Geum.ru

Программа конференции 3 Стенограмма

Вид материалаПрограмма
Подобный материал:
1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   ...   25
с места

Какой смысл в работе Комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции, если ее заключение не обязательно при рассмотрении закона, а Комитета по безопасности обязательно.

В.Н. ЮЖАКОВ

Заключение Комиссии по противодействию коррупции делали мы. В частности и, прежде всего Эльвира Владимировна Талапина на основе той методики, о которой я рассказывал. Комиссия по противодействию коррупции прошлого созыва предпринимала попытку сделать обязательной проведение антикоррупционной экспертизы, и соответственно учета ее результатов. Но Совет Государственной Думы сказал, что никто вам не мешает проводить экспертизу, представлять ее в профильные комитеты. Они, безусловно, будут учитывать. Они так и делали, примерно в 70 процентах случаев.

Безусловно, правильным был бы другой подход, но до него еще не доросли, все время ждем чего-то. Хотя в других странах это уже сделано. Сделать антикоррупционную экспертизу не важно, в каком составе, в составе правовой экспертизы или в дополнение к ней, в такой последовательности, до традиционной правовой экспертизы или вместе с ней. Но главное, устранять эти правовые предпосылки коррупции, сделать обязательным для нормотворческого процесса. Это можно было бы сделать в законе о принятии законов или в законе о принятии нормативных правовых актов или в нормативных правовых актах субъектов Федерации о принятии нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, и так далее. Это целая серия таких актов.

Это частично можно сделать в законе о противодействии коррупции, который мы все время ждем и куда бы мы эти предложения сдавали, это сделать. Надеюсь, что все-таки так или иначе это будет сделано. И если это не будет сделано в ближайшее время в этом ожидаемом законе о противодействии коррупции, мы вместе с Комитетом по безопасности Госдумы инициируем внесение изменений в Регламент Государственной Думы в отношении проектов федеральных законов, когда они уже поступили в Государственную Думу, или когда субъектом права законодательной инициативы являются сами депутаты Государственной Думы.

Далее. В проекте постановления Правительства, о котором я вам сказал, об утверждении порядка и методики проведения антикоррупционной экспертизы или более точно — проведение экспертизы на предмет выявления положений, которые могут способствовать проявлению коррупции. В отношении, правда, пока только проектов нормативных правовых актов устранение выявленных коррупционных факторов делается обязательным. То есть учет, как там специальный раздел в этом порядке и в методике, результатов экспертизы на коррупциогенность. Там прямо предписывается — устранять выявленные типичные коррупционные факторы. Тем, кто пишет нормативный правовой акт, соответственно у себя в голове устранять из той нормы, которую ты пишешь: правовой службе, Правовому управлению или Минюсту, направлять разработчику для устранения этих типичных коррупционных фактов, и так далее, в том порядке, который установлен.

Что касается учета результатов независимой экспертизы, я уже подробнее говорил. Но в принципе лучший вариант, это когда у нас появится закон о принятии законов или закон о подготовке и принятии нормативных правовых актов. Там это должно быть специально указано. Но повторюсь, я с этого начал, у нас уже есть субъекты Федерации, которые своими законами предписали не только обязательность антикоррупционной экспертизы, но обязательность применения методики и обязательность устранения выявленных коррупционных факторов. Правда, при этом есть такая проблема, методика везде одна и та же, как оказывается, та памятка 2004 года, которую мы изготовили, и потом частично методика 2007 года, и в прокуратуре, которая методические рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы сделала, и в Общественной палате, и в Торгово-промышленной палате, которая в отличие от многих других честно указала на то, что она использует, и во многих других случаях, и в субъектах Российской Федерации. Но проблема остается в том, что многие стараются идти по пути наименьшего сопротивления. И вместо 22 коррупционных факторов, которые нужно выделять, в конечном счете, вот например, как в Томской области они дошли до 5-ти коррупционных факторов и ограничиваются этим, то есть то, что попроще и менее конфликтно.

Но повторюсь. По крайней мере, в 6-ти субъектах Федерации обязательность устранения выявленных коррупционных факторов установлена.

Поэтому ваш вопрос абсолютно правомерен, и ответ на него должен дать закон или соответствующий нормативный правовой акт.

В.В. МАРКИН

Два вопроса. Первый вопрос. Учитывает ли вот эта методика ваша и сам подход, прежде всего антикоррупционную экспертизу нашего законодательства, связанного с бюджетом? Потому что все мы знаем, что новый Бюджетный кодекс — это неисчерпаемый колодец для всяческих злоупотреблений. Вот с Шахраем мы недавно на эту тему разговаривали. Укрупненная номенклатура, трехлетний период, необязательность субъектов отдавать долги, кредиты в смысле, и так далее, все это неисчерпаемо, в принципе.

В.Н. ЮЖАКОВ

Давайте так: ваш вопрос включим в рамки того, что уже было поставлено, об ограничениях методики, то есть в отношении чего может применяться. В отношении бюджета мы не применяли, хотя как гипотеза, наверное, методика позволяет это сделать. Мы, по крайней мере, знаем, коллеги говорили, если я не ошибаюсь, из Узбекистана о том, что они собираются принимать в отношении к бюджету методику. Мы пока не применяли. Мы применяли ее, если говорить о действующих нормативных правовых актах, к законодательству о закупках, к законодательству о здравоохранении, об образовании, все, если о действующих говорить, на федеральном уровне. То есть упаковали в другой вопрос ваш вопрос, Эльвира Владимировна на него ответит.

В.В. МАРКИН

И второй вопрос. Вы ничего не сказали о законопроекте о лоббизме, о лоббировании. Как может быть решена проблема коррупции в данной закнопроекте?

В.Н. ЮЖАКОВ

Просто мы с вами говорим не о противодействии коррупции и не о специализированном антикоррупционном законодательстве. Тут можно о многом говорить. Например, о законе об информационной открытости государственных органов, тут много вопросов, которые пока требуют уточнения с тем, чтобы была обеспечена действительно информационная открытость деятельности государственных органов. Можно другие законы привести, которые нужны для противодействия коррупции. Мы говорим об узкой теме, она у нас заявлена как узкая, это устранение предпосылок коррупции из законов, подзаконных актов как ранее принятых, так и вновь принимаемых. Поэтому мы и не трогали закон о лоббизме. Давайте последний вопрос, Эльвиру Владимировну попросим рассказать.

с места

В каких субъектах Федерации антикоррупционная экспертиза законодательно закреплена.

