Программа конференции 3 Стенограмма

Вид материала

Программа

Содержание Роль Конституционного суда Татарстана Анализ эффективности мониторинга систем в области права Рис. Анализ вероятности безопасного функционирования политического лидера Морозов Григорий Никитич

Подобный материал:

• Стенограмма пресс-конференции члена Бюро Правления рспп алекперова, 152.01kb.
• Стенограмма 2-й Всероссийской конференции негосударственных лоцманских организаций, 1111.45kb.
• Стенограмма конференции, 1475.73kb.
• Стенограмма международной научно-практической конференции "Тенденции развития и пути, 1456.1kb.
• Программа Четвертой региональной научной конференции г. Воронеж, 2 февраля 2010, 256.29kb.
• Доклад Н. С. Хрущева «О культе личности», 2958.05kb.
• Предварительная программа конференции 09. 00 10. 00 Регистрация участников конференции., 47.16kb.
• Предварительная программа конференции 09. 00 10. 00 Регистрация участников конференции., 46.65kb.
• Программа конференции "Технологии эффективного и экологически чистого использования, 42.31kb.
• Информационный бюллетень 6 октября 2008 года, 443.25kb.

Роль Конституционного суда Татарстана

в оценке республиканского законодательства и мониторинге регулирующего воздействия правовых норм


В последние годы в нашей стране идет интенсивное обновление как федерального, так и регионального законодательства. Формирующиеся в стране общественные отношения требуют для своего поддержания и развития новую правовую базу, что накладывает на правотворческие органы серьезное обязательство по их правовому регулированию. Вместе с тем процесс этот в нашей стране идет неровно, характеризуется существенными недостатками в виде пробелов, противоречий, нечетких формулировок и других недочетов, влекущих за собой правовую неопределенность и правовые коллизии в процессе их применения. Поэтому в современных условиях проблема мониторинга качества законов и подзаконных нормативных правовых актов, вопросы формирования сбалансированной системы законодательства приобретают особую актуальность.

Как отметил в своем выступлении на V Красноярском экономическом форуме "Россия 2008–2020. Управление ростом" Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, "сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества". Он подчеркнул, что "каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей"⁶².

Непосредственное участие в повышении качества правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, оценке их регулирующего воздействия принимают и судебные органы, среди которых особое место принадлежит конституционному правосудию, осуществляемому Конституционным Судом России и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации. Их деятельность по обеспечению признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан, других основополагающих принципов современного конституционного устройства оказала серьезное влияние на развитие федерального и регионального законодательства, правоприменительной практики.

Это направление является приоритетным и в работе Конституционного суда Татарстана, который обеспечивает соблюдение и исполнение Конституции республики, проверяет конституционность нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, защищает верховенство Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Татарстан, способствуя тем самым сохранению баланса интересов Российской Федерации и Татарстана.

За 2000 - 2008 годы в Конституционный суд республики поступило около 750 обращений, из которых подавляющее большинство составили жалобы граждан. Именно их активность в оспаривании конституционности законов и иных нормативных правовых актов является решающим фактором в работе Конституционного суда по совершенствованию республиканского законодательства.

Практика Конституционного суда Татарстана свидетельствует, что граждане чаще всего обращаются с жалобами на нарушение их социальных прав, в частности по вопросам пенсионного обеспечения, предоставления социальных льгот и пособий, повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Эти жалобы поступают, как правило, от социально незащищенной части населения — такой как пенсионеры, ветераны и инвалиды войны и труда.

Рассмотрение в рамках конституционного правосудия дел по жалобам граждан и их объединений на нарушение гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина по существу представляет собой одну из разновидностей мониторинга текущего законодательства и подзаконных нормативных правовых актов. Характерной особенностью и очевидным преимуществом такого мониторинга является то, что в сфере конституционного судопроизводства он непосредственно связан с оценкой и модернизацией оспоренных в суде правовых норм, а также то, что этот мониторинг инициирован самими гражданами по наиболее значимым для них вопросам. Конституционный суд республики, осуществляя свои полномочия по рассмотрению дел о конституционности законов Республики Татарстан и других нормативных правовых актов, посредством своих решений способствует улучшению правотворческой деятельности парламента и Правительства Республики Татарстан, а также органов местного самоуправления. Правовые позиции, выработанные Конституционным судом, конкретизируют и развивают содержание Конституции Республики Татарстан, определяют конституционно-правовой смысл оспариваемых правовых положений. Тем самым вместо существовавшей ранее правовой неопределенности в понимании рассмотренных судом правовых норм правотворческие и правоприменительные органы получают четкие конституционные ориентиры, единое для всех конституционное истолкование.

