Geum.ru

Программа конференции 3 Стенограмма

Вид материалаПрограмма

Содержание


Стенограмма проблемного семинара"Институализация системы мониторинга права в Российской Федерации"
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   25

Стенограмма проблемного семинара
"Институализация системы мониторинга права в Российской Федерации"



Г.В. МАЛЬЦЕВ

Уважаемые коллеги, давайте начинать. Юрий Александрович, Вы можете поподробнее рассказать для начала, потому что в сущности никто из нас докладов и сообщений не готовил. Может быть, было специально рассчитано на то, чтобы состоялась дискуссия по вопросам, которые вынесены в программу.

Мы ждем, что по этим вопросам, может быть, не по всем, но развернется какой-то разговор. А чтобы навести вас на все эти мысли, которые могут возникнуть, Юрий Александрович познакомит чуть-чуть поподробнее со своими методиками. Пожалуйста, Юрий Александрович.

Ю.А. ТИХОМИРОВ

Я считаю, что постоянная работа в Москве не дает картину того, что реально происходит в правовой сфере. Я приведу пример. Я довольно часто бываю в регионах, и на позапрошлой неделе был в Саратове, участвовал в конференциях. Был в областном правительстве и областной Думе.

В областном правительстве я взял методику оценки эффективности органов, которые, надеюсь, вам знакомы. Это почти похоже на то, что Минэкономики сделало, и взял программу подготовки административных регламентов.

Институт законодательства работает в составе правительственной комиссии по одной реформе. Я сокращенно называю без литературной гладкости. И когда через нас проходят 200 административных регламентов, сейчас их уже 250 и еще 300 на подходе, то мы с коллегами что-то успеваем заметить, что-то нет. Я лично настолько ошеломлен этим регламентом, что они кажутся, конечно, полезными, какой-то порядок вводят, вроде сужают сферу произвольных действий чиновников, дают простор гражданину и юридическому лицу.

Вот Саратов. Среди прочих документов у меня была программа подготовки административных регламентов в Саратовской области. Картина типичная. Так в Москве приняты 200 с лишним, еще 300 на подходе. Я полистал программу. Саратовское правительство готовит 157 регламентов. Если помножить на все регламенты в стране… Но даже не это интересно. Я посмотрел потом регламенты, которые касаются оказания услуг. И что такое так сказать литературная, нормативная работа и потом, что реально получается.

Я, вдруг, увидел, что, по меньшей мере, половина регламентов типичны. То же самое, надо полагать, есть в Москве, в Тамбове, в Башкортостане и так далее. Половина регламентов (120 регламентов) по оказанию услуг в Саратовской области.

Например, мне нужно уехать с ребенком из Саратова в Туапсе. Я по памяти говорю. Есть регламент выдачи справки на поездку, примерно так. Я упростил картинку намерено, конечно, но примерно половина таких регламентов создают какую-то поразительную нормативную путаницу. Но сколько будет затрачено сил на эту работу!

Хотя, повторяю, попутно, с другой стороны, мне приходиться быть в рабочей группе, которая уже завершила подготовку федерального закона, который называется "О стандартах и административных регламентах государственных и муниципальных органов". То есть мы сначала запустили все стандарты, они взбаламутили всю страну, уже сотни тысяч людей и организаций ходят по новым правилам, а проект закона, который должен ввести изначальную картинку пока не принят.

Этот сюжет показывает, что есть проблемы. Как отнестись в этом смысле к мониторингу, к его элементам? Мне показалось, что выступавшие сегодня, не исключая директора Академии, не совсем в русле темы выступали. Каждый дает своеобразный самоотчет. Вот у нас в Верховном Суде, вот у нас в Министерстве юстиции, у нас в РАГСе… Я слышу сегодня о всем о том, что происходит в стране в правовой сфере: законы плохие, ГИБДД мешает…

Проблема мониторинга замелькала несколько лет назад. Зародилась она в таких парадоксальных условиях... Мы с Геннадием Эдуардовичем сидели лет шесть назад, и думали, что вот тоже есть тема хорошая.

