Программа конференции 3 Стенограмма
| Вид материала | Программа |
- Стенограмма пресс-конференции члена Бюро Правления рспп алекперова, 152.01kb.
- Стенограмма 2-й Всероссийской конференции негосударственных лоцманских организаций, 1111.45kb.
- Стенограмма конференции, 1475.73kb.
- Стенограмма международной научно-практической конференции "Тенденции развития и пути, 1456.1kb.
- Программа Четвертой региональной научной конференции г. Воронеж, 2 февраля 2010, 256.29kb.
- Доклад Н. С. Хрущева «О культе личности», 2958.05kb.
- Предварительная программа конференции 09. 00 10. 00 Регистрация участников конференции., 47.16kb.
- Предварительная программа конференции 09. 00 10. 00 Регистрация участников конференции., 46.65kb.
- Программа конференции "Технологии эффективного и экологически чистого использования, 42.31kb.
- Информационный бюллетень 6 октября 2008 года, 443.25kb.
3. Как оценивать качество институциональных реформ власти? Рассуждения о методологическом инструментарии мониторинга. Предлагается изменить подходы к планированию и реализации ведомственного бюджетного процесса. Органы публичной власти в ходе деятельности должны ориентироваться на стандарты, методики, параметры, заданные, прежде всего, в подзаконных актах – регламентах. Особого внимания заслуживают технологии оценочной деятельности на всех этапах циркуляции бюджетных ресурсов и собственно институт независимой оценки. Именно технологическая сторона вопроса должна найти решение в законодательстве об оценочной деятельности, о минимальных социальных стандартах, о качестве публичных услуг, о минимальной бюджетной обеспеченности и т.д. Когда чиновник увидит стандарты, методики и параметры использования бюджетных средств, тогда будут понятны и условия привлечения его к ответственности. Нарушения в области бюджетного расходования часто связаны не с собственно хищениями, а с нерациональным использованием ресурсов. Видимо, поэтому соответствующие материалы весьма редко попадают из контролирующих органов, в т.ч. и из Счетной палаты Российской Федерации, в правоохранительные органы и суды.
Ориентиром для власти при использовании ведомственных бюджетных ресурсов должен являться не сметно-ведомственный, а программно-целевой подход. Мерилом работы органов становиться ее конечный результат, рассчитанный заранее и измеряемый, качественно и количественно. В настоящее же время результативность деятельности органов определяется ими самими. Оценка осуществляется не по социальным, экономическим и политическим эффектам, а по количеству затраченных усилий и объему израсходованных средств. В такой ситуации денег на выполнение возлагаемых на органы функций не хватит никогда, а объемы требуемых ресурсов будут возрастать.
Механизм бюджетирования, ориентированного на результат, включает в себя: стратегическое планирование (распределение ограниченных бюджетных ресурсов между различными направлениями использования в соответствии с установленными приоритетами), отчетность преимущественно по результатам, а не исключительно по соблюдению процедур расходования средств, включая сроки их освоения и т.д.34 Непрерывно действующие системы мониторинга и оценки расходования ресурсов позволят включить в бюджетный процесс инструменты оперативного реагирования и своевременной корректировки ситуации. Программно-целевое бюджетирование должно сказаться и на содержательной структуре государственной и муниципальной гражданской службы. Прогнозируется функциональное разграничение управленческой деятельности на техническую работу и проектно ориентированный "менеджмент" в сфере публичного управления35.
Вместе с тем, нужно учитывать опасности сугубо "менеджерского" подхода в социальной политике, в частности, в области предоставления публичных услуг. Перекос с "менеджерскими" подходами снижает степень гибкости поведения чиновников и недооценивает их эмоциональный характер деятельности. Социальный работник становится менее автономным и творческим, но более подконтрольным и подотчетным, что в социальной сфере государственных услуг приветствоваться не должно36.
В настоящее время используются примитивные методики выявления общественной нуждаемости и прогнозирования эффектов от вовлечения бизнеса и некоммерческих организаций в решение общественно-полезных задач. Властное неведение, в частности, исходит из неразвитости такого неотъемлемого института информационной инфраструктуры власти, как статистическая отчетность, в которой отсутствует целый ряд показателей. Например, реализация государственной стратегии в сфере привлечения к оказанию публичных услуг некоммерческими организациями будет невозможна без учета объема ВВП, производимого третьим общественным сектором, доли и объема добровольческого труда в ВВП, объемов ресурсов, привлекаемых этими организациями из бизнес-сообщества и из-за рубежа. Уполномоченные должностные лица не располагают инструментами и критериями для прозрачной и компетентной оценки заявок участников конкурсов и аукционов (оценивается только стоимость расходов, требуемых для выполнения заказа), не говоря уже об отсутствии механизмов мониторинга и оценки результативности выполнения государственных контрактов37.
