому, кроме как к грубейшему и массовому нарушению прав собственников земельных участков, количество которых со временем и в силу происходящих в стране процессов увеличивается.
Иными словами, с содержательной точки зрения выбор именно [частного] сервитута представляется неизбежным и единственно возможным исходя из 2-х причин: во-первых, именно сервитут является тем вещным правом, которое может быть установлено в отношении чужого земельного участка, и по своему содержанию (de lege ferenda) позволяет собственнику линейного сооружения осуществлять ограниченное пользование таким земельным участком в пределах, необходимых для эксплуатации и прокладки линейного сооружения; во-вторых, сервитут, строго говоря, является единственным в полном смысле слова вещным правом, предусмотренным действующим национальным законодательством. С другой стороны, опыт зарубежного законодательства, позволяет говорить о том, что сервитут, как частноправовой институт, позволяет достигать целей, связанных с обеспечением интересов не только собственников соседних недвижимостей (участков) но и интересов, носящих общественный, социальный характер.
Как уже было сказано, в плане поставленной задачи проблема существует только в случае, когда земельный участок, занятый линейным сооружением, не принадлежит на праве собственности собственнику линейного сооружения. В этом контексте фигура собственника земельного участка не должна иметь существенного значения для регулирования интересующих нас отношений. Вместе с тем, в силу определённых особенностей отечественного правопорядка, мы всё-таки выделяем два возможных по субъектному составу отношений варианта: либо (а) земельный участок принадлежит на праве собственности государству (РФ или субъект федерации) или муниципальному образованию; либо (б) земельный участок принадлежит на праве собственности иному лицу (субъекту частного права).
Наиболее проблемным вопросом может стать определение оснований и порядка установления сервитутов, в особенности тех, которые должны быть выведены из презумпции согласия собственников земельных участков с имеющимися, на момент возникновения их права собственности, на земельном участке линейными сооружениями, фактически обременяющими такие участки.
Другая ситуация, когда право частной собственности на земельный участок возникло ранее сооружения на нём соответствующего линейного объекта. Здесь имеют значение обстоятельства, при которых происходило фактическое сооружение такого объекта. Очевидно, что если собственник участка не возражал прямо против прокладки (в той или иной форме) через его участок линейного сооружения, в настоящее время, при решении вопроса об установлении сервитута в пользу собственника линейного сооружения, следует исходить из презумпции наличия соглашения об установлении сервитута. Исключение составляют ситуации, когда собственник участка прямо и недвусмысленно возражал против устройства на его участке линейного сооружения, но последнее было возведено помимо и вопреки его воле, что должно исключать презумпцию наличия соглашения. В этом случае вопрос об установлении сервитута должен решаться в общем порядке, то есть через судебное разрешение спора об установлении сервитута.
Последний случай, когда право частной собственности на земельный участок существует, а строительство линейного сооружения только предполагается. Необходимость согласия собственника на обременение его участка сервитутом в такой ситуации не может презюмироваться и такое согласие либо должно быть недвусмысленно дано собственником, либо установление сервитута должно быть осуществлено судебным решением, т.е. в общем порядке. Установление сервитута в этом случае должно осуществляться через обязательное подтверждение наличия объективных предпосылок для его существования. Как было отмечено, прежде всего, должна быть решена проблема, связанная с тем, что сервитут устанавливается только, когда есть два объекта недвижимости, а на момент строительства объект недвижимости отсутствует.
Для сервитутов, связанных с прокладкой и эксплуатацией линейных сооружений, в качестве объективной предпосылки может рассматриваться подтверждённая в установленном порядке невозможность прокладки линейного сооружения, минуя данный земельный участок, в том числе – в соответствии с документами территориального планирования и планировки территории (применительно к землям поселения).
С формальной точки зрения обязательным условием установления сервитута в общем порядке должна являться предварительная регистрация права собственности в отношении земельного участка в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество. В соответствии с подпунктом 9 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» перечисленные там документы о правах на земельные участки признаются имеющими равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако для обеспечения интересов третьих лиц (например – возможного покупателя земельного участка), указанные документы, в отличие от записей в реестре, не обладают признаком публичной достоверности. Следовательно, для обеспечения интересов третьих лиц при установлении сервитута (вне зависимости от порядка его установления: по соглашению сторон или по решению суда) следует исходить из того, что в соответствии с абзацем первым пункта 2 статьи 6 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация возникшего до введения в действие указанного Федерального закона права на объект недвижимого имущества будет производиться при государственной регистрации возникающего после введения в действие закона о регистрации обременения, в частности – сервитута.