В.Н. ЮЖАКОВ

Томская область, если я не ошибаюсь, Мурманская, Кемеровская, Саратовская, Брянская области можно продолжать. То есть более чем в 40 субъектах антикоррупционная экспертиза проводится, и в той или иной форме она легализована. Где-то просто в законе о противодействии коррупции записана необходимость или обязательность проведения антикоррупционной экспертизы, где-то приняты подзаконные акты, где-то утверждена методика. В 6-ти, я оговорился, методика утверждена, и я, честно говоря, не помню, где именно, какие субъекты. Это я сказал цифру 6, потому что ее вчера на конференции озвучил Минэкономразвития, который весь объем информации получает. Поэтому я не знаю, где именно утверждено. Могу вам назвать порядка 25-ти, где она разработана, а насчет конкретного принятия, могу допустить неточность.

Давайте мы передадим слово Эльвире Владимировне. Ее задача гораздо более предметна, чем это делал я, рассказать об основном инструменте антикоррупционной экспертизы, типичных коррупционных факторов. Мне кажется, Эльвира Владимировна, надо как-то сделать коррекцию в данной аудитории, может быть точечно о них сказать.

Э.В. ТАЛАПИНА

Прежде всего, про сферу применения методики, поскольку всех это интересовало. Она была рассчитана изначально только на те нормативные акты, которые регулируют деятельность исполнительной власти. То есть в принципе на коррупцию даже не политическую, а ту, которая существует на уровне исполнительной власти. Затем поступили к нам такие предложения, чтобы попробовать сделать экспертизу того же КоАПа, процессуальных кодексов, посмотреть те же самые полномочия судьи, не слишком ли они широкие и так далее. На это было сказано, конечно же, нет, в плане полномочий судьи. Потому что, во-первых, инструментарий методики действительно рассчитан на чиновника, на деятельность, которая должна являться подзаконной, а не на судебную деятельность.

Кроме того, то, как принимает решение судья, подвержено определенной специфике и лежит в основе вообще этой деятельности. Потому что если судью лишить права выбора той или иной нормы или каких-то диапазонов санкций и наказаний, и так далее, то у нас пропадает весь смысл деятельности судьи в плане индивидуализации наказания. Потому что он обязан применить общую норму по отношению к какому-то конкретному лицу. И поэтому здесь не советую. Хотя, по-моему, фонд "ИНДЕМ" делал анализ некоторых норм Кодекса об административных правонарушениях. И действительно можно считать специфическими коррупционными факторами возможность переквалификации уголовного преступления на административный проступок, вот тот же самый большой диапазон наказаний. Это является факторами коррупциогенности. Но другое дело, как с ними бороться. Вот точно не этой методикой. Потому что лишить судью вот этого права невозможно. В судейской коррупции есть собственный арсенал методов борьбы: от их назначаемости в особом порядке, отбора их квалификационного, от системы обжалования их решений и так далее. То есть здесь совершенно особая такая сфера.

В.Н. ЮЖАКОВ

То есть если переводить это в те задачи, которые были поставлены ранее, то возможно здесь следует пытаться разработать именно не первичную, а специализированную методику антикоррупционной экспертизы. Но пока эта задача не решалась.

Э.В. ТАЛАПИНА

Перед выборами особенно был всплеск такой волны, попытались к избирательному законодательству тоже это применить. Хотя там тоже не исполнительная власть. И говорят, что кое-что там работает, кое-что вылавливается. Но здесь тоже есть специфика. Опять-таки говорю: язык методики, он все-таки административно-правовой. Он рассчитан на определение полномочий государственного служащего, находящегося в специфическом положении, лицом к лицу с гражданами и юридическими лицами, которые к нему обращаются. Поэтому я здесь тоже бы предостерегла.

И, кроме того, есть опыт применения методики и к смешанным правовым отношениям, вот то же самое образование и здравоохранение, отрасли, там ведь не только публичное право, там есть очень много частных правовых норм. Соответственно, методика работает в части все-таки публичного права. Потому что ограничивать те же самые действия государства, которые он имеет право совершать в имущественных отношениях при помощи этой методики, просто нецелесообразно. Потому что в противном случае мы лишаем государство права нормально распоряжаться теми же своими акциями и так далее. То есть здесь опять-таки нужно выстраивать другой арсенал методов борьбы с коррупцией, но не при помощи этой методики. Хотя на той же конференции с участниками государств СНГ и Европы, и Прибалтики, был такой опыт в Узбекистане, они банковское законодательство, например, по выдаче кредитов просмотрели при помощи этой методики и говорят, что все нормально. Но единственно, там терминологию надо подправить, потому что банковский служащий, он корпоративный служащий, там тоже есть определенная иерархия, определенные правила и так далее. То есть в принципе можно применить, но очень осторожно обращаться с терминологией. Потому что она специфическая, административная.

Возвращаясь опять-таки к тому, почему методика возникла. Она, прежде всего в России возникла, и потом распространилась на постсоветское пространство. Европа, допустим, такие антикоррупционные экспертизы не проводит. Их это не интересует. Я сама имела разговор с французскими коллегами по поводу того, не интересно ли это вам. Они говорят, что нет, нам это не интересно, потому что у нас, во-первых, нет коррупции, во-вторых, у нас государственные служащие просто не берут взяток, они у нас готовятся в совершенно особом порядке, они очень дорожат тем местом, которые они получают в результате долгой должностной лестницы и так далее. То есть в Европе этого нет.

Я бы здесь добавила чисто юридические еще причины, связанные может быть с какими-то и советскими традициями, и российскими традициями, а именно то, что наше законодательство, оно очень детализировано, оно очень инструктивно. Мы привыкли смотреть норму и видеть, к чему она приводит, для нас она должна быть абсолютно детальной и конкретной — то, чего нет в тех же западных странах. Поэтому вот эта причина, вот эта наша инструктивность, детальность, она и используется в методике. Коль скоро норма у нас такая прописанная, то пусть будет там прописан правильный шаблон действий того же самого государственного служащего. То есть не коррупционный вариант.

И соответственно у нас очень мало внимания уделяется принципам права, принципам законодательства, и судебные решения выносятся тоже у нас на основании только нормативного текста, и суд не руководствуется принципами разумности, целесообразности, учета интересов и так далее. То есть таких судебных решений вы, конечно же, не встретите. И соответственно это тоже учтено в нашей методике.