Но теперь, когда мы кое-что освоили, нужно представить себе, что это за явление такое. Повторяю, это рассказ обо всем том, что происходит в стране и что делают Министерство юстиции, Минэкономики, Минпром, Саратовская Дума и так далее.

Дело в том, что с точки зрения теории права многие десятилетия ученые-юристы лишь эпизодически обращались к проблеме действия закона. И мы больше анализировали в книгах, монографиях, статьях какие-то отдельные негативные ситуации, когда закон нарушается. Помните, какие популярны были диссертации в советские годы – о законности, о нарушении законности и так далее. И поэтому представить себе, как движется право, было трудно.

Я сейчас подготовил большую статью в "Журнале российского права", которая будет называться "Циклы права". Право проходит очень любопытную, парадоксальную циклическую жизнь. Оно зарождается интеллектуально, потом есть прогностические разработки, лучшие или худшие... Кстати, сейчас подготовили методику прогнозирования. Затем идет выбор предмета регулирования, потом программы и планы, потом разработка и обсуждение, потом принятие, потом реализация, а потом оценка эффективности действия закона и потом коррекция. И в конце самое интересное.

В Высшей школе экономики сейчас выходит книга, которую я жду с нетерпением, называется: "Правоприменение: теория и практика". Самые интересные главы – не юристов, там их 12 человек, а двух экономистов. Вот когда почитаете, вы увидите, что отклонение от права нередко имеет позитивный смысл. Смысл инноваций, как говорит Геннадий Эдуардович. Поэтому такой цикл права любопытен, он не исследован.

Мониторинг. Если из этого существительного сделать глагол, то слово "мониторить" означает наблюдение за изменением сферы права под влиянием тех или иных обстоятельств.

Но все-таки в рабочем порядке, мониторинг права я бы назвал новым правовым институтом.

Что такое мониторинг как правовой институт? Обратите внимание, и в наших институтских разработках, и в выступлениях, и в публикациях говорится: мониторинг – это метод, это законность, это проверка, это функция органов. Ну всё перечислено, пальцев не хватает. Но я бы назвал, что это новый правовой институт, который движется на всех этапах циклической жизни права. Что характерно для этого института? Мониторинг выбирает цели и задачи, объекты для отбора в свой фокус наблюдения.

Второе. Очень важно, какие субъекты занимаются мониторингом. Тут есть три аспекта.

Итак, субъекты. Органы должны этим заниматься. У нас есть плохое постановление Правительства о порядке организации и исполнения федеральных законов от 2002 года. Плохое, примитивное, просто набор слов. После первого чтения я вам даю бумажки, после второго чтения вы мне гоните бумажки, после третьего гоним бумажки. Это как футбол.

Второе. Специальные службы должны быть, конечно. Вот Дмитрий Борисович этим болеет. Ну, вот Центр мониторинга, вот службы, вот отделы появились и так далее.

И третье – общественные институты. Приведу в пример Высшую школу экономики, которую считаю сильным университетом. Там недавно провели обсуждение – институты гражданского общества и их участие в управлении.

Поскольку это в основном экономисты, то разные фонды, которые участвовали в исследовании, дают довольно полную картину, какие виды документов искусственно требуются от граждан, от юридических лиц, для того чтобы понять, как движется какой-то регламент практически в действительности, какая-то норма закона. Мы так, юристы, не делаем, мы идем от текста к тексту, закон – подзаконный акт.

Итак, субъекты в обратной последовательности: общественные институты, специальные службы, сами органы.

Третье. Обратите внимание, сегодня никто не сказал о том, что мониторинг не существует без информационного обеспечения. Что я собираю, от кого я собираю? И как я могу вообще судить о том, что что-то получается? Даже если не так.

