Geum.ru

Программа конференции 3 Стенограмма

Вид материалаПрограмма

Содержание


Стенограмма творческой мастерской"Опыт и специфика антикоррупционной экспертизы законодательных и иных нормативных правовых акто
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   25

Стенограмма творческой мастерской
"Опыт и специфика антикоррупционной экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов"



В.Н. ЮЖАКОВ

Уважаемые коллеги! Начинаем работать. У нас в экспертной мастерской заявлено четыре соруководителя этой работы. Нас по факту двое. Если не возражаете.

Эльвира Владимировна Талапина – кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права.

Южаков Владимир Николаевич – директор Департамента административной реформы Центра стратегических разработок.

Тема нашей экспертной мастерской – "Опыт и специфика антикоррупционных экспертиз законодательных и иных нормативно-правовых актов".

У нас с Эльвирой Владимировной за последние три года накоплен довольно большой опыт разных информационных встреч, семинаров по атникоррупционной экспертизе, тренингов по освоению атникоррупционной экспертизы. Но у нас обычно как показывает аудит нашей аудитории – это непосредственно люди, которые занимаются написанием нормативно-правовых актов, либо ответственны за качество нормативных правовых актов в рамках деятельности правовых управлений, служб, министерств и так далее. И нам хотелось бы понять, кто сегодня в аудитории, чтобы лучше сориентироваться, что может быть интересно в этой теме для вас.

Скажите, пожалуйста, есть ли в аудитории те, кто действительно своей рукой или рукой своих подчиненных готовит законы и нормативные правовые акты? Есть. Не все, но половина или близко к этому.

А есть ли те, кому по долгу работы или в силу каких-то других обстоятельств приходится заниматься контролем качества нормативно-правовых актов, в том числе правовой экспертизой? Я специально широко говорю, потому что нюансы могут быть разные. Кто-то в прокуратуре этим может заниматься, например. Наверное, примерно, вторая половина?

А есть ли люди, которые по другим основаниям заинтересовались этой темой: из любопытства, в силу экспертных интересов или как-то еще?

с места

Общественная экспертиза.

В.Н. ЮЖАКОВ

Вы обратили внимание, обычно мы эту тему в рамках тренинга преподносим тем, кто этим инструментом будет реально пользоваться для того, чтобы заниматься устранением предпосылок коррупции из нормативных правовых актов? Сегодня нас поставили в другую ситуацию: эта тема – "антикоррупционная экспертиза" – рассматривается в контексте мониторинга законодательства, и шире – нормативных правовых актов, и еще хитрее в контексте инновационного развития.

Поскольку на конференции присутствуют многие регионы, то хотелось бы узнать, какие регионы здесь представлены. Можно так бегло?


с места

Тульская область, Нижегородская, Астраханская, Калужская, Свердловская, Московская, Оренбургская, Вологодская, Пензенская, Курская, Москва, Саха-Якутия, Калмыкия…

В.Н. ЮЖАКОВ

По-моему, здесь присутствует примерно треть регионов, в которых мы проводили тренинги по антикоррупционной экспертизе для органов исполнительной, прежде всего, власти. Как правило, не законодательной власти.

Надо сказать, что в шести регионах Российской Федерации методика антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов утверждена нормативно-правовым актом как официальный документ, и ею именно таким образом пользуются.

Картина нам, по крайней мере, понятная. Давайте построим работу таким образом: коротко наше видение, в порядке информации, о статусе антикоррупционной экспертизы, об основном содержании методики антикоррупционной экспертизы, которую мы готовили, и ее соотношение с той проблематикой, которая обсуждается сегодня на конференции, то есть с мониторингом нормативных правовых актов.

Затем Эльвира Владимировна подробнее расскажет об основном инструменте антикоррупционной экспертизы, то есть о типичных коррупционных факторах, которые должны выявляться и устраняться по результатам антикоррупционной экспертизы. И затем мы, может быть, обменяемся мнениями. Хотя можно договориться, что мнениями будем меняться и в первой части, и во второй части.

