Программа конференции 3 Стенограмма

Вид материала

Программа

Содержание Непроизнесенные выступления Мониторинг законодательства: теоретические проблемы Васильева Светлана Викторовна Экономико-правовой мониторинг институциональных реформ власти 2. Институциональные реформы власти и их правовое обеспечение.

Подобный материал:

• Стенограмма пресс-конференции члена Бюро Правления рспп алекперова, 152.01kb.
• Стенограмма 2-й Всероссийской конференции негосударственных лоцманских организаций, 1111.45kb.
• Стенограмма конференции, 1475.73kb.
• Стенограмма международной научно-практической конференции "Тенденции развития и пути, 1456.1kb.
• Программа Четвертой региональной научной конференции г. Воронеж, 2 февраля 2010, 256.29kb.
• Доклад Н. С. Хрущева «О культе личности», 2958.05kb.
• Предварительная программа конференции 09. 00 10. 00 Регистрация участников конференции., 47.16kb.
• Предварительная программа конференции 09. 00 10. 00 Регистрация участников конференции., 46.65kb.
• Программа конференции "Технологии эффективного и экологически чистого использования, 42.31kb.
• Информационный бюллетень 6 октября 2008 года, 443.25kb.

Непроизнесенные выступления

Ахматов Алексей Валерьевич,

Помощник председателя Общественно-информационного центра МГУ имени М.В. Ломоносова, кандидат философских наук


Мониторинг законодательства: теоретические проблемы


Сегодняшнее состояние российской правовой системы характеризуется высокой степенью нестабильности и примерами нарушений "буквы закона"¹, что является результатом не только постоянного обновления законодательства, но и во многом несоблюдения, неисполнения и просто игнорирования уже действующих правовых норм субъектами права различного статуса, что, соответственно требует поиска новых способов повышения эффективности точного исполнения правовых предписаний. В связи с принятием законодателем и вступления в законную силу таких новых кодифицированных правовых актов, как Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, четвертой части Гражданского кодекса Российской Федерации, а также продолжающимся постоянным принятием новых правовых актов² появилась витальная необходимость создания системы контроля исполнения действующего законодательства, одним из важнейших элементов которой, на наш взгляд, должен являться постоянный мониторинг законодательства³.

Несмотря на de jure отсутствие специального правового закрепления на уровне нормы права понятия мониторинга законодательства, представляется возможным отметить, что сегодня различными органами российского государства мониторинг как процедура применяется на практике. Так, например, генштабом производиться мониторинг призывной кампании⁴, а Минфином мониторинг бюджетного сектора экономики⁵ и т.д. мониторинг используется Правительством Российской Федерации⁶, а также высказываются предложении об использовании мониторинга при осуществлении различных федеральных целевых программ⁷. кроме того, актуальность и необходимость мониторинга законодательства отмечают и представители Ассоциации юристов России⁸.

Обзор юридической научно-информационной литературы за последнее время показывает, что тематика мониторинга законодательства все больше привлекает внимание отечественных ученых-правоведов⁹, причем не только представителей теории права, но и специалистов по отраслевому законодательству, что естественно, ибо проследить исполнение нормы права проще всего именно с помощью мониторинга законодательства. К сожалению, сама тематика мониторинга законодательства, насколько нам известно, ещё не являлась предметом самостоятельного, отдельного диссертационного исследования, хотя она упоминается в подобного рода работах, но пока только в связи с деятельностью Росфинмониторинга¹⁰.

В то же время необходимо отметить, в различных правовых системах мира возможно выделить ряд процедур, являющихся по сути элементами мониторинга законодательства. В ряде зарубежных государств, например, в Австралии, Правительство приняло график пересмотра законодательства. На основании этого графика проводится "инвентаризация" действующих нормативных актов с точки зрения их целесообразности в той или иной сфере деятельности. Оценка осуществляется специально созданной комиссией, её отчеты являются публичными, и любое заинтересованное лицо может прислать свои комментарии. Правительство на основании этого отчета принимает решение о внесении в Парламент требования о корректировке законодательного регулирования – внесение соответствующих изменений или отмене нормативного акта¹¹. Однако в России тематика мониторинга законодательства, как в области теории, так и в области практики, является достаточно новой и не апробированной.

