Программа конференции 3 Стенограмма
| Вид материала | Программа |
- Стенограмма пресс-конференции члена Бюро Правления рспп алекперова, 152.01kb.
- Стенограмма 2-й Всероссийской конференции негосударственных лоцманских организаций, 1111.45kb.
- Стенограмма конференции, 1475.73kb.
- Стенограмма международной научно-практической конференции "Тенденции развития и пути, 1456.1kb.
- Программа Четвертой региональной научной конференции г. Воронеж, 2 февраля 2010, 256.29kb.
- Доклад Н. С. Хрущева «О культе личности», 2958.05kb.
- Предварительная программа конференции 09. 00 10. 00 Регистрация участников конференции., 47.16kb.
- Предварительная программа конференции 09. 00 10. 00 Регистрация участников конференции., 46.65kb.
- Программа конференции "Технологии эффективного и экологически чистого использования, 42.31kb.
- Информационный бюллетень 6 октября 2008 года, 443.25kb.
Вы называли институционализация, а в программе институализация? Здесь лингвистическая проблема?
Г.В. МАЛЬЦЕВ
По крайней мере, это как всегда в русском языке образуется одно слово от института, а другое от создания института. От самого института, как в русском языке обычно.
Но насколько я вчитывался в тексты социологов и экономистов, тут особого разночтения не наблюдается. Так что речь идет о процессе создания институтов или как экономисты говорят, институтогенез – процесс зарождения, создания институтов и так далее.
Здесь очень важно с какого, скажем, этапа надо создавать институты, не с проектирования закона, а, прежде всего, с больших исследовательских работ, с планирования и так далее, и тому подобное. Но об этом можно поговорить особо.
Пожалуйста.
Д.Б. ГОРОХОВ
То, что мне кажется, я в этом убежден, есть самостоятельные виды мониторинга. Ничего общего, как институты, между собой не имеющие.
О чем я хочу сказать? У нас есть общий государственный экологический мониторинг, который охватывает собой мониторинг земель, мониторинг лесного фонда, атмосферного воздуха и даже объектов жилого фонда. Это все разные виды экологического мониторинга, которые соединяются в единый государственный экологический мониторинг. Совместить систему института правового мониторинга с системой института экологического мониторинга в единый институт мне представляется невозможным, даже не нужным.
Другое дело, что при проведении правового мониторинга экологического и ресурсного законодательства можно и нужно использовать результаты экологического мониторинга.
А другое дело, что при проведении экологического мониторинга данные правового мониторинга совершенно бесполезны, потому что методика и субъект проведения правового мониторинга и экологического мониторинга разные.
Когда, условно говоря, какой способ проведения правового мониторинга? Кто субъект? Специалисты-юристы. Ресурс какой или способы действия? Это голова, компьютер нужен, программное обеспечение, информация. И юрист проводит мониторинг. Ну, это условно. Как проводится экологический мониторинг? Специалист, контрольный пост наблюдения, зонд запускает, пробы берет... Согласитесь, кардинально противоположны и методика, и способы, и специалисты, и порядок проведения этого мониторинга.
Теперь результат. Что есть результат экологического мониторинга? Информация о загрязнении окружающей среды. При чем здесь правовой мониторинг? Что это дает с точки зрения наблюдения за системой развития динамики законодательства, практики его применения? Да ничего это не дает.
Может ли правовой мониторинг воспрепятствовать тому, чтобы в следующий раз из Китая к нам пошло вредное вещество то же самое в речку?
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Международные соглашения.
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Да, международный механизм воздействия.
Д.Б. ГОРОХОВ
Другое дело, что при проведении правового мониторинга, пользуясь данными экологического мониторинга, посмотри: ага, ответственность за выброс вредных веществ в атмосферу, нарушение ПДК, ПДВ, ответственность юридическую увеличили за это дело юридических и физических лиц. А вот в крупных промышленных городах как с ПДК, с ПДВ распределить допустимые выбросы, допустимые концентрации вредных веществ атмосфере? Улучшилась ситуация в связи с увеличением административной и уголовной ответственности за это? Нет, не улучшилась. Значит, что нужно смотреть? Нужно смотреть не улучшение законодательства, не саму норму, а надо знать практику правоприменения. Согласен полностью. Но только тогда, когда правовой мониторинг использует данные экологического мониторинга.
При проведении экологического мониторинга невозможно использовать данные правового мониторинга. Поэтому я продолжаю утверждать, что это разные самостоятельные виды мониторинга, если за ключевое слово брать мониторинг. Есть экологический мониторинг, есть правовой мониторинг.
Теперь следующий момент по поводу ресурсов. Ресурс, в частности информационный ресурс. Да, конечно, согласен, что при проведении правового мониторинга и при подготовке, скажем, проведения правового мониторинга на федеральном уровне, вот представительница Министерства юстиции присутствует… Но я не то, чтобы покритиковать, но тем не менее чувствуя себя несколько причастным к законотворческой деятельности в части потребления правового мониторинга, как организационно-правового института в системе федеральных органов исполнительной власти, давать заключение на проект, который подготовило Министерство юстиции, а это в данном случае проект указа Президента о создании мониторинга нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Положения, утверждаемые этим указом и соответствующие постановления Правительства, которые обращают ту функцию на подведомственный Правительству федеральный орган исполнительной власти.
Там, ни слова, не сказано, а кто будет информационно обеспечивать в системе федеральных органов власти проведение правового мониторинга, где будет храниться так называемая база или банк данных тех же самых текстов нормативных правовых актов. Где будет храниться, как она будет систематизироваться, а главное, какие информационные потоки туда–обратно между федеральными органами исполнительной власти, между собой и между органами, которые будут призваны следить в федеральных органах исполнительной власти так называемый занимающий ведущее место. То есть осуществлять планирование, координацию, методическое обеспечение, и производить анализ той информации, которая поступает федеральным органам исполнительной власти. Как это технически будет происходить, как-то вот не говориться.
Если Министерство юстиции будет занимать ведущее место в системе федеральных органов исполнительной власти и будет получать, как в других органах исполнительной власти информацию, анализировать ее и выводить уже, как итог мониторинга, какой-то итоговый документ, доклад или что-то еще, можно предложить ему использовать, скажем, есть здесь прекрасный, я не знаю, как на сегодняшний день Институт законодательства при Министерстве юстиции.
Поэтому, конечно, что касается информационного банка данных, а, главное, информационных потоков, определение информационных потоков, вида, размера, извините за выражение, форма этих потоков, как обмениваются между собой субъекты мониторинга, это немаловажные вещи. И мне кажется, что им тоже нужно об этом, как бы ее нормативно закреплять.
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Спасибо. Пожалуйста, назовите себя.
В.В. ПОПОВ
Правительство Мурманской области. Юрий Александрович, позволю выступить против вашего оппонента. Все-таки мониторинг – это, мне кажется, единая система. Например, когда мы набрали ту же самую воду в пробирку, землю в баночку, мы проверяем, вредна земля, как почва, либо нет. Опять мы это проверяем, сравнивая данные полученные с какими-то цифрами. Эти цифры регулируются тем же самым актом. То есть, в любом случае мы исследование проводим, опираясь на документы, содержащие нормы и правила, и так далее, и тому подобное.