Почему, задавался тут вопрос, мы считаем антикоррупционную экспертизу частью правовой экспертизы? Дело в том, что просто, видимо, люди не были знакомы с содержанием методики, а она действительно основана на применении правил юридической техники, просто в антикоррупционном аспекте. Поэтому здесь очень важно знать вот эту нормальную правовую базу составления законопроекта или иного проекта нормативного акта. Поэтому я всегда говорю, что в принципе полноценную антикоррупционную экспертизу может провести только юрист, вот по нашей методике, хотя есть примеры того, что это делают экономисты, журналисты и так далее. В общем-то, она изложена вполне доступно. Но все-таки чтобы эта экспертиза была весомой, аргументированной, это должен делать все-таки квалифицированный юрист. И соответственно наша специализированная правовая экспертиза является антикоррупционной экспертизой. Хотя в странах СНГ есть разные подходы и проводят некую такую оценку коррупциогенности и в экономическом плане тоже. И, кстати говоря, допустим, в странах Балтии, часть антикоррупционной экспертизы составляют заключения по поводу того, кто составил законопроект, в какую сферу он вторгается, устанавливаются ли там новые налоги, новые права и обязанности для субъектов и так далее. То есть здесь уже это как раз проблема лоббизма.

Может быть, мы надеемся на то, что у нас будет этот закон о лоббизме, и тогда это будет такая специфическая сфера для экспертизы. Антикоррупционную экспертизу мы стараемся как-то больше направить в довольно узкое русло, чтобы ее результаты были очень очевидные, они были бы не демагогические, потому что понимаете, что в Государственной Думе можно заболтать любую проблему. А когда даются абсолютно конкретные юридические аргументы, то здесь уже, наверное, это было бы сложнее.

И в более широком таком плане, есть такое понятие, оценка регулирующего воздействия, где и социологические инструменты используются. Это больше для западных стран характерно, где они не концентрируются именно на коррупционном аспекте, а смотрят вообще, что там этот закон принесет для общества: повысится ли собираемость налогов, станет ли народ более счастливым и так далее. То есть там существуют разные параметры этой оценки.

В.Н. ЮЖАКОВ

Можно отметить еще один момент. У нас ведь тоже сейчас развивается тенденция к созданию оценки регулирующего воздействия, такой целенаправленной системы мероприятий, которая дополняется, в том числе и мониторингом нормативных правовых актов. И у нас есть тоже попытки включить в оценку регулирующего воздействия антикоррупционную экспертизу, но с акцентом не на те правовые аспекты, о которых мы говорили, выявить типичные коррупционные факторы и устранить их, а с акцентом на оценку тех коррупционных последствий, которые этими правовыми предпосылками коррупции создаются, на оценки коррупционных рынков, которые ими создаются. Это возможная и нужная работа. Но она другого профиля.

Еще раз повторюсь, мы ставим задачу устранить правовые предпосылки независимо от того, какого объема коррупционные рынки они создают. Хотя оценить их тоже важно и полезно.

В заключение моей части выступления я хочу обратить ваше внимание, что вы можете посмотреть многое из того, о чем мы говорили, и фактически содержание еще не принятого постановления Правительства о порядке и методике антикоррупционной экспертизы на сайте Центра стратегических разработок. Мы специально с Эльвирой Владимировной провели эту работу и разместили там примерную методику и примерный порядок проведения антикоррупционной экспертизы.

Методика на сайте не в формате брошюры, потому что брошюра, и памятка, и методика антикоррупционной экспертизы, они в большей степени рассчитаны на обучение, на освоение методики. А то, что размещено на сайте, то, о чем я говорю, примерная методика и примерный порядок проведения антикоррупционной экспертизы, они рассчитаны на их утверждение нормативно-правовым актом. Поэтому может быть это будет вам интересно, в том числе для регионального применения.

Э.В. ТАЛАПИНА

Далее, откликаясь на те вопросы, которые были поставлены, по поводу обязательности антикоррупционной экспертизы. Я тоже за то, чтобы антикоррупционная экспертиза была бы обязательной, но я не думаю, что все нормативные акты стоит смотреть при помощи методики. Потому что есть нормативные акты, где в принципе вообще нет полномочий государственных служащих и там оценивать нечего.

Есть сферы, где степень коррупциогенности достаточно низкая. И, во всяком случае, может быть можно составить какой-то график, где определить, что в первую очередь, что во вторую, что в третью. Мы как раз исходили из понятия коррупциогенных сфер. Потому что есть некие такие отрасли деятельности государственных служащих, где они неизменно подвергаются риску коррупции, или даже соблазну коррупции. Имеется в виду, прежде всего там, где государственный служащий распоряжается бюджетными средствами в любой форме, тот же самый Бюджетный кодекс, распределение субсидий различных и так далее. Там, где идет распоряжение государственным имуществом, тоже самый повышенный риск. Там, где есть вопрос по решению о мерах государственной поддержки или льгот предоставленных гражданам и организациям. И заявительные отношения любого плана, то есть там, где есть гражданин, организация, и они реализуют свое право в каком-то органе власти. Это регистрационные отношения, разрешительные, лицензионные и так далее. Везде, где чего-то нужно получить от органа государственной власти и где непосредственно происходит встреча чиновника и бизнеса или гражданина.

Какой вопрос у вас, связанный с тем, что говорили.

вопрос

Как Вы считаете, необходимы ли экспертные антикоррупционные экспертизы Счетной палаты на законопроекты, касающиеся бюджетных ассигнований или других учреждений?

Э.В. ТАЛАПИНА

Я считаю, чем больше органов будет к этому подключено, тем лучше. Потому что пока что на данный момент в нашей стране было сделано только 12 экспертиз в Государственной Думе.

с места (тот же)

Если будут проводить экспертизы множество различных органов или учреждений, то это ни к чему хорошему не приведет и пользы мы не получим!

Э.В. ТАЛАПИНА

А это называется демократия, когда у всех есть свое мнение. И здесь я хотела к этому вернуться. По поводу обязательности экспертизы я сказала, что она должна быть, но ни в коем случае заключение эксперта не должно быть обязательным. Иначе мы перекладываем ответственность за разработанный нормативный акт на этого эксперта, который сказал не так, а надо вот так. И все сказали "да", и значит соответственно у нас есть одно лицо – эксперт, который прав и несет ответственность за это.

с места (тот же)

Но ведь те, кто принимает закон, они же ведь тоже несут ответственность. Например, Комитет по безопасности, когда они дают заключение на закон, они берут на себя ответственность. Почему комиссии по коррупции заключение не обязательно, а заключение комитета по безопасности обязательно?

Э.В. ТАЛАПИНА

Потому что это в регламенте Думы не предусмотрено.

В методике изложено четыре группы коррупционных факторов. Основной принцип – это связать излишне широкие полномочия государственного служащего. То есть в виду неопределенности правовой нормы, когда она создает некий правовой туман, и государственный служащий может в нем делать все, что хочет. Либо, когда эта норма в плане пробела умалчивает вообще об этих полномочиях, и соответственно они создаются на месте им самим, либо когда существует вариант противоречий, коллизий и служащий имеет легальное право выбрать ту или иную норму, подлежащею применению в данном конкретном случае. В том плане, какой ему выгоден на данный момент.

