Программа конференции 3 Стенограмма

Вид материала

Программа

Содержание О мониторинге законодательства Ленинградской области в 2007 – 2008 гг. (вопросы экономики, предпринимательства и собственности) Мышева Татьяна Геннадиевна

Подобный материал:

• Стенограмма пресс-конференции члена Бюро Правления рспп алекперова, 152.01kb.
• Стенограмма 2-й Всероссийской конференции негосударственных лоцманских организаций, 1111.45kb.
• Стенограмма конференции, 1475.73kb.
• Стенограмма международной научно-практической конференции "Тенденции развития и пути, 1456.1kb.
• Программа Четвертой региональной научной конференции г. Воронеж, 2 февраля 2010, 256.29kb.
• Доклад Н. С. Хрущева «О культе личности», 2958.05kb.
• Предварительная программа конференции 09. 00 10. 00 Регистрация участников конференции., 47.16kb.
• Предварительная программа конференции 09. 00 10. 00 Регистрация участников конференции., 46.65kb.
• Программа конференции "Технологии эффективного и экологически чистого использования, 42.31kb.
• Информационный бюллетень 6 октября 2008 года, 443.25kb.

О мониторинге законодательства Ленинградской области в 2007 – 2008 гг. (вопросы экономики, предпринимательства и собственности)


Мониторинг законодательства занимает важное место в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации, так как именно он позволяет оценить эффективность законодательства субъектов федерации, выявить соответствующие проблемные моменты и обеспечить реальный рост экономического потенциала российских регионов.

Основная цель мониторинга законодательства, как постоянного системного наблюдения, оценки и прогноза правового пространства – оценка эффективности законодательства, выявление в нем проблемных моментов и последующая его оптимизация. К решаемым в ходе правового мониторинга задачам относятся совершенствование планирования и организации законотворческой деятельности, повышение эффективности законотворческой деятельности, улучшение правового информирования населения.

Для исследования нами были взяты областные законы, принятые на заседаниях Законодательного собрания Ленинградской области в марте – декабре 2007 г. и с января по июнь 2008 г. (здесь и далее по тексту соответственно – 2007 г. и 2008 г.), а также законодательные инициативы по внесению в Государственную Думу проектов федеральных законов и поправок к проектам федеральных законов в 2007 – 2008 гг. Основной акцент был сделан на областные законы и законодательные инициативы по вопросам экономического развития по следующим причинам. Ленинградская область была одним из первых субъектов Российской Федерации, где был принят закон о государственной поддержке инвестиционной деятельности⁶³; кроме того, именно законы и законопроекты по вопросам экономики и предпринимательства составляют наиболее значительную часть в общем объеме законотворческой деятельности.

В рамках реализации экономической стратегии в 2007 году Федеральное Собрание Российской Федерации первоочередное внимание уделяло вопросам поддержки предпринимательства, а также развитию рыночных институтов. По этим направлениям был принят целый ряд федеральных законов.

Соответственно, изучение вопроса было начато нами с того, какие именно законы в сфере экономики, собственности и инвестиций были приняты в Ленинградской области в 2007-2008 гг.

В 2007 году было принято 152 областных закона, в 2008 году - 49 областных законов. По вопросам развития экономики, собственности и инвестициям в 2007 г. было принято 74 областных закона (49% от общего числа), в 2008 г. – 15 областных законов (30% от общего числа), что подтверждает тезис об их существенной доле в общем массиве областных законов. Областные законы по вопросам экономического развития можно укрупнено подразделить на следующие основные категории:

1) связанные с приведением областного законодательства в соответствие с федеральным;

2) непосредственно обусловленные принятием соответствующих федеральных законов;

3) связанные с улучшением возможностей граждан на осуществление трудовой деятельности и предпринимательства (не вошедшие в предшествующие категории).