То есть, в любом случае, получается по совокупности тот же самый экологический контроль опирается на данные, которые закреплены каким-то документом, который имеет определенную процедуру принятия.
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Хорошо. Спасибо. Есть еще желающие? Пожалуйста.
С МЕСТА
Мне кажется, что совмещение происходит в тех случаях, когда в ходе фактического мониторинга выявляется некий факт, имеющий юридическое значение. Именно вот видимо, на мой взгляд, происходит становление правового и юридического мониторинга.
А что касается идентификационной составляющей наших документов, указа и постановления Правительства, просто в этих документах мы не видели именно предметом технику проведения мониторинга. Для нас было важно закрепить полномочия органов, и вот именно с этой точки зрения систему мониторинга.
Мы, конечно, рассчитываем на то, что будет некий информационный портал, который всякую будет хранить информацию ведомств, общественных организаций … Спасибо.
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Спасибо. Пожалуйста.
В.А. ШАГАЕВ
Если так говорить, какой мониторинг использовать, то все можно свести к математике! Потому что и там, и там цифры. Правовой мониторинг, его цель какая? Не определить, превышает ПДК, не превышает, а определить, как исполняется нормативный акт. Поэтому это разные абсолютные вещи. Приготовление пищи, и потребление пищи — это все химическая реакция. Проблема мониторинга, на мой взгляд, самая главная сейчас проблема — это доступность информации. Для проведения мониторинга надо обладать информацией. Мы эту информацию получить не можем.
Г.В. МАЛЬЦЕВ
И средства ее проверки…
В.А. ШАГАЕВ
Средства проверки, это уже, истинность информации — это следующий вопрос. Потому что как раз когда говорилось о субъектах мониторинга, если государственные органы среди субъектов, здесь понятно. И то мы постоянно выдвигаем, что Госдума делает запрос органам исполнительной власти и полгода они тягается между собой. Госдума не может получить информацию от органов исполнительной власти. А как тогда я, как представитель общественности, могу получить эту информацию? Вот, по-моему, здесь все надо начать именно от более четкого определения порядка доступа к информации…
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Сейчас одну реплику я вам только хочу сказать, некоторое утешение вам. В 2002 году постановление Правительства о доступе к информации о федеральных и исполнительных органах. Там 26 показателей информации Правительства на сайте, и по федеральным органам. Но некий человек, неудовлетворенный, как и вы, в Петербурге, подал иск в суд на непредставление информации федеральным и исполнительным органам. Так что это тоже рычаг, чем кончился, не знаю.
В.А. ШАГАЕВ
На практике мониторинг какого нормативного акта проведен, можно познакомиться с этими результатами?
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Конечно.
Вот Мособлдума проводила по акту областному, мы проводили по ряду законодательных актов тоже. Так что как это, это не секретные материалы. Вот Наталья Николаевна…
В.А. ШАГАЕВ
Так вот может быть это как раз, вопрос по информации, где посмотреть?
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Сейчас, секундочку, Наталья Николаевна ответит, пожалуйста.
Н.Н. ТОЛМАЧЕВА
Информация доступна, она на сайте Московской областной Думы. Мы там проводили мониторинг законов Московской области в сфере опеки и попечительства.
с места
Я просто хотел в солидарность с тем, что вы говорили, как раз те доклады, которые были на пленарном заседании, они мониторинга как такового не касались. Но хотелось бы услышать о результатах.
Вот проведен мониторинг закона об авторской деятельности. И какие результаты, как выполняется закон? А то у нас проблема как в 1917 году, когда большевики спорили, делать социалистическую революцию или нет? Противники говорили: нельзя, у нас слишком мало марксистов. А сторонники говорили: наша проблема не в том, что мало марксистов, а в том, что слишком много Маркса.
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Хорошо. У вас был вопрос.
С МЕСТА
Вы сказали, что мониторинг должен отвечать на вопрос, как исполняется закон. А какой вы хотите получить ответ, задавая вопрос, как исполняется закон? Ведь из ответа на данный вопрос будет понятно, из каких показателей и оценочных суждений должен состоять данный ответ.
с места
Я может быть не совсем точно сформулировал. Как исполняется закон, почему он, какие-то его нормы не исполняются? С другой стороны, я приехал сюда именно за тем, чтобы получить на это ответ. Но, к сожалению вот этих ответов здесь я пока не услышал.
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Пожалуйста.
В.А. ТОЛМАЧЕВ
Вопрос о том, каковы пределы мониторинга, планируется ли внедрять мониторинг сразу в отношении нормативных актов федерального уровня, субъектов Российской Федерации или муниципальных органов? Что касается муниципального уровня нормативно-правовых актов, то здесь правильно Дмитрий Борисович поднял вопрос о сложности получения информации, существования вообще в природе муниципальных нормативно-правовых актов. Вы знаете, что с 1 января 2009 года планируется уже ввести реестры муниципальных нормативно-правовых актов и субъектов Российской Федерации. И вот наше Правовое управление решило хотя бы приблизительно посчитать, а каков, собственно, норматив муниципальных нормативно-правовых актов? И точной информации не удалось получить. По нашим оценкам в Липецкой области, учитывая то, что у нас 331 муниципальное образование, оценки разнятся, в такой степени, что одни говорят, что ежемесячно тысяча муниципальных нормативно-правовых актов, а другие говорят: ежемесячно 15 тысяч муниципальных нормативно-правовых актов. В этой связи организационные вопросы требуется решить.
И второй момент, хотелось бы поднять вопрос, а согласен ли институт мониторинга права с институтом регистрации нормативно-правовых актов? Ведь, по сути, государственная регистрация, которая возникла в отношении как нормативно-правовых актов федерального уровня, субъектов Российской Федерации, это же проведение юридической экспертизы.
Планируется ввести реестр муниципальных нормативно-правовых актов? Как будет исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, каков обмен информацией, и где точки соприкосновения мониторинга?
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Вы еще заявляли.
с места
Как вы считаете, назрело время необходимости наделить настоящими контрольными полномочиями?
ВЕДУЩИЙ
Настоящими? Это надо еще договориться, что такое настоящие, и что не настоящие?
с места
С правом создания следственных комиссий…
Г.В. МАЛЬЦЕВ
В принципе идея серьезная, многосторонний парламентский контроль. А вот как это реализовать, это уже отдельный разговор и большая тема. У нас сегодня, кстати говоря, поставили вопрос нам, вот вы обратите внимание, здесь, почему не принимаются долгожданные законы, почему принимаются неожиданные законы, это вторая сторона этого вопроса.
Но здесь речь о проектах федеральных законов и нормативно-правовых актах, в порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, о Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации. Сейчас не знаю, информация эта у вас есть, или нет. Но я бы сейчас предоставил слово Светлане Владимировне Бошно, которая принимает участие в разработке этих актов для того, чтобы она вам рассказала, в каком состоянии сейчас эти проблемы, с акцентом на самые важные детали и новшества, которые сейчас есть в этом, по сравнению со старыми проектами…. Это очень важно. Пожалуйста.
