Geum.ru

Программа конференции 3 Стенограмма

Вид материалаПрограмма
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   25
С.М. Миронов

Спасибо.

Уважаемые коллеги, я предоставляю слово директору Правового департамента Правительства Российской Федерации Гарри Владимировичу Минху. Пожалуйста.

Г.В. МИНХ

Уважаемый Сергей Михайлович, дорогие коллеги, друзья! Я бы хотел выполнить очень приятное поручение Заместителя Председателя Правительства – Руководителя Аппарата Правительства, который, как многие из вас знают, является председателем Правительственной комиссии по законопроектной деятельности, Сергея Семеновича Собянина. И хочу огласить его приветствие нашей конференции.

"Участникам, организаторам и гостям VI Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг права как основа стратегии инновационного развития Российской Федерации"!

Приветствую участников и гостей конференции, считаю тему вашего форума важной и востребованной. От эффективного, отвечающего требованиям времени, законодательства во многом зависит инновационное развитие отечественной экономики, модернизация социальной сферы, формирование благоприятной среды для предпринимательства, успешная реализация масштабных проектов в области науки и образования. И очевидно, что в процессе совершенствования законодательства не обойтись без гибкой, отлаженной системы мониторинга, которая позволяет выявлять и эффективно реагировать на проблемные места в нормативно-правовом регулировании.

Убежден, что конструктивное, заинтересованное обсуждение рассматриваемых вопросов, обмен накопленным опытом, знакомство с передовыми научными и прикладными разработками в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики будут способствовать оптимизации и правотворческой деятельности органов государственной власти на всех ее уровнях, повышению качества принимаемых законов.

Желаю вам успешной и плодотворной работы!

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации – Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации Сергей Собянин".

И в дополнение к этому приветствию я бы хотел тоже достаточно тезисно остановиться на некоторых вопросах, которые, как мне кажется, имеют прямое отношение к сегодняшней конференции.

Конечно, прежде всего, я хотел бы остановиться на том, как с точки зрения мониторинга права выглядит деятельность Правительства в законотворческой сфере, то есть Правительство и его деятельность в этой сфере как объект мониторинга. С одной стороны, мы с вами знаем, что Правительство – это высший орган в системе исполнительной власти. И, прежде всего, мы всегда ориентируемся на то, что Правительство должно исполнять законодательство.

Но в то же время мы достаточно хорошо информированы о том, что Правительство – это далеко не последний игрок на площадке, которая называется "законотворческая деятельность".

Достаточно долго Правительство упрекали за то, что мы не очень активно используем свое право законодательной инициативы. При этом говорилось о том, что во всех цивилизованных странах основной субъект права законодательной инициативы – это правительство той или иной страны.

Надо сказать, что в этом направлении есть достаточно позитивная динамика. И если говорить о некоторых цифрах, то, например, по итогам нынешней сессии, на вчерашний день, Государственная Дума приняла в окончательном виде 116 федеральных законов. И из этого количества 40 законопроектов были внесены непосредственно Правительством. При этом еще 11 законопроектов были внесены Президентом Российской Федерации, как вы понимаете, тоже при самом активном участии в подготовке этих законопроектов Правительства.

Кроме того, тоже не секрет, что достаточно большое количество законопроектов Правительство вносит через парламентариев. Это, прежде всего, относится к депутатам Государственной Думы и, конечно, коллеги из Совета Федерации тоже у нас иногда помогают в этом вопросе, потому что мы не всегда успеваем по срокам нашей процедуры и, тем не менее, находим такую возможность для решения оперативных задач по внесению законопроектов.

В частности, здесь в качестве таких социально-звучных примеров можно привести проект закона, который посвящен Фонду содействия и развития жилищного строительства, законопроект, который посвящен повышению минимального размера оплаты труда. Как вы знаете, сейчас предлагается довести размер минимальной оплаты труда до 4 тыс. 330 рублей. Как вы догадываетесь, такие законопроекты не готовятся без самого активного участия Правительства, поэтому повторюсь, здесь можно говорить об определенных успехах.

