Geum.ru

Программа конференции 3 Стенограмма

Вид материалаПрограмма
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   25

Стенограмма заседания проблемного семинара
"Место и роль системы мониторинга права в обеспечении стратегии инновационного развития Российской Федерации"



Г.Э. БУРБУЛИС

Добрый день. Спасибо, что мы не теряем веру друг в друга и творческий энтузиазм.

У нас такая с вами фундаментальная проблемная панель: "Место и роль системы мониторинга права в обеспечении стратегии инновационного развития Российской Федерации". Вы обратили внимание, в программе такой титул предложен – "концептуальная дуэль"? Что означает, с одной стороны, поиск концепции стратегии инновационного развития Российской Федерации, а с другой стороны – понимание наше, что не всем эта такая благозвучная, эстетическая формула может быть по душе.

И когда мы готовили конференцию, мы с этим уже столкнулись. В частности, нам говорили: ну, не надо быть такими наивными, не надо быть такими романтичными, не надо быть утопичными. О каком инновационном развитии вы говорите, если у нас отсутствует культура элементарного управления? Если у нас отсутствует культура личной, персональной ответственности? Если у нас постепенно деформируется концепция федерализма, и она медленно, неуклонно переходит в унитаризм? Если у нас энтузиазм демократического мироустройства сегодня обуздан, с одной стороны, пониманием, что легче приспособиться к воле начальника и прислониться к кому-то более сильному, а все благородные конституционные нормы о правах и свободах человека, к сожалению, остаются идеалом и мало соответствуют жизненной и реальной практике?

О каком инновационном развитии может идти речь, если сходная точка ответственного и эффективного государственного управления законотворчества, законодательства из года в год вызывает одни и те же нарекания, и мы продолжаем сочинять, принимать законы с переполненной неудовлетворенностью за их качество, за их несоответствие стабильности законодательства и за их негармоничность к уже существующей правовой системе? Ну и наконец, вот о какой стратегии инновационного развития может идти речь, если так много застарелых болезней, которые превратились в социальные эпидемии, и о которых сегодня достаточно последовательно говорит в том числе и Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев? В частности, коррупция как системное явление, в частности правовой нигилизм как общее правило жизнедеятельности и повсеместный монополизм, из которого вытекает, в том числе и первая, и вторая болезнь.

Все это обидно как бы в ответ слышать, но это так и есть в жизни.

Тем не менее, мы настаиваем на том, что потребность в осмыслении способов производства социальных инноваций является жизненно необходимой для нашей страны. И, если мы эту жизненную необходимость будем игнорировать, если мы будем откладывать ее на какое-то счастливое время, когда все будут соблюдать правовую культуру от начальника до подчиненного, и все ветви органов власти будут действовать в рамках своих полномочий и нести ответственность либо за недоупотребление властью, либо за злоупотребление властью, а мы понимаем с вами, что и тот, и другой грех одинаково вреден, не удастся ни одной практической проблемы решить.

Более того, нас к идее стратегии инновационного развития Российской Федерации приблизила наша шестилетняя работа по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, потому что мы в какой-то момент осознали, что эта деятельность сама по себе является инновационной. Нам в какой-то момент стало понятно, что мы создали, что мы произвели. И из этой где-то изнурительной ситуации, удалось заинтересовать идеей мониторинга, структурировать ее как-то, оформить ее в некоторые постоянные виды деятельности, например, подготовка доклада, институлизировать через нашу конференцию, через создание Центра мониторинга права – все это есть социальная инновация. Это тот новый продукт, который до нас никто не делал.

Более того, по своему месту и по своей значимости, он новый настолько, что меняет понимание и восприятие основных составляющих системы государственного управления. Скажем, только через мониторинг законодательства мы сумели сформулировать такие идеи, сегодня они кажутся совершенно очевидными истинами, что закон является высшей формой выработки и принятия государственного решения. И от того, как это в практике осуществляется, можно достаточно смело предсказывать, как будет реализация этого государственного решения. То есть, мы подходим к идее типологии государственных решений по их содержанию.