С.В. БОШНО
Вы знаете, говорить о новшестве после слов Юрия Александровича о том, что он 20 лет своей жизни этому посвятил, будет весьма, я бы сказала, нахально. Поэтому сама по себе идея о том, что они нужны, о том, что с ними нужно работать, она не нова, и появилась не вчера, и принадлежит гениальным людям, которые действительно на этом тяжелом поле уже многое, что сделали.
Другое дело, что судьба у этих текстов, она весьма тяжелая оказалась, и собственно говоря, тот текст, который имеется сейчас передо мной, я хоть и участвовала в его написании, я не преисполнена оптимизма относительно дальнейшей его судьбы. Но вместе с тем, мне кажется очень важным тот факт, что работа эта идет, и в ее обсуждении тоже есть некий положительный потенциал. То есть мы говорим об этих актах, мы их проговариваем с теми людьми, которые ими занимаются и участвуют в их создании. И тем самым они становятся лучше, и процент от влияния текста даже не принятого, он имеет место.
Поэтому я хотела бы рассказать о том, что мы имеем на сегодняшний день. На сегодняшний день вот эта работа, которую взял на себя Совет Федерации, она осуществляется при участии Юрия Александровича, других ученых, осуществляется в рамках теперь уже Центра мониторинга права и включает в себя три текста законопроекта: о нормативных правовых актах, о Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации и о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов.
И то, что происходит сегодня, нельзя сказать, что это работа над ошибками тех текстов, которые уже были в прежнем, они и сегодня есть не в единственном экземпляре. Это попытка может быть более современную нам сегодня концепцию написать в тексте данных правовых актов. Сами эти тексты, они очень велики по объему. Но я хотела бы вам сказать о тех новеллах, которые в них есть, и которые мне представляется, в случае их принятия были бы наиболее полезными. Тем более что сегодня эти проекты законов живые, находятся в обсуждении. И каждый день какие-то запросы к ним появляются новые, и приходится в неоконченный текст их вписывать.
Что меня вдохновляет в работе над законом о нормативных правовых актах, это то, что актуальность этого вопроса, она совершенно очевидна. Дело в том, что сегодня Верховный Суд занял весьма классическую позицию, и правовые акты дают ему такую возможность, переложить с себя, из правотворческого органа на граждан право оценивать, какие нормативные акты являются нормативными, а какие называются нормативными, но таковыми не являются. И человек, обращаясь в суд, должен сломать себе голову о две статьи Гражданского процессуального кодекса, где дается разница между нормативными и не нормативными актами.
И человек должен быть точно вооружен понятием "нормативность", он должен знать, что означает индивидуальное воздействие, определенный, не определенный круг лиц, сколько действует, на кого распространяется. Потому что Верховный Суд возложил на него обязанность доказывать, что акт является нормативным и не нормативным. Поэтому, исходя из всего из этого, закон о нормативных правовых актах, он конечно нужен. Потому что это ответственное поведение государства, которое на себя берет уже право разделять, какие акты являются нормативными, а какие являются не нормативными.
И это своеобразное бессилие, которое имеется сегодня, оно выражается в последнем постановлении Пленума Верховного Суда по этому поводу, это был конец 2007 года, где говорилось о том, как должен вести себя гражданин, если он вдруг заподозрит, что акт является нормативным по содержанию, а он не был опубликован. Представить себе такую ситуацию в государстве, что человек должен находиться в подозрении, он должен постоянно жить в условиях потрясающей бдительности: вдруг где-то без его контроля законодатель что-нибудь издаст, а он не в курсе, и как он должен себя вести? И если до этого был алгоритм, что если не закон, но он был, если текст опубликован, значит, он нормативный. Теперь Верховный Суд совсем это все запутал и сказал, что даже хотя он и не опубликован, он может быть нормативным. И эта самая точка зрения ситуацию запустила в очень жесткое состояние. Все, кто в курсе этой истории, пришли в движение, потому что это вопиющий случай. Не могу сказать, что в тексте закона, который лежит передо мной, эта попытка разрешена и может быть разрешена. Потому что свойства нормативности действительно очень сложные.
Поэтому мы здесь предприняли, с моей точки зрения, детскую попытку, вот предлагаю вам ее обсудить. Если закон является законом, это понятно, хотя не все законы отвечают этому свойству. Если тексты нормативного акта являются нормативными, вот я вам говорю, и понимаю, что глупость, на самом деле говорю. Ну так, ежели он не только называется нормативным, но еще и таковым является, в его название нужно включать буковку "Н". Может быть, этот механизм от бессилия.
Какая здесь просматривается логика? Она закладывается в весь текст следующим образом, что если текст является нормативным, он не был опубликован, это уже основание для того, чтобы его не применять только по этому основанию.
Дальше в тексте закладывается идея, которую тоже подарил Верховный Суд в качестве своего решения, это разделить понятие официального опубликования и официального текста. Верховный Суд здесь немного перепутал, если вы в курсе, он как бы их признал синонимичными. То есть официальное опубликование и официальный текст, он их признал равноценными. Вот этот проект закона немного идет в разрез с этой позицией, в данном случае не с позицией, а позиция высказана по конкретному делу, поэтому здесь нет принципиального конфликта. Но те, кто писал этот текст, исходят из того, что для определения того, нормативным акт является или нет, и для его дальнейшей судьбы исключительно важно, чтобы он был официально опубликован.
Исходя из этого говорится, что официальный текст при размещении текстов в официальный справочник о правовых системах не подменяет официального опубликования. И это сказано очень точно и очень понятно. И мне это представляется очень неправильным. Хотя Геннадий Васильевич сказал коротко, я буквально вам один пример приведу, который потряс меня. Я читала не так давно книгу, написанную в 50-х годах, о действии уголовного закона. И там приводится пример о том, как в 1941 году какой-то работник железной дороги продал дрова 19-го числа какого-то там года. Оказывается, до этого за два дня был издан какой-то документ, который запрещал ему это делать. И его привлекли к уголовной ответственности.
Собственно говоря, ситуация обычная, говорить о ней было бы нечего, если бы не следующие обстоятельства, что позже его представителям, его адвокатам, удалось доказать, что газету, в которой было опубликовано вот это правило, привезли в этот населенный пункт спустя три дня после того, как он сделал то, что он сделал. И это явилось основанием для того, чтобы человека освободили от уголовной ответственности. Это прошло два года спустя, но это был 1941, 1942 и 1943 год. И в стране была очень тяжелая атмосфера, невыносимая. И люди находили время для того, чтобы заниматься вот такими делами, к которым мы сегодня при нашей сытости относимся чрезвычайно просто. А на самом деле это очень важно. Потому что текст правовых актов существует не сам по себе, а для того, для кого он предназначен. И у него должно быть время, чтобы этот текст не только прочитать, найти, но еще и примерить к себе. Потому что человек должен свою жизнь как-то в эти рамки вложить, это не может произойти в один день, когда он его прочитал, и с восторгом будет исполнять. Этот восторг должен прийти к нему в результате его сознательной интеллектуальной деятельности. Так вот в этом проекте установлено время, когда он должен прийти в это восхищение.