Самая первая и большая группа, часто встречаемая, это коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органов власти. Все, что связано с закреплением самих этих полномочий. Те дефекты в закреплении этих полномочий, они и называются коррупционными факторами, самый известный и распространенный – это широта дискреционных полномочий. То есть тех полномочий, которые используются органом власти по собственному усмотрению.

Они есть в любом государстве, в любом нормативном акте они присутствуют, но нас настораживают именно широкие дискреционные полномочия. И чтобы их квалифицировать как широкие, в методике изложен ряд индикаторов, который позволяет сказать, что здесь у государственного служащего есть возможность выйти за пределы. Скажем, когда есть любые недостатки в определении сроков реализации этих полномочий: этих сроков нет вообще, эти сроки чрезмерно большие, установлены альтернативные сроки и так далее.

Могу привести пример из одного административного регламента по поводу предоставления государственной услуги в виде денежных выплат либо в виде натуральной помощи единовременно или в течение периода не менее трех месяцев. Вот такое было записано в одном из российских регионов. Фактически давалась возможность на усмотрение государственного служащего предоставить эту услугу один раз одному лицу либо несколько раз другому лицу, более, может быть, близкому, и таким образом на легальных основаниях распорядиться государственными средствами, выделенными для этой социальной помощи.

Либо, когда это срок выполнения любого полномочия. Та же самая регистрация юрлиц. Почему ее сделали пять дней? Тоже здесь был антикоррупционный смысл, потому что когда эти сроки были сначала два месяца, потом месяц, то всем юристам-практикам было хорошо известно, что всегда возникала у бизнесменов необходимость и потребность эту очередь убыстрить и сделать это гораздо быстрее. То есть, когда написано "в течение месяца", то можно это сделать в течение дня или трех дней, и тогда дополнительно доплатить лицу, ответственному за это. Поэтому с формулировкой сроков тоже нужно обращаться очень аккуратно и максимально их сокращать.

Именно поэтому антикоррупционная экспертиза у нас идет в русле административной реформы и оценки эффективности госуправления. То, что считается наиболее эффективным управленческим решением, одновременно, как правило, является и антикоррупционным решением. Поэтому если выверить срок, сделать его реальным, то основания для коррупции здесь могут отпасть.

Другой индикатор широты дискреционных полномочий – это отсутствие оснований для принятия решений, когда из самого нормативного текста мы не видим какое решение, в каком случае государственный служащий принимает по обращению. Как правило, у него два варианта: положительный и отрицательный. На любое заявление можно дать отказ, а можно его удовлетворить. И наша задача в плане антикоррупционной экспертизы, чтобы уже из текста нормативного акта мы видели, в каких случаях, при наличии каких условий решение будет положительным и в каких случаях может последовать отказ. Это делает управление более ясным и открытым, внятным и понятным для обращающихся граждан и юридических лиц. Поэтому, если нет оснований или условий для принятия решений, то это, конечно, широкие дискреционные полномочия, потому что их выдумывает непосредственно государственный служащий. Причем, может выдумывать как в конкретном случае, так и путем издания каких-то ведомственных инструкций, что тоже может использоваться нашими ведомствами. Они для себя решают, что в таких-то случаях, вот такие документы надо подать, а если вы не подали, значит, мы вам отказываем. Хотя в законе об этом ничего не сказано.

Кстати, ликвидировать дискреционные полномочия, в плане того, когда участвуют несколько органов в этой цепочке: известные согласования землеотводов и так далее, когда надо пройти много ведомств, много виз получить, то здесь есть такой хороший способ избежать коррупции – это одно окно или "зеленый коридор", как его называют, то есть минимизировать контакт чиновника и заявителя. Чем меньше они общаются в личном плане, коль скоро у нас проблема коррупции такая большая, то нужно это общение минимизировать – в плане одного окна – и сделать сбор всех этих согласований административным: не гражданин должен ходить и собирать эти визы, а проще говоря, оплачивать каждую из них в каждом органе, а эта ответственность ложится непосредственно на орган, издающий окончательный документ. То есть, это его административная сфера. Он, может быть, не ходит, а рассылает, но как-то это все делает, а гражданин уже получает конкретный результат в виде собранных виз. Поэтому здесь есть такая рекомендация. Там, где это возможно, конечно.

Есть следующий коррупционный фактор, он является частным случаем широты дискреционных полномочий, о котором мы уже упоминали – определение компетенции по формуле "вправе". Его иногда неправильно понимают и считают, что вообще у государственного органа не должно быть прав. И соответственно, если мы видим где-то в законе "…государственный орган может", "…государственный орган вправе", то это неправильно, и это всегда нужно убирать и изменять на обязанность.

Дело в том, что этот фактор рассчитан на полномочия, реализуемые визави, то есть по отношению к реализации права, заявленного гражданином или организацией. Там не может быть необоснованной диспозитивности, потому что иногда государственный служащий, читая закон, и больше всего наши граждане, читая закон, они читают так, как написано: раз может, значит, может сделать, а может и не сделать. Хотя с точки зрения административиста – специалиста по административному праву – проблемы здесь нет никакой. Потому что право и обязанности органа образуют полномочия и соответственно, что он делает вправе, то он одновременно и обязан делать. То есть здесь проблемы нет.

Но у нас, к сожалению, Россия населена не только специалистами по административному праву, поэтому практика идет совершенно в обратном направлении, и вот эти формулы служат ложными друзьями и воспринимаются как диспозитивное гражданское право, реализуемое по усмотрению. Именно поэтому мы и включили эти формулировки как фактор коррупциогенности, и рекомендуется от этих формулировок избавляться, когда речь идет о компетенции органа по отношению к заявителю. Но это не означает, что у органа нет прав, скажем, в административном плане, по отношению к другим государственным органам. Скажем, запрос информации. Это, конечно же, не трогает сферу безопасности оперативно-розыскной деятельности, где все основано на предположениях, и только высокая общественная опасность оправдывает наличие таких прав, реализуемых по усмотрению. То есть, здесь есть исключения.

Что касается тех отношений, на которые направлена методика, в исполнительной власти, то там этого не должно быть. Если написано (как это было в законе о туристской деятельности, прошедшем у нас экспертизу), что федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма вправе отозвать у туроператора свидетельство в случае выявления каких-то нарушений, то это, конечно, неправильная формулировка. Потому что, если выявлено нарушение, то уже отозвать обязан. А если "вправе", то тогда возникает площадка для торга. И этот фактор у нас был устранен в ходе антикоррупционной экспертизы этого закона.