И понимаем, что таким основным государственным решением является Конституция, где имеется целый ряд норм прямого действия. И в год 15-летия возникает вопрос – в каком состоянии сегодня те нормы и те ценности, которые в Конституции сформулированы, как нормы прямого действия реализуются следующими по значимости государственными решениями конституционными федеральными законами и федеральными законами.

И в этом плане задача повышения качества законодательства должна стать приоритетом государственной политики, государственной стратегии. Совершенно по-особому звучит наша итоговая работа по анализу связи между принятым законом и практикой его применения.

Мы сумели заинтересовать деятельностью по мониторингу правоприменения большинство государственных органов власти и управления. И как бы это сегодня кому-то не было, скажем, дискомфортно от этого, постепенно это становится управленческой нормой. Наконец, новацией является вывод о том, что в правовой системе Российской Федерации, наряду с традиционными элементами, исходно базовыми, каковыми являются правотворчество в единстве законотворчества и нормотворчества, правоприменение в разных уровнях субъектов правоприменения, государственные органы власти, органы исполнительной власти, правоохранительные органы, юридические лица, физические лица, особым, в высшей степени специфическим и значимым для системы мониторинга является такая отрасль правоприменения как правосудие.

И в докладе 2007 года мы сформулировали эту особенность в том, что именно через процесс и результаты правосудия выясняется взаимосвязь качества закона, его текста, его содержания, его норм эффективности правоприменения во множестве субъектов, которые в этом участвуют, выясняются масштаб, глубина и характер тех противоречий и коллизий, которые в этой связи существуют. И выясняется опыт состязательности, скажем, надзорной и защитной систем правосудия в виде прокуратуры и адвокатуры.

В этом плане правосудие выступает увеличительным стеклом мониторинга, такой объемной призмы. Там, по существу, все выражено. И когда судьи говорят нам, что одновременно существуют в стране нормы, рассыпанные в разных законах, которые противоречат друг другу, истцы и ответчики апеллируют каждый к своей норме. Что делать суду в процессе разбирательства? Отменять норму мы не можем, мы должны находить какое-то решение, а, по существу, надо вычищать законодательство, нужна системная комплексная, фронтальная инвентаризация.

Поэтому такой, может быть, со стороны кому-то покажется нескромный вывод о том, что система мониторинга, которую мы создали, является сама инновационным продуктом.

А раз так, раз мы уже это сумели сделать, то она и выявляет перспективы инновационной стратегии, как бы это не было тяжело и трудно выговаривать.

Вот, уважаемые коллеги, неслучайна столь масштабная постановка вопроса – "стратегия инновационного развития Российской Федерации". Она выросла из нашего опыта по мониторингу.

И второй качественный аргумент. Мы хотели бы этой темой конференции инициировать некоторое качественное обновление нашего общественного сознания и государственного мышления. Потому что до сих пор в массе своей представление об инновациях связано с организационными, технологическими инновациями. Нам приятно такое слово как "нанотехнологии", ХХI-XXII век в этой сфере, наукотехника невозможна без разных открытий. На самом деле этот процесс имеет свое коренное основание, прежде всего, в сфере социальной организации жизни людей, там, где либо есть, либо нет, социальных инноваций. И оказывается, что одной из таких социальных инноваций жизненно необходимых является построение для нашей страны конституционно закрепленного федеративного, демократического, правового, социального, светского государства.

И вот как бы такая попытка введения немножко педагогического характера. 15 лет родной Конституции. 17 лет Конституционному Суда?

Б.С. ЭБЗЕЕВ

Говоря о родной Конституции, Геннадий Эдуардович показывает на меня, хотя я больше оснований имею показывать на него.

Г.Э. БУРБУЛИС

Получается, что социальные инновации – это не буквальный перенос признака инновационности из технических и всех других сфер, а это некое обновление тех общепризнанных ценностей человеческой жизни, по разным причинам утраченные посредством тоталитаризма, фашизма, авторитаризма, правового нигилизма и многими другими нашими слабостями и недостатками.

Ну и, наконец, то, ради чего, скажем, наша секция существует, сложилась и эта концептуальная дуэль. Мы бы хотели инициировать такой коллективный творческий поиск внятной четкой концепции инновационного развития Российской Федерации, имея в виду несколько базовых критериев.