Здесь предлагается такая цифра, что всякий текст, конечно, могут быть исключения, нормативные правовые акты не могут вступать в силу раньше первого числа следующего за опубликованием месяца. Все это носит характер пока обсуждения, я их вам предлагаю, смущаюсь сама оттого, что говорю. Но это желание обсудить эти вопросы, потому что они очень важные на самом деле, чтобы текст закона из другого правового акта вступал в действие незамедлительно, трудно представить себе, какой он должен быть сам по себе, актуальный и требующий, чтобы с ним работать начали сию минуту. Мы крайне редко получаем такие тексты, а правила-то существуют. На самом деле более правильно давать человеку возможность для того, чтобы он научился пользоваться этим текстом.
Теперь несколько слов о названиях и системе нормативных актов. Вспоминая прежние проекты закона, которые в том числе писались институтом законодательства, они порождали дискуссию относительно того, надо ли делать закрытым список нормативных актов, и что в них включать. Этот текст, который лежит передо мной, он представляет собой попытку сделать этот список закрытым, чтобы никаких других правовых актов в других формах не было. И, кроме того, чтобы не было практики, когда один правовой текст утверждает другой, что естественно исключительно затрудняет их применение.
Последние мои рассуждения по этому поводу касались писем Федеральной налоговой службы, когда я искала объект исследования, казалось бы, у меня подготовленная психика, подготовленный способ бытия, но я была озадачена. Я была озадачена, как они, ссылаясь друг на друга, уговаривая нас, что кто-то к ним неизвестно где и когда обратился с каким-то запросом, и они, на него отвечая, прислали письмо, в начале прислал Минфин, а потом это письмо Минфин разослал уже в другой орган, нижестоящий. И все это витийствование по этому поводу, сочетание с позицией Верховного Суда привели нас к мысли, что было бы правильнее, чтобы, конечно, один правовой акт не утверждал другой. И если они являются самостоятельными формами, значит, они должны учитываться, называться и издаваться один раз.
И, кроме того, развивая позиции Верховного Суда. Если акт издан в ненадлежащей форме, в том числе к форме будет относиться и его название, это основание для его отмены, не вникая в его содержание. Вот такая позиция высказана Верховным Судом. Может быть, не так жестко, как я ее сейчас озвучила, но просто я ее так поняла, и так поняла в ее реализации. Скажем если нет такого акта как письмо, и письмо не может быть нормативным актом, то только за то, что называется "письмо" и издано так, уже это является основанием для того, чтобы его не принимать. Таких моментов очень много, я пыталась некоторые из них озвучить.
И буквально несколько слов о других законах. Хотелось бы обратить внимание, что есть такой проект закона, который называется "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", и в прежней их правовой истории предметы их правового регулирования пересекались. И когда они сочиняются сейчас, когда вроде бы продолжается эта же работа, проблема эта все равно остается. Потому что развести их совершенно полностью не представляется возможным, и возникает вопрос, какой из них считать главным.
По той схеме, которая сегодня имеется, написано, что те или иные правовые акты, которые касаются системы нормативных актов и правотворчества, должны подчиняться закону о нормативных актах, и он в этой пирамиде обозначен первым. Хотя, в принципе, раз он пишется, это может быть любой, но все равно среди них это должен быть документ, который является основополагающим.
Что бы мне хотелось сказать о тех вещах, которые находятся в тексте, но по сей день несут в себе дискуссионность, у них есть лоббисты, заинтересованные лица. Может быть, кто-то на это откликнется. Это идеи законодательных предложений и того, что называется концепцией закона. Уже такие активные беседы ведутся о том, что концепция закона – это разновидность законодательной инициативы, считается законодательным предложением, подлежит включению в план законопроектных работ. Сегодня в тексте написано именно так, как я вам озвучила. Но я не уверена, что это шаг вперед, мне кажется, это шаг назад в том же самом направлении. Тем более не так давно у вас был спор по поводу того, что из Регламента Государственной Думы исключили норму, что законодательное предложение является законодательной инициативой. Мне кажется, что в данном случае в отличие от закона о нормативных актах у нас идет обратный процесс.
Что мне хотелось сказать из положительного? Мне кажется, эти предложения не устоят во всей этой мясорубке. Это предложение установить предельный срок, в котором может находиться законопроект между первым и вторым, вторым и третьем чтением. Потому что история общеизвестна, как человек, так и закон, к нему теряется интерес, если у него нет родителей. Так и у закона, если он очень долго находится в состоянии рассмотрения, к нему теряется интерес. И вот эта попытка установить здесь, она заложена. По отношению ко второму и третьему чтению она очень четко записана – 14 дней, то есть срок между вторым и третьим чтением не может быть больше 14 дней. Что касается сроков между первым и вторым чтением, он изложен немного более витиевато.
Еще я хотела бы сказать, что в этом проекте закона установлен прямой запрет рассматривать закон в первом и окончательном чтении, потому что по этому поводу тоже были разнообразные дискуссии. По новому здесь решен вопрос об отрицательном и по положительном заключении Правительства Российской Федерации, потому что есть сроки Конституционного Суда по этому поводу.
Поэтому, мне кажется, что Совет Федерации сделал большую работу и взвалил на себя невероятную ответственность, рассказать, занявшись такой тяжелой работой как закон о нормативных правовых актах и о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, не говоря уже о последнем, который называется "О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации". Потому что всякий орган, который сочиняет сам законы о себе, в первую очередь обвиняется в нескромности, а потом уже в сопутствующих этому недостатках. Поэтому, мне кажется, это очень ответственный поступок, очень своевременный и очень нужный.
Если у вас есть вопросы, я готова на них ответить.
С МЕСТА
Где можно ознакомиться с последними версиями текстов данных проектов?
ВЕДУЩИЙ
Кроме Совета Федерации.
С.В. БОШНО
Кроме Совета Федерации и имеющейся у меня папки? Вообще эти тексты законопроектов размещаются на сайте Совета Федерации. Я не могу вам сказать сегодня, на какую дату разработки они там находятся. Но текст уже отправлен туда.
из зала
Я буквально вчера смотрел, там редакция проекта и стоит дата "ноябрь 2006 года".
С.В. БОШНО
Да. Ну, сейчас мы этот вопрос решим. Это совершенно новые тексты, они сейчас у меня обозначены на момент 20 мая 2008 года. Поэтому мы попросим Евгения Анатольевича Дербенева, чтобы он их разместил, раз они стали предметом дискуссии, и заменил старые проекты на новые. Это в наших силах.
вопрос (тот же)
Еще один вопрос. Вы упомянули вопрос о публиковании нормативных актов. Как вы знаете, существующий порядок предусматривает возможность включения в нормативные акты секретной и конфиденциальной информации, не подлежащей публикованию. По поводу данной информации были большие дискуссии, являются ли эти акты нормативными. Рассматриваемый проект как-то изменит это статус-кво?
С.В. БОШНО
Нет, будет странно, если мы государственную тайну разрешим при помощи закона о нормативных актах сделать общедоступной.