Так, при проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Татарстан "О государственной гражданской службе Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданки А.М. Полухиной Конституционный суд республики выявил, что формулировка оспариваемой нормы в части, предусматривающей включение в стаж государственной службы периода работы в упраздненных государственных учреждениях, функции государственного управления которых переданы госу­дарственным органам, носит неопределенный характер. Эта формулировка предоставляла правоприменителю возможность по своему усмотрению оценивать, носила ли функция упраздненного учреждения характер государственного управления. Такая неполная урегулированность порядка примене­ния оспариваемой нормы, как отметил Конституционный суд, может не только порождать неоднозначность правоприменительной практики, но и не способствует обеспечению надлежащей защиты прав и законных интересов граждан при решении вопроса о назначении пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Республики Татарстан. Свои выводы Конституционный суд сформулировал в соответствующей правовой позиции, которая в дальнейшем была учтена республиканским законодателем при принятии новой редакции указанного закона. Тем самым была устранена правовая неопределенность республиканского закона и обеспечено соблюдение конституционных прав граждан.

В другом деле ветеран труда гражданин В.А. Орлов, пользующийся льготами при оплате услуги по газоснабжению, обжаловал в Конституционный суд отдельные положения постановления Кабинета Министров Республики Татарстан, на основании которых ему было отказано в предоставлении соответствующих льгот при оплате услуг по техническому обслуживанию внутридомовых газовых сетей и внутридомового газового оборудования, поскольку эти услуги не были указаны в перечне жилищно-коммунальных работ и услуг. Исходя из смысла правовых положений Конституции Республики Татарстан во взаимосвязи с нормами Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, Конституционный суд обратил внимание на то, что право на социальное обеспечение означает гарантию государства на предос­тавление пенсий в объеме, обеспечивающем достойную жизнь человека. При этом суд отметил, что уровень материальной обеспеченности пенсионеров зависит не только от суммы получаемой пенсии, но и от наличия социальных услуг и различных льгот, в том числе и по оплате жилищно-коммунальных услуг. Это позволило дать новое – конституционное – истолкование оспариваемой нормы и восстановить нарушенные права заявителя на льготы.

Жилищное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно Конституции Республики Татарстан органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны создавать условия для осуществления права на жилище и при этом не должны издавать законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Конституционный суд Республики Татарстан по жалобе гражданки Г.А. Федуловой проверил конституционность отдельных положений Закона "О приватизации жилищного фонда в Республике Татарстан", постановлений Государственного Совета и Кабинета Министров Республики Татарстан по вопросам приватизации жилищного фонда в Республике Татарстан. Указанный Закон при приватизации жилого помещения в коммунальной квартире предусматривал дополнительное условие в виде письменного согласия всех совместно проживающих в коммунальной квартире совершеннолетних членов семьи (семей), в том числе и нанимателей. Постановлением Государственного Совета Республики Татарстан был урегулирован порядок применения данной правовой нормы. Кабинетом Министров Республики Татарстан понятие "совместно проживающие совершеннолетние члены семьи (семей)", закрепленное указанным Законом, было заменено выражением "совершеннолетние граждане, проживающие в коммунальной квартире". Конституционный суд республики признал противоречащими Конституции Республики Татарстан обжалуемые положения всех трех нормативных правовых актов. При формировании своей правовой позиции Конституционный суд республики применил положения статьи 25 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 года о том, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и надлежащее социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. Свои выводы он подкрепил нормами Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года, которые возлагают на государства-участников данного международно-правового акта обязанность принимать надлежащие меры к обеспечению осуществления права на достаточный жизненный уровень для человека и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище.