Что касается недостатков в этой сфере? Достаточно тяжелой проблемой и, кстати, по этому поводу не так давно к нам в Правительство поступил парламентский запрос из Совета Федерации, подписанный Сергеем Михайловичем, остается проблема издания Правительством подзаконных актов. Повторюсь, это действительно больной вопрос. Статистика здесь выглядит следующим образом.

В настоящее время из вступивших в законную силу федеральных законов вытекает обязанность Правительства по изданию порядка 300 подзаконных нормативных правовых актов. В более или менее активной разработке, точнее, в работе находятся примерно 250 проектов (актов) Правительства. По 50 в настоящее время еще имеется определенная пауза.

Здесь статистика несколько условная, потому что, например, мы получили письмо из Министерства юстиции, тоже посвященное анализу проблемы подзаконных актов, у них несколько отличающиеся цифры, но порядок цифр примерно тот же самый. Статистика немножко не совпадает, потому что есть те поручения Правительства по изданию актов, которые уже утратили актуальность в силу изменения последующего законодательства или погружены в другие проекты актов Правительства. Но, тем не менее, повторюсь, по порядка 50 проектов подзаконных актов Правительством еще не началась работа. И ладно бы это было по тем законам, которые предполагают издание актов Правительства с отложенным сроком их вступления в силу.

Вместе с тем, я уже приводил пример парламентского запроса, подписанного Сергеем Михайловичем, интересуются, как у нас обстоят дела в одной из сфер, а конкретно в области культуры. Законопроект уже действует достаточно давно, с 2002 года, и в настоящее время есть целый ряд подзаконных актов Правительства, которые еще не изданы. Это, естественно, не способствует эффективной правоприменительной практике по реализации данного закона.

И здесь есть несколько объяснений, почему это происходит. Но объяснения не в смысле оправданий, а несколько причин тому, почему это происходит.

Как вы знаете, основным инструментом для анализа эффективности правоприменительной практики, при всем уважении к центрам, к науке, к другим организационно-правовым формам решения этих проблем, является система органов исполнительной власти. Именно органы исполнительной власти в процессе реализации принимаемых законов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов, являются основным инструментом оценки эффективности нормотворческой деятельности. И здесь есть одна очень серьезная проблема. Я ее уже как-то обозначал, но не в рамках конференции по мониторингу права, а в других несколько форматах. Это проблема, связанная с ведомственным сепаратизмом.

У нас складывается, с одной стороны, объективно понятная ситуация, с другой стороны, достаточно непростая. Основной инструмент познания правоприменительной действительности – информация, которую мы получаем, по крайней мере, в Правительстве, от федеральных органов исполнительной власти, либо от органов исполнительной власти субъектов Федерации. И здесь у органов исполнительной власти возникает серьезный внутренний конфликт. Если они будут давать объективную и полную информацию со всей объективной, повторюсь, статистикой, то не исключено, что можно будет ставить вопрос об эффективности деятельности этих органов. Почему? Потому что, как вы знаете, логика подготовки законопроектов в системе исполнительной власти построена точно по такой же схеме.

Основным разработчиком, например, в области транспорта выступает Министерство транспорта. Оно готовит проект закона, согласовывает его со всеми, определяет, какие подзаконные акты необходимо принять и на каком уровне. И после этого, когда Правительство соглашается, Госдума и Совет Федерации исполняют свои роли в законодательном процессе, Президент подписывает, начинается реализация.

И вот здесь первым делом возникает вопрос: а кто предлагал эти механизмы? А кто предлагал принятие этих подзаконных актов? И кто, в конечном счете, будет отвечать за то, что эти механизмы и инструменты являются недостаточно эффективными?

Поэтому сейчас у нас очень часто, к сожалению, возникает ситуация, когда в тех материалах, которые представляются как пояснительные материалы (вы знаете весь тот инструментарий, который сопровождает законопроектную деятельность), статистика почти отсутствует. Очень часто вместо реального анализа ситуации содержится набор неких лозунгов, заклинаний, призывов. И на выходе мы получаем не реальный инструмент для совершенствования правового регулирования в той или иной сфере, а по сути дела, занимаемся имитационной деятельностью.