вопрос (тот же)
Речь идет о нормативных актах, которые содержат конфиденциальную информацию и на этом основании не публикуются.
С.В. БОШНО
По этому поводу здесь нет прямого ответа на этот вопрос. Если что касается каких-то других фрагментов, в проекте закона дается только ответ на вопрос о приложениях, таблицах и всему остальному, что они подлежат опубликованию. Есть ли в проекте ваш вопрос? Мне кажется, что его там просто нет. То есть он сейчас не решен, мы над ним подумаем, что с ним делать.
вопрос (тот же)
Я цитирую норму действующего указа "О порядке опубликования…".
С.В. БОШНО
Я поняла.
вопрос (тот же)
И если позволите, последний вопрос, если коллеги на меня не обидятся. Вопрос такой - как-то в этом проекте привязаны содержание правового акта и юридическая сила? Проблема делегированных норм. Потому что очень часто в законе определяет, в постановлении устанавливает, а на самом деле регулируется хорошо, если ведомственным актом, а часто локальным.
С.В. БОШНО
Соотношение законного и подзаконных актов, есть такая попытка в этом проекте закона это как-то разрешить. Вот известные формулы "на основании в соответствии". И все мечтания сводятся к норме, которую я не очень представляю себе, как реализовать. То есть как бы считается, что наиболее правильным было бы, и мы такой вопрос обсуждали, чтобы в том акте, который идет нижестоящим по отношению к другому, на который он ссылается, чтобы он указывал, на основании чего он издается. Такое предположение как бы было, чтобы соединить их между собой – закон и подзаконный акт, чтобы подзаконный акт издавался не сам по себе, а в связи с чем-то. И такое правило здесь записано.
вопрос
Очень часто законы принимаются согласно регламента Госдумы сразу в нескольких чтениях, что является неправильным. И мы регионах загнаны в угол, когда закон принимается в самом конце года.
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Это так называемый "Предновогодний закон о разграничении". Это вообще нелепость, о которой говорить даже стыдно.
С.В. БОШНО
Что касается нарушенной процедуры, то я вам сослалась на Постановление пленума Верховного Суда. Еще до этого проекта, которого еще как бы нет, мы обсуждаем его в процессе его созидания. Но Верховный Суд по этому поводу свою позицию уже высказал. В его постановлении пленума написано, что если будет установлено, что при создании правового акта была нарушена процедура, это является основанием для его отмены.
вопрос
Это из судебной практики. А как действовать регионам?
С.В. БОШНО
Мне представляется, что в какой-то степени ответ на ваш вопрос был уже мной озвучен в том смысле, что устанавливается срок, через который закон вступает в силу. То есть, если он вступает в силу немедленно, то проблемы, которые мы с вами обсуждаем, имеют место. А если закон вступает в силу нескоро, он у вас уже как бы есть, и остается тот же месяц и даже больше для того, что осуществить работу, о которой вы говорите. То есть, если закон вступает в действие завтра или немедленно… Но в этом проекте закона написано, что такую процедуру вообще следует отменить, что закон не должен вступать в действие немедленно, а должен вступать (как я сказала) не раньше чем первого числа следующего месяца.
Кроме того, если это законы, которые требуют расходов за счет средств федерального бюджета, там вообще очень длинная процедура прописана, как они вступают в силу. То есть, если на законопроект имеется отрицательное заключение Правительства, то он будет вступать в силу и рассматриваться вместе с законом об очередном бюджете на соответствующий год, когда он будет вступать в действие. Вот какие-то методы, при помощи которых так тянуть вступление в действие. И соответственно написано в правилах, что все законы, которые касаются налогообложения и всего остального, вступают в силу.
ю.а. тихомиров
Коллеги, нужно повернуть ваше внимание в другую сторону.
Законодательный процесс, конечно, бесконечно можно совершенствовать. Я вам хочу предложить немножко другой поворот обсуждения в пределах оставшегося часа. Мониторинг – это не только текст как модель образов. Вот три картинки. Поскольку лейтмотив нашей конференции – это мониторинг как элемент механизма инновационного развития стратегии правового развития Российской Федерации. "Стратегия 2020" будет принята попозже, где в сентябре примерно, то нам уже придется действовать по поводу задач, которые будут возникать в пределах этих 15 лет. Первая задача, обратите внимание, давайте перейдем от слов к правовому решению.
У нас есть законодательство в сфере культуры, образования и науки. Наш институт сейчас готовит пятое издание концепции… Мы добросовестно, как школьники, опишем, что надо делать. Она направлена на решение задачи совершенствования или использования человеческого потенциала. Очень звучная задача, всем нравится, но причем здесь, простите, три рядом стоящие отрасли? Значит, можно выделить задачи управления знаниями. И тогда подумайте над тем, как пересекаются вот эти акты, какая здесь многоступенчатая связь, с решением задач управления знаниями? Ведь это задача стратегическая в рамках того, что здесь лучше, ярче и умней, самостоятельней. Но здесь вы не увидите сопоставимости между разными отраслями, это мониторинг задач. Посмотрите чем заняты органы. Вот сегодня со мной в зале рядом сидела замминкультуры Чайковская Ирина Эдуардовна. Перепутаны функции органов, которые этим занимаются. Они эту стратегическую задачу потеряли. И предыдущие министры, и последующие министры ее просто потеряли. Но заметьте, "стратегия 2020" ставит такую задачу – человеческий потенциал, а в нем выделяет условием управление знаниями. Так давайте подумаем, как здесь будут действовать эти законы во взаимосвязи, второе, как будут действовать органы не только федеральные, но и региональные и муниципальные, какие процедуры есть для оказания услуг (оставляю без ответа).
Второе. Мы направили большую записку в Правительство о стимулировании малого и среднего бизнеса. Возьмите закон о малом и среднем бизнесе, о предпринимательстве. Это вторая стратегическая задача всей стратегии. Ах, бизнес хороший, ах, бизнес маленький, а его бьют! Давайте как юристы порассуждаем. Есть Федеральный закон на эту тему. Да, я тут не сказал, что кроме закона о науке, во многих субъектах есть закон об инновационной деятельности заметьте, потому что пока тут тоже непонятно, что на что влияет в этой задаче.
Так вот, о среднем и малом бизнесе. Сейчас подготовлены большие предложения после известного майского указа, как менять эти законы. Я был на форуме ассоциации "Опора России". Это моя любимая ассоциация, мне и название нравится, и вообще там довольно острые ребята, которые выставили десять мишеней – меняем десять федеральных законов. Но это ничего не дает, потому что, знаете, что пропадает? Даже законы, сохраняющие силу, Градостроительный кодекс, Земельный кодекс и многие другие, настолько насыщены нелепыми документами нормативного значения, что по существу бизнес не развяжет себе инициативу. Но заметьте другое, у нас моментально перехлест правового сознания пошел. Маленьких бьют, Президент сказал, что надо маленьких оберегать. Но органы власти, которые участвуют во взаимодействии с партнерами, имеют две функции. Я с вами партнер в этих ситуациях, но я контролер-регулятор в этих ситуациях. Вот эта двойственность должна быть хоть как-то учтена. Это задачка первая.