В целом гармонизация федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации является одной из приоритетных целей правового мониторинга, в 2007 году соответствующих областных законов было принято 18 (12 % от общего числа). Здесь следует отметить активную работу Прокуратуры Ленинградской области, которой в 2007 году был оспорен 21 областной закон, 14 из оспоренных прокуратурой законов были приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Областных законов экономической направленности, связанных с приведением областного законодательства в соответствие с федеральным, в 2007 году было принято три, т.е. – каждый шестой относящийся к экономической сфере закон. К ним относятся, в том числе, областные законы об устранении противоречий между областным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в Ленинградской области" и Градостроительным кодексом Российской Федерации⁶⁴, а также о приведении в соответствие с федеральным законодательством областного закона "Об управлении имуществом Ленинградской области"⁶⁵.

Областные законы, представленные во второй категории, составляют наиболее многочисленную группу, связаны с проводимой реформой местного самоуправления и приняты во исполнение федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления". Речь идет о законах по передаче имущества муниципальных образований в связи с совершенствованием разграничения полномочий (от муниципальных районов к городским и сельским поселениям). В 2007 году было принято 64 таких закона, в 2008 году – 11 подобных законов (соответственно 86% и 73% от общего числа законов в экономической сфере). По мере осуществления передачи имущества, доля таких законов в общей массе принятых областных законодательных актов должна, без сомнений, снизиться.

По три закона, связанные с реализацией трудовых и предпринимательских возможностей граждан, было принято соответственно в 2007 и в 2008 году. Они связаны с решением таких актуальных вопросов, как организация розничных рынков на территории Ленинградской области⁶⁶, обеспечение дополнительных гарантий занятости выпускников учреждений профессионального образования⁶⁷ и поддержка трейдерской деятельности⁶⁸.

В рамках настоящего исследования нами также были рассмотрены законодательные инициативы по внесению Законодательным собранием Ленинградской области в Государственную Думу проектов федеральных законов. Как показали результаты исследования, в 2007-2008 гг. было подготовлено 14 законодательных инициатив, из них четыре – по вопросам экономического развития. К сожалению, на сегодняшний день ни одна из указанных инициатив не была принята в качестве федерального закона.

Все отобранные для изучения проекты федеральных законов в экономической сфере были подготовлены в виде изменений к действующим федеральным законам. В том числе – два проекта представляют собой изменения в Земельный кодекс и один - вносит изменения в федеральный закон "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (о дополнительных гарантиях для продавцов сельскохозяйственной продукции). Один из указанных "земельных" законопроектов связан с обеспечением национального проекта "Доступное жилье". Таким образом, в рамках всей экономической проблематики, земельные вопросы и вопросы торговли имеют для Ленинградской области первостепенное значение при применении федерального законодательства.

Важным в оценке системы правового мониторинга являются также формы, в которых он осуществляется, и характер их использования. Как показало исследование, в Ленинградской области применяются многие из известных форм правового мониторинга, однако не все из них используются достаточно интенсивно.

Такая форма мониторинга, как подготовка органами исполнительной власти субъекта федерации правовых актов о мерах по реализации принятых законов субъекта Российской Федерации, используется в Ленинградской области. Правовой основой для них служат областной закон "О правовых актах Ленинградской области" и ряд статей Устава Ленинградской области. Вместе с тем, постановлений Правительства Ленинградской области о мерах по реализации областных законов выходит в свет относительно мало (в 2007 г. – два таких постановления, в 2008 г. – одно) и они касаются лишь законов, имеющих первостепенную важность (например – закона об областном бюджете⁶⁹).

Также следует обратить внимание на такие формы мониторинга, как изучение судебной практики по применению областных законов. Только в 2007-2008 гг. Верховным Судом Российской Федерации были вынесены определения по четырем делам по искам о признании недействующими отдельных законов Ленинградской области, одно определение по заявлению о нарушении конституционных прав нормами закона Ленинградской области вынес Конституционный Суд Российской Федерации. Вместе с тем, на сегодняшний день отсутствует доступное всех заинтересованных лиц обобщение судебной практики по применению законов Ленинградской области.