Такой достаточно яркий пример (это моя субъективная оценка, это не позиция Правительства). Как вы помните, у нас достаточно серьезно были повышены штрафные санкции за нарушение правил дорожного движения. И в первое время, когда эти нормы вступили в силу, наши коллеги из МВД и ГИБДД давали оптимистические цифры о том, что – посмотрите, насколько у нас снизилось количество смертей, количество ДТП с этими тяжелыми правонарушениями.

Но не так давно наш коллега, один из заместителей руководителя ГИБДД, давая пресс-конференцию, высказал следующий тезис: несмотря на существенные нарушения штрафных санкций, несмотря на то, что у нас введена, по сути дела, безальтернативная ответственность в виде лишения водителя права на управление транспортным средством за то, что человек садится за руль в нетрезвом виде, наши люди как садились за руль, так и по-прежнему садятся за руль в нетрезвом виде, выезжают на полосу встречного движения и совершают эти самые тяжелые лобовые столкновения автотранспортных средств.

Таким образом, помимо тех проблем, о которых уже и Сергей Михайлович говорил, связанных с коррупцией, конечно же, увеличение штрафных санкций при том, что уровень материального достатка российских граждан в среднем, как вы прекрасно знаете, не очень высокий, это не всегда разумный и не самый эффективный вариант решения тех задач, которые мы пытаемся решить.

И почему я говорил о ведомственном сепаратизме? У нас получается действительно замкнутый круг. Статистику готовит федеральный орган, шаги для решения предлагает федеральный орган и анализирует эффективность этих решений федеральный орган исполнительной власти.

И в связи с этим я бы хотел еще обратить внимание на одну тенденцию, которая, с одной стороны, достаточно позитивная, с другой стороны, тоже имеет ряд таких проблемных сторон. Вы знаете, что сейчас в Государственной Думе находится проект федерального закона, которым предлагается существенный объем подзаконного нормотворчества с уровня Правительства Российской Федерации передать на уровень федеральных органов исполнительной власти.

С одной стороны, это, безусловно, должно, по крайней мере, повысить оперативность и быстроту в принятии подзаконных нормативно-правовых актов, что позволит более оперативно решать те задачи, которые ставятся, а с другой стороны, возникает та самая проблема, о которой я сейчас говорю. Если по логике подготовки подзаконного акта на уровне Правительства у нас идут процедуры межведомственных согласований, и противоречия, они решаются в Правительстве, потому что логика Минфина и логика Минздравсоцразвития, они разные, они изначально разные по сути, но на уровне Правительства пытаемся найти компромисс.

Если же мы отдаем это в руки федеральных органов исполнительной власти, то, по крайне мере, трудно будет понять, кто и каким образом будет эти противоречия снимать, или будет федеральный орган единолично принимать самостоятельные решения при наличии серьезных возражений других соучастников. И тогда проблема будет у Министерства юстиции, регистрировать ли этот нормативный правовой акт, или все-таки добиваться от федерального органа выполнение обязательной процедуры согласования интересов и снятия противоречий.

Поэтому здесь действительно говорить о том, насколько это предлагаемое решение будет эффективным, можно будет только по истечению определенного времени, когда этот законопроект покинет стены Государственной Думы, будет рассмотрен Советом Федерации, и начнется практическое его применение.

Ну, и подводя итоги краткого своего достаточно тезисного выступления, я хочу еще раз всех поздравить уже от себя лично, участников конференции с началом традиционной нашей шестой уже конференции и пожелать нам всем успехов. Спасибо за внимание.

С.М. Миронов

Спасибо. Я предоставляю слово заместителю Генерального прокурора Российской Федерации Евгению Леонидовичу Забарчуку. Пожалуйста.

Е.Л. ЗАБАРЧУК

Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги! Совершенствование законодательной деятельности по-прежнему остается приоритетным направлением государственной политики. Сохраняется потребность в эффективных инструментах, позволяющих сделать процесс законотворчества продуктивным, и не только по количественным показателям, но и добиться качества принимаемых законов.