Теперь вторая. Вот показатели деятельности, которые введены правительственным постановлением три года тому назад. Вы знаете, показатели министерства, региональных органов и так далее.
Давайте усложним задачу, на которую нет ответа. Вот у меня методика оценки результативности исполнительных органов Саратовской области. Обратите внимание! "Исполнение показателей оценки результативности". Вот в социальной сфере зампредседателя правительства области. У него какие показатели, заметьте, конечно, с лету. "Интегральный показатель уровня социального развития". Сначала 101 процент, потом 102 и 103. Затем уровень расходов пропускаем. Уровень безработицы пропускаем. Это показатели деятельности зампреда в социальной сфере. А под ним два министерства. Минздрав с грустными показателями, коэффициент младенческой смертности, объем амбулаторной помощи. И Минсоц – охват детей, попавших куда-то, удовлетворение спроса пожилых и больных.
Вы видите какую-то связь между тем, что есть… Я просто хочу запутать нашу задачу. Вот есть статус областного органа, правительства, вот два министерства, в них есть стратегические цели, есть положение о каждом из них. И вот такие показатели.
Теперь, в сфере здравоохранения конечная задача. Гриппом болеют меньше. Объясните мне, пожалуйста, как на этот показатель выходят? И как выходит Минздрав? Показатель по гриппу стал благоприятным (а)завезли лекарства и так далее)? Или другое? Какие юридически значимые действия совершает каждый врач? Это же мониторинг деятельности органов. Координирует, рассчитывает, прогнозные показатели, повышение квалификации кадров и так далее. Вот когда эта корреляция будет проведена между статусом, показателями и юридической деятельностью, я еще могу понять долю того, когда вице-губернатор или Минздрав внес в достижение фактического показателя. Потому что мне эта корреляция не ясна.
И последнее. Показатель действия законов. Позитивные показатели. Это долгий разговор, конечно. Как изменился статус органа по новому закону? Изданы ли подзаконные акты?
Теперь негативные показатели. Ну, нарушения пошли. МВД – судебная практика, объем прокуратуры, представление и так далее. Вот обратите внимание. Вот такая стратегическая задача, где приведены разные законодательные акты, и они плохо связаны между собой. И это говорит о том, что приходится ставить себе в упрек (мы пока так не делаем). Там органы, которые действуют. У них есть какие-то процедуры. Эти показатели, которые фактически набросаны не очень взвешенно, эти показатели вообще взяты из общей стратегии страны, которая использовала методику Всемирного банка (уровень жизни). У него там свои суб-показатели. И вот показатели этих законов. У меня есть ответ плохой, который я не дам, и хочу послушать вас. Мне кажется, это поворот к законодательному вопросу.
из зала
Сформулировать еще раз задачу можно?
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Да я вместе с вами размышлял просто. Скажу откровенно, институту законодательства, как и вам, приходится заниматься подготовкой законодательных актов и принятием. Лично мне этот вопрос сейчас кажется более решенным. Не знаю, как вам. Да, возникает масса несоответствий: как принимать законы субъектам под Новый год, в связи например с нелепым законом о разграничениях – так делать нельзя. Мы сейчас сделали записку по этому поводу, чтобы таких законов не было, чтобы они были в другом режиме после обстоятельного обсуждения в Совете Федерации, с субъектами Федерации и так далее. Но мониторинг – это, простите, правовая модель, это правовые решения и их реализация. Вот в таком переплетении все идет. И фактически мы уже втянуты в такую задачу. Я стратегию не предрешаю, она размещена на сайте. Вы знаете, что там есть такие громкие задачи. Проходят различные обсуждения.
Но вот я перед собой ставлю задачу: могу я сейчас представить себе правое обеспечение Стратегии 2020? Вот я так ломаю голову. Потому что в реальности все пересекается. Вот моя, сидевшая слева коллега из Минкультуры, у этого министерства все четыре функции, четыре отрасли есть. Ведь вот нет никакого роста квалификации. Отвратительно готовятся юридические кадры. Вы согласны? Очень плохо готовятся. Как этот растущий уровень квалификации скажется на новых функциях и так далее? Вот эти три явления, оказывается, переплетены сейчас.
А то, что показатели деятельности сброшены на уровень всех органов, конечно. Это задача, которая идет уже третий год. И получается так. Вот Саратов, каждый квартал они отчитываются по этой методике перед собой и перед Правительством. Кто в федеральном Правительстве это может оценить? Я не знаю. Мне кажется, уважаемые коллеги, у нас очень много производится ненужных документов. Они создают какую-то поразительную сложность. В науке управления есть два принципа. Когда-то готовили съезд партии и в уста руководителя страны вложили слова: "Наука управления – это наука побеждать!" Два принципа есть: быстро и эффективно. У нас медленно и бестолково. Спасибо за внимание. Кто поможет?
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Уважаемые коллеги, может быть, кто-то порассуждает на эту тему? И, кстати говоря, вообще о способах приостановления роста численности документов, включая и нормативные акты. По-моему, идет такой почти неуправляемый процесс роста нормативных актов.
Пожалуйста.
вопрос
Если у субъектов Российской Федерации одни и те же полномочия, цели и приоритеты, направления деятельности почему на федеральном уровне нельзя принять типовой регламент, которые могут отличаться от органа к органу, но не намного.
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Вы правы, конечно, что действительно есть совпадающие показатели. Скажем, для Тюмени и Краснодара этот показатель не будет одинаковым, но это частный пример, конечно.
Насчет типовых регламентов. Те регламенты административные, которые сейчас идут у вас перед глазами, их две сотни принято, как вы знаете… Мне казалось, что здесь лучше было бы идти с самого начала другим путем. Но Высшая школа экономики, Минэкономики и Правительство идут путем создания дробных регламентов под каждую функцию или вид деятельности федерального исполнительного органа.
Скажем, Федеральная миграционная служба. К ее функции подвязано четыре регламента, я сейчас условно называю. Завтра миграционная служба будет привлечена в министерство, и министр, который будет назначен, Геннадий Васильевич скажет: ваши регламенты были привязаны к службе, которой нет. Но в регламенты втянуты уже тысячи людей и организаций. Поэтому та дробность, которая пошла, конечно, и то, что делается в субъектах Федерации, вынуждены под давлением федеральных органов, вот 157 только в одной области, мне кажется обнажает потребность другую, которую мы предлагали, инициативной группой в Высшей школе экономики, с нами не посчитались, лучше готовить федеральный закон об административных процедурах. Кстати, такой закон есть в Белоруссии, в Казахстане, есть в западных странах. Они не совсем одинаковые, там есть редакционный аспект более сильный.
Не нужно дробить, конечно, на каждую маленькую подфункцию такую процедуру. Действительно сейчас все настроят свои порядка. Если я живу у вас в Тамбове, я такую справку получаю по вашему регламенту, я приехал в Мурманск, где есть такая же справка по другому регламенту, то человек сойдет с ума.