Вот многократно называли: ах, судебная практика! В нашем институте, кстати, работает два бывших зампреда Верховного Суда, и мы как раз сейчас готовим исследование, оно завершится к концу года, о влиянии судебной практики на законотворчество.

Информационное обеспечение – наиважнейший элемент правового мониторинга, кто, что, кому передает. Вот поскольку Центр мониторинга права начинает работать, то я вот уже в другом качестве начинаю думать, как выстроить информационные связи. Ну, с судами: "Бюллетень Верховного Суда", "Вестник ВАС", "Вестник Конституционного Суда", пошли доступные городские районные суды со своими решениями – Петербург и так далее, где-то больше, где-то меньше.

Информация исполнительных органов, она не очень доступна, потому что кроме статистической официальной информации есть выборочная неустойчивая. Все по-своему оценивают действие закона или каких-то актов, в части по числу правонарушений. Но это не дает никакой полной картины.

Интересно, в чем же смысл закона, если мы судим о том, какой он, только потому, что кто-то его нарушает. Странный, правда, парадокс?

Вот эти информационные связи – это юридический вопрос, потому что нужно эти каналы закрепить. Вот уже в Совете Федерации комитеты не очень будут заинтересованы Центру мониторинга права передавать информацию. Каждый комитет, также как министерство имеет свой какой-то набор клиентов, партнеров по положению, по статусу. Но передавайте хотя бы то, что в вашей функции. Вопрос в том, как я буду аккумулировать. Это очень важный третий элемент.

Четвертое. Процесс мониторинга – процесс непрерывный. Но он может иметь акценты ситуационные, критические, когда я выбираю какой-то объект. Но здесь упоминаю кратко, потом, если будет потребность, коснемся.

Какие же показатели, по которым я пытаюсь анализировать действие закона или акта, или какого-то органа, и какие индикаторы показывают вес этих показателей? Последнее – это выводы, оценки, рекомендации, которые даются в мониторинг.

Это очень важно. Мои коллеги в институте разрабатывают вопрос: в виде чего мы получаем итог мониторинга. Кого вы представляете, в каком порядке – это юридические вопросы, и кто на это обязан реагировать или не обязан реагировать, или может рассмотреть.

И последнее, конечно, вот мониторинг завершается не тем, что я просигналил, это, как говорится, желтый свет на дороге, красный сигнал может быть. Но как на это реагировать? Я корректирую акты, корректирую органы, их функции и взаимоотношения, корректирую процедуру деятельности. Квалификация работников часто остается той же самой. Не хочу никого обидеть, но это ко всем нам относится. Органы меняются, акты меняются, квалификация не меняется.

Потом корректировка проходит, конечно, и затем новый цикл. Но так как мои коллеги-экономисты подсказывают, конечно, где-то я отказываюсь от правовой регуляции, видоизменяю, где-то даю простор другим способам, но это саморегуляция, которая тоже очень перспективна.

Еще один штрих очень важный. Есть Лесной кодекс. Там есть элементы деятельности для тех, кто лес охраняет, кто лес воспроизводит, кто лесом торгует, входит в частный лес, не входит и так далее. Лес вырубается, лес портится, лес исчезает. Какое отношение к этому имеет правовой мониторинг?

Итак, первый проходит фактически уже предметный мониторинг по сферам: леса больше, леса меньше, лес лучше. Понимаете, да? А где правовой мониторинг? Вот я хочу их совместить. Так называемый фактический мониторинг проходит постоянно – выбросы, загрязнения, посадка, непосадка и прочее. А где правовой мониторинг? Где Водный кодекс, который рядом идет, загрязнение воды, кто делал, кто не делал. Понимаете? Это очень сложно. Здесь, конечно, пока эта связка не очень нащупана.