Среди различных органов государственной власти сегодня наиболее полно применяет и обсуждает мониторинг законодательства Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Именно по его инициативе тематика мониторинга законодательства широко рассматривается в докладах данного органа законодательной власти "О состоянии законодательства в Российской Федерации"¹², а на базе РАГСа при Президенте Российской Федерации проводятся ежегодные всероссийские научно-практические конференции на тему "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики". Большую работу по мониторингу законодательства проводит Комиссия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации. Так, ею были организованы несколько крупных круглых столов по данной проблеме, а также по её инициативе был создан в ноябре 2007 года Центр мониторинга права при Совете Федерации Российской Федерации¹³.

Теоретическую базу мониторинга законодательства в отечественной правовой науке длительное время разрабатывает профессор Ю.А. Тихомиров, который рассматривает мониторинг законодательства как систему "постоянного отслеживания всего жизненного цикла нормативных правовых актов, законодательства, правовой системы. Объектами могут быть как отдельные законы и иные акты, так и функционирование ветвей власти в аспекте права. В итоге можно получить необходимую информацию для комплексного анализа состояния системы законодательства и выработки предложений по его совершенствованию"¹⁴. С точки зрения данного ученого "необходимо наращивать не количество нормативно-правовых актов, а их качество и эффективность (курсив автора). Правовой мониторинг является элементом движения права и должен сопровождать нормативно-правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до принятия и реализации закона. Мониторинг права – механизм постоянного наблюдения, анализа, оценки развития права и корректирующего воздействия на правовою сферу"¹⁵.

Учитывая вышеизложенное, представляется уместным сделать два существенных уточнения. Во-первых, чтобы концепция мониторинга законодательства реализовывалась, необходимо наличие, прежде всего правового основания данной концепции, в которой бы указывались источники и размеры финансирования программы мониторинга законодательства в России. Сегодня некоторые исследователи предлагают подготовить проект Указа Президента России "Об организации мониторинга права", хотя с нашей точки зрения наиболее конструктивным было бы подготовить проект федерального закона под названием "Об обязательном мониторинге законодательства в Российской Федерации", ибо данный вид нормативно-правовых актов имеет гораздо более широкую сферу действия. Кроме того, "следовало бы придать процедуре мониторинга права статус обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции. Основные результаты проведения мониторинга исполнения законов должны публиковаться в "Вестнике мониторинга права""¹⁶. Во-вторых, все "рычаги руководства" осуществления вышеотмеченной концепции должны быть сконцентрированы "в одних руках" и относиться к компетенции одного органа государственной власти; исходя из сложившейся ситуации, представляется обоснованным отнести руководство осуществления и реализации такой концепции к компетенции Совета Федерации Российской Федерации.

Говоря о правовой природе мониторинга законодательства, в целях постановки авторского видения изучаемой проблематики представляется необходимым обратиться к т.н. теории юридического процесса, авторами которой были профессора П.Е. Недбайло и В.М. Горшенев¹⁷. Согласно одному из постулатов данной теории понятия "процесс" и "процедура" в правовом аспекте тождественны. Так, данные ученые считали, что в теоретическом плане вполне возможна выработка единого понятия т.н. единой процессуальной правовой формы на основе обобщения процедурных правил, определяющих порядок деятельности различных государственных органов и должностных лиц, и предлагали учесть, что применительно к их деятельности понятия "процедура" и "процесс" полностью совпадают¹⁸. "Любые попытки противопоставить процедуру и процесс как в реальном, так и в понятийном плане бесперспективны, поскольку в сфере общественного мнения эти понятия отождествляются, и вряд ли удастся достигнуть их иного толкования"¹⁹. В то же время известный конституционалист В.О. Лучин справедливо отмечал, что "обоснованность широкого использования процессуальных форм подтверждает и то, что "процесс" практически равен "процедуре" между ними невозможно провести какую-либо разделительную грань"²⁰. Исходя из этого, а также того, что мониторинг законодательства напрямую связан с процедурой отслеживания процесса динамики реализации правовых норм, в теоретическом плане нам представляется возможным рассматривать мониторинг законодательства как вид юридического процесса, несмотря на то, что ещё не закреплено изучаемое понятие на уровне какого-либо правового акта.