Следующий фактор – завышенные требования к заявителю, предъявляемые для реализации его права. Он обнаруживается тяжело, когда делают экспертизу сами государственные служащие. Потому что с их точки зрения все требования разумны и достаточны и им так удобно. Но, зато он очень легко обнаруживается независимыми экспертами, в частности, бизнес-сообществами, которые мы обучаем делать эту антикоррупционную экспертизу. Потому что только они знают, во что им обходится реально, скажем, предоставление нотариально заверенных копий в соседние кабинеты, в один и тот же орган, где они копятся в каких-то папках и пылятся; заказ какой-нибудь дорогостоящей экспертизы, которая тоже служит только основанием для подачи каких-то документов и так далее.

Но и в плане формально юридическом на завышенность требований рекомендуется проверять все перечни, которые существуют в нормативном акте, на предмет их закрытости. То есть, если вы встречаете любой перечень документов, прилагаемых к заявлению, и перечень оснований для отказа, который не закрыт, и там написано, что, что-то может быть и другое, то, конечно же, это сразу повышает риск коррупции в разы, поскольку это "другое" может быть просто выдумано под конкретного заявителя и выставляться как предмет для вымогательства взятки.

Поэтому завышенные требования – это такой довольно тяжелый фактор для определения, но мы на начальных стадиях даже просто рекомендуем брать по-максимуму, имея в виду, что заключение эксперта будет обсуждаться, затем и что-то лишнее в этом плане всегда легче будет отсечь, чем пропустить такой росток для последующей коррупции.

В частности, что связано с теми же самыми копиями документов или то, что у нас делает Московская областная Регистрационная палата, которая в своем внутреннем ведомственном акте выдумала, что обязательным реквизитом договора купли-продажи недвижимости является указание пола сторон этого договора и без этого они на регистрацию документы не принимают. Это пример завышенных требований, причем, находящихся в абсолютной коллизии с гражданским законодательством России.

Следующий коррупционный фактор, он у нас называется "злоупотребление правом заявителя", когда те же самые дискреционные полномочия преподносятся через демократически обставленное право того же самого гражданина или юрлица, которое приходит в орган власти за чем-то.

Дело в том, что иногда предоставление альтернативы тому же самому заявителю на самом деле прикрывает дискреционные полномочия органа власти. И возможно, обставляет таким демократическим фасадом коррупционную сделку. Самый явный пример – законодательство о госзакупках. Оно тоже прошло у нас экспертизу. Есть такое право у любого участника конкурса… Если знаете процедуру госзакупок, дается срок на подачу заявок. Как правило, это должно быть не меньше месяца и в течение этого месяца собираются все заявки. Так вот, в течение этого месяца у участника, который уже подал заявку, есть право по закону внести в нее изменения. Это очень опасное право, потому что таким образом тот же самый орган власти может подсказывать, как эту заявку подкорректировать, чтобы она стала проходной.

И я, честно говоря, когда делала эту экспертизу, этот фактор выделила абсолютно гипотетически, но было мое удивление очень большим, когда мне сказали, что это очень широко на самом деле применяется. Вот именно такое право внесения изменений участником. На самом деле за этим стоит орган власти, который просто подводит эту заявку под те требования, которые сделают в дальнейшим его победителем. Это используется, это абсолютно реально.

Следующий фактор – это выборочные изменения объема прав. Он рассчитан на безадресные нормы. То есть, там, где нет действующего лица в виде органа власти, нет самого заявителя в явном виде, а есть некая декларация о каком-то правиле. В частности у нас многие ресурсные акты, те же самые Водный и Земельный кодексы очень много таких норм содержат в плане установления какой-то нормы природопользования. Допустим, когда запрещается строительство чего-то на определенном виде участков земельных или лесных. Но при этом ставится запятая или следующим предложением говорится, что в исключительных случаях это может быть. То есть, в принципе всем нельзя, но в исключительных случаях (непонятно в каком порядке, это не расшифровывается, как правило, в кодексах), но это все-таки сделать можно. Или наоборот, может быть ситуация, когда все разрешено, но в исключительном случае можно запретить кому-то. Это тоже пример выборочного изменения объема прав по отношению к какому-то конкретному заявителю.

Приводила пример, его журналисты сразу подхватили и распропагандировали. На самом деле, если вы также часто летаете, как и я, и едете в аэропорт, обратите внимание на щиты вдоль кольцевой дороги, где написано, что продается дорого земля в заповедниках Подмосковья. Все знают, что в заповедниках этого делать нельзя, однако, если внимательно почитать Земельный кодекс (просто руки не дошли), то наверняка это коррупционный фактор присутствует в плане того, что в исключительных случаях там чего-то смогли или сделали. Как правило, нельзя в заповедниках землю использовать, а когда очень хочется и когда она очень дорога, наверное, можно.

Следующий такой фактор, как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Здесь говорили мы уже в первой части о том, что ведомственные акты несут в себе потенциальную опасность, хотя никто не оспаривает их ценности. В том плане, что они очень технические, учитывают специфику отрасли, действительно составляются узкими профессионалами. И, может быть, все нельзя затолкать в закон и, наверное, не стоит этого делать, но, тем не менее, любой ведомственный акт содержит гораздо больше возможностей для коррупции, чем закон. Хотя бы в силу той процедуры, по которой он принимается. Все-таки, закон у нас обсуждается открыто, широко, есть процедура его разработки, есть довольно длительная процедура согласования этого текста. Ведомство все это делает кулуарно, самостоятельно, без консультаций с тем же обществом, с бизнесом, с теми людьми, на кого будет рассчитано в последующем применение этого акта. Поэтому уже в этом заложены достаточно большие потенциалы коррупциогенности.

И более того, почему у нас этот фактор здесь возник? Почему очень часто проникают эти формулировки, что "вот это в законе, а вот этот порядок разрабатывается Правительством" или "это делается в порядке, установленном федеральным уполномоченным органом". Дело в том, что не всегда туда проникает то, что носит именно такой специфический, технический характер. Зачастую просто депутаты не знают, как этот вопрос урегулировать или очень спешат принять закон и соответственно они говорят, что этот вопрос да, должен быть, но давайте мы его запишем на Правительстве, и оно потом это сделает. Здесь еще такая кардинальная ошибка, что это "потом" никогда у нас не определяется сроками. А было бы это очень просто: во вводном законе или в статье указать срок конкретный, допустим, в течение двух месяцев, когда то же самое Правительство или уполномоченный орган должны принять эти нормативные акты, о которых говорится в законе, – было бы уже, наверное, легче.

И, кроме того, тоже задавался здесь вопрос. Очень желательная была бы, наверное, процедура, чтобы все-таки у нас законопроекты принимались неким таким пакетом, и уже были бы подготовлены проекты этих ведомственных актов. То есть уже было бы видно, что у нас уйдет в последующем в ведомственный акт и не вторгается ли он в компетенцию законодателя, если бы депутаты это видели бы уже на этой стадии. Но это опять-таки относится к ним и к нашей законодательной процедуре, хотя, мне кажется, наверное, в каких-то странах имеется, принятие такого, так скажем, пакета нормативных актов.

