О местном самоуправлении

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• «О местном самоуправлении в Украине», 10.52kb.
• Закон о местном самоуправлении предписывал субъектам федерации в течение 3 месяцев,, 140.23kb.
• Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», 369.62kb.
• Положение по сбору за место для парковки транспортных средств, 84.73kb.
• №10. Развитие законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, 274.55kb.
• Т. Н. Участие библиотеки в местном самоуправлении: Сотрудничество с региональной властью, 386.65kb.
• Закон республики беларусь 4 января 2010 г. N 108-з о местном управлении и самоуправлении, 69.28kb.
• «О местном самоуправлении в Украине», 15.8kb.
• «Внесение изменений и дополнений в закон о местном самоуправлении РФ с целью повышения, 267.56kb.
• «правотворческая инициатива граждан», 340.39kb.

2. Èåðàðõèÿ àêòîâ ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà

Âîïðîñ î ñîîòíîøåíèè ïðàâîâîé ñèëû Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, óêàçîâ Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ïîñòàíîâëåíèé Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èñ÷åðïûâàþùå óðåãóëèðîâàí Êîíñòèòóöèåé Ðîññèè. Èõ èåðàðõèÿ ñîîòâåòñòâóåò íàñòîÿùåìó ïåðå÷èñëåíèþ. Îäíàêî â ðîññèéñêóþ ïðàâîâóþ ñèñòåìó âõîäÿò è ìåæäóíàðîäíûå äîãîâîðû. Ïî âîïðîñó îá èõ ìåñòå â èåðàðõèè ïðàâîâûõ àêòîâ ñóùåñòâóþò íåêîòîðûå îòëè÷èÿ â ïîçèöèÿõ ïðàâîâåäîâ.

Ñóòü ïðîáëåìû çàêëþ÷àåòñÿ â ñëåäóþùåì: â ñëó÷àå óñòàíîâëåíèÿ ôàêòà ïðîòèâîðå÷èÿ ìåæäó íîðìàìè Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è íîðìàìè ìåæäóíàðîäíîãî äîãîâîðà, ê êîòîðîìó ïðèñîåäèíèëàñü Ðîññèÿ, âîçíèêàåò îòíþäü íå ðèòîðè÷åñêèé âîïðîñ: êàêèå íîðìû îáëàäàþò ïðèîðèòåòîì. Ñ îäíîé ñòîðîíû, Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óñòàíîâëåí ïðèîðèòåò ìåæäóíàðîäíûõ ïðàâîâûõ íîðì íàä íîðìàìè âíóòðåííåãî çàêîíîäàòåëüñòâà (÷àñòü 4 ñòàòüè 15), ñ äðóãîé ñòîðîíû, îïðåäåëåíî, ÷òî Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èìååò âåðõîâåíñòâî íà âñåé òåððèòîðèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (÷àñòü 1 ñòàòüè 4) è ÷òî «Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èìååò âûñøóþ þðèäè÷åñêóþ ñèëó» (÷àñòü 2 ñòàòüè 15).

Äîñëîâíî óïîìÿíóòàÿ íîðìà ÷àñòè 4 ñòàòüè 15 Êîíñòèòóöèè Ðîññèè èìååò ñëåäóþùåå ñîäåðæàíèå: «Åñëè ìåæäóíàðîäíûì äîãîâîðîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óñòàíîâëåíû èíûå ïðàâèëà, ÷åì ïðåäóñìîòðåííûå çàêîíîì, òî ïðèìåíÿþòñÿ ïðàâèëà ìåæäóíàðîäíîãî äîãîâîðà.». Òàêèì îáðàçîì, äàííàÿ êîíñòèòóöèîííàÿ íîðìà ãîâîðèò î ïðèîðèòåòå íîðì ìåæäóíàðîäíûõ äîãîâîðîâ íå â îòíîøåíèè ëþáûõ íîðì âíóòðåííåãî ðîññèéñêîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, à â îòíîøåíèè íîðì çàêîíîâ. Èç ýòîãî âïîëíå î÷åâèäíî ñëåäóåò ïðèîðèòåò ìåæäóíàðîäíûõ äîãîâîðîâ è íàä ïðàâîâûìè àêòàìè, èìåþùèìè ìåíüøóþ þðèäè÷åñêóþ ñèëó, ÷åì çàêîíû. ×òî æå êàñàåòñÿ Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, òî äëÿ ðàñïðîñòðàíåíèÿ ïðîöèòèðîâàííîãî êîíñòèòóöèîííîãî ïîëîæåíèÿ íà íåå íåîáõîäèìî ðåøèòü äâå çàäà÷è: îáúÿñíèòü, êàê òàêîå ïîíèìàíèå ñî÷åòàåòñÿ ñ íîðìàìè Êîíñòèòóöèè î åå âåðõîâåíñòâå, à òàêæå äîêàçàòü, ÷òî Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå áîëåå ÷åì îäèí èç çàêîíîâ.

Ñóùåñòâóåò óíèâåðñàëüíûé ïðèíöèï ðàñêðûòèÿ ñîäåðæàíèÿ ïðàâîâûõ àêòîâ: â ñëó÷àå, åñëè êàêàÿ-ëèáî íîðìà äîïóñêàåò íåñêîëüêî âàðèàíòîâ ïîíèìàíèÿ, ïðèìåíåíèþ ïîäëåæèò âàðèàíò, íå âëåêóùèé âîçíèêíîâåíèÿ ïðîòèâîðå÷èé ñ èíûìè íîðìàìè äàííîãî àêòà (òàê íàçûâàåìûé ïðèíöèï ïðåçóìïöèè âíóòðåííåé íåïðîòèâîðå÷èâîñòè). Íîðìû Êîíñòèòóöèè î åå âåðõîâåíñòâå èçëîæåíû ñîâåðøåííî îäíîçíà÷íî. Íåîáõîäèìîñòè â èõ òîëêîâàíèè íå âîçíèêàåò. À âîò êîíñòèòóöèîííàÿ íîðìà î ïðèîðèòåòå ìåæäóíàðîäíûõ äîãîâîðîâ íàä íîðìàìè çàêîíîâ äîïóñêàåò ðàçëè÷íûå âàðèàíòû ïîíèìàíèÿ. Èñõîäÿ èç ïîíèìàíèÿ Êîíñòèòóöèè êàê öåëîñòíîãî âíóòðåííå íåïðîòèâîðå÷èâîãî àêòà, ïîëîæåíèÿ ÷àñòè 4 ñòàòüè 15 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè äîëæíû ðàññìàòðèâàòüñÿ, êàê íå ðàñïðîñòðàíÿþùèåñÿ íà íîðìû Êîíñòèòóöèè.

Âòîðîé âîïðîñ — ðàñïðîñòðàíÿþòñÿ ëè íîðìû Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè î çàêîíàõ íà ñàìó Êîíñòèòóöèþ. Ïî äàííîé ïðîáëåìå åñòü àðãóìåíòû êàê «çà», òàê è «ïðîòèâ».

 îòëè÷èå îò ïðåäûäóùåé ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè, îôