Концепция изменений российского законодательства, связанного с регулированием сервитутных отношений
| Вид материала | Закон |
- Концепция реформы российского законодательства о залоге и ипотеке A. Создание залога, 539.17kb.
- Обзор изменений российского законодательства за июль 2008 года, 161.61kb.
- Программа: Нормативно-правовая база, регламентирующая формирование отношений по управлению, 46.62kb.
- Обзор изменений российского законодательства за сентябрь 2009 года, 181.68kb.
- Обзор изменений российского законодательства за август 2009 года, 161.86kb.
- Концепция реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе, 379.65kb.
- Справка об итогах мониторинга реализации государственной национальной политики Российской, 106.76kb.
- Обзор изменений российского законодательства за октябрь 2009 года, 186.78kb.
- Обзор изменений российского законодательства за апрель 2009 года, 182kb.
- "Совершенствование российского законодательства в части залога движимого имущества:, 270.6kb.
Представляется, что, исходя из поставленного вопроса, следует рассматривать единственную ситуацию – конкуренцию (соотношение) прав собственника объекта недвижимого имущества (линейного сооружения) и прав собственника земельного участка (в том числе, когда в качестве последнего выступает публично-правовое образование).
Важным в этой связи замечанием является указание на невозможность существования двух субъективных прав собственности на одну и ту же вещь – в данном случае на земельный участок, на котором расположено линейное сооружение. Другим, не менее важным замечанием, является то, что само существование проблемы конкуренции двух прав собственности (собственника земельного участка и собственника линейного сооружения) на данном этапе разработки вопроса обуславливается несовпадением личностей таких собственников. Иными словами, в рамках этой работы не должна рассматриваться ситуация совпадения личностей собственника земельного участка и собственника расположенного на таком земельном участке линейного сооружения, поскольку конкуренция соответствующих прав разных лиц в этой ситуации отсутствует и осуществление всех правомочий собственника линейного сооружения, хотя бы и в ущерб его же правомочиям собственника земельного участка, сводится в полной мере к его усмотрению.
Следует констатировать, что, с точки зрения действующего законодательства, при разрешении такой правовой конкуренции принципиально важное значение приобретает вопрос о личности правообладателя земельного участка. Законодательство предусматривает различное решение вопроса в зависимости от того, кто является собственником участка: публично-правовое образование или юридическое лицо или гражданин.
Относительно определённое законодательное решение имеется только в отношении ситуации, когда собственником земельного участка является публично-правовое образование. Такое решение закреплено в уже приводившейся норме статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации и сводится к тому, что собственнику объекта недвижимого имущества предоставляется исключительное право приватизировать или арендовать занятый таким линейным сооружением и находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок в границах, определяемых согласно пункту 7 той же статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, а именно:
«7. В случае отсутствия кадастровой карты (плана) земельного участка орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти на основании дежурной кадастровой карты (плана), содержащей сведения о местоположении земельного участка, и градостроительной документации в месячный срок со дня поступления указанных заявления либо обращения обеспечивает изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка и утверждает проект его границ.
Границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка».
Другая ситуация складывается в случае, если собственником земельного участка является частное лицо (гражданин или юридическое лицо). И поскольку, в рамках действующего законодательства единственным видом ограниченных вещных прав на земельный участок, не принадлежащий на праве государственной или муниципальной собственности соответствующему публично-правовому образованию, является сервитут (см. пункт 1 статьи 216 Гражданского кодекса Российской Федерации1), анализ соотношения прав собственников линейных сооружений и собственников таких земельных участков в рамках действующего законодательства должен быть ограничен рассмотрением проблемы сервитутов и их законодательного регулирования.
При сопоставлении прав собственников земельных участков и собственников линейных сооружений, расположенных на этих участках, помимо естественно образующейся конкуренции между их правами, возникает концептуальная проблема, влияющая на последующие возможности оформления прав собственниками линейных сооружений на чужие земельные участки. Иными словами, вследствие разобщенности и противоречий действующего российского законодательства вопрос возникновения сервитутных прав на землю у собственника линейных сооружений напрямую взаимоувязан с проблематикой определения таких линейных сооружений недвижимым или движимым имуществом.
Как было отмечено выше, для установления сервитута признание линейного сооружения объектом недвижимости обязательно, ибо в ином случае гражданское законодательство не предусматривает оснований для пользования чужим участком на праве сервитута.
Статьи 28, 31, 32 Земельного кодекса прямо или косвенно предоставляют преимущественные права на приватизацию или оформление аренды на землю обладателям недвижимости на данном земельном участке.
Как следствие, формируется практика, при которой обладание недвижимостью в виде зданий и строений, предполагает наличие приоритетных прав на землю под этими зданиями и строениями. То есть, компания, обладающая уже существующей и эксплуатируемой недвижимостью на муниципальной или государственной земле имеет приоритет на оформление прав на такие земельные участки. В то же время, если тот же объект будет признан движимым имуществом, то ее владелец выступает в роли ординарного приобретателя на открытом рынке и, в сущности, попадает в ловушку ведения переговоров с собственником земельного участка, то есть утрачивает какие-либо гарантированные возможности оформить тот или иной вид права на получение доступа к своему имуществу. Признание линейного сооружения недвижимым имуществом и последующая его регистрация в таковом качестве составляют на сегодняшний день единственное средство защиты против собственников земельных участков для компаний – собственников линейных сооружений.
Отсюда происходит тенденция всех компаний-собственников линейных сооружений так или иначе признавать свои линейные объекты недвижимым имуществом. В большинстве случаев, данный подход считается оправданным на основании норм, содержащихся в пункте 1 статьи 30 Гражданского кодекса, гласящего: «к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства». В отдельных отраслях (например, отрасль связи), соответствующие нормы вводятся в законодательство, – например, пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи» устанавливает, что: «линейно-кабельные сооружения связи относятся к недвижимому имуществу». Данный пример интересен тем, что признание линейного сооружения (в данном случае – линии связи) движимым имуществом образует правовой вакуум, следствием которого становится невозможность оформления сервитутного права. При сдаче в эксплуатацию линии связи оформляется Технический паспорт линейно-кабельного сооружения связи, где указывается экспликация сооружений, входящих в линию связи. Если в экспликации отсутствуют объекты, обладающие формальными признаками недвижимости (такие как, например, наземные и подземные сооружения и контейнеры НРП и НУП), а остаются только кабельные линии связи, у органов регистрации прав на недвижимое имущество возникают основания для отказа в признании всей линии связи объектом недвижимости и судебная практика подтверждает вероятность таких отказов2.
Значительные трудности возникают и тогда, когда земельным участком владеет не собственник, а иной владелец на праве аренды либо бессрочного пользования.
Таким образом, соотношение прав собственников линейных сооружений и собственников земельных участков обусловлено явным перевесом в правах собственников земельных участков: то есть и частные, и публичные собственники земельных участков фактически могут диктовать условия собственникам линейных сооружений. Иными словами, возможность выбора права на землю под/над линейными сооружениями ограничена позицией собственника земли.
Требования статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 12 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» обязывают компании газовой отрасли при строительстве новых линейных сооружений и государственной регистрации права собственности на существующие и вновь вводимые линейные сооружения оформлять права на земельные участки. Казалось бы проблема обязательности оформления компаниями газовой отрасли прав на земельные участки под/над линейными сооружениями сопряжена с тем, что они признаются недвижимым имуществом. Однако в таких странах как Германия, Англия, Швеция, Австрия, Швейцария линейные сооружения, прочно связанные с землей, не во всех случаях признаются недвижимым имуществом, но тем не менее права на землю компаниями оформляются.
В нашей стране, также как и в зарубежных странах, самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю запрещается под угрозой административной ответственности.
Кроме того, наше государство планирует сформировать рынок платного землепользования, проведя инвентаризацию земель, исходя из того, что ни один земельный участок не должен остаться неучтенным, и определив в кадастре собственника каждого земельного участка законодательно оформить правовую концепцию единого объекта недвижимости через определение земельного участка как базового элемента недвижимости.
Следовательно, независимо от того будут признаны линейные сооружения недвижимым имуществом или нет, права на пользование земельными участками под/над ними компании газовой отрасли оформлять обязаны. Основная задача государства создать для них такую возможность.
2.1.3. Расходы собственников линейных сооружений при оформлении различных видов вещных и обязательственных прав на земельные участки под/над линейными сооружениями и при пользовании земельными участками
В соответствии со статьёй 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным.
Указанная статья предусматривает, что:
«…Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
2. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
3. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.
Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка.
4. Порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, устанавливаются договорами аренды земельных участков.
5. Для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами, устанавливается кадастровая стоимость земельного участка».
Вопросам оценки земли посвящена статья 66 Земельного кодекса Российской Федерации.
Ни вид, ни форма платы за сервитут действующим законодательством не определяется, хотя пункт 6 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации вслед за пунктом 5 статьи 274 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливают правила о платности сервитута:
Пунктом 6 статьи 23 (Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что «собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами».
Пункт 5 статьи 274 Гражданского кодекса Российской Федерации (Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) также предусматривает, что «собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком».
Таким образом, анализ предполагаемых расходов собственников линейных сооружений при оформлении различных видов прав на земельные участки под/над линейными сооружениями и при пользовании земельными участками применительно к сервитутным правам может строиться исключительно на предположениях de lege ferenda.
Плата в виде земельного налога, все элементы которого устанавливаются налоговым законодательством (см. Главу 31 Налогового кодекса российской Федерации), взимается исключительно с собственников земельных участков, в связи с чем рассмотрение этого вопроса не входит в пределы настоящей работы, посвящённой рассмотрению проблем определения правового режима и правовых оснований ограниченного пользования собственниками линейных сооружений чужими земельными участками, занятыми такими линейными сооружениями. Вместе с тем, сумма взимаемого земельного налога, как периодического платежа, может выступить ориентиром при определении размера платы за сервитут.
Согласно статье 388 (Налогоплательщики) Налогового кодекса Российской Федерации «Налогоплательщиками налога (далее в настоящей главе - налогоплательщики) признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения... Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды».
Согласно статье 390 (Налоговая база) Налогового кодекса Российской Федерации «Налоговая база определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения в соответствии со статьей 389 настоящего Кодекса»
Исходя из того, что собственник обременяемого земельного участка не может освобождаться от несения обязанности по уплате земельного налога в силу одного того обстоятельства, что его участок обременён правами ограниченного пользования, принадлежащими собственнику линейного сооружения, размер уплачиваемого им земельного налога (или его соответствующей части) было бы справедливым признать нижним базовым значением для расчета платы с учетом понижающих и повышающих коэффициентов, которая могла бы быть установлена за сервитут.
В рамках настоящей концепции можно сформулировать и иные принципиальные методологические подходы к определению законодательного закрепления платности сервитутов в целом и сервитутов, установление которых обусловлено правом собственности на линейные сооружения в особенности. Основные начала при определении такой платы могут быть и должны быть поставлены в зависимость от той или иной социальной (общественной) значимости эксплуатации соответствующего линейного сооружения, соотношения рыночной цены обременяемого земельного участка, существовавшей до установления сервитута, с размером требуемой за сервитут платы, наличия или отсутствия интереса собственника обременяемого земельного участка в подключении к линейному сооружению в качестве абонента и, возможно, иных параметров и критериев.
Специального учёта требуют случаи определения платы за сервитут, возникающий в процессе «преобразования» так называемых «охранных зон» в частноправовое обременение, исходя из презумпции известности обременения, установленного в отношении соответствующего земельного участка его собственнику и вытекающей из такой осведомлённости презумпции согласия собственника земельного участка с установленным обременением.
Логичным следствием признания описанной презумпции согласия собственника участка с фактически установленным обременением в качестве основания установления сервитута было бы признание того, что основания для взимания платы за сервитут по времени относятся к тому же моменту.
При этом одним из нежелательных вариантов решения вопроса о плате за сервитут, возникающий «преобразованием» режима охранных зон, могло бы оказаться взыскание платы за сервитут в размере соразмерной фактическому обременению участка суммы земельного налога, уплаченной собственником участка за всё время, пока его участок был обременён режимом охранной зоны в прошлом.
Наиболее проблемным в этом вопросе является период после вступления в силу Главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации (фактически – после вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» от 16 апреля 2001 года № 45-ФЗ, которым было исключено примечание к Главе 17 Гражданского кодекса Российской Федерации об отсрочке вступления её в силу), которая ввела в отечественное законодательство институт сервитута и такой его элемент, как плата за сервитут.