Тогда сначала немножко об антикоррупционной экспертизе. Можно двумя словами сказать, что это такое, с тем, чтобы потом это расшифровывать и уточнять. По большому счету, антикоррупционная экспертиза – это просто дополнительные требования к качеству нормативных правовых актов. Требований, которые включают в себя запрет на принятие нормативных правовых актов, в которых содержатся определенные положения, дефекты норм, которые безусловно или с высокой степенью вероятности создают благоприятные условия для коррупции. В этом смысле основная задача антикоррупционной экспертизы – это очистить нормативные правовые акты от правовых предпосылок коррупции.

В России такая постановка на политическом уровне впервые состоялась в 2004 году. Президент России публично впервые сказал о том, что корни коррупции в значительной степени находятся в отсутствии надлежащего качества законодательства. Затем появилась ратифицированная Российской Федерацией Конвенция ООН против коррупции, которая предписывает всем государствам членам Организации Объединенных Наций время от времени проводить такое очищение нормативно-правовых актов. Затем, в Российской Федерации была принята концепция административной реформы Российской Федерации, в которой в прямой форме было предписано внедрить экспертизу нормативных правовых актов на коррупциогенность. Это синоним термина антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Более того, в концепции административной реформы, в 2005 году принятой, утвержденной постановлением Правительства, прописано, что для этого нужно сделать. Для этого должна была быть разработана и принята методика первичного анализа, методика специализированной первичной экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность.

Должна была быть проведена экспертиза всех нормативных правовых актов на коррупциогенность, и соответственно должны были быть внесены изменения в нормативные правовые акты, которые устраняют выявленные предпосылки коррупции, выявленные коррупциогенные нормы. Эта концепция пролонгирована сегодня до 2010 года и соответственно все эти задачи продолжают действовать. По крайней мере, в отношении органов исполнительной власти, в отношении тех нормативных правовых актов, которые ими принимаются или которые ими разрабатываются для представления в законодательные органы.

Методика была разработана в соответствии с этим в 2004 году. Технология разработки была такая: Президент России упомянутые слова о правовых корнях коррупции сказал тогда, когда был создан Совет по противодействию коррупции, в 2004 году. Его возглавлял М. Касьянов как Председатель Правительства. Совет собирался только один раз.

Департамент государственного управления и местного самоуправления пригласил экспертов и сказал: вот, задача стоит, разработайте методику. После этого департамент по данному вопросу не собирался, Совет также не собирался, а задача была поставлена, методику мы разрабатывали. И подготовлена она была в 2004 году с привлечением большого количества экспертов, всех, кто к этому, так или иначе, был причастен. Была подготовлена памятка эксперту по первичному анализу законодательных актов. Она до сих пор размещена на сайте Центра стратегических разработок. Нужно только сказать, что в основе ее были наработки Фонда ИНДЭМ, Государственного университета - Высшей школы экономики, опыт Счетной палаты, но впервые такая методика была сформулирована как единый документ в 2004 году.

Памятка применялась сначала в порядке эксперимента, а затем уже в рабочем режиме в Комиссии по противодействию коррупции Государственной Думы для экспертизы на коррупциогенность проектов федеральных законов. В итоге к сегодняшнему дню таких экспертиз было проведено в отношении 12 проектов федеральных законов.

Каждое заключение рассматривалось комиссией, размещалось на сайты, принимались решения, направлялись в профильные комитеты Госдумы для устранения выявленных коррупционных факторов. Затем эта памятка эксперту по первичному анализу на коррупциогенность была использована в экспериментальном режиме для экспертизы нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Были выявлены некоторые особенности, характерные для подзаконных актов. В итоге в 2007 году была подготовлена методика первичного анализа экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов, изданная в Центре стратегических разработок совместно с Минюстом Российской Федерации, Минэкономразвития Российской Федерации и Комиссией Государственной Думы Российской Федерации по противодействию коррупции.

Эльвира Владимировна Талапина – ключевой разработчик этой методики. Методика одобрена Комиссией по противодействию коррупции и Комитетом по безопасности нынешнего созыва Государственной Думы для применения в Государственной Думе Российской Федерации.