При рассмотрении жалобы гражданина Д.Х. Ахмадеева о нарушении его конституционных прав постановлением Правительства Республики Татарстан о предоставлении субси­дий на оплату жилья и коммунальных услуг Конституционный суд выявил, что в период действия оспариваемых положений на федеральном и республиканском уровнях не существовало правовых норм, допускающих возможность дифференциации нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг, включая услуги газоснабжения, в зависимости от количественного состава семьи. Суд установил, что обжалуемые заявителем нормы, предусматривающие дифференциацию предельных объемов потребления услуг газоснабжения по признаку количественного состава семьи, привели к сокращению предоставляемой ему субсидии, и признал эти положения не соответствующими Конституции республики. В обоснование своей правовой позиции Конституционный суд Республики Татарстан сослался, в частности, на практику Комитета по правам человека, осуществляющего контрольную деятельность по соблюдению Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года. Тем самым неконституционные нормы были исключены из правовой системы, а принятые в отношении заявителя правоприменительные решения, нарушающие его права, на основе правовой позиции Конституционного суда Татарстана были пересмотрены в установленном порядке.

В процессе рассмотрения других дел Конституционный суд Татарстана выработал также правовые позиции о том, что республиканский законодатель, исходя из финансовых возможностей Республики Татарстан, вправе расширить круг реабилитированных граждан – жертв политических репрессий, имеющих право на обеспечение мерами социальной поддержки, включив в него в том числе и лиц, не достигших пенсионного возраста (дело по жалобе гражданина Н.И. Сидукова). Аналогичное решение о повышении ранее дос­тигнутого уровня социальной защиты было принято и в отношении лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны (дело по жалобе гражданина Р.Г. Хусаинова).

В соответствии с Конституцией Республики Татарстан любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего обозрения. Поэтому порядок принятия, издания, подписания, опубликования или введения в действие законов и иных нормативных правовых актов Конституционным судом республики рассматривается в качестве одного из оснований для их дисквалификации. Именно по данному основанию были признаны не соответствующими Конституции Правила пользования трамваем, троллейбусом и автобусом в г. Казани, утвержденные постановлением Главы администрации г. Казани (дело по жалобе гражданина А.А. Беленького).

В Татарстане налажено конструктивное взаимодействие по вопросам исполнения решений Конституционного суда республики: органы государственной власти и местного самоуправления своевременно вносят соответствующие изменения и принимают иные меры, вытекающие из решений Конституционного суда Республики Татарстан.

По одному из последних рассмотренных дел Конституционный суд республики принял постановление от 28 мая 2008 года в связи с жалобой гражданина А.А. Абсатарова, в котором защитил социальные права бывших несовершеннолетних узников фашизма в вопросе о предоставлении льготы при уплате транспортного налога. Конституционный суд Республики Татарстан отметил, что налоговая льгота, установленная в Законе Республики Татарстан "О транспортном налоге" для участников и инвалидов Великой Отечественной войны, в полной мере распространяется и на бывших несовершеннолетних узников фашизма. Данная норма в системе действующего федерального и республиканского законодательства не может рассматриваться как исключающая, ограничивающая или иным образом нарушающая право на льготу в виде освобождения от уплаты транспортного налога бывших несовершеннолетних узников фашизма.

В этом постановлении Конституционный суд Татарстана выразил мнение о том, что непосредственное указание в оспариваемой заявителем норме Закона на бывших несовершеннолетних узников фашизма как категорию граждан, на которую распространяется льгота, установленная для участников и инвалидов Великой Отечественной войны, способствовало бы более полному и последовательному обеспечению конституционно-правовых гарантий их социальной защиты. С учетом этой рекомендации республиканский законодатель – Государственный Совет Татарстана – в кратчайшие сроки (за 1 месяц) разработал и принял соответствующие поправки в Закон Республики Татарстан "О транспортном налоге".

Иногда корректировка оспариваемых в Конституционном суде правовых норм происходит даже до вынесения судом итогового решения, что свидетельствует о превентивном характере конституционного правосудия. Например, в период рассмотрения в Конституционном суде Республики Татарстан дела по жалобе гражданина В.М. Сухова на нарушение его конституционных прав и свобод постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан в части порядка реализации отдельных льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах", другими нормативными актами Российской Федерации и Республики Татарстан, Правительство республики отменило обжалуемую норму. Следует отметить, что за период деятельности Конституционного суда республики не было ни единого случая игнорирования кем-либо его решений.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что решения Конституционного суда Республики Татарстан играют существенную роль в упрочении конституционного строя республики. Они обеспечивают осознание обществом социальной ценности таких принципов, как недопустимость произвола при применении закона, общеобязательность уважения достоинства личности, соразмерность ограничения прав и свобод с конституционно значимыми целями. Решения Конституционного суда Республики Татарстан являются итогом глубокого исследования международных договоров и соглашений, нормативных правовых актов Российской Федерации и Республики Татарстан, а также правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и содержат аргументированные выводы, позволяющие восстанавливать верховенство права, устранять пробелы, противоречия и другие недостатки в законодательстве.