Повторяю, толкнула меня к этому история с грязной водой, которую пустили китайцы на Хабаровск. Тогда санитарный врач Онищенко сказал, что беды не будет, но странно, что какие-то службы пропустили. Не было экспертизы, устарелые технологии. Простите, вас к этому обязывает Водный кодекс. Вот где совмещенность должна быть. Вот этой корреляции нет никакой. Я делаю замеры, но кодекс тот или другой либо спит, либо применяется от случая к случаю. Вот это очень важно.

И третий сюжет мы можем потом специально разобрать кратко – это управление по результатам. У меня есть статья на эту тему "Правовые аспекты управления по результатам". Кому интересно, могу дать. Этот вопрос сейчас очень важный… По результатам будет один из инструментов реальной оценки. Тут мониторинг важен. Но замечу попутно, уважаемые коллеги, мы очень плохо знаем литературу.

Управление по результатам. Инструменту, который применяется в Европе, более 50 лет. У меня есть книжка финских специалистов на русском языке, в которой рассказывается об опыте применения этой системы. А будет ли вам интересно, что бывший посол Франции, я слышал его слова на приеме, сказал: нам очень интересен опыт вашего Госплана, ведь ваш Госплан планировал всё по результатам. Правильно? Сколько тракторов, сколько галстуков. Вот эта связка непростая. Конечно, мониторинг здесь, разумеется, должен как-то строиться тоже. Потому что если он просто будет проверять, где реализация норм, удачно, не удачно, то это никак не будет соразмерно с реальным процессом.

Еще раз вспомню Петра Моисеевича Рабиновича, профессора Львовского университета, который все годы работает там. У него была в 1978 году книжка "Укрепление законности и закономерности социализма". Он выдвинул предложения об измерении уровня законности. Интересно. У меня были какие-то попытки как-то это всё операционально сделать. Он предложил наверху, в числителе правомерная, а в знаменателе неправомерная акция. Попробуйте прочитать это на заводе или в РАГСе, или где-то. Это трудно. Толчок-то хороший был.

Почему это должно быть связано с фактическим результатом? В журнале, который возглавляет Дмитрий Борисович Горохов, я к нему обращаюсь, будет опубликована в номере статья "Рекомендации по мониторингу действий закона". Я пытался указать какие-то показатели и так далее.

Предварительно лишь вот что отмечу, что действия закона слагаются примерно из шести блоков и это очень важно. Это комплексный механизм действий закона. Заметьте, правосознание толкает каждого на просьбы – дайте деньги и я вам реализую. Ничего не получается.

Ничего не будет у вас даже с деньгами. Мы не умеем реализовывать законы и не хотим. Это комплексно. Здесь я выделяю, прежде всего, юридический блок.

Обратите внимание, что здесь есть. Поток подзаконных актов. Их сегодня тоже поругали. Гарри Владимирович сказал, что из 300 приняли 250. Ведомственные акты – это довольно живучий и довольно полезный блок правовых актов, не нужно их бить кирпичами. Мы не можем никак упорядочить издание подзаконных актов. Постановление Правительства 2007 года явно устарело, возможно, кроме регистрации.

Здесь нужны новые документы, тем более что технико-юридические акты наиважнейшие для страны, и для мира. И все катастрофы техногенные происходят в частности по этой причине.

Теперь обратите внимание, с точки зрения, теории права, виды правовых норм. Правовые нормы у нас могут быть предложены по разным классификациям: нормы цели, нормы стимула, нормы поощрения, нормы санкций, компетенционные нормы. Заметьте, в чем смысл этой классификации норм. Каждая норма побуждает меня к разным видам правовых действий, и не правовых, в том числе. Вот что интересно, мы же этот аспект плохо исследовали.

Что такое норма-стимул, что такое норма-цель? Моя работа вне этой цели, но поступаю правильно. Вот это просто краткий сюжет, конечно. Юридический блок очень важен, здесь сюжет, который в книгах пояснен. Это влияние юридического блока на виды правомерного, неправомерного поведения. Вот вам тоже элемент мониторинга. Кто-то выступал в конце с репликой такой, что главное – поведение. Конечно, поведение. Кстати, в нашей юридической литературе о правовом поведении очень мало пишется. Это явно мало, потому что норм много, но поведенческая реакция все равно довольно вялая.