За последние несколько лет проделана огромная работа по принятию системообразующих нормативно-правовых актов, что, безусловно, способствовало созданию условий для эффективного обеспечения конституционных прав граждан. Однако проблемы остаются. Основная задача по созданию такой правовой системы, которая позволила бы гражданам осуществлять свои права, свободу, не сталкиваясь с проблемами правоприменения, а государству добросовестно исполнять свои обязанности по предоставлению им такой возможности, на сегодняшнем этапе решена не в полной мере.

Мониторинг общественных отношений позволяет выявить потребности в законодательном регулировании тех или иных сторон жизнедеятельности. Однако для решения проблем с правоприменением этого недостаточно. Необходимо выявлять проблемные вопросы самого процесса законотворчества на всех его уровнях. В последнее время нередко отмечается, что организация законотворческого процесса по-прежнему страдает целым рядом существенных недостатков. Количество законотворческих инициатив огромно. Однако зачастую они сводятся к внесению каких-либо незначительных изменений в те или иные нормы, а то и внесению изменений в изменения, что существенно затрудняет практику правоприменения.

Нередко проекты рассматриваются при отсутствии четкой аргументации потребности нормативного регулирования по конкретному вопросу без должного учета их оценки правоприменительными органами, объективного прогноза положительных и отрицательных последствий вынесения их в действие.

Активное и зачастую бессистемное внесение изменений в различные кодексы и законы наводят на мысль о необходимости предусмотреть особую процедуру принятия и обновления квалифицированных федеральных законов, жестко ограничивать периодичность внесения в них новелл и повысить требования к обоснованности предлагаемых изменений.

В федеральных законах сохраняется тенденция необоснованно широкого установления сфер подзаконного регулирования. В отдельных случаях встречается практика неисполнения предписаний законов, касающихся своевременного и исчерпывающего подзаконного регулирования.

Некоторые законы и иные нормативно-правовые акты содержат отсылочные нормы, указывающие, например, что порядок урегулирования отдельной сферы правоотношений возлагается на определенный федеральный орган государственной власти. Вместе с тем данный вопрос также долгое время остается без должного урегулирования со стороны указанного органа, что создает пробел в правовом регулировании.

Так Генеральной прокуратурой были проанализированы более 300 федеральных законов, принятые в конце 2006 года и в 2007 году. Для реализации 115 из этих законов требовалось принятие подзаконных нормативно-правовых актов, подготовка которых явно затягивалась.

О сложившейся ситуации Генеральная прокуратура проинформировала Правительство Российской Федерации и в настоящее время ведется работа по подготовке и принятию таких актов. Во избежание проблем правоприменительного характера и в связи с затягиванием федерального органа исполнительной власти к принятию таких актов важно, чтобы при внесении законопроектов Правительством Российской Федерации одновременно представлялась концепция о реализации их положений. К сожалению, это практически не делается.

Четкое планирование законопроектной деятельности позволит предотвратить принятие законов, регулирующих отношения, не входящих в предмет закона, может воспрепятствовать нарушению компетенции Российской Федерации и её субъектов при принятии нормативно-правовых актов. Комплексное планирование сделает эффективной и своевременной работу по устранению множественности актов и ликвидации устаревших или дублирующих актов и систематизации законодательства, что несомненно облегчит правоприменение.

Проблема несвоевременности законотворчества присуща не только федеральному нормотворчеству. Как показывает проведенный Генеральной прокуратурой мониторинг оригинального законодательства отдельные субъекты Российской Федерации не соблюдают сроки принятия нормативно-правовых актов, своевременно не приводят их в соответствие с принятыми федеральными законами.

Негативное влияние на сложившуюся ситуацию оказывает отсутствие федеральных нормативно-правовых актов, конкретных сроков осуществления законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления предоставленных им полномочий по принятию подзаконных нормативных правовых актов.

Между тем, интенсивное обновление федерального законодательства, нормотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления требуют повышения качества принимаемых законов и нормативно-правовых актов.