Общим ограничителем периода времени, за который может взыскиваться плата за сервитут, выступает исковая давность. Однако в этом случае собственники господствующей вещи могут оказаться обязанными возместить плату как минимум за последние три года. Следовательно, возможные при такой трактовке требования собственников обременённых участков о взыскании платы за сервитут за прошлое время могут быть устранены только прямым специальным указанием закона. Политико-правовым оправданием такой ограничительной нормы могла бы стать презумпция безвозмездности обременения, поскольку требование об обратном не выдвигалось и не могло быть выдвинуто собственником в момент дачи им согласия на обременение его участка режимом охранной зоны.
Нельзя не обратить внимания на имеющиеся правовые акты, посвящённые вопросу определения платы за сервитут, например утвержденные Руководителем Росземкадастра 17 марта 2004 года «Временные методические рекомендации по оценке соразмерной платы за сервитут»
Как видно из указанных методических рекомендаций, размер платы за сервитут соотносится с размером убытков и потерь собственника земельного участка от установления сервитута, а сама плата приобретает характер разового возмещения, аналогичного тому, которое причиталось бы собственнику земельного участка при его изъятии.
В этой связи нельзя не высказать сомнение относительно принципиальной возможности соотнесения платы за сервитут с убытками, вызванными его установлением.
Убытки призваны разовым порядком покрыть все фактические потери и неполученные доходы потерпевшего лица, в то время как плата за сервитут может быть как заведомо больше, так и заведомо меньше размера убытков.
Кроме того, возмещение убытков является способом восстановления имущественной сферы лица, потерпевшего в результате неправомерного действия (бездействия) со стороны другого лица. В то же время плата за сервитут имеет принципиально иную юридическую природу и выступает именно как плата либо за возможность ограниченного пользования участком со стороны собственника господствующей недвижимости, либо, при негативном сервитуте, – за воздержание собственника служащей недвижимости от определённых действий.
В таком качестве плата за сервитут не рассматривается как возмещение потерь от неправомерных действий и признаками убытков не обладает.
Отметив выше, что ставка земельного налога могла бы быть принята в качестве базовой и нижней границы размера платы за сервитут, резонно предположить, что в качестве верхней границы можно принять размер арендной платы (имеется в виду её рыночная ставка, применяемая в данной местности) за использование того же самого земельного участка теми же способами, которые может предоставить соответствующий сервитут.
Делая такое предположение, мы исходим из двух моментов. Во-первых, из того, что правовое содержание отдельных правомочий, предоставляемых в заданный отрезок времени арендатору, а именно: ограниченное пользование, – весьма близко к правовому содержанию правомочий, предоставляемых сервитуарию, если рассматривать их также в определённых временных границах. Во-вторых, из того, что арендная плата, будучи устанавливаема по законам свободного рынка, по определению является максимальной рыночной ценой за пользование чужим земельным участком, которая может быть уплачена в данное время и в данной местности.
Вопросам определения размера арендной платы за земельный участок посвящены, в частности, следующие нормы федерального земельного законодательства: статьи 22 и 65 Земельного кодекса Российской Федерации. Так статья 22 (Аренда земельных участков) предусматривает, в частности, что «Размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации». Статья 65 (Платность использования земли) указывает, что «Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка».
Размер платы за сервитут было бы разумно предположить существующим именно в обозначенных границах, а именно: не ниже ставки земельного налога и не выше ставки арендной платы.
Определение конкретного размера платы за сервитут, устанавливаемый применительно к каждому отдельному земельному участку, в указанных границах было бы правильным осуществлять на основании соответствующей методики расчёта такой платы, которая могла бы быть закреплена актом Правительства Российской Федерации.
Применительно к сервитутным обременениям, устанавливаемым в отношении не земельных участков, а иных объектов недвижимости (из разряда так называемых городских сервитутов), можно предложить аналогичную методику определения платы с той лишь разницей, что до замены земельного налога и налога на имущество налогом на недвижимость базовой нижней границей платы за городской сервитут может быть признан размер налога на соответствующее имущество, определяемый по правилам Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» и Главы 30 Налогового кодекса Российской Федерации «Налог на имущество организаций».