Таким образом, существует необходимость в разработке программы правового мониторинга в Ленинградской области, с единой методологией его составления и использования его результатов.

В ходе изучения указанных правовых актов было выявлено, что в Ленинградской области в 2007 году проводилась активная законодательная работа в сфере экономики, собственности и инвестиций, данная тенденция сохранилась и в 2008 году.

Отдавая должное активной работе Законодательного Собрания и Правительства Ленинградской области, следует обратить внимание и на то, что в сфере правового мониторинга многое еще предстоит сделать. По ряду вопросов, касающихся обобщения, анализа, оценки применения областных законов работа проводится недостаточно напряженно. В качестве основных путей совершенствования деятельности в данной сфере мы считали бы возможным назвать разработку программы правового мониторинга, которая будет обеспечивать более тесное взаимодействие с Федеральным Собранием Российской Федерации, оперативное реагирование на изменения в федеральном законодательстве, более широкое правовое обеспечение реализации областных законов Правительством Ленинградской области, обобщение судебной практики по применению областных законов в доступной для всех заинтересованных лиц форме, а также исследование мнения граждан о качестве законодательства Ленинградской области и проблемах его применения.

Мышева Татьяна Геннадиевна

помощник директора по научной работе Института законотворчества Саратовской государственной академии права


Мониторинг законодательства о выборах Президента Российской Федерации: проблемы и перспективы развития


Законодательство о выборах Президента Российской Федерации, является одной из наиболее динамично развивающихся частей системы российского избирательного законодательства. Принятие правовых и политических решений о возможных изменениях в действующем законодательстве о выборах Президента Российской Федерации на всех этапах его совершенствования сопровождалось проведением широких дискуссий и парламентских слушаний по всему комплексу обсуждаемых вопросов.

Как правило, общими итогами концептуальной, публичной и юридико-технической работы в области реформирования и совершенствования законодательства о выборах Президента Российской Федерации являлись либо принятие нового федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"⁷⁰ непосредственно перед очередными выборами, либо в промежуточный период принимались пакеты законопроектов о внесении изменений и дополнений в основные федеральные законы по указанным вопросам.

Нельзя отрицать, что после принятия Конституции Российской Федерации⁷¹ в 1993 году возникла острая потребность в создании дополнительных инструментов, обеспечивающих надлежащий контроль федеральных органов власти за проведением избирательных кампаний. Однако, думается, в дальнейшем совершенствование законодательства о выборах Президента Российской Федерации должно идти по направлению его конкретизации исключительно исходя из интересов равенства участников избирательного процесса и укрепления непосредственной демократии в России.

Некоторыми авторами развитие избирательного законодательства в целом и по выборам Президента Российской Федерации в частности видится в свете внесения в Конституцию Российской Федерации дополнительных положений, посвященных принципам избирательного права и отдельным вопросам организации и проведения выборов главы Российского государства⁷².

Однако множество мнений по этому поводу остались лишь мнениями, вероятно, потому, что эффективная реализация избирательных прав на выборах Президента Российской Федерации, возможна на основании нынешних положений Конституции Российской Федерации и не требует фундаментальных изменений.

По мнению М.С. Матейковича, правовое регулирование избирательных отношений, в том числе по поводу участия в выборах Президента Российской Федерации, с помощью норм, обладающих высшей юридической силой в государстве, обусловлено особыми факторами⁷³. К числу таких факторов автор относит: потребность прямого народовластия в правовых гарантиях, причем эти гарантии должны закрепляться на конституционном уровне. Однако, далее автор делает вывод о том, что конкретизация конституционного регулирования наиболее важных аспектов избирательной системы "отнюдь не является некой панацеей от нарушений избирательных прав граждан".