Особенно опасно властное неведение в социальной сфере. Процедуры и технологии социальной политики по определению "нуждаемости" и достоверности заявлений клиентов недостаточно определены. Ответственность за весь процесс передана социальным работникам, которые, руководствуясь бытовыми установками, стереотипами и неформальными корпоративными нормами, квалифицируют "бедных" на "достойных" и "недостойных", иногда посредством "фейс-контроля". Поэтому часто доступ к ресурсам определяется посредством личных знакомств, а не формальных регуляций. Исследования выявили подобные практики в сфере социальной защиты, когда личные знакомства играют решающую роль в распределении бюджетных средств38. В связи с этим предлагается установление нормативов предоставления социальных услуг в зависимости от реальной нуждаемости населения, которая может определяться посредством кейс-менеджмента, т.е. оценка каждой конкретной ситуации. Есть спрос на методики выявления качественных показателей деятельности органов вне зависимости от цели социальных программ. Это позволяет искать рациональность использования бюджетных средств в случае отсутствия конкретных количественных показателей в программах39.
Экономико-правовой мониторинг институциональных реформ власти осуществить непросто. Методология оценки эффективности актов управления в различных общественных сферах видится не менее сложной. Реализация государственной политики часто сопровождается принятием целой системы управленческих решений, ориентированных на однократное применение. Их содержание во многом детерминируется политической конъюнктурой и экономической целесообразностью. Оценка экономической, социальной, экологической и иной государственной политики преломляется через комплексный мониторинг – мониторинг системы управления. Эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, например, предлагается оценивать по целому ряду экономических и социальных показателей. Ими являются: объем валового регионального продукта, реальная среднемесячная зарплата работников, уровень безработицы, смертность населения, доля преступности и уровень криминогенности, обеспеченность спортивными сооружениями, количество экземпляров библиотечного фонда, доля убыточных организаций ЖКХ и др.40 Конечно, должные показатели уровня жизни населения зависят не только от деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На них влияют иные факторы. Это нужно учитывать при оценках. Нормативное определение показателей эффективности органов – очередная попытка организовать ясный мониторинг государственной региональной политики в современной России41.
Какую методологию выбрать для оценки качества институциональных реформ власти? Прежде всего, следует определить показатели, которых хотелось бы достичь в ходе реформ. Отчасти они фигурируют в Концепции административной реформы. К этим показателям, в частности, относятся: облегчение доступа граждан к публично-властной информации; развитие новых технологий, позволяющих вовлекать население в процессы принятия решений и общественно полезную деятельность, повышение качества государственных услуг, рационализация государственного управления, оптимизация административных процедур и др. Оценивать достижение положительных результатов можно несколькими способами. Одним из них является проведение социологических опросов населения и чиновников об эффективности функционирования государственного аппарата. Такой широкомасштабный опрос о качестве и доступности стандартизированных государственных услуг планируется провести в России до конца 2008 года. Вопросы будут касаться времени, затраченного гражданином в очереди у чиновничьего кабинета, условий ожидания приема, возможности получения консультации по телефону и через Интернет и т.д.42 В качестве инструментария мониторинга используется и метод самостоятельного прохождения экспертом конкретной административной процедуры и ее оценки по заданным показателям.
Отслеживать качество реформирования можно путем анализа данных официальной статистики и количественных изменений явлений общественной практики. Например, определение динамики роста Интернет-сайтов, на которых размещается необходимая публично-властная информация; государственных функций по оказанию услуг населению в режиме "одного окна"; реально функционирующих частно-государственных партнерств и социально ориентированных некоммерческих организаций и т.д. Экономико-правовой мониторинг должен ориентироваться на различные приемы анализа и оценки институциональных реформ власти. Это позволит избежать односторонних подходов в отслеживании качества работы государственного аппарата.
Велиева
Джамиля Сейфаддиновна,
доцент кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина,
к.ю.н.