И вообще, кстати, шутку театральную можно? Вообще страна, по-моему, болеет столетиями, а последние 50 лет особенно, последние 20 лет особенно, тем, что нам кажется, вся жизнь – игра в реформы. Была пьеса Островского, я посмотрел в театре у Калягина спектакль - Сухов-Кобылин "Смерть Тарелкина". И там есть великолепная сцена прямо-таки про этот день. Там хоронят Тарелкина, и кто произносит речь, говорит: "Он всегда был впереди. Когда объявили прогресс, он бежал впереди прогресса, когда объявили эмансипацию женщин, он бежал, но жаль, что он не был женщиной…" и так далее.
Вот мы всё время мчимся куда-то, у нас правосознание так сформировалось. Поэтому я разделяю вашу горечь, если вы разделяете мою горечь.
Вы знаете, мне кажется, у нас сейчас все живущие в стране от маленьких до старшеньких объявили себя реформаторами. Все умеют предлагать и проводить реформы. Реформы нередко – это видимость того делания.
вопрос
На мой чисто субъективный взгляд проблема в том, что сама идея регламентации предоставления государственных услуг и оказания государственных функций состоит в том, что сначала начали регламентировать функции и услуги, а потом уже проводить функциональный анализ. Сначала регламенты разрабатываются, а потом провели функциональный анализ и составили реестр функций и услуг. Причем окончательная редакция реестра у нас уже с декабря прошлого года идет, то у нас 1500 функций и услуг, то 1200.
Представляется, разумным было бы изначально закончить работу по функциональному анализу, составить единый реестр. Согласен с коллегами, он в большинстве был бы типовым, потому что полномочия одни и те же, можно сказать, вопросы ведения. Цели и задачи у органа государственной власти субъектов Российской Федерации идентичны, различаются только уровнями бюджетной обеспеченности.
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Теперь вопрос на засыпку вам. А зачем нужен такой регламент в области? Я сейчас вам поясню, какая нелепость возникает из-за этого. Получается так, что все эти функции я вытаскиваю из тематических законов, из статутных актов, из положений. У вас 1500, мы посчитали 2000, скажем. Но я изменяю тематический закон о культуре и здравоохранении, и вы не можете в реестр не вносить изменения. Я меняю функции Минсельхоза, вы вносите изменения. Тогда какой смысл в реестре? Он всё время вторичный производный документ.
С МЕСТА
Да, я с вами согласен. Но есть еще другая проблема, в том, что, вытаскивая эту функцию, мы же формулировку берем дословно, как она изложена.
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Он тоже неудачна. Реестр, мне кажется, это пустышка.
ВЕДУЩИЙ
Может, мы еще разнообразим…?
С МЕСТА
Я хотел у вас уточнить. Если говорить о показателях, то кто будет использовать показатели и результаты мониторинга? Какие меры будут приниматься по итогам проведения мониторинга? Если показатели на что-то влияют существенно, тогда есть смысл что-то делать с показателями.
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Вы правы, я бы только сказал, что у нас в законах о Правительстве и органах исполнительной власти субъектов Федерации, в положениях о ведомствах и иных структурах, везде есть обязанности этих органов обобщать применение законодательства. Вот если это то, о чем мы с вами говорим, то это должно быть задачей по использованию результатов мониторинга. То есть если я это не делаю, то, конечно, это будет игра в схоластику, вы правы.
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Уважаемые коллеги, может, кто-то хочет поставить еще какой-то вопрос в рамках обсуждаемых проблем? Пожалуйста.
вопрос
Я все-таки хотела уточнить по этим показателям. Те показатели, о которых вы сказали, не иллюстрируют цели в полной мере. То есть должны быть специальные показатели, которые конкретизируют цели, они видимо должны быть индивидуальны для каждого результат разработки?
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Вы правы, потому что, скажем, экологический закон оценить нужно иначе, чем закон о памятниках культуры, это естественно, конечно. Дело в том, что выпадает самый трудный элемент, как я называю. Вот какие-то показатели набросались сами по себе, то, что мы применили по Саратову, если я мог их правильно понять – охват детей, инвалидов и так далее. Но вот эта корреляция пропадает, что если есть нормативная цель, то почему право существует. Ведь есть сфера регуляции тематических законов и есть статутные акты. Потом мы получаем какой-то результат, если он еще обозначен как-то, но эта корреляция пропадает… Посмотрите скажем человек вступающий в должность, замминистра, начальник департамента и так далее, у него есть своя должностная инструкция или служебный регламент как хотите называйте. Это должно быть частью положения о департаменте, частью положения о министерстве и так далее. Но и тогда ведь это всё сыпется вслепую, потому что он толком не знает типологию действий, которые, как правило, применяются. А административный регламент он четко расписывает пошаговую регламентацию.
Вот в этой сетке довольно трудно, конечно, разобраться. Мне просто казалось, пока сейчас в связке между этими документами дать. Поэтому мониторинг, он пока, скорее, как схема, как инструмент, который мы еще оттачиваем, но не можем применить. Вот видите, какая картина? Она в жизни существует, и вы этим занимаетесь.
вопрос
Вот в этом состоит проблема. Потому что необходимо установить цели. Ведь есть еще другая проблема. Ведь кроме того, что вы установили цели, выработали показатели и даже собрали эту информацию, то как определить какие показатели хорошие а какие нет в зависимости от обстоятельств?
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Есть еще факторы, которые влияют: позитивные и негативные. Есть факторы, которые постоянно влияют (плохая погода), а есть факторы, которые временно влияют (денег больше стало). Вы правы, эта сетка довольно сложная, это аналитическая работа. Если мы еще делать не будем, будут такие бумажные джунгли.
вопрос
То есть в принципе никаких общих правил, что для того чтобы выработать сетку целей их нет, в каждом случае решается индивидуально?
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Нет, ну как же? Есть постановление Правительства о докладе с показателями для Правительства, есть для министерств, есть для регионов. Ну, для регионов, вы знаете, по указу прошлого года там 43 показателя, я примерно называю. Но они удачны? Они сумбурны.
Г.В. МАЛЬЦЕВ
В общем, такие вопросы лучше обсуждать специально. Пожалуйста. Что вы хотели сказать?
С МЕСТА
Как встраивается мониторинг в систему правотворчества и правоприменения?
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Ну да, одна это система или многослойная система, разные уровни системы?
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Я отвечу очень просто. Смотрите соревнования по легкой атлетике? Вот бежит команда женской эстафеты. И рядом мчится аппаратик, мониторчик. Вот так я понимают наш мониторинг, он мчится, конечно, в правотворчестве, он мчится как область института правоприменения. Он бегущий, он не судья. Это совершенно очевидно, иначе его нет. Если он вылезает где-то на этапе, как прокуратура, когда посыпались предостережения, протесты. Это традиционно всегда было, когда критическая ситуация возникла, мы пытаемся понять, что делать, и мы не знаем вообще всей ситуации. Циклы совсем другие.
С МЕСТА
Как закрепить нормативно систему мониторинга?
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Ну, были сегодня уже пояснения, об этом говорил Таллия Яруловна и Дмитрий Борисович. Говорили уже, проект положения для исполнительных органов, проект указа есть, и это уже описано в литературе. Журнал "Российское право" об этом уже писал, там рассказано о проектах положения, мы вам подарим этот номер.