Критерии следующие. Первое. Основной целью и определяющим субъектом инновационной деятельности является человек, его способности, его умение, его потребности и все, с чем связана его системная жизнедеятельность.

Второе. Социальная инновация предполагает взаимодействие между людьми, определенную методологию, определенную систему целей, ценностей, идеалов и смыслов по этому взаимодействию. Поэтому речь идет об оценке того, как осуществляется обмен продуктами деятельности. И, наконец, какие в этом отношении должны быть предприняты организованные усилия.

Третье. Идея инновационного развития страны, на наш взгляд, меняет понимание и восприятие системы государственного управления. Это бесконечная проблема власти, которая отчуждена от общества, и общества, которое не востребовано этой властью, преодолевается изначально в концепции инновационного развития. Потому что любой монополизм в этом смысле означает запрет на инновационность, запрет на развитие. Любой авторитаризм означает тупиковость, бесперспективность. Любой волюнтаризм означает бесплодность, расточительность. И в этом плане сама идея инновационности, она меняет базовые основания и ценности для того, чтобы и думать, и действовать, и развиваться в этом смысле.

Четвертое. Если эти три критерия принимаются без особого обсуждения, потому что они очевидны, то нужно найти ключевую инстанцию, где в принципе идеал инновационности может быть востребован. Мы отстаиваем сегодня такую идею, что эта инстанция сегодня – это система государственной власти и управления.

Можно сколько угодно конференций провести. Но чуда не может быть в ежедневном процессе выработки, принятия и реализации государственных решений, если от этого процесса отчуждено большинство населения страны. Чуда не может быть, если субъекты Российской Федерации по разным причинам сегодня отстранены от федерального законодательства и отстранены от выработки тех грандиозных планов – "20-20" и еще каких-то. Потому что мы говорим о том, что у нас Федерация, а субъекты ее корневая система. И любое древо власти, чтобы быть плодоносным, должно максимально заботиться и понимать свою корневую систему. А если этого не происходит, то тогда налицо избыточная активность государства, и без будущего судьба этого дерева, потому что высыхают его корни, и местное самоуправление, и гражданские инициативы, и в конечном счете субъекты Федерации как некая система.

Ну и, наконец, последний критерий. Он заключается в реалиях глобального мира и в особенностях современного развития мирового сообщества не только в экономике. Речь идет о новой трактовке качества жизни. И бесконечное перечисление суммы благ, услуг, доступных для большинства населения, мало сегодня продуктивно.

Мы же с вами видим, что легко заглатывается потребительская психология. Мы видим, что здесь государство может спрятаться за очередные в этом смысле подачки. Поэтому мировая глобалистская система предполагает не безнадежно догоняющую психологию развития России, а некоторое решительное ускорение. И по большому счету у нас для этого есть масса предпосылок. Это наша духовность, это наша культура, это наша интеллектуальная собственность и богатство, если мы научимся не транжирить их, а развивать.

Вот я, сейчас немножечко возбудившись, рассказал вам о том небольшом массиве аргументов, которыми мы руководствовались, придумывая, предлагая такую тему конференции и наших секций.

Поэтому Вадим Витальевич Артюхов – это наш соратник, вместе мы создавали систему мониторинга в Совете Федерации, Центр мониторинга права, и Борис Сафарович Эбзеев и Нурлагаим Чалдановна Джолдасбаева, председатель Комитета по экономической и региональной политике Парламента Республики Казахстан, вот все мы приветствуем вас еще раз. И, пожалуйста, можем начать нашу дискуссию.

Б.С. ЭБЗЕЕВ

Геннадий Эдуардович, а можно Вам возразить?

Г.Э. БУРБУЛИС

Конечно.

Б.С. ЭБЗЕЕВ

Вы знаете, традиционно я очень люблю Геннадия Эдуардовича, и помимо всего прочего, еще и вот по какой причине. Он всегда ставит вопросы в такой плоскости, когда само по себе возникает желание спорить. И когда говорят об инновациях применительно к юриспруденции, я очень боюсь самого этого слова и этой взаимосвязи.