Российское законодательство в сфере экологической безопасности: оценка состояния и перспективы развития
В Законе Российской Федерации "О безопасности" безопасность определяется как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз"43.
На федеральном уровне термин "экологическая безопасность" наряду с Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации "О безопасности" (ст. 13) закреплена также в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 18)44 и в ряде других федеральных законов.
Впервые же понятие "экологическая безопасность" юридически закреплено в Федеральном законе 2002 года "Об охране окружающей среды"45. В нем оно определено как "состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий"
Более точное и полное определение "экологической безопасности было дано в проекте Федерального закона "Об экологической безопасности". Экологическая безопасность - это "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее". Заметим, что данное определение отличается от предыдущего. Во-первых, в качестве объекта экологической безопасности здесь выступает не только человек и природная среда, но и общество в целом. Во-вторых, в числе объектов экологической безопасности на первое место в определении ставится защита человека. Данные различия в определениях можно объяснить тем, что у анализируемых законов разный предмет регулирования.
Следует сказать, что существует широкий спектр определений экологической безопасности, но суть их сводится к одному – безопасности человека, общества, государства и окружающей среды.
На сегодняшний день полемика ни сколько об определении исследуемого термина, столько о механизме его обеспечения.
Основной недостаток легального определения экологической безопасности состоит в том, что Закон "Об охране окружающей среды" говорит о состоянии защищенности только "природной среды" и "жизненно важных интересов человека". Соответственно выделяется только два объекта. Не охваченным остается окружающая среда – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Из всех элементов, составляющих содержание окружающей среды, законодатель в качестве объекта экологической безопасности "выбрал" только природную среду. На наш взгляд, это не совсем верно. Было бы правильно указать объектом окружающую среду. Кроме того, Закон "О безопасности" называет три основных объекта безопасности: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Этим же законом жизненно важные интересы определяются как совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.
Если логически рассуждать, то потребности человека удовлетворяет не только природная среда, но и иные компоненты окружающей среды.
С учетом изложенного можно следующим образом определить экологическую безопасность – это состояние защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов личности, общества и государства от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.
Однако на сегодняшний день отсутствует Федеральный закон "Об экологической безопасности". Существует проект. Он был принят Государственной Думой 17 ноября 1995 года, но не был подписан Президентом Российской Федерации. Это в свою очередь осложняет механизм реализации экологической безопасности, как органами государственной власти, местного самоуправления, так и гражданами и общественными объединениями.
Тем не менее, большой массив федеральных законов содержат нормы об обеспечении экологической безопасности: Кодекс внутреннего водного транспорта (в ред. от 08.11.2007) (ст. 39, 40, 57)46, Воздушный Кодекс Российской Федерации (в ред. от 04.12.2007) (преамбула)47, Федеральный законы - от 10.07.2001 года № 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории" (ст. 5)48, от 10.01.2003 года № 17-ФЗ (ред. от 08.11.2007) "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации (ст. 6, 20, 22)49, от 21.11.1995 года № 170-ФЗ (ред. от 01.12.2007) "Об использовании атомной энергии" (ст.10)50 и другие.
Необходимость обеспечения экологической безопасности требует развития и совершенствования действующего законодательства в части указания механизма, способа и методов его обеспечения, обозначения субъектов, участвующих в этом процессе.
Как справедливо указывает Н.А. Духно, несовершенство законодательства "является одним из основных факторов, тормозящих установление экологического правопорядка, соответствующего уровню, который бы отвечал законным интересам человека и общества"51. При этом Р.Х. Гиззатулин обеспечение экологической безопасности и экологического правопорядка рассматривает главной задачей современного Российского государства при осуществлении экологической функции52.
Федеративный характер Российского государства обуславливает решения экологических проблем не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации53.
Обсуждение и решение вопросов соотношения федерального и регионального законодательства в экологической сфере сегодня как никогда актуально ввиду обострения природоохранных проблем, современного реформирования Федерации, вхождения России в мировое сообщество, необходимости обеспечения ее стабильного развития54.
Вместе с тем, теоретические и практические проблемы регионального права пока не получили должного внимания. Приоритетными направлениями регионального правотворчества должны быть обеспечение проведения экономической реформы, равноправия всех форм собственности, экологической безопасности, установление и охрана прав и свобод граждан, развитие и совершенствование демократических институтов, упорядочение системы управления в регионах, в том числе и местного самоуправления и т.д.