Основное содержание методики, сначала основные исходные ее позиции.

Когда мы начали анализировать эту фразу Президента, что корни коррупции в законодательстве, то возник вопрос, а какие это корни. И обнаружили три группы корней, которые требуют разного подхода (я воспользуюсь этим сленгом "корни", будем иметь в виду, что это фактически правовые предпосылки коррупции).

Во-первых, это просто недостаточное качество нормативноых правовых актов, то есть нарушение традиционных требований к качеству нормативных правовых актов.

Во-вторых, это уникальные правовые предпосылки коррупции, которые подпитывают и поддерживают какие-то уникальные коррупционные практики. Эти уникальные предпосылки могут создаваться целенаправленно, причем не просто разовыми усилиями, а систематически вноситься в нормативные правовые акты, для того, чтобы поддерживать конкретные коррупционные практики.

Например, рейдерство сегодня – это деятельность, которая, безусловно, связана с высокой коррупционной практикой. И специально недавно проведено исследование группой экспертных организаций под руководством Национального антикоррупционного комитета, которая выявила целую цепочку правовых норм, нормативных правовых актов, как законодательного, так и подзаконного уровня, которые специально созданы и подпитывают эту коррупционную, по сути, практику – рейдерство.

И третья группа корней, которая тоже стала очевидна, это те дефекты норм, те специфические правовые формулы, которые кочуют из одного нормативного правового акта в другой, не обладают никакой особенной уникальностью, которые типичны для многих нормативных правовых актов безотносительно к предмету правового регулирования. Это некие типичные правовые предпосылки к коррупции.

В итоге следующий вывод, раз корни коррупции существуют разные, по крайней мере, этих трех видов, то соответственно и варианты устранения этих корней тоже могут быть разные. В первом случае может быть рекомендовано повысить требовательность к традиционной правовой юридической экспертизе, чтобы качество нормативных правовых актов в традиционном понимании повысить. Во втором случае нужно анализировать правоприменительную практику, четко выделять коррупционные практики и выяснять все те подчас разветвленные нормы, которые поддерживают эти коррупционные практики. Причем нормы не только из разных нормативных правовых актов, но и из разных типов нормативных правовых актов и разных сфер правового регулирования.

А в третьем случае нужно попытаться выяснить весь состав этих часто встречающихся, не зависящих от сферы правового регулирования, формул, дефектов правовых норм, которые, безусловно или с высокой степенью вероятности порождают коррупцию или создают для нее благоприятные условия.

В итоге нами было сконцентрировано внимание на последнем виде правовых коррупционных предпосылок коррупции. И была подготовлена памятка, а потом методика экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность. Методика ориентирована на то, чтобы выявлять и устранять именно типичные предпосылки коррупции, мы их назвали коррупционными факторами. Определение в метолдике данных факторов таково - это любые формулы, дефекты норм, которые создают благоприятные условия для коррупции, которые с высокой степенью вероятности могут быть использованы для извлечения ненадлежащей выгоды.

При этом в рамке этой антикоррупционной экспертизы мы пользуемся предельно широким пониманием коррупции: любая торговля должностными, служебными полномочиями. Слово "торговля" требует расшифровки – все требует расшифровки. Но если не вдаваться в терминологию, то, по-моему, достаточно понятно, любая торговля должностными или служебными полномочиями, не обязательно в форме взятки.

с места

То есть коррупция предполагает право должностного лица совершать те или иные действия по своему выбору…

В.Н. ЮЖАКОВ

А вопрос в чем?

с места (тот же)

Получается, что у нас Уголовный кодекс дает право судьям принимать решение либо-либо, фактически судья изначально коррупционер?

В.Н. ЮЖАКОВ

Хороший правильный вопрос. Эльвира Владимировна позже скажет об ограничениях на ту методику, о которой я сейчас говорю. Ограничения в частности касаются того, о чем Вы сейчас говорите. Она имеет ограничение в применении в сферах правового регулирования, в частности, в отношении регулирования деятельности судейского сообщества, к Уголовному кодексу. Здесь еще приходится думать о том, насколько это применимо.