Я не очень понимаю, что такое инновации в юриспруденции. В 1906 году один француз по имени Анри Шантавуан написал очень интересную книгу, и эта книга называлась "Декларация прав и декларация обязанностей человека и гражданина". Дело в том, что многие не знают, что спустя несколько лет после 1789 года после знаменитой декларации прав человека и гражданина, французы приняли еще и декларацию обязанностей.

А что касается Шантавуана, книжка его вышла в 1906 году, и он очень, как бы сказать, сожалительно говорил: со времен Великой французской буржуазной революции прошло слишком мало лет (1789–1906) для того, чтобы идеалы этой революции, включая те, которые имели место быть закрепленными в декларации обязанностей, отложились в генной памяти поколений и стали бы частью, если хотите, поведенческих стереотипов французов.

Мы принимаем 15 лет тому назад Конституцию и мы хотим, чтобы уже сегодня все то, что было записано в этой Конституции, а я хочу сказать о том, что, на мой личный взгляд, этот документ, а в его принятии Геннадий Эдуардович, один из тех людей, который сыграл выдающуюся роль… Так вот, я хочу сказать о том, что мне кажется наивной позиция руководителя нашей конференции и нашего семинара, когда он полагает, что спустя 15 лет те поведенческие стереотипы власти, общества, каждого отдельного человека, которые получили закрепление в Конституции, стали, если хотите, поведенческими стереотипами, нашими с вами и 142 миллионов наших сограждан.

Именно поэтому, мне кажется, что сегодня пока еще идет процесс становления той модели экономического, социального, политического, духовного и юридического бытия, которое получило свое отражение в действующей Конституции Российской Федерации.

И вот когда сегодня говорят о развитии законодательства, я думаю, далеко не всегда учитывают тот факт, что Конституция 2008 года, на мой взгляд, это совсем другой документ, нежели Конституция, тот текст, за который мы с вами голосовали либо не голосовали в декабре 1993 года. Текст Конституции остался тот же самый, я не говорю об изменении наименования республик, я не имею в виду интеграцию некоторых субъектов Российской Федерации, но сегодняшняя Конституция во многом существенно иной закон, нежели это было в 1993 году. И на мой взгляд это является совершенно справедливым и оправданным.

Возьмите тот же самый федерализм. Я когда слушал, поверьте мне, веселился, когда выступали представители федеральных органов государственной власти и учили меньших братьев своих, представителей субъектов Российской Федерации, как и каким образом надо жить. И ведь никто в этих выступлениях не поставил вопрос – хорошо ли понимаете вообще федерализм. Это сотрудничество и взаимодействие двух различных уровней государственной власти. И с этой точки зрения связь должна быть не только отсюда сверху, сигналы для активности, но сигналы должны быть и оттуда снизу, с тем, чтобы активизировать федеральные органы государственной власти.

Пару лет тому назад Конституционный Суд принял постановление, которое касалось одного из положений регламента Правительства Российской Федерации. Один из субъектов Федерации обратился в Конституционный Суд – мы обладаем неотъемлемым конституционным правом законодательной инициативы, обращаемся в соответствующие инстанции, а нам говорят: вы не дали экономического обоснования. А для того, чтобы дать такое экономическое обоснование, необходимы научно-исследовательские институты с тем, чтобы охватить Российскую Федерацию в целом.

И что вы думаете? Оказывается, это был вопль души, это был не крик, это был вопль души. Субъекты Российской Федерации, оказывается, по существу регламентной нормы Правительства лишены возможности реализовать свое священное конституционное, если хотите, суверенное право законодательной инициативы, и посчитайте количество законопроектов, которые всё-таки дошли до Государственной Думы, и посчитайте общее число законов, которые были приняты по инициативе субъектов Российской Федерации!

Так вот, федерализм подрывается на мой личный взгляд вовсе не вертикализацией власти. Может быть, в этих условиях это как раз и есть очень большая необходимость. Более того, я – всегда считал, в 1994 году меня за это ругали, а сегодня иногда даже и хвалят за это, когда я написал о том, что нельзя противопоставлять унитаризм и федерализм. Мы просто в советский период нашей истории привыкли к этому.