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Уважаемые коллеги, у нас уже осталось не много времени и для того, чтобы его более рационально использовать, может быть, кто-то какую-то проблему поставит свою, которая его интересует и которая, может быть, не очень большое освещение получила у нас? Пожалуйста.
С МЕСТА
Каков итог мониторинговых исследований в нашей стране? Если мы на законодательном уровне не примем решение о том, что неисполнение итогов, выводов мониторинга должностными лицами влечет как минимум дисциплинарную ответственность, за несоблюдение и неисполнение мониторинговой деятельности. Вот тогда мониторинг будет приносить пользу. Пусть это будет утверждено Правительством или Президентом.
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Ну, это вопрос уже оценки и вывода вы затрагиваете. Хорошо, давайте тогда дадим слово оратору, который ждет.
С МЕСТА
Каждый год выходит большой труд доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Год от года ситуация немножко меняется, но то, что представлено в виде доклада строго говоря научным языком, не является мониторингом. Это есть доклад о законодательстве, это по большей части описание законов с некоторым анализом проблем.
То есть для того чтобы результаты мониторинга стали обязательными для рассмотрения некоторыми органами должна быть четкая методика для мониторинга. В настоящее время нет четкого понимания, что такое методика мониторинга. Все представляют материал в доклад так как они могут. Нет никаких курсов по обучению методике мониторингу, нет никаких пособий, которые можно было почитать и понять, что должно быть отражено. То есть для того чтобы мониторинг осуществлялся качественно необходимо более критичное отношение к тем людям, которые его осуществляют.
И, кроме того, сейчас мониторинг ведет структура, которая при Совете Федерации. А мне кажется здесь должны быть и представители из других органов, чтобы не было конфликтов интересов. То есть должна быть или постоянная структура, в которой эксперты работают на постоянной основе, или должна быть методика проведения мониторинга.
То есть сейчас идет пока эволюционное развитие мониторинга. И может быть через год-два мониторинг превратится в полноценную деятельность.
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Есть еще желающие? Да, пожалуйста.
С МЕСТА
Я согласен с коллегой. Мы говорим о мониторинге права… Он акцентировал внимание непосредственно на слове "мониторинг". Есть здесь некая терминологическая неясность, что мы все-таки понимаем под мониторингом? А я хотел внимание на слово "право". В юридическом смысле мы все знаем, что такое "право". Но применяя его именно сейчас мы подразумеваем все-таки мониторинг нормативно-правовых актов. Может быть, употреблять термин "мониторинг норм права"?
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Хорошо. Как постановка вопроса. Пожалуйста, еще, что хотите сказать?
С МЕСТА
Я тоже хотел поставить вопрос, который мало звучал сегодня на конференции. Вопрос следующий. Есть, в общем-то, давно известный инструмент мониторинга правоприменения – статистика, прежде всего, судебная, правоохранительных органов и других органов тоже.
Вопрос следующий. Нас устраивает в рамках задач по мониторингу права существующая статистическая система?
И вопрос второй. Как нам её изменить, чтобы она нас устраивала? Потому что по уголовным делам более-менее известно, кто собирается, по гражданским… У нас вообще есть информация, сколько гражданских дел, рассматриваемых у нас в год - на пленарном заседании она была озвучена. А сколько раз применялся в этих гражданских делах каждый конкретный закон, кроме Гражданско-процессуального кодекса? Этого не прозвучало. Есть вообще статистические инструменты, которые позволяют заниматься мониторингом этого?
На самом деле ввести такие инструменты проблемы нет. И в любом случае заполняется карточка на судебное дело, вполне можно на ней ставить ссылку на нормативный акт, который здесь применен. Насколько мне известно, этого не делается.
Ю.А. ТИХОМИПРОВ
А вы допускаете судебные решения не на основе закона?
С МЕСТА (тот же)
Я допускаю судебные решения не на основе закона, я допускаю судебные решения сознательно-бессознательно. Но чтобы все это отследить, нужно иметь какой-то поисковый инструмент. Если мы знаем, что какой-то закон в судебном решении упомянут, дальше можно разбираться с его содержанием, этого закона, этого судебного решения. Но для этого надо его вычислить.
Г.В. МАЛЬЦЕВ
Да, конечно, проблема эта очень важная. Дело всё в том, что вся сегодняшняя конференция, начиная с пленарного заседания, по сути, вертится вокруг одной проблемы: в том, что такое мониторинг и насколько сейчас мы можем говорить о ней. Мы дошли до того, что нам говорят, что у нас и мониторинга-то настоящего нет.
И вот в этой связи встает вопрос: те законопроекты, о которых говорила Светлана Владимировна Бошно, там есть попытка ввести институт мониторинга в законодательство и сделать слово "мониторинг" юридическим понятием.
Мне кажется, с учетом того, что говорилось на пленарном заседании и, особенно, с учетом того, что сейчас сказали, я вполне согласен, что мы не нащупали еще специфику этой категории и этого процесса как такового. Мы не знаем, где кончается стадия мониторинга и где начинается стадия оргвыводов с оценками, выводами и так далее.
И потом очень сомнительна несколько мысль о том, что работает плохо закон. Работает плохо правоприменитель. Закон – он что? Как говорится, как его применяют, таким он и является, эффективным или не эффективным. У него есть какие-то качества, конечно, заложена цель. Мониторинг-то должен не столько сосредоточиваться на деталях закона. У нас действительно плохо работают, надо прямо сказать, и законодатели.
Почему? Потому что, посмотрите, сколько выбрасывается в корзину по-настоящему нужных, полезных предложений о законах. Законодатель как бы чурается черной работы по созданию закона. Смотрите, очень много заключений и комиссий Государственной Думы, и правительственных комиссий заканчиваются одной сакраментальной фразой: считаем возможным законопроект отклонить. И всё, идет в корзину со всеми положительными идеями.
Хотя, может быть, если проанализировать причины отклонения, а, между прочим, этим анализом причин отклонения законов комиссиями, экспертами и так далее не занимались, то окажется, что, собственно говоря, по формальным, иногда даже пустяковым поводам закон отклоняется. А если посмотреть, то там очень много ценного и полезного. Поэтому мониторинг сам по себе не может обеспечить, тут что-то еще не додумано, и мы с вами в этом убедились.
Я считаю, что узаконивать или делать из мониторинга юридическую категорию, пока еще рановато. Давайте разберемся, тем более что правоприменение и мониторинг, а мы с вами сегодня говорили о мониторинге, все говорят: мониторинг, мониторинг, а на самом деле говорят о правоприменении, о правоприменителях, это в основном так.
Поэтому если такое предостережение, такая осторожность будет взята на вооружение, я думаю, мы ничего не потеряем, потому что есть масса других проблем – это работа с юридическими кадрами, работа с законодателями и так далее. А мониторинг должен этому способствовать.
Я думаю, что мы сегодня немножко лучше стали себе представлять предмет обсуждения, и это, я думаю, большое достижение, это всё то, что нам хотелось бы достичь.
Спасибо.
_____________________