с места (тот же)

То есть пока у нас не будет законодательно закрепленного понятия что такое коррупция…

В.Н. ЮЖАКОВ

Я мог бы вообще не упоминать термин "коррупция", в данном случае это абсолютно неважно. Я сказал то, чем мы руководствуемся, готовя методику. Это не имеет никакого прямого отношения к вычленению коррупционных факторов. Вы можете оставить вместо слова "коррупция" просто слово взятка.

Я сказал, что о той простой вещи что нам достаточно понимать на сегодняшний момент, что это торговля своими полномочиями, то есть извлечение неустановленной законом выгоды должностным лицом или просто сотрудником органа государственной власти. И не обязательно органа государственной власти. Например, негосударственных учреждений, корпораций в том числе. Извлечение с помощью должностных полномочий ненадлежащей выгоды. Дальше можно расшифровывать, что такое "ненадлежащей", тут возникнут свои проблемы тоже, но это, тем не менее, позволяет оперировать этими терминами вполне конкретно.

Далее вся эта норма, которая содержит коррупционный фактор, правовую предпосылку коррупции, понимается как коррупциогенная норма. И соответственно цель антикоррупционной экспертизы состоит в том, чтобы выявить эти типичные предпосылки к коррупции и устранить их. Каким образом? Устранив или скорректировав содержащую коррупциогенную норму. Самый простой способ устранить, но это часто невозможно. Поэтому нужно искать другу формулу, другой способ изложения, не содержащие коррупционного фактора.

Имеются два основных инструмента у методики: первый из них – это перечень типичных коррупционных факторов. Эльвира Владимировна во второй части подробно скажет, что они из себя представляют. Я скажу только, что сама возможность антикоррупционной экспертизы основана на том, что таких типичных факторов оказалось не так уж и много. Их всего 22, которые нам на сегодня понятны и известны, и это вполне обозримое множество. И вполне можно ставить перед собой задачу во всем правовом пространстве во всех нормативно-правовых актах устранить все эти 22 типичных коррупционных фактора.

Могут появиться потом какие-то другие, или мы можем более точно взглянуть и еще какие-то обнаружить, которые раньше не виделись. Пока понятно, какие они есть. И они должны быть устранены. И вся особенность методики в том, что она позволяет не расплываться и не просто бороться за качество нормативно-правовых актов, а предметно выявить эти 22 и устранить их. На самом деле это очень непростая задача, но она, по крайней мере, конкретна.

Повторюсь, это не означает, что это весь предмет антикоррупционной экспертизы, это касается того, что мы называем первичной антикоррупционной экспертизой. Дальше можно искать более изощренные предпосылки, нетипичные, которые служат основой уникальных коррупционных практик. Но это уже отдельная тема, она требует отдельных усилий, и тут без прокуратуры, без судов, с их пониманием конкретных практик, обойтись невозможно. А в рамках первичной антикоррупционной экспертизы вполне можно обойтись без судов, без криминалистов, даже без прокуроров. Вполне можно обойтись силами экспертов и специалистов, разрабатывающих нормативные правовые акты в органах исполнительной или законодательной власти.

Второй инструмент, который методика предлагает наряду с перечнем типичных коррупционных факторов – это правила антикоррупционной экспертизы. Назовем несколько правил. Правило первое: обязательность единообразия проведения и изложения результатов антикоррупционной экспертизы. То есть методика антикоррупционной экспертизы прямо предписывает приводить и излагать результаты антикоррупционной экспертизы в составе и последовательности типичных коррупционных факторов, представленных в таблице типичных коррупционных факторов. Сегодня заместитель министра юстиции Бондар говорил, что это сделано и в Правительство представлен проект постановления Правительства о порядке и методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Это постановление сделано на основе той методики, о которой я говорил, и даже сейчас там содержится эта норма: проводить и излагать в составе и последовательности этих типичных коррупционных факторов.