Как представляется, одну их базовых ролей при реализации различных правовых норм в нынешних социально–политических и правовых условиях эволюции нашей страны должен играть именно постоянный мониторинг исполнения правовых норм. Как известно, Генеральный прокурор России ежегодно выступает с докладом о состоянии законности в стране, а Уполномоченный по правам человека с докладом о нарушениях прав человека²¹; кроме того, с ежегодными докладами выступают главы и других органов государственной власти. Однако сегодня просто констатировать на официальном государственном уровне цифры количества правонарушений и преступлений в том или ином регионе страны, отмечать какие-то нечёткие тенденции развития правонарушений, обсуждать громкие правонарушения и т.п. представляется не достаточным для фактического урегулирования и стабилизации социальных отношений. Просто обозначить саму проблему – это не значить её решить. При мониторинге законодательства представляется верным исходить из позиции синтетической, т.е., мониторинг исполнения различных правовых норм должны проводить не отдельные органы государственной власти, а все, но при этом каждый на своем "участке" работы. Представляется конструктивным и положительным проведение межведомственных ежеквартальных совещаний представителей различных органов различных ветвей государственной власти о состоянии исполнения норм Конституции России на основе обобщения результатов данных мониторинга не только самих органов государственной власти, но и общественных организаций. Как представляется, результаты таких совещаний должны служить основанием для законодательной инициативы по изменению действующего законодательства в той или иной области в целях стабилизации регулирования общественных отношений, а также соответствия и непротиворечия действующего отраслевого законодательства Конституции России.

Мониторинг законодательства – тематика новая для отечественной правовой науки, однако неразработанность проблематики не исключает её актуальности. Хочется выразить надежду, что данная работа, хотя бы даже только в качестве постановки проблемы, послужит ещё одним основанием для изучения, разработки и широкого применения процедуры мониторинга законодательства.

Васильева Светлана Викторовна,

доцент кафедры конституционного и муниципального права Государственного университета – Высшая школа экономики,

кандидат юридических наук


Экономико-правовой мониторинг институциональных реформ власти


1. Мониторинги общественных институтов. Обществу и государству приходится отслеживать состояние и развитие различных общественных институтов – права, гражданского общества, политических, социальных и экономических реформ, актов государственной политики и др. Мониторинги позволяют оценивать качество этих общественных продуктов, измерять их потенциал, а также выявлять системные недостатки с тем, чтобы откорректировать статику и динамику соответствующих продуктов. Мониторинг права как объективного явления предназначен для отслеживания его состояния – определения пробельности, противоречивости, коррупциогенности, дефектности, дублирования и др. характеристик нормативного массива. Не менее важен мониторинг правоприменения – оценка соответствия нормативной модели ее фактическому воплощению, а также выявление практических отклонений, их причин и механизмов преодоления. Мониторинг права как процесс оценки всего нормативного массива или его части не стоит путать с правовой экспертизой проекта нормативного правового акта. Хотя при подготовке правовых заключений, безусловно, используются отдельные приемы общеправового мониторинга.

В реализации политических, социальных, экономических реформ задействовано не только право, но и различные неформальные институты. Помимо огромного правового массива на эффективность административной реформы оказывают влияния "выращиваемые" на практике консультации представителей бизнеса и высших должностных лиц, частно-государственные партнерства, формы саморегулирования граждан, лоббизм, издержки "теневой" экономики и др. Поэтому для оценки хода публично-властных реформ недостаточно проводить мониторинг их правового обеспечения. Здесь не будет хватать "измерения" качества каждой реализуемой нормы. Мониторинг институциональных реформ власти требует оценки статики и динамики их нормативного обеспечения и параллельно развивающихся неформальных институтов, противоречащих или соответствующих духу и букве права, способствующих или препятствующих нововведениям. Такие системные реформы как институциональная реформа власти покрываются огромным пластом законодательства, относимого, прежде всего, к сфере публичного права, и многообразием неформальных элементов из сферы политики, экономики, социальной психологии и др. Право и экономика своими институтами задают тон всему ходу институциональных реформ, поэтому мониторинг последних может быть назван экономико-правовым.

Начиная очередную институциональную реформу, органы публичной власти редко практикуют официальные прогнозы возможных отклонений на практике идей, отражаемых в нормативных правовых актах, и риски влияния на ход реформы неформальных институтов. Неразвиты методики предварительного и последующего оценивания осуществления той или иной политики, выявление результатов институциональных преобразований в системе государственного аппарата. Требуют оценки характер движения административных мероприятий, доступность их гражданам, результаты достижения широкого политико-демократического контекста²². Ожидаемые результаты реформ, методики и критериев их оценки должны задаваться еще на этапе подготовки нормативных правовых актов.