На наш взгляд, отдельные положения Конституции Российской Федерации, устанавливающие требования к кандидатам на должность Президента Российской Федерации, несомненно, следует конкретизировать путем детальной регламентации федеральным законодательством на основании общих положений Конституции Российской Федерации и международных избирательных стандартов. Как уже было ранее указано, это касается особых требований, предъявляемых к кандидатам на должность Президента Российской Федерации.

Дополнительного законодательного закрепления с целью конкретизации требует порядок исчисления обязательного 10-летнего срока проживания на территории России гражданина, баллотирующегося на пост Президента Российской Федерации. Упущением законодателя, по нашему мнению, является отсутствие среди конституционных требований к кандидату на должность Президента Российской Федерации условия о наличии высшего образования и медицинского свидетельства, подтверждающего как физическое, так и психическое здоровье кандидата на столь высокий и ответственный пост.

Представляется интересной и научно обоснованной позиция С.Д. Князева, который в дальнейшей перспективе совершенствования избирательного законодательства в целом рассматривает возможность принятия основополагающего для всех видов выборов федерального нормативно-правового акта о выборах в форме Избирательного кодекса, имеющего статус федерального конституционного закона⁷⁴.

Думается, такие предложения авторов вызваны нарушением иерархии нормативных актов в области избирательного законодательства.

Поскольку Конституция Российской Федерации представляет собой основу законодательства о выборах Президента Российской Федерации, ее развитием являются федеральные законы, в частности Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации". Но не следует забывать и о Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"⁷⁵, который многие ученые называют рамочным, поскольку он закрепляет основные положения, касающиеся выборов любого уровня. Особым отличием указанного закона является положение ст. 1, согласно которому иные федеральные законы о выборах не должны ему противоречить, а в случае противоречия – не должны подлежать применению.

Не подлежит сомнению, что такой приоритет является неправомерным. В Конституции Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия нормативных актов внутри одного их вида, ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой⁷⁶.

Придерживаясь мнения уже указанных авторов, считаем возможным принятие в перспективе Избирательного кодекса Российской Федерации, состоящего из Общей и Особенной частей, с целью упорядочения законодательства о выборах и исключения коллизий в дальнейшем. На наш взгляд в содержание Общей части должны быть включены нормы, являющиеся основой для выборов любого вида и уровня. Особенная же часть должна будет включать в себя несколько разделов, посвященных конкретным видам выборов.

Далее рассуждая о проблемах развития законодательства о выборах Президента Российской Федерации, следует отметить, что множество норм действующего Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" необходимо конкретизировать и привести в соответствие с общепринятыми принципами реализации избирательных прав.

По анализируемому вопросу В.И. Шкатулла высказывает мнение, что совершенствование Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" может идти по следующим направлениям: 1) включение статьи о его задачах; 2) развитие главы 5 – выдвижение и регистрация кандидатов (ст. 34–39); 3) включение новой главы – программы кандидатов⁷⁷. Последнее направление кажется особенно актуальным, поскольку в Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" закреплена обязанность опубликовать предвыборную программу не позднее, чем за 20 дней до дня голосования только для политических партий. Считаем, что включать отдельную главу в Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации", посвященную программам кандидатов, не обязательно. Достаточно закрепить требование об обязательной публикации своей предвыборной программы еще и для кандидатов, выдвинувших свою кандидатуру на должность Президента Российской Федерации в порядке самовыдвижения.

Полагаем, что в более детальной регламентации нуждается порядок участия политических партий в выборах Президента Российской Федерации. Это касается как порядка выдвижения кандидатов, так и иных аспектов их участия на выборах данного уровня. В этой области нами выделен ряд проблем.

Как прямое нарушение принципа равного участия политических партий на президентских выборах, в частности прав политических партий, которые не смогли преодолеть заградительный процентный барьер на предыдущих выборах или впервые участвуют в выборах Президента Российской Федерации, нами расценивается положение ст. 36 п. 2 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации".