Скажу только о том, что в диалоге с самим Минюстом освоение этого правила давалось очень непросто. Они первоначально настаивали, во всяком случае, на правительственной комиссии по административной реформе, на другой формуле, на привычной формуле: заключение по результатам антикоррупционной экспертизы излагается экспертом или специалистом в произвольной форме. Но если по этому традиционному пути пойти, то становится невозможным сопоставить результаты экспертизы. Например, невозможно их сопоставить с результатами независимой общественной экспертизы. Невозможно сопоставить результаты экспертизы, проведенной разными экспертами, невозможно сделать ее публичной. То есть бессмысленно размещать на сайт, предположим, заключение по результатам антикоррупционной экспертизы закона, заключение по которому изложено в произвольной форме. И что там можно сопоставлять? Как можно сделать выводы? Конечно, можно проводить научные исследования по поводу этих заключений после этого, но сопоставить, сравнить, сделать выводы реально невозможно. А почему это нужно? Потому что, в общем-то, результаты обсуждения заключений по антикоррупционной экспертизе проектов федеральных законов в Комиссии по противодействию коррупции в Госдуме показали, что это действительно острое оружие. И то, что оно острое показали обсуждения, когда люди были вынуждены демонстрировать свои интересы в сохранении этих коррупционных факторов и этих коррупциогенных норм, демонстрировать то, что за ними, за этими формулами, огромные коррупционные рынки стоят. И поэтому был прямо сформулирован вывод: надо не забывать, что это острое оружие, но и то, что это обоюдоострое оружие, что сама антикоррупционная экспертиза может быть использована в коррупционных целях. И противоядие только одно, абсолютная сравнимость и абсолютная публичность с понимаем того, что эта публичность в том числе мониторится (переходя к теме сегодняшней конференции), что результаты экспертизы мониторятся. Если какие-то коррупционные факторы выделены, публично озвучены, все-таки лицом или органом, принимающим нормативные правовые акты, оставлены, то после этого отслеживается, какие коррупционные рынки в результате возникли, и ставится вопрос, а почему вы все-таки настаивали на сохранении этого коррупционного фактора или этой коррупциогенной нормы? А дальше действительно можно ставить вопрос и криминологического характера об ответственности за настойчивость внедрения такой нормы или сохранения такой нормы. Вот откуда это первое правило: единообразие проведения и изложения результатов, обеспечивающих в том числе публичность, сравнимость и проверяемость результатов.

Второе правило, обеспечивающее системность экспертизы, состоит в следующем: каждая норма нормативного правового акта должна быть проверена на наличие каждого типичного коррупционного фактора.

По этой таблице это делается просто, в рамках тренинга мы быстро убеждаемся, что люди легко научаются это делать. В таблице перечня из 22 факторов, справа проставляется, в каких нормах этот фактор обнаружен (если он обнаруживается).

Второй, прямо противоположный процесс, и прямо противоположного действия правило, каждый коррупционный фактор должен быть проверен на наличие в каждой норме. В жизни, конечно, так не бывает, человек, когда он пишет нормативный правовой акт или проводит экспертизу, он эти две процедуры совмещает. Но важно, чтобы и та, и другая была в этом совмещении проделана. И каждая норма проверена на наличие каждого коррупционного фактора и каждый коррупционный фактор на наличие в каждой норме. Эти два правила позволяют обеспечить системность. Они гарантируют, что ни одна из ситуаций не будет пропущена.

Там целый ряд еще других правил, но одно, последнее правило состоит в следующем. Любой выявленный коррупционный фактор должен быть устранен.

Причем я забыл сказать, что в этой таблице коррупционных факторов последняя строчка звучит так: "Иные коррупционные факторы". То есть мы всегда предполагаем, что там могут быть не только типичные, но эксперт или специалист в силу своего профессионализма и компетентности может что-то еще обнаружить, то он обязан это указать. Более того, когда мы тренинги проводим, то Эльвира Владимировна всех участников просит подсказать, какие они еще обнаружили факторы, не указанные в этой таблице. И первое время, когда мы начали в 2004-2005 году, мы в результате несколько дополнительных коррупционных факторов обнаружили, и они были включены в таблицу. Но за последние два года такого пополнения нет.