Опыт Конституционного суда Республики Татарстан и конституционных (уставных) судов других субъектов Российской Федерации доказывает, что они играют заметную роль в мониторинге текущего законодательства и совершенствовании правовых систем своих регионов.

КостогрызовА.И.,

Лазарев В.М.,

Нистратов Г.А.

АНО "Инфостандарт" и НИИ прикладной математики и сертификации


Анализ эффективности мониторинга систем в области права


Предлагается метод оценки эффективности мониторинга систем в области права. В соответствии с международным стандартом ГОСТ Р ИСО/МЭК 15288 "Системная инженерия – Процессы жизненного цикла систем" система – это комбинация взаимодействующих элементов, упорядоченная для достижения одной или нескольких целей. Тем самым законотворческие процессы, действие правовых актов, возникновение противоречий в практике правоприменения, политические лидеры и население, применяющее действующее законодательство – все это элементы систем права. Предполагается, что существуют не только средства диагностики целостности, но и способы восстановления необходимой целостности системы при выявлении попыток нарушения в области права или негативных фактов правоприменения. Под целостностью понимается состояние системы, при котором обеспечивается достижение целей ее функционирования. Целостность системы в период между диагностиками отслеживают центры мониторинга. Выявление проникших источников опасности и нарушений целостности систем в области права возможно либо во время безошибочного мониторинга, либо в результате диагностики целостности, после чего полагается, что сразу принимаются меры к ее восстановлению. Опасные воздействия на систему осуществляются поэтапно: сначала источник потенциального нарушения целостности, т.е. источник опасности, проникает или внедряется случайным или умышленным образом в систему (например, лазейки в законодательных актах), а по прошествии свойственного ему периода активизации начинает воздействовать (например, рейдерские захваты в рамках закона). До активизации источника опасности функциональная целостность системы считается ненарушенной. Угрозы нарушения целостности систем считаются реализованными лишь после реального воздействия проникшего источника опасности. Именно с начала такого воздействия целостность системы полагается нарушенной. Такое нарушение проявляется в негативных фактах правоприменения систем.

Предлагаемый метод оценки эффективности мониторинга систем в области права базируется на "Комплексе моделей опасных воздействий на защищаемую систему" [1].

Пример. Наиболее частый способ "законного" воздействия на население состоит в использовании "грязных технологий" на современном телевидении. Опасность телепередач, применяемых в "грязных технологиях", таится в заведомо недостоверной информации (зачастую в клевете) с целью умышленного введения телезрителей в состояние заблуждения. Угроза состоит в целенаправленном воздействии на сознание доверчивых телезрителей в отношении репутации политического лидера. Требуется оценить степень информационной безопасности добросовестных политических лидеров в условиях отсутствия телевизионной цензуры. Подчеркнем слово "добросовестность", т.к. разоблачение скрываемых нарушений не относится к "грязным технологиям", как бы их не называли уличенные разоблачаемые лидеры.

Решение. В качестве исследуемой системы выступает всероссийский политический лидер, защищаемый российским правосудием. Для него главное – моральная поддержка населения, превращающаяся на выборах в соответствующие голоса избирателей. С точки зрения математического моделирования действующая технология обеспечения информационной безопасности политического лидера с помощью решения суда может быть аппроксимирована технологией, описанной выше. Действительно, только суд разоблачает недобросовестного автора телепередачи, а между судами новая недостоверная информация опять таит опасность. В качестве фактов рассмотрим серию выступлений телеведущего С.Доренко, направленных против мэра Москвы Ю.М. Лужкова. Недостоверность телеинформации позже была подтверждена судом, в частности, о неучастии московского правительства в строительстве разрушенной террористами больницы в г. Буденновске, о связях Ю.М. Лужкова с лицами, причастными к хищению 5 тысяч автомобилей "КамАЗ" и др.