При этом региональные особенности - территориальные, природно-климатические, демографические, экономические, экологические и другие - должны учитываться как в региональном законодательстве, так и федеральном. То есть существует очевидная потребность формирования каждым субъектом Российской Федерации собственной системы законодательства как части российского законодательства, но также имеющей свои специфические черты. Иными словами региональное законодательство должно учитывать особенности местной специфики55.
При рассмотрении вопроса о правовом регулировании обеспечения экологической безопасности на региональном уровне, уместно отметить, что ряд субъектов Российской Федерации, опираясь на проект Федерального закона "Об экологической безопасности" и в соответствии с п. "д" ст. 72 Конституции Российской Федерации, разработали и приняли свои законы об экологической безопасности. Так, в Республике Башкортостан в июне 1997 года были приняты Правовые основы обеспечения экологической безопасности, в Ульяновской области принят закон Ульяновской области от 3 октября 1996 года "Об экологической безопасности на территории Ульяновской области". Аналогичные законы приняты и в иных субъектах Федерации.
Об экологической безопасности говорится также Законах Самарской области от 4 мая 2001 года "Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области", Волгоградской области от 3 апреля 1998 года "Об экологической безопасности на территории Волгоградской области, Саратовской области от 28 ноября 2003 года "Об охране окружающей среды в Саратовской области" и др. Названными нормативными актами учтены положения Федерального закона "Об охране окружающей среды" 2002 года.
Рассматривая действующее федеральное и региональное законодательство, можно сделать вывод, что в настоящее время остро прослеживается необходимость скорейшего разрешения вопроса правового регулирования отношений по обеспечению экологической безопасности на федеральном уровне. Анализ регионального законодательства в области обеспечения экологической безопасности показывает отсутствие единства в трактовке основных понятий. Различия в точках зрения, объясняется, в первую очередь, несистемным подходом к правовому регулированию этих вопросов на федеральном уровне.
В заключение хотелось бы отметить, что выше сказанное требует совершенствования не только нормативно-правовой базы, но и системы государственного управления в сфере обеспечения экологической безопасности.
Совершенствование федерального и регионального законодательства требует систематического обобщения и анализа накопленного опыта по решению экологических проблем, что будет способствовать повышению эффективности законотворческой деятельности.
Волков Николай Алексеевич,
Уполномоченный по правам человека в Кемеровской области
Роль и место мониторинга права
в реализации прав и свобод человека
Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации являются активными участниками мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Основным источником мониторинга правового пространства для Уполномоченных служат обращения и жалобы, анализ которых позволяет выявить пробелы и противоречия в действующем законодательстве, приводящие к нарушению прав граждан.
Так, например, в соответствии со ст. 135 Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" "обязательства должника перед гражданином по выплате капитализированных платежей переходят к Российской Федерации и исполняются ею в соответствии с федеральным законом в порядке, определенном Правительством Российской Федерации". Однако до настоящего времени соответствующее Постановление Правительства так и не принято. Отсутствие данного нормативного акта свидетельствует о грубейшем массовом нарушении конституционного права граждан на возмещение вреда здоровью, а длительное неисполнение судебных решений о взыскании денежных средств в пользу заявителей нарушает также их конституционное право на судебную защиту.
В целях восстановления нарушенных прав граждан Уполномоченный обратился к Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину с просьбой оказать всемерное содействие в скорейшем принятии Постановления, определяющего данный порядок.
С начала 2008 года Уполномоченному по правам человека в Кемеровской области стали поступать обращения граждан в связи с вступлением в действие дополнений, внесенных в Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", в части назначения и выплаты единовременного и ежемесячного пособий беременным женам военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Статьей 12.3 установлено, что право на эти выплаты имеют жены военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, со сроком беременности не менее 180 дней. При этом внесенные в закон изменения распространяются на правоотношения, возникшие с 1 января 2007.
По смыслу закона, обстоятельством, влекущим правовые последствия применения закона, должны стать беременность и рождение в период с 1 января 2008 года ребенка у жены военнослужащего, проходящего военную службу по призыву. Однако правоприменительная практика свидетельствует о том, что уполномоченные органы в назначении таких пособий женам военнослужащих, призванных на военную службу, например в декабре 2007 года, при том, что дети у них родились уже в 2008 году в период действия закона, отказывают. Основанием отказа является дата призыва. Получилось, что военнослужащие в одно и тоже время находящиеся на военной службе (осенний призыв 2007 года и весенний призыв 2008 года) оказались в неравном положении. Полагаю, что в целях соблюдения принципа равенства и справедливости необходимо конкретизировать норму закона, устанавливающую обстоятельства, с наступлением которых у жен военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, возникает право на получение единовременного и ежемесячного пособия на ребенка.