Непростое правило, с ним тоже далеко не все соглашаются. Пытаются ввести в методике разные оговорки. Например, давайте дадим оценку степени опасности этих коррупционных факторов. В некоторых областях, например, в Томской области целые градации таких оценок, которые эксперт должен дать об опасности этих коррупционных факторов. И если эксперт сочтет, что это не опасно, то он не оставляется в коррупционных факторах в нормативных правовых актах.

Абсолютно неприемлемая позиция по той простой причине, что невозможно оценить до правоприменительной практики за каким из этих коррупционных факторов, особенно, если они создавались не специально, а включены туда в силу традиции или в силу неявных предпочтений человека, который пишет нормативный правовой акт. Невозможно определить, какой коррупционный рынок возникнет, часто это будет применяться или разово. Или за один раз применения этого коррупционного фактора будет создан огромный коррупционный рынок, который будет сравним с часто осуществляемыми коррупционными факторами. Здесь возможны любые ситуации.

И весь смысл методики в следующем: мы занимаемся профилактикой, а не наказанием по результатам. Поэтому в целях профилактики безотносительно того, каков будет объем реального ущерба, зная, что он все равно наступает во многих случаях, мы требуем, чтобы любой выявленный коррупционный фактор должен быть устранен из нормативных правовых актов. Поэтому в отношении разных коррупционных факторов, которые в методике выделяются, очень по-разному может быть реализована ситуация. Иногда это просто сложно реализовать. Например, один из коррупционных факторов – это делегирование нормотворчества на более низкий уровень, когда, например, фактически требования закона говорят о том, что предлагается установить на уровне нормативно-правового акта органа исполнительного власти или хотя бы Правительства. Если это на уровне органа исполнительной власти, и передается всегда, то это означает повышение коррупционного риска. Реально выполнить этот запрет очень сложно. Но требование это должно стоять, и в заключении должно всегда указываться, что создается этот коррупционный риск.

Вот у нас сейчас массовые нарушения этого требования происходят. Когда с подачи коллег из Государственной Думы происходит передача 500 полномочий Правительства на уровень федеральных органов исполнительной власти. Очевидно из методики антикоррупционной экспертизы, что это создает коррупционный фактор во многих из этих 500 случаев. По той причине, что некоторые полномочия, которые там передаются, реально лучше было бы вообще упразднить, они не имеют обязательности на самом деле, часть из них нужно регулировать на уровне закона, а не передавать, например, некоторые вопросы установления правил лицензирования на уровне органов исполнительной власти. То есть это, безусловно, действия, которые создают высокий коррупционный накал.

На самом деле выполнить это четвертое правило не просто, но оно должно быть сформулировано, и в ситуации, когда в отношении какого-то коррупционного фактора оно по каким-то причинам не выполнимо, нужно указывать эту ситуацию и способ уменьшения ее вредных последствий.

Кто, когда и как проводит антикоррупционную экспертизу? Что должно быть выявлено мы с вами сказали. Должны быть выявлены все типичные коррупционные факторы – 22. Как должны быть выявлены, какой порядок – мы сказали. Вот эти четыре правила, как минимум, должны соблюдаться. Там целый ряд еще других. Например, никогда не должно содержаться никаких обвинений в адрес того, кто пишет эти нормы. Предвзятость, в том, что специально записываются нормы, - это не предмет антикоррупционной экспертизы, это предмет других разбирательств, если в этом возникает необходимость.

Теперь. Кто, когда и как должен проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов? Тоже был предмет больших споров у нас с Минюстом, когда готовился проект постановления Правительства. Не буду говорить все содержание споров, скажу итог, к которому все же пришли. Ответственность за очищение нормативных правовых актов от правовых предпосылок к коррупции всех участников нормотворческого процесса плюс любые заинтересованные лица (общественные, экспертные организации и так далее). Сначала о них. Все участники, это кто? Прежде всего, те, кто своей рукой пишет норму, разработчики нормативных правовых актов. Персонально конкретный человек, пишущий нормативный правовой акт. Естественно, он не экспертизу проводит, он проводит анализ на коррупциогенность в своей голове, когда он пишет. Это одновременно происходит, это, собственно, содержание нормотворческой деятельности. Почему мы и пишем везде в названии "Методика первичного анализа (экспертиза) на коррупциогенность".