Для проведения математического моделирования сформироваы исходные данные по характеристикам угроз – см рис. Частота возникновения источника психологической опасности – 1 раз в неделю, это - частота телепередач как источника опасности. Среднее время "овладения идеи массами" в виде ожидаемой негативной реакции на состоявшуюся телепередачу – около 2-х месяцев, т.к. приблизительно столько люди ждут опровержения, после чего при молчании обвиняемого начинают верить произнесённому (в математической модели это – время активизации источника опасности). В результате телепередач в 1999-2000г.г. объективно социальное доверие населения падало как к власти московской, так и российской, рейтинг Ю.М.Лужкова уменьшался, поддерживающий электорат сокращался, на что и рассчитывали заказчики телепередачи по сценарию информационно-психологического воздействия на население. В умы внедрялся осадок по принципу: "то ли он украл, то ли у него украли", в любом случае надежнее не доверять…

С точки зрения правовой защиты среднее время между окончанием предыдущей и началом очередной диагностики практически равно среднему времени с момента подачи иска в суд до начала суда, подтверждающего в последующем недостоверность телеинформации. Рассмотрим влияние этой величины путем ее изменения при расчетах в диапазоне от 1 до 10 месяцев (в модели это – время между диагностиками целостности). Время непосредственно суда с учётом переносов сроков заседаний составляет в среднем 3 месяца (в модели это время интерпретируется как длительность диагностики). Используемая в модели характеристика "наработка на ошибку" принимает значение 0, т.к. в реальной жизни мониторинг безопасности отсутствует (в фантастике мониторинг мог бы выглядеть как официальное аргументированное опровержение клеветы сразу же после ее произнесения. Например, телеведущий с серьезным видом утверждает о хищении "КамАЗов", и тут же в верхнем углу телевизора включается желтое предупреждение виртуального детектора лжи: "Внимание! Ложная информация". Если бы такой мониторирующий детектор ошибался в среднем раз в сутки, то при моделировании "наработка на ошибку" равнялась бы 1 сут., в примере непрерывного мониторинга нет). Период функционирования для прогноза зададим один год, т.к. приблизительно за год до следующих выборов начинается предвыборная компания, в том числе активизируются заказчики "чёрного пиара". Исходные данные для моделирования представлены на рисунке.



Рис. Анализ вероятности безопасного функционирования политического лидера

в условиях "грязных технологий"


Анализ проведем по показателю вероятности безопасного функционирования системы в течение заданного срока. В настоящем примере эта вероятность интерпретируется как вероятность того, что деятельность политического лидера в течение оцениваемого срока будет осуществляться без ухудшения восприятия его населением, вызванного повторяющейся телевизионной клеветой. Интегральные результаты расчётов показали, что при отсутствии целенаправленных мер противодействия "грязным технологиям" вероятность безопасного функционирования в течение 1-10 месяцев не превышает 0.08 (!). У Ю.М. Лужкова в рамках сложившегося провосудия даже теоретически не было никаких шансов оперативно противостоять телеопасности, основанной на недостоверной информации. То есть, телепередачи из арсенала "грязных технологий", если противопоставлять им лишь судебные решения, достигают своей цели с вероятностью 0.9! Эти цифры сильно настораживают, они дают количественное представление об уязвимости добросовестных политических лидеров и опасности психологического воздействия на телезрителей. Результаты анализа должны натолкнуть нынешних и будущих политиков на серьёзные размышления. В то же время расчеты позволили выявить чрезвычайно интересный момент: если задаваемый срок для анализа задать менее месяца при частоте недостоверных телепередач по-прежнему 1 раз в неделю, то вероятность безопасного функционирования в условиях российского менталитета и сложившейся системы судопроизводства окажется выше 0,7! Этот результат означает ничто иное, как наличие достаточно высокой психологической устойчивости телезрителей в течение месяца, чтобы противостоять целенаправленному психологическому воздействию. Это политику нужен длительный рейтинг, а для простых людей жизнь в круге ложной информации весьма естественна. Полученная в рамках примера информационная защищенность личности с вероятностью 0.7 во многом объясняет живучесть творческих коллективов, в которых во все времена использовались бытовые сплетни и интриги друг против друга. Тем не менее, результаты оценки эффективности мониторинга могут являться основанием для изменения правовых актов для информационной защиты политических лидеров и населения.

Морозов Григорий Никитич, помощник члена Совета Федерации А.Ю. Молчанова,

Никифоров Кирилл Борисович, помощник члена Совета Федерации Г.М. Нагинского