Можно предположить, что иные, помимо названного, побудительные мотивы для регистрации сервитута в реестре будут у обеих сторон сервитутного правоотношения: собственник служащей недвижимости будет заинтересован в получении платы за сервитут, а сервитуарий – в укреплении своего права.
Специального упоминания заслуживает ситуация, когда земельный участок находится в собственности публично-правового образования, в особенности – в государственной собственности. Особенность заключается в том, что предоставление земельного участка для нужд строительства или эксплуатации линейного сооружения традиционно (для отечественного правопорядка) осуществляется не в частноправовом, а в административном порядке, т.е. без обсуждения вопроса о возникновении у собственника линейного сооружения какого-либо собственного права на занимаемый таким образом земельный участок, а часто – и без выделения (формирования) собственно земельного участка. В этом случае (в особенности, если собственник участка и лицо, предоставляющее его для прокладки линейного сооружения, совпадают) – согласие собственника на обременение участка можно считать данным самим фактом предоставления участка именно для целей строительства линейного сооружения. Вопрос о закреплении в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним самостоятельного вещного права собственника линейного сооружения на занятый линейным сооружением земельный участок, находящийся в собственности публично-правового образования, следует решать исходя из нормы пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которой отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими, а, следовательно – и для установления сервитута.
Обращаем внимание, что предполагаемые изменения законодательства характеризуются вариативностью взглядов и противоречивостью, что в результате может поставить под сомнение идеальность каждого решения.
Например, серьезные трудности вызывают вопросы определения пределов (границ) права компаний газовой отрасли на земельный участок и платы, связанной с оформлением права и пользованием земельным участком. Эти две проблемы непосредственно связаны между собой, поскольку действующие механизмы платежей за пользование земельным участком, основываются на его площади (земельный налог, процент от кадастровой или рыночной стоимости).
Однако, как было отмечено, сервитут – это ограничение права собственности, что означает – сервитут подлежит государственной регистрации как ограничение (обременение) права собственности в границах всего земельного участка, принадлежащего одному собственнику. Допуская, что масштабы земельного участка могут быть безграничны, конструкция платы за сервитут для линейных сооружений, основанная на площади земельного участка, является экономически нецелесообразной. Если определять зону действия сервитута в пределах охранной зоны линейного сооружения, площадь и соответственно кадастровая стоимость используемого земельного участка будут весьма значительными, а следовательно и платежи операторов связи будут высокими. Кроме того, представляется спорным то, что охранные зоны должны оплачиваться, поскольку они значительно шире фактически используемого земельного участка для размещения линейного сооружения и обеспечивают охранительную функцию. Альтернативным способом решения данной проблемы является механизм, при котором за исходную точку расчета необходимо брать не площадь используемого земельного участка в границах действия сервитутных прав компаний – собственников линейных сооружении, а погонный метр линейного сооружения. Либо устанавливать базовую ставку для расчета платы, а сам расчет осуществлять с учетом коэффициентов, установленных в зависимости от технических характеристик линейного сооружения.
Другой концептуальной проблемой является различный правовой режим земельных участков. Согласно Земельному кодексу земля может находиться в федеральной, муниципальной, частной собственности и собственности субъектов РФ и имеет семь различных целевых назначений (категорий). При этом такая категория земель как земли населенных пунктов может быть разделена в соответствии с градостроительным регламентом на территориальные зоны. Одной из таких зон являются земли общего пользования. Однако действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, расположенные в границах территорий общего пользования, на которых в ряде случаев расположены линейные сооружения. Правовой режим земель общего пользования на сегодняшний день законодательно не определен, а следовательно заключение договоров аренды либо сервитута в отношении таких земель является проблематичным. Кроме того, требуется отдельная методика определения арендных платежей под линейными сооружениями, необходимость разработки которой должна найти свое отражение в законопроекте.