Что должно быть продуктом деятельности разработчика в этой части. Он в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта, который отправляет на правовую экспертизу, в том формате, в каком установлено в регионе или в Федерации, должен написать: "Типичных и иных коррупционных факторов в проекте нормативного правового акта нет". Это его задача.

И в принципе, по идее, когда это все устроится, когда обязательность этих норм действительно станет обязательной, тогда на уровень экспертизы должно поступать очень небольшое количество нормативных правовых актов, содержащих коррупционные факторы.

Тем не менее, второй участник, это правовые службы, правовые управления, Министерство юстиции, если говорить на уровне Российской Федерации, которые в российском случае в рамках правовой экспертизы проводят экспертизу на коррупциогенность. Здесь у нас тоже была дискуссия с Минюстом, они хотели это закрепить за собой, сначала как вообще отдельные полномочия, потом все-таки пришли к выводу, что это никакое не отдельное полномочие, а просто дополнительное требование к качеству нормативных правовых актов, которые нужно контролировать в рамках правовой экспертизы. В итоге появился проект постановления Правительства о внесении изменений в действующие нормативных правовые акты, регулирующие правовую экспертизу, порядок разработки нормативных правовых актов, где указывается, что проводится правовая экспертиза, в которой выявляется то-то и то-то, после запятой пишется: "Типичные коррупционные факторы" или "Положения, которые способствуют проявлениям коррупции". Это означает, что эти как минимум 22 коррупционных фактора должны быть выявлены и устранены. То есть все правовые службы, все, кто проводит экспертизу…

Все типичные коррупционные факторы – это правовые формулы и дефекты правовых формул, и ничего более. И в этом смысле эта составляющая правовой экспертизы, на наш взгляд. И недавнее обсуждение, буквально два дня назад с коллегами из стран СНГ и Прибалтики, показало, что и в нашей практике мы обнаруживаем, что в одних случаях принимают решение о том, чтобы проводить антикоррупционную экспертизу в составе правовой экспертизы, в других случаях, считают, что есть правовая экспертиза, и она должна быть дополнена антикоррупционной экспертизой, которая по сути своей тоже правовая экспертиза, а в третьих случаях принимают решение, например, в Молдове, сначала проводится антикоррупционная экспертиза, и только те акты, которые ее прошли, допускаются к традиционной правовой экспертизе.

Возможны все варианты, я не настаиваю, но у нас, похоже, будет вот такая версия: правовая экспертиза, которая выявляет положения, которые способствуют проявлениям коррупции.

Кто еще должен проводить? Контрольную экспертизу могут проводить как специализированные органы или структурные подразделения, которые для этого создаются или наделяются этими полномочиями, так и специально создаваемые – Прокуратура Российской Федерации, которая уже взяла на себя эту обязанность, породив довольно странную ситуацию, когда нет обязательности антикоррупционной экспертизы, но уже контролируется ее соблюдение. Это могут быть специализированные структурные подразделения типа Комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции, это могут быть какие-то специальные рабочие группы и подразделения, которые создаются для этой работы, например, как в Томской области. И такие специализированные группы могут создаваться, прежде всего, для того, чтобы проводить антикоррупционную экспертизу действующих нормативно-правовых актов. Потому что эту работу силами традиционных правовых служб, правовых управлений просто не выполнить, поэтому создаются специальные группы, которые по определенному графику проводят за обозримый срок работу по очищению от правовых предпосылок коррупции все действующие нормативные правовые акты. У нас есть субъекты Федерации, где такая работа уже проводится в этом режиме.