Следующий блок организационно-функциональный: структуры, функции, компетенция, взаимоотношения, процедуры я оставляю в стороне. Социально-психологический блок следующий. Ценности. Вспомним профессора В.П. Казимирчука, который был основателем направления социологии права. Сегодня упоминали, кто помнит работы по социологии права, это живое право. Там есть актеры, а не только сценарий в виде норм. Нормы есть, актеров нет.

Ценности, установки, восприятия норм, образы права. Вот у нас выступал французский профессор. Образы права в России и во Франции по одному сюжету неодинаковы. Образы права у вас сидящих – неодинаковы. Это любопытно, смещение правильное, полуправильное, совсем неудачное, или то, которое идет не от права, трагическое может быть. У Геннадия Васильевича была отличная книжка о традициях, обычаях, это очень интересно.

Социально-психологический блок, это блок правопонимания, правосознания, правовой культуры. Следующий блок – ресурсный блок. Деньги, говорят все. Нет, не деньги. Материальное обеспечение собственности, имущества, да. Финансы, да. Кадры, да. Информационное обеспечение, да. У меня есть деньги, у меня есть кадры, нет информации, она идет мимо.

Последний, конечно, оценка эффективности. Это я оставляю пока. Вот этот цикл. Ну, вот, с вашего позволения несколько таких сюжетов, которые меня, лично, как-то очень беспокоят. И надеюсь, что теперь мы будем продолжать дальше.

Г.В. МАЛЬЦЕВ

Уважаемые коллеги! Я думаю, что Юрий Александрович сделал прекрасное введение к нашей дискуссии. Он тут поставил несколько акцентов, из которых бы я отметил два. Это первое, обратите внимание, вот то, что он знает, он, как говорится, с передовой линии говорит, не понаслышке, и не по книжкам, и не по докладам. Поправки, что сегодня в стране развернута небывалая нормотворческая работа: регламентация, поток подзаконных актов, увеличение числа законодательства и так далее. Кажется, что, ну, просто вот такие объемы из ряда вон выходящие, мы никогда не видели такой нормотворческой, правотворческой активности. Это первое.

Возникает вопрос о пределах просто права. Это – вопрос не новый, он – старый вопрос. Но хотелось бы, чтобы юристы подумали, как-нибудь бы откликнулись на это дело. Может быть, надо будет не столько творить норму права, но вообще стимулировать еще и нормотворчество нравственное, социальное, действие факторов социальных регуляторов. Может быть, включить надо в диапазон воздействия на общественные отношения и другие регуляторы, кроме права. Ведь норма права не всесильна. Вы же, наверное, знаете об этом.

И второй акцент тоже очень правильно был сделан на мониторинге.

Мониторинг – понятие пока еще, ну, как вам сказать, большинство людей, с которыми приходится беседовать, пока еще незрелое, нечеткое имеют представление о том, что такое мониторинг.

В вопроснике, который вам раздали, есть такой вопрос. Тоже хотел бы обратить внимание, потому что это касается мониторинга, правотворчество, правоприменение – мониторинг: системность и развитие. Что имеется в виду, какая мысль заложена в этот вопрос? Есть традиционные две сферы: правотворчество и правоприменение, с этими сферами мы давно знакомы, и нас, как говорится, не удивишь. Вообще многие считают, что есть правотворчество и есть правоприменение, есть сфера создания нормы права и есть сфера, которая характеризуется реализацией нормы права, реализацией в основном в правоприменении.

Здесь в одну линию, в одну строчку ставится мониторинг. Мониторинг – в переводе с английского это отслеживание, информирование и прочее. У нас было традиционное понимание этого вопроса, связанное с тем, что есть различные формы надзора и контроля за реализацией, за правоприменением и одновременно за правотворчеством.