Необходимо отметить только, что предусмотренные актами налогового законодательства льготы по налогу на землю и налогу на имущество, не должны учитываться в качестве факторов снижения нижней границы платы за сервитут, поскольку носят специальный характер элементов налогового обязательства и к вопросам платности сервитута не относятся.
Нельзя исключить и возможность установления платы за сервитут, носящей характер единоразового платежа, уплачиваемого, как правило, одновременно с установлением сервитута. Данный вариант, возможно, мог бы оказаться более привлекательным исходя из соображений стабильности правоотношений: собственник участка в этом случае будет лишён возможности требовать пересмотра размера платы, что может иметь место при повремённых платежах. Однако нельзя забывать и то обстоятельство, что справедливое распределение рисков, возникающих при взимании платы за сервитут в виде разового платежа, требует того, чтобы такой платёж был признан безвозвратным даже в том случае, когда сервитут по любым причинам прекратиться до истечения срока.
В то же время обращаем внимание, что рассмотренный механизм платы за сервитут не лишен недостатков. В частности, если предположить что линейное сооружение занимает всего лишь одну тысячную площади обременного земельного участка одного собственника. А, если земельный налог будет рассчитываться основываясь на кадастровой стоимости всего земельного участка, соответственно и сумма такого земельного налога будет чрезмерно высока. Следовательно, устанавливать нижнюю границу земельного налога в качестве базового значения без учета пропорциональности площади земельного участка, занимаемой линейным сооружением, к площади всего земельного участка одного собственника, экономически не выгодно собственникам линейных сооружений!
В данной ситуации, когда плата за сервитут основана фактически на кадастровой стоимости земельного участка, рассчитанной исходя из его площади, месторасположения и иных критериев, на первое место выходит вопрос о границах сервитутного права собственников линейных сооружений.
Как известно, именно границы земельного участка определяют пространственную сферу права лица, владеющего участком на праве собственности, аренды, сервитута и т.д., по его использованию. Если с арендой и собственностью процедура определения границ земельного участка, на которых размещаются линейные сооружения, ясна, то с сервитутом этот вопрос является острым и дискуссионным. В каких границах должно устанавливаться право компаний – собственников линейных сооружений на пользование земельным участком? В границах охранных зон? Произвольно по соглашению сторон? Только в рамках площади размещения объекта? Либо при установлении сервитута обременять весь земельный участок без определения зоны его действия?
Представляется, что пределы распространения права компаний – собственников линейных сооружений на используемый земельный участок должны быть определены. Однако, учитывая протяженность линейных сооружений, процедуру межевания при этом вряд ли следует применять. Было бы правильным определять границы зоны действия сервитутов описательным способом в пределах нормативов, установленных подзаконным актом в зависимости от типа линейного сооружения.
В то же время с вопросом границ земельного участка напрямую связан и вопрос платежей за пользование им, поскольку действующие механизмы платежей за пользование земельным участком, основываются на его кадастровой стоимости. Однако, если определять зону действия сервитута с учетом охранной зоны линейного сооружения, площадь и соответственно кадастровая стоимость используемого земельного участка будут весьма значительными, а следовательно и платежи компаний – собственников линейных сооружений будут высокими.
Кроме того, представляется спорным то, что охранные зоны должны оплачиваться, поскольку они значительно шире фактически используемого земельного участка для размещения линейного сооружения и обеспечивают охранительную функцию.
Альтернативным вариантом решения данной проблемы является механизм, при котором за исходную точку расчета необходимо брать не площадь используемого земельного участка в границах действия сервитутных прав компаний – собственников линейных сооружений, а погонный метр линейного сооружения. Такой подход используется в некоторых зарубежных странах. Например в Англии ставки за один погонный метр линии электропередач с шириной полосы стерилизации в 4-6 метров составляли от 5 до 15 фунтов стерлингов.
Правительством Российской Федерации также могут быть утверждены минимальные ставки за один погонный метр и повышающие коэффициенты в зависимости от разрешенного целевого использования и местоположения земельного участка. Размер платежа должен рассчитываться таким образом, чтобы собственники линейных сооружений несли минимальные финансовые затраты.