И, наконец, последний принципиальный момент – обязательность независимости антикоррупционной экспертизы. При этом под независимой антикоррупционной экспертизой понимается не передача по конкурсу экспертам этих нормативных правовых актов, то есть, это не выполнение по вашему заказу экспертизы внешними экспертами, это не независимая экспертиза, это ваша собственная экспертиза, только руками других людей. Под независимой экспертизой понимается право и реальная возможность любого заинтересованного лица, а лицо в этом случае физическое или юридическое, любой заинтересованной организации гражданского общества, бизнес-сообщества проведения антикоррупционной экспертизы тех нормативных правовых актов или их проектов, которые затрагивают их интересы. По их инициативе, за счет их средств и их ресурсами. Единственное ограничение, если речь идет о независимой антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов, то она должна укладываться в те сроки, которые отводятся для правовой экспертизы или шире для антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Для того, чтобы обеспечить тот проект постановления Правительства, который должен утвердить порядок проведения антикоррупционной экспертизы, и предписывает всем органам исполнительной власти, разрабатывающих проекты нормативных правовых актов, одновременно с направлением этого проекта на правовую экспертизу, в тот же день размещать его на официальной сайте разработавшего органа, или/и органа, получившего на правовую экспертизу, для того чтобы все заинтересованные лица в сроки, установленные для правовой экспертизы, могли провести антикоррупционную экспертизу и представить результаты в тот орган, который проводит правовую экспертизу. Там свои нюансы есть, я не буду в них вдаваться, главное, что это должно быть сделано.

Плюс к этому (мы долго обсуждали, не уверен, что это войдет в итоге в этот текст) органы исполнительной власти, зная весь список кого это интересует, (и дискуссия шла о том, чтобы вменить в обязанность составлять этот список лиц в юридическом смысле слова, кого это затрагивает), оповещать хотя бы в электронном виде о том, что это размещено на сайте.

Дальше есть другие обязанности органа исполнительной власти: принимать в обязательном порядке результаты независимой экспертизы. Каждый указанный коррупционный фактор анализировать, по каждому из них принимать решение. По которым не согласны, включать в таблицу разногласий и направлять вместе с проектом нормативного правового акта лицу или органу, которые его будет принимать или утверждать. Таблицу разногласий необходимо разместить вместе с принятым нормативным правовым актом для того, чтобы впоследствии можно было мониторить эти коррупционные факторы. Если вы их оставили, если вы не согласны с независимой экспертизой, имейте в виду, что через какое-то время вы можете получить анализ созданных коррупционных рынков и соответственно поставленный вопрос о том, зачем вы это сделали.

Вот это все участники. Повторюсь, ответственными за очищение нормативного правового акта от предпосылок к коррупции являются все участники нормотворческого процесса плюс лица, заинтересованные в проведении независимой антикоррупционной экспертизы.

Последнее. Какое отношение это может иметь к мониторингу нормативных правовых актов, с нашей точки зрения? Один выход я уже говорил. Нужно отслеживать результаты экспертизы, для этого все проведенные заключения по антикоррупционной экспертизе по всем нормативным правовым актам должны размещаться на сайте, должны прилагаться к проектам нормативных правовых актов в случае наличия таблицы разногласий. И соответственно в мониторинг нормативных правовых актов должно включаться отслеживание судьбы этих сохранившихся коррупционных факторов. То есть в целом мониторинг нормативных правовых актов должен включать и может включать в себя оценку уровня коррупциогенности нормативных правовых актов и в первую очередь вновь принимаемых нормативных правовых актов.

Мы знаем опыт, мы, правда, его пока содержательно не изучили, но вчера узнали из Республики Молдова, что они уже ведут у себя такой мониторинг в электронном виде, то есть они дают оценку по результатам всех проведенных антикоррупционных экспертиз уровня коррупциогенности нормативных правовых актов. И уже отмечают некоторое снижение частоты появления коррупционных факторов вообще и частоты появления некоторых конкретных типичных коррупционных факторов. Последнее обстоятельство впрочем и у нас фиксируется. Государственная Дума даже за небольшой опыт работы фиксировала, что некоторые из типичных коррупционных факторов стали появляться значительно реже. Например, самый часто встречающийся фактор, когда полномочия органа власти записаны по формуле "Вправе", вместо формулы "Обязан".

В этом плане антикоррупционная экспертиза прямо нуждается в таком дополнении, как мониторинг нормативных правовых актов в части их чистоты от предпосылок коррупции. На этом я остановлюсь. Может быть, есть ко мне какие-то вопросы?