На самом деле необходимо противопоставлять тот самый жуткий бюрократический централизм и федерализм. А что же касается унитаризма, я глубочайшим образом убежден, любая Федерация обречена на погибель, на нарушения, если в основе этой самой Федерации не лежит прочная унитарная идея. В советский период, правда, нас учили иначе. У нас была иная Конституция, у нас была иная Федерация, но мы автоматом осуществили перенос отношения к прежней системе к новой. Эти представления советского периода были абсолютно адекватны для того периода. Я говорю об этом вовсе не для того, чтобы подвергнуть критике Кириченко, Златопольского, великое множество других ученых, которые писали по этой проблематике и учили нас, что, видите ли, с одной стороны антитезы – федерализм, а с другой стороны – унитаризм.

Мы живем в условиях другой Федерации. И эта Федерация совершенно по своему типу, по строению, организации вполне адекватна тем почти трем десяткам федераций, которые существуют в современном мире. Наша не хуже с точки зрения организации и не лучше. Другое дело, что субъекты Российской Федерации лишены не только этого права законодательной инициативы. И ежели не будет обратной связи, тогда, простите меня великодушно, мы с вами будем тысячу раз говорить "халва" – во рту слаще не станет.

И истинного федерализма, когда бы два уровня единой государственной власти могли бы взаимно активизировать друг друга, у нас не будет.

В.В. Артюхов

Спасибо большое Борису Сафаровичу.

Я должен сказать, что та проблема, которую Борис Сафрович поднял, в частности, проблема реализации законодательных инициатив в региональных парламентах нас, безусловно, как Совет Федерации волнует в первую очередь.

Я бы хотел предоставить слово Белоцветовой Екатерине Михайловне.

Е.М. БЕЛОЦВЕТОВА

Я представляю один из отделов Управления международных связей. Работаю почти уже полтора года и веду такие направления как страны Бенилюкс, Франция и Африка. За свою рабочую практику я уже сумела ознакомиться с большим комплексом вопросов, касательно правоприменения в других странах. У меня философское образование, и мне это во многом помогает отслеживать методику принятия законов на международном уровне.

Опыт Франции, безусловно интересен… То, что сейчас упоминали известного политолога и ученого Франции, этот опыт важный, особенно сегодня, так как во всем мире мы можем наблюдать полномасштабное развитие информационных технологий.

Если в Европе уже давно существует и вполне уверенно действует такой центр мониторинга парламентской деятельности, который освещает всю свою деятельность на Интернет-сайте, то есть всё это можно проследить на французском, английском, на любых европейских языках, то в России этот опыт недостаточно востребован и был бы очень полезен в плане отслеживания процессов правовой деятельности на уровне регионов.

Те вопросы, те проблемы, которые беспокоят тот или иной регион, могли бы размещаться на этом сайте. Это просто касается общих подходов. Безусловно, существует еще и определенный базовый центр, где есть рабочие места, где отслеживаются непосредственно проблемы, не просто есть какое-то подключение к Интернет-сайту, а есть люди, которые обеспечивают работу. И эти базовые вопросы, которые возрождаются на муниципальном уровне, активно могут обсуждаться на общероссийском федеральном уровне.

Недавно, где-то лет шесть назад, такой принцип работы был налажен и в странах Африки. Конечно, мы знаем их проблемное положение и те конфликты, которые там бесконечно возникают.

Но тем не менее этот опыт позволяет и нам лучше узнать, нам чем-то поделиться с нашими коллегами из-за рубежа.

Я заметила, что Россию почти никто не представляет на международных конференциях именно по этим вопросам, по вопросам мониторинга парламентской деятельности. И вот возможно, такие дальнейшие совместные встречи позволят выработать механизм, необходимый для того, чтобы предложить и как-то принять участие в будущем и российскому интеллектуальному сообществу.

Я не готовила определенного доклада, и в ходе выслушанного, прослушанного от экспертного сообщества мне захотелось просто таким экскурсным взглядом пройтись по той проблематике, которая меня заинтересовала, и я ее постараюсь как-то отразить в своем мониторинге.

Я должна делать два раза в месяц мониторинг по тем или иным странам, которые я веду. На своем уровне я постараюсь сделать это, как можно эффективнее. Спасибо вам за внимание.