В настоящее время ведутся дискуссии о внедрении технологии правового эксперимента. Он предшествует вступлению в юридическую силу конкретных нормативных правовых актов и представляет собой всестороннее моделирование возможных последствий мероприятий, предлагаемых в соответствующем акте. В этом направлении возможно говорить и о пилотных правовых экспериментах, реализуемых на локальных территориях, что уже имеет место.

Задачами экономико-правового мониторинга институциональных реформ власти являются, во-первых, анализ правового наполнения реформ, количественных и качественных параметров нормативной базы. Во-вторых, ответ на вопрос о том, насколько неформальные институты соответствуют цивилизованному развитию общественных отношений, требуется ли их правовое закрепление или частичное нормативное оформление? В-третьих, одной из задач мониторинга является поэтапное отслеживание реализации законодательства и эффективности влияния на реформу неформальных институтов. В-четвертых, отслеживание негативных практик и поиск корректирующих моделей. В-пятых, главной задачей экономико-правового мониторинга является оценка качества реформ на основе заданных методик и критериев и формирование отчета о достижении результатов нововведений.


2. Институциональные реформы власти и их правовое обеспечение. Какие институциональные реформы власти проводятся в настоящее время? Во-первых, реструктуризация системы и структуры органов государственной власти и местного самоуправления. За последнее десятилетие периодически создавались новые и преобразовывались действующие органы – Государственный Совет, Общественная палата РФ, федеральные органы исполнительной власти, внутриведомственные и межведомственные структуры на федеральном региональном и местном уровнях. Государственная машина нарастает!? Тенденции сокращения аппарата чиновников кажутся не такими очевидными. Один из немногих примеров – ликвидация Палаты по информационным спорам. Да и этот случай, вряд ли, можно оценивать, как меру, направленную на оптимизацию системы власти. По мнению Б.Грызлова, нынешняя структура кабинета "громоздкая", не отличается от дореформенного состояния. Чиновников стало в полтора раза больше, по сравнению с 1995 г.²³ Создание федеральных округов и формирование дополнительных территориальных звеньев центральных органов привело к тому, что численность федеральных чиновников в регионах в несколько раз превосходит численность соответствующих региональных администраций²⁴.

Вывод о разрастании государственного аппарата следует оценивать не только на основе количественных, но и качественных характеристик. Подсчеты, ориентированные на увеличение числа органов, могут завести в тупик. С.Нарышкин, в частности, отмечает, что оптимизация институциональной системы власти происходит. За последние годы было сокращено количество лицензируемых видов деятельности (от 123 до 70), что позволило изыскать бюджетные средства на исполнение действительно необходимых полномочий. Предельная численность государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти сократилась на 235 тыс.человек по сравнению с мартом 2004 года – временем официального старта административной реформы. Передача отдельных государственных и муниципальных функций организациям второго и третьего общественных секторов (аутсорсинг) позволяет экономить 10-15% бюджетных средств. За последние два года количество государственных учреждений было сокращено на 4 тыс., а федеральных государственных унитарных предприятий на 1,2 тыс.²⁵

Между тем при отсутствии должного мониторинга реформирования системы власти невозможно увидеть общую картину и ясные тенденции преобразования государственного аппарата.

Во-вторых, происходит инвентаризация функций и полномочий органов: выявление, учет, описание, сокращение избыточных и преодоление дублирующих и чрезмерно масштабных публично-властных инструментов. Оптимизация функционального поля деятельности органов нашла свое отражение в специализации компетенции федеральных министерств, служб, агентств. Необходимо помнить и о реформах бюджетного федерализма и местного самоуправления. Они имеют прямое отношение к процессу институционализации власти. В ходе этих реформ продолжается размежевание полномочий между федеральными и региональными органами. Изыскиваются ресурсы для подпитки местного самоуправления и обеспечения осуществления муниципальными органами их полномочий. Параллельно идет процесс оптимизации оказания публичных услуг населению. В этих целях услуги описываются и стандартизируются. Платность некоторых услуг не покрывает расходов на их оказание. Применительно к другим услугам необходимо разрабатывать порядок установления платы. 10 публичных услуг планируется предоставлять в он-лайновом режиме к 2010 г.²⁶ На создание и поддержание информационного пространства выделяются немалые деньги.