Согласно указанной норме политическая партия, чей федеральный список кандидатов допущен к распределению депутатских мандатов на последних, предшествующих данным выборам Президента Российской Федерации выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации, вправе не собирать подписи избирателей в поддержку выдвинутого ею кандидата при условии, что официальное опубликование результатов указанных выборов состоялось до представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации документов, необходимых для регистрации кандидата.

На наш взгляд, указанный пункт ст. 36 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" необходимо исключить.

Явное нарушение принципа равенства содержится, по нашему мнению, в п. 3 ст. 34 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации".

В соответствии с указанной нормой срок, предоставленный кандидатам, выдвинувшим свою кандидатуру в порядке самовыдвижения, для обращения с ходатайством о регистрации группы избирателей, сокращен на 5 дней, по сравнению со сроком, предоставленным политическим партиям для представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации решения съезда политической партии о выдвижении кандидата.

Считаем, что в качестве решения указанной проблемы необходимо внести соответствующие изменения в п. 3 ст. 34 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" и установить срок для обращения кандидата, выдвинувшего свою кандидатуру, с ходатайством о регистрации группы избирателей в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации – не позднее 25 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента Российской Федерации.

На наш взгляд, в целях реализации принципа равенства кандидатов следует урегулировать порядок выражения поддержки какой-либо партией кандидату, который данной партией не выдвигался. В качестве ее решения предлагаем внесение соответствующих изменений в Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации", предусматривающих наличие обязательного согласия кандидата на такие действия партии.

Для беспрепятственной реализации принципа всеобщего избирательного права считаем необходимым обеспечить на законодательном уровне возможность голосования на выборах Президента Российской Федерации всем категориям граждан Российской Федерации, являющихся избирателями. Речь идет о законодательном закреплении обязательности специального оснащения избирательных участков для слабовидящих и слепых, граждан, передвигающихся на инвалидных креслах. Пока оборудование избирательных участков специальными стендами и пандусами проводится только по инициативе Центральной избирательной комиссии и, соответственно, носит рекомендательный характер.

Остается нерешенной проблема реализации принципа тайности при голосовании вне помещения для голосования, поскольку наличие специальных кабин для голосования отдельно предусмотрено действующим законодательством только при голосовании на избирательном участке.

Отдельно следует сказать о серьезном несоответствии норм Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" и положений части первой Гражданского кодекса Российской Федерации⁷⁸.

Согласно п. 4 ст. 44 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации", Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обязана признать кандидата на должность Президента Российской Федерации выбывшим в случае его смерти или признания его умершим. В соответствии же со статьей 45 части 1 ГК РФ⁷⁹ гражданин может быть объявлен судом умершим, только если в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания в течение пяти лет, а если он пропал без вести при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание предполагать его гибель от определенного несчастного случая, – в течение шести месяцев. Следует, кроме того, напомнить о статье 42 части 1 ГК РФ, которая позволяет признать гражданина безвестно отсутствующим, если в течение года в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания.

В свою очередь, Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" устанавливает сроки, в соответствии с которыми решение Центральной избирательной комиссии о назначении выборов Президента Российской Федерации должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования.

Таким образом, налицо несоответствие положений указанных нормативных актов друг другу. На наш взгляд, положение Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" о выбытии кандидата в случае признания его умершим следует исключить вследствие его нецелесообразности.

В заключение целесообразно отметить, что законодательство о выборах Президента Российской Федерации в основном базируется и развивается на демократических основах⁸⁰, однако его предстоит основательно усовершенствовать в будущем. Об этом свидетельствует большое количество норм, нуждающихся в детальной конкретизации, а также нарушающих конституционные избирательные права граждан. Только правовое решение перечисленных проблем позволит в перспективе сказать, что законодательство о выборах Президента Российской Федерации позволяет беспрепятственно и до конца реализовать как активное, так и пассивное избирательное право.

Монастырный

Михаил Васильевич,

Аспирант Российского государственного социального университета