Лингвистическая коррупциогенность   следующий коррупционный фактор. Он связан с любыми недочетами, грубо говоря, с нашим богатым русским языком, с использованием терминов, с расставлением неправильных запятых и даже номеров пунктов, что тоже иногда присутствует, особенно если используется система тех же самых отсылок, когда существует отсылка в несуществующий пункт в том же нормативном акте или на отмененный нормативный акт и так далее.

То есть все это и утяжеляет структуру нашего законодательства, и создает основания для коррупции, потому что у граждан создается такое впечатление, что разобраться в этом безумном количестве нормативных актов, связанных с такими сложными отсылками, ссылками, гиперссылками, может только очень хорошо подкованный специалист, которым является непосредственно этот чиновник, выступающий в роли гуру.

И, кроме того, есть возможность использования, допустим, и трактования тех же самых слов, как в примере с той Регистрационной палатой, которую я вам приводила. Если мы пишем, допустим, что надо предоставить копии, заверенные в установленном порядке, все хорошо знают, что порядок, собственно, никем не установлен. Я не знаю, откуда это фраза взялась в нашем законодательстве, но она там очень хорошо прижилась. Хотя общего порядка нет, потому что есть разные абсолютно способы заверения копий: есть нотариальная копия, есть заверение самим юридическим лицом, есть, собственно, самый щадящий такой режим, по которому идут регламенты теперь, это предоставление копий с оригиналом и под ответственность принимающего чиновника, он сам заверяет эту копию, это тоже способ заверения. И кто какой порядок устанавливает, в общем, это, как правило, бывает уже на ведомственном уровне, а то и непосредственно сам принимающий документы определяет. Соответственно, от таких формулировок тоже следует избавляться.

В этой же группе у нас и реализация нормотворческих полномочий органами исполнительной власти, скажем, такое как принятие нормативного акта органом исполнительной власти сверх компетенции или же заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

В чем здесь опасность? Я уже говорила про недостатки ведомственных актов и про то, что, собственно, подзаконный уровень всегда стремится к такому опережающему нормотворчеству. Иногда из очень даже хороших побуждений, потому что отсутствует норма, действовать надо как-то, и принимается, соответственно, на подзаконном уровне некий нормативный акт.

Но опять-таки со всеми теми недостатками, кулуарности, специфичности, непонятности и закреплении уже сложившихся традиционных в данном ведомстве коррупционных схем. То есть без дополнительной антикоррупционной экспертизы этого делать, конечно же, не следует.

Вторая группа – это те коррупционные факторы, которые связаны с наличием правовых пробелов.

Здесь у нас изложены те факторы, которые являют собой случаи частных таких пробелов, и ввиду их особой значимости они могут довольно сильно повлиять на состояние коррупции в той или иной сфере. Первый из этих факторов носит общий характер – это наличие вообще пробела в регулировании, то есть, когда вопрос совсем не регламентирован. Естественно, что заполняться это все будет уже на практике либо ведомственными инструкциями, либо индивидуальными распорядительными актами. Соответственно здесь коррупционная опасность в этом.

Следующий специфический фактор проблема – отсутствие административных процедур, то есть не пробел вообще, а отсутствие порядка совершения действий тем или иным государственным органом. Это тоже очень важно, потому что изначальное знание об этом порядке, во-первых, упрощает работу самому заявителю, который как-то может уже прогнозировать итог и результаты. И это важно в антикоррупционном плане, поскольку административные процедуры государственных служащих очень связывают в случае их наличия, и они обязаны их выполнять и соблюдать. Я думаю, что именно потому, что административные процедуры способны связать некоторую свободу чиновников, у нас не принимается общий федеральный закон об административных процедурах. Хотя этот проект был разработан, и у него было очень много противников, видимо по той же логике, поскольку это бы очень упорядочило деятельность исполнительной власти.

Административная процедура – это порядок совершения действий. Я поэтому как синонимы это употребила. Что есть административная процедура? Как делать какое-то действие.

Но у нас сейчас восполняют этот пробел административные регламенты. Те регламенты, которые сейчас разрабатываются ведомствами, регионами и так далее, они собственно и закрепляют те самые административные процедуры. Правда, на подзаконном уровне, потому что административный регламент – это все-таки подзаконный акт.

Следующий фактор – отсутствие конкурсных или аукционных процедур. Процедура конкурса наиболее желательна в тех случаях, когда имеется несколько претендентов на одно право или на одно благо. Будь-то известные всем конкурсы на замещение должностей, что является более демократичной процедурой, потому что есть возможность выбора более подходящего сотрудника. Но что касается государства, то распределение государственных благ, которые ограничены в плане приватизации имущества, в плане сдачи в аренду государственных помещений, земельных участков и так далее, то здесь, конечно, всегда желательна процедура конкурсного отбора, потому что она обладает рядом преимуществ, она более открытая, ее итоги более очевидны, все это обжаловать проще и так далее. Поэтому, если есть предпосылки для наличия конкурса, но его нормативный акт не содержит, то это, конечно, будет коррупционным фактором. В частности, такой коррупционный фактор у нас был обнаружен при анализе проекта административного регламента, который подготовил Росздравнадзор по экспертизе лекарственных средств, где они предлагали отбор экспертов проводить либо на основании заключаемого договора, либо на иной основе. То есть фактически никакого конкурса экспертных организаций предусмотрено не было, и создавались все условия для заказных экспертиз.

Следующий коррупционный фактор — это отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих. У нас есть, я так понимаю, в зале государственные служащие. Вы прекрасно знаете, что основная масса тех запретов и ограничений, которая наложена на госслужащих, они у нас содержатся в общем федеральном законе о государственной гражданской службе.

Во-первых, и здесь есть тоже некие нюансы и кое в чем можно не согласиться с тем, как это сформулировано, но и стоит вернуться к понятию коррупциогенной сферы. И устанавливать некие специфические запреты и ограничения, когда речь идет о проведении тех же самых государственных закупок и определять уже более конкретно, что такое аффиллированные лица, которые не могут участвовать в этих конкурсах, например, что такое конфликт интересов, который у нас продекларирован, можно сказать, в законе о госслужбе. Но фактически, по-моему, нигде это не работает и не определяется. И по отношению к таким потенциально коррупциогенным сферам, это было бы очень желательно.