Немаловажную роль в этом процессе играет активное взаимодействие органов прокуратуры с законодательными и исполнительными органами государственной власти, надзор органов прокуратуры за законностью нормативных правовых актов не ослабевает. Вместе с тем проведенный выборочно мониторинг законодательства показал несогласованность принимаемых регионами нормативно-правовых актов. В некоторых случаях непринятие субъектами Российской Федерации в установленный срок необходимых оригинальных нормативных правовых актов приводит к нарушению прав и свобод граждан.

Многие из указанных субъектов Российской Федерации не используют своего права осуществлять правовое урегулирование в рамках установленных федеральным законодательством по тем или иным вопросам.

Показательным является пример с реализацией ряда положений Трудового кодекса Российской Федерации, касающихся установления гарантий работникам, правил и процедур, направленных на сохранение жизни и здоровья работника, права и обязанности работодателей и другие.

Прокурорами при проверке отдельных законодательных актов внесены десятки представлений, протестов о приведении актов в соответствие с федеральным законодательством. Полагаем, что для устранения указанных нарушений важно не только осуществление прокуратурой своих надзорных функций, но и участие в самом законотворческом процессе на стадии подготовки и принятия субъектами Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов.

Участие прокуроров в этой работе имеет большое предупредительное значение. Уже на этапе подготовки правовых актов устраняется нарушение законоположений, в связи с чем значительно снижается нагрузка на надзорные подразделения, исключается сложная и затратная работа по опротестованию и судебному оспариванию незаконных правовых актов. Иными словами осуществляется профилактика правонарушений не только в законотворческой сфере, но и в сфере правоприменения.

С момента принятия незаконных нормативно-правовых актов до выявления порождаемых ими нарушений прав граждан, внесения к представлению надзорными подразделениями прокуратуры и рассмотрения таких дел судебными инстанциями проходит много времени, в течение которого акты действуют. Возможность отслеживать огрехи принимающих такие акты органов государственной власти и местного самоуправления на стадии их принятия позволяет избежать подобных ситуаций.

Право прокурора присутствовать на заседаниях представительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления закреплено Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", а также в уставах и конституциях субъектов Российской Федерации. Большинство прокуратур субъектов в соответствии с основными законами субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы. Следует отметить, что прокуроры, не обладающие этим правом, направляют в законодательные органы власти субъектов обращение с просьбой о наделении их в установленном порядке этим правом, что способствовало бы повышению авторитета и роли прокуратуры, обеспечению единства правового пространства.

Я хотел бы отметить, что в настоящее время у нас создано специальное подразделение по координации законопроектной деятельности прокуратур в субъектах Российской Федерации, что, безусловно, позволит нам более координировано осуществлять нормативное регулирование в тех моментах, где возникает чаще всего нарушение прав и свобод граждан.

Руководствуясь соглашениями с органами власти субъектов, Счетной палатой, Минюстом, Уполномоченным по правам человека, органами прокуратуры вносится предложение в соответствующие органы об изменении или дополнении законов в тех случаях, когда решение или действия государственных органов, органов местного самоуправления, нарушающих права и свободы человека и гражданина, совершаются на основании и во исполнение законов, противоречащих федеральному законодательству.

Прокуратура принимает активное участие в работе межведомственных рабочих групп, создаваемых для обсуждения проектов законов. В целом на основании проведенного мониторинга можно сделать вывод, что в большинстве прокуратур субъектов Федерации работа по взаимодействию с органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления построена и ведется на должном уровне.

В завершение хотелось бы отметить еще раз, что мониторинг законодательства является существенным подспорьем в осуществлении правовой реформы. Для реализации поставленных задач, прежде всего, необходимо искоренить некачественность, несвоевременность и непоследовательность при принятии законов. Решение этого вопроса невозможно без широкого и тщательного обсуждения законопроектов, как профессиональным сообществом, так и в сообществе в целом, а также без предупредительных мер, которой в том числе и является вышеизложенная деятельность прокуратуры по участию в законодательном процессе.

Необходимо также более активно формировать правосознание как населения, так и власти, активно вовлекаться в процесс обсуждения проблем со стороны различных общественных объединений. Только так можно свести к минимуму возможность появления некачественных законов, возникновения правовых коллизий и, соответственно, нарушения прав граждан.

Спасибо за внимание.