Проблемы возникают и в ходе применения Федерального закона от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". Статьей 7 данного закона установлено право на обеспечение по страхованию нетрудоспособных лиц, состоявших на иждивении умершего или имевших ко дню его смерти право на получение от него содержания (женщинам, достигшим возраста 55 лет, и мужчинам, достигшим возраста 60 лет, - пожизненно). Однако, ряду женщин, обратившихся к Уполномоченному, несмотря на наличие решения суда об установлении факта нахождения их на иждивении мужей, умерших вследствие профессионального заболевания, что подтверждено заключением экспертной комиссии, в назначении таких выплат было отказано.
В своем отказе региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации ссылается на Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 48-В06-18, которым по аналогичному поводу сделан вывод о том, что в случае смерти застрахованного вследствие профессионального заболевания право на страховое обеспечение им реализовано полностью и в силу ст. 383 Гражданского кодекса Российской Федерации переход к иждивенцам права на получение страховых сумм невозможен. Фонд также указывает на то, что право на получение страховых выплат лицам, находившимся на иждивении, в подобных случаях наступает только тогда, когда часть заработка застрахованного являлась их постоянным и основным источником средств к существованию без учета иных доходов (пенсий, пособий и подобных выплат).
Указанное Определение Верховного Суда Российской Федерации вступает в противоречие с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 3 октября 2006 года № 407-О, в котором отмечено, что Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" признает субъектами права на получение страховых выплат не только самих застрахованных, но и нетрудоспособных лиц, состоявших на иждивении умершего.
Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что непризнание нетрудоспособных лиц, состоявших на иждивении у застрахованного, субъектами права на получение ежемесячной страховой выплаты, "основанное на неучете при определении поступавшей им от застрахованного помощи иных причитавшихся ему – помимо среднего месячного заработка – выплат, и, соответственно, отказ в предоставлении страхового обеспечения нетрудоспособным иждивенцам застрахованного в случае, когда его смерть наступила после прекращения исполнения трудовых обязанностей, означало бы установление необоснованных различий в условиях возникновения права на социальное обеспечение между нетрудоспособными иждивенцами исключительно в зависимости от момента смерти застрахованного лица. Такого рода различия несовместимы с требованиями статей 19 (части 1 и 2) и 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного Конституционный Суд Российской Федерации делает вывод о том, что Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" не препятствует "признанию права на получение ежемесячной страховой выплаты в случае смерти застрахованного лица, не состоявшего к моменту смерти в трудовых отношениях, нетрудоспособным лицам, находившимся на его иждивении или получавшим от него такую помощь, которая являлась для них постоянным и основным источником к существованию".
В связи с выявленным противоречием, Уполномоченным по правам человека в Кемеровской области направлен запрос Председателю Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедеву с просьбой дать соответствующие разъяснения.
Наконец, хотелось бы остановиться на проблеме нарушения жилищных прав работников социальной сферы в сельских территориях. Речь идет о возможности приватизации жилых помещений в домах сельской местности, построенных в 80-е годы. Обязательным условием при совершении государственной регистрации права является предоставление ряда правоустанавливающих документов, к которым может быть отнесено, например, распоряжение сельского совета о разрешении на строительство, документ о вводе дома в эскплуатацию и др. Однако, представить такие документы граждане чаще всего не могут, так как архивы утрачены, а органы, выдававшие разрешительные документы давно не существуют. Отсутствие возможности приватизировать занимаемые жилые помещения порождает целый комплекс проблем, касающихся вопросов наследования, заключения договоров купли-продажи и т.д. Полагаю, что для решения вопроса необходимо внести дополнения в Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", касающиеся сокращения перечня документов, необходимых для государственной регистрации права, в отношении подобных объектов недвижимости.
Таким образом, мониторинг законодательства и правоприменительной практики приводит в ряде случаев к выявлению нарушений прав граждан и необходимости постоянной работы по их совершенствованию.
Волкова Лариса Петровна,
научный сотрудник Института законотворчества ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", к.ю.н., доцент