То же самое я бы расценила как возврат в коррупциогенную сторону, то, что теперь у нас сузились требования к другой платной деятельности у государственных служащих. Если раньше запрет был достаточно четкий, хотя его тоже умудрялись обходить под творческой деятельностью какой-то, иную оплачиваемую работу, но, тем не менее, все-таки было понятно, что государственный служащий может работать только на государство и за бюджетные деньги. И другого ничего он делать на платной основе не может, кроме научной, педагогической, творческой. То теперь у нас запрет не сильный установлен для госслужащих. Ему запрещается только участвовать на платной основе в деятельности органов управления коммерческих организаций, что я считаю, наносит удар по государственной службе, поскольку, во-первых, у госслужащих нет настроя на то, чтобы они работали только на государство, они могут чего-то приискивать себе на стороне, а во-вторых, здесь возможностей для коррупции найти можно очень даже немало. Здесь я не трогаю систему назначения представителей государства в органы управления тех же самых акционерных обществ. Там тоже есть о чем подумать. Но это тоже уже слишком нас уведет далеко в дискуссию.

Фактор отсутствия ответственности государственных служащих. Очень часто в нормативных актах у нас есть некие меры ответственности, очень не конкретизированные и, как правило, направленные не в сторону государственных служащих, а в сторону тех, кто на другом фронте, то есть тех граждан и организаций, которые этот нормативный акт применяют. Так вот здесь все в общем таком рекомендательном плане следует, наверное, указать на то, чтобы ответственность госслужащих все-таки прописывалась, в плане, конечно, корректной отсылки к действующей норме Уголовного кодекса или Кодекса об административных правонарушениях. Потому что даже в случае этих отсылок не всегда существует эта корреспонденция.

И в этом плане опять возвращаюсь к принятию законопроектов пакетом. В частности, если в новом законопроекте идет речь об ответственности госслужащих, об административной и так далее, то всегда нужно предлагать, если этой ответственности нет, одновременное изменение в тот же самый Уголовный кодекс или Административный кодекс.

И тогда можно будет сказать, что служащий не бесконтролен, и действия его можно обжаловать и так далее. И вот следующий фактор, он как раз тоже в эту же копилку, это отсутствие контроля за деятельностью и органа, и служащего, и соответственно общеполитический наш недостаток, потому что вообще у нас общество не привыкло контролировать исполнительную власть. И та не привыкла отчитываться перед обществом тоже, и поэтому любые нормы, которые связаны с публикацией ежегодных отчетов деятельности даже временных каких-то органов, это все должно приветствоваться, использование новых информационных технологий в плане оформления сайтов и так далее.

То есть всё это должно использоваться, и эксперт может в рекомендательном порядке об этом сказать.

И последний фактор в этой группе – это нарушение режима прозрачности информации. То есть в тех случаях, когда обладание информацией создает конкурентные преимущества для участников того или иного процесса.

Например, если сокрыть информацию о проведении торгов, тех же самых государственных закупок, то одновременно сужается круг участников, затем его можно сузить другими еще технологиями с тем же самым подсказом того, какие условия будут проходные. И фактически сам конкурс теряет всякий смысл, поскольку его выигрывает заранее определенное лицо, которое должно выиграть его. Либо отсутствие информации в любой другой сфере по поводу, когда законодательство об образовании, проводили экспертизу по поводу расходования тех же самых каких-то так называемых внебюджетных средств в образовательном учреждении, там тоже если нарушена прозрачность этой информации, нет отчетности, то очень легко эти средства направить совсем не на те нужды, куда они должны быть направлены.

Поэтому всё, что расширяет информационную прозрачность, одновременно является превентивной антикоррупционной мерой.

Третья группа факторов носит системный характер. Первый из них – это ложные цели и приоритеты, то есть когда нормативный акт принимается вообще, с некой завуалированной целью специального создания нового административного барьера, нового источника государственных доходов, урегулирования той сферы, которая, может быть, в этом вообще не нуждается и так далее, то есть декларируется в одном нормативном акте, а принимается он и действует совершенно, в общем-то, в другом плане и на другие цели рассчитан.

Этот фактор – очень сложный для диагностирования, он требует от эксперта очень высокой квалификации и ориентации в законодательстве вообще. То есть для того чтобы посмотреть, собственно говоря, является эта цель ложной или она все-таки истинная, здесь нужно обладать хорошими познаниями в области права.

И, кстати говоря, то мероприятие, о котором мы с Владимиром Николаевичем говорили, показывает, что в некоторых странах, этот фактор, может быть, так и не называется, но они все-таки смотрят в плане того, насколько необходим принимаемый законопроект.

У нас тоже одно время была, если помните, идея у Г. Грефа, когда он возглавлял Минэкономразвития, ввести доказуемость любой дополнительной функции государства в экономике. То есть это означало, что если предлагается законопроект определенный в определенной сфере, то нужно доказать его необходимость. В дальнейшем концепция распалась.

Следующий коррупционный фактор – это нормативные коллизии. Нормативные коллизии – это тот фактор, который, не называя фактором, любое правовое заключение, наверное, обнаруживает. Поскольку коллизии утяжеляют и делают, собственно, очень трудоемким процесс правоприменения. В данном случае коррупциогенность коллизий в том, что существование, скажем, двух норм по одному и тому же вопросу позволяет тому же самому чиновнику выбирать одну из них, подлежащую применению в данном конкретном случае. И здесь я снова возвращаюсь к тем же самым судьям, которым предоставлено право разрешения коллизий тем же самым процессуальным законодательством, но у них за это есть особая система их судейской ответственности по отмене их решений, если они неправильно это применили и так далее. Но разрешение коллизии ни в коем случае нельзя отдавать на откуп государственным служащим исполнительной власти, потому что характер их деятельности является, само слово говорит, исполнительной. Соответственно, те нормы, которые они принимают, должны быть ясными, четкими, и у них не должно возникать вопросов: а что делать в данной какой-то конкретной ситуации, а что собственно нам взять за основу, как применять. Поэтому все коллизии необходимо вычищать из тех актов, которые пришли на экспертизу.

Следующий фактор – навязанная коррупциогенность. Имеется в виду, когда нормативный акт более высокой юридической силы содержит в себе коррупциогенные нормы, которые автоматически проникают в те нормативные акты более низкого уровня, которые принимаются на его основе, в его исполнении. То есть это ситуация с законами и подзаконными актами, это ситуация с федеральными законами и законами субъектов Федерации, и ситуация в этом плане, можно сказать, достаточно патовая, поскольку реагировать здесь, давая какие-то конкретные рекомендации, эксперт практически не может. Он может только констатировать, что при анализе этого нормативного акта он выявил в акте норму более высокой юридической силы, которая эту ситуацию провоцирует, и, указав на это. Но, тем не менее, делать это надо. Особенно в субъектах Федерации всегда тоже говорят, что мы не можем менять норму федерального закона, и мы не можем как-то ее транслировать в другом ключе, в некоррупционном, если это изначально было задано Федерацией.