В какой степени нынешняя концепция мониторинга (это попытался изложить Юрий Александрович) покрывает потребности надзора и контроля? Надзор – это серьезная вещь. Это конституционный надзор, судебный надзор, это административный надзор, это прокурорский надзор… Контролирующая мощная система у нас действует. Она какое отношение имеет к мониторингу? Она что в эту строчку не входит? Это теоретически, а практически из этого следуют очень многие выводы.

И еще я хотел обратить внимание. Вы посмотрите, проблемная дискуссия номер один – институционализация системы мониторинга права в Российской Федерации. Вот появляется еще одно слово, слово, отягощенное очень большим современным смыслом "институционализация".

Что вкладывается в понятие "институционализация"? Ну, мы привыкли это слово произносить, даже не задумываясь. Институт, как та тетка в "Приходите завтра", кто он есть? "А черт его знает". Институционализация и есть институционализация.

Так вот надо сказать, что сегодня происходят очень интересные процессы в этом плане. Когда-то юристы были зачинателями в изучении института. Правовые институты, как вам известно из курса теории права, – это совокупность норм, регулирующих близкие, сходные отношения, группу таких отношений, комплекс отношений. Вот эти нормы юридические образуют институт.

Социологи, начиная с Парсенса пошли дальше. Они сказали: "Да, юристы молодцы". Они это подметили. Ядром института является совокупность норм. Причем добавили они не только юридические, но еще и нравственные, политические, социальные. Пожалуйста, этот комплекс, это ядро – это основа института. Но это не только нормы, к нормам надо еще, как суп из топора, когда готовят, надо еще дать организации, организационную структуру, институциональные учреждения. Нормы плюс учреждения.

Дальше. Учреждения. К учреждениям надо еще дать опыт, технологии в совершении каких-нибудь действий и так далее.

Концептуальная сторона дела может сюда еще быть добавлена и так далее, и тому подобное. Выходит, что институционализация – это очень комплексный процесс. Институционализировать право мы не можем своими только средствами, средствами своей науки и своими прикладными средствами. Значит, мы должны входить в контакт с социологами, с экономистами и так далее. Экономисты сегодня, институциональная экономика. На повестке дня сейчас институциональная юриспруденция.

Она должна исходить, на мой взгляд, из двух таких положений, к которым мы далеко еще не привыкли. Во-первых, общественные отношения регулируются не отдельными нормами, а институтами. Институт регулирует в целом. Когда мы регулируем то или иное отношение, мы делаем это посредством института.

Второе. Создание юридических институтов предполагает опору на большой неюридический материал, который нам дают организационные науки, экономика, прежде всего, этика, философия, социология и прочее.

Опять встает вопрос о междисциплинарных подходах к юридической проблематике, потому что чем дальше мы живем, тем более становится очевидным, что юрист с так называемыми своими проблемами, на самом деле это общественные, всех касающиеся вопросы, не справится в одиночку без специалистов других профилей.

Хотелось бы, чтобы вы оценили все эти тенденции. Мы специально говорим о том, что появилось новое или что еще не появилось, а только наклевывается, как например, проблематика юридической институционализации. Специфика юридической институционализации должна быть в какой-то мере связана с экономической институционализацией, с прочими видами институционализации и так далее.

Хотелось, чтобы все-таки как-то дали оценку этим процессам.

Ну и, поскольку мы уже говорим довольно долго, я хотел бы все-таки предоставить слово участникам сегодняшней дискуссии. Кто хочет выступить первым? Пожалуйста.

Ну, прежде всего, насколько Вы, какой смысл вкладываете в понятие "мониторинг", то, о чем Юрий Александрович говорил? Как Вы это понимаете, что это, с чем связываете. Какие практические нужды завязаны на эту проблематику? Пожалуйста.