Сколько бюджетных средств уходит на разработку правовой базы реформ – законов, административных регламентов, научные исследования, экспертизу проектов! Подготовлено около 02 административных регламентов только федерального уровня, которые утверждены Минюстом РФ²⁷. И процесс кажется бесконечным… Между тем, как отмечают экономисты, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов оставляет желать лучшего. Масштабность влияния нормы права на общество и государство велика, однако специализированный контроль последствий ее применения, по аналогии с контролем над созданием конкретных материально-вещественных объектов, отсутствует²⁸.

В-третьих, реформируется система бюджетного процесса в части повышения качества использования ресурсов органами публичной власти, выделяемых на их функционирование и осуществление компетенции. Внедряется программно-целевой метод планирования бюджета и технологичные мониторинги его исполнения. Эффективность расходования бюджетных средств российскими министерствами впервые была отражена в рейтинге финансового управления, составленного Минфином в 2007 г. Оценивалась способность чиновников тратить деньги в полном объеме, умение проводить аукционы и конкурсы по закупке товаров для государственных нужд таким образом, чтобы их закупочная цена не оказывалась выше рыночной и т.д. Среди отъявленных транжир оказались Минобороны, Минсельхоз, МЭРТ. Самый высокий балл получили Минтранспорта – 4, 21 и Министерство информационных технологий и связи – 4,17. Себе Минфин поставил 3,85 балла²⁹.

Мониторинги эффективности ведомственного распоряжения бюджетом имеют небольшую историю и в зарубежных странах. Во Франции, например, только с 2006 года в бюджетный процесс был повсеместно введен программно-целевой метод, предполагающий обязательное выделение стратегии и стратегических целей при планировании ведомственного бюджета, составление его на основе операционного подхода и финансирование министерств по результатам их деятельности. Специалисты отмечают гибкость планирования и исполнения бюджетных программ французских ведомств, предоставление министерствам права ограниченного перераспределения бюджетных средств с позиций максимизации эффективности результата. Бюджетная реформа во Франции характеризуется прозрачностью, наличием процедур отбора, оценки и контроля (аудита) программ, а также внедрением элементов состязательности, конкурентности и независимости финансирования государственного аппарата.³⁰ В России также планируется использовать полученные результаты рейтинга эффективности финансового управления в бюджетном планировании. Те ведомства, которые не будут отвечать требуемым показателям, будут получать из казны меньше денег на свои нужды³¹.

В-четвертых, институциональная реформа власти нацелена на демократизацию государственного аппарата. Происходит институционализация новых каналов влияния общества на государство. Создается инфраструктура удовлетворения общественных потребностей. Организуется гражданский контроль. Здесь можно говорить об учреждении Общественной палаты Российской Федерации и включении в Регламент Государственной Думы института обязательной экспертизы палаты по ряду законопроектов. На всех уровнях власти образуются внутриведомственные и (или) межведомственные структуры с участием представителей бизнеса и некоммерческих организаций. Государство поддерживает формализацию институтов саморегулирования – саморегулирующие организации образуются в сфере арбитражного управления, рынка ценных бумаг, рекламы, оценочной деятельности и т.д. На них государство планирует переложить часть своих рыночных регуляторных и контрольно-надзорных функций, привлекать предпринимателей к экспертизе публично-властных решений. Развиваются формы взаимодействия бизнеса и власти. Речь идет о частно-государственных партнерствах. В России объединение капитала бизнеса и бюджетных средств для достижения общественно-полезных целей апробируется в сфере транспорта и курируется Минтрансом (строительство дорог, создание инфраструктуры аэропортов и мор.портов).

Реализуется программа "Электронная Россия (2002-2010 годы)". Государственные органы пытаются стать транспарентными. Приняты и продолжают разрабатываться нормативные правовые акты об организации официальных сайтов органов публичной власти, составе размещаемых на этих сайтах сведений, поддержке интерактивного общения и т.д. Предлагается раскрывать в сети Интернет и содержание судебных решений всех видов судов и инстанций³². Публичные услуги предоставляются в режиме "одного окна". В 2006 году, как констатирует С.Е. Нарышкин, не уточняя, правда, на каком уровне власти, была проведена реконструкция 50 зданий и введены стандарты комфортности предоставления публичных услуг. В дальнейшем предполагается создание многофункциональных офисов, в которых будут размещаться специалисты разных ведомств, одновременно предоставляющих взаимосвязанные государственные услуги³³.