Но тем не менее субъекты Федерации, наверное, имеют возможность, каким-то образом объединяясь, инициировать изменение федерального законодательства. Это тоже вопрос, который решить, в общем-то, довольно легко технически. Было бы желание какое-то в этом плане поработать.

Ну и, у нас четвертая группа факторов. Она называется "проявления коррупциогенности", потому что здесь речь идет даже не о прямом предположении о наличии коррупции, а о том, что эти проявления коррупциогенности, может быть, уже скрывают свершившиеся факты коррупции, то есть она уже произошла, и мы имеем дело с последствиями; либо просто позволяют раскрываться другим коррупционным факторам, усиливают их воздействие, как некоторые катализаторы.

Это допустим формальная техническая коррупциогенность, то есть любое несоблюдение правил и техники принятия нормативного акта, наличие или отсутствие в нем каких-то реквизитов, которые должны быть или, наоборот, не должны быть; распространение сферы его влияния за пределы компетенции органа и так далее. Для этого существует целый массив нормативных актов о том, как эти нормативные акты на каждом уровне принимать. Одно – это когда федеральные органы исполнительной власти свои ведомственные акты разрабатывают: есть процедура, есть цепочка, есть регистрация, есть порядок согласования... Так, в зависимости от того, какой акт анализируется, нужно смотреть насколько эта процедура была соблюдена.

Самый очевидный пример – принятие проекта закона без обязательной экологической экспертизы. Хотя у нас есть закон об этом и она должна проводиться, но непроведение этой экологической экспертизы, видимо, заранее с уверенностью в том, что решение будет отрицательным, обход этой экспертизы и принятие может свидетельствовать о коррупционных интересах, которые подвигли на разработку этого закона и его принятие.

Следующее – непринятие нормативного акта. Тоже в некоторых случаях бездействие органа власти. Больше всего это, конечно, относится к исполнительной власти, но отчасти и к субъектам Федерации с законами их уровня. Неприятие нормативного акта, то есть его отсутствие, хотя он должен был бы быть. Когда нет нормы, то все отношения реализуются на абсолютно индивидуальной основе. Можно распределять те же льготы, если нет нормативного акта, так, как захочется сидящему на определенном месте человеку; можно решать во взаимоотношениях с предприятиями на этой территории, тоже в индивидуальном порядке, без нормативного акта, и так далее.

То есть когда должен быть нормативный акт, но его нет, такое торможение в его принятии – тоже имеет коррупциогенное свойство и может вполне прикрывать сложившие уже коррупционные схемы распределения тех же самых средств, денежных потоков. Потому что, если принять акт, то все станет очевидным и кормушка эта будет закрыта.

И последнее проявление коррупциогенности – это нарушение баланса интересов. Поскольку в любом нормативном акте всегда присутствует несколько категорий лиц, на которые он направлен, а их всегда практически можно поделить на категории. Это работодатели и работники; это могут быть профсоюзы – другая заинтересованная группа; это производители и потребители; страхователи и страховщики. И интересы у них далеко не всегда совпадают, а практически никогда не совпадают.

Теория права имеет собственные шаблоны соблюдения баланса интересов. В гражданском праве это одно – это, как правило, равенство сторон при защите прав заведомо слабой стороны. В административном праве – это власть, подчинение и так далее. И проанализировать, насколько этот баланс соблюден бывает тоже достаточно сложно, и здесь даже, может быть, не столько юридическая задача. Понятно, что посмотреть, насколько принципы права реализованы – это под силу юристу, но диагностировать нарушение баланса интересов, как это делается в субъектах Федерации – устанавливают, допустим, входные барьеры на тот или иной рынок. Это когда заниматься розничной продажей алкоголя на этой территории может только юридическое лицо, у которого уставный капитал только не ниже такого-то размера, и оно должно быть зарегистрировано на территории этого субъекта Федерации, это в каком-то плане нарушает единство экономического пространства России и диктует тем же предпринимателям размеры их уставного капитала. И поэтому подозрение на баланс интересов здесь всегда возникает.

Другое дело, что сказать это четко и внятно в экспертном заключении, обладая только юридическими познаниями, практически невозможно, поскольку нужно проводить некое исследование и по составу субъектов предпринимательства, и по среднему количеству уставного капитала на этой территории и так далее. Но в принципе задача эта интересная.

"Опора России" активно действует по нашей методике, они пытаются такие экспертизы делать и доказывать, что те или иные действия органов исполнительной власти иногда нарушают их право на свободу предпринимательства, предписывая регистрироваться на определенной территории и иметь такое-то имущество; а где-то еще нужно иметь оборудованный сейф для хранения денег, а иначе вы не получите лицензию на то-то; а где-то нужно пожарную сигнализацию устанавливать и так далее. Всякие такие нюансы могут свидетельствовать о нарушении баланса интересов.

Но зато, несмотря на то, что он такой сложный фактор, его довольно легко можно избежать при внедрении нормальной процедуры обсуждения проекта, что делается при обсуждении проектов законов. Когда привлекаются разные профильные комитеты, есть Правовое управление Госдумы, которое должно придерживаться независимой позиции, то есть только с точки зрения закона. Когда привлекаются, больше в рамках парламентских слушаний, те же самые объединения бизнеса, потребителей и так далее, где каждый может высказать и обратить внимание на то, что здесь наши интересы нарушаются. И восстановить этот баланс интересов под силу внедрением вот такой демократической процедуры обсуждения того или иного проекта. Возможность этого существенно снижена все-таки на ведомственном уровне, поскольку ведомствам свойственен порядок такого более закрытого принятия нормативных актов.

Вот те 22 коррупционных фактора, которые у нас в методике изложены. Еще раз повторяю, они есть на сайте ЦСР. В принципе, методикой пользоваться можно, если кто-то хочет попробовать свои силы в составлении экспертных заключений, но при этом обязательна ссылка на эту методику, с ее выходными данными, поскольку она является авторской и там поставлены две фамилии, которые здесь обозначены. Поскольку есть некие попытки переработки. Если вы ее используете, вы должны ссылаться на имеющийся документ и на тот источник, где вы его взяли. Даже Счетная плата обозначена у нас с авторским значком, потому что использовались материалы проекта, который я делала для Счетной палаты, но они были заказчиком, соответственно, все права были у них.

Наша методика апробировалась в течение двух лет, как минимум, в плане обратной связи в виде тренингов. В основном, в субъектах Федерации и в федеральных органах исполнительной власти, где всегда было очень большое анкетирование, и все предложения, которые там поступали, они использовались.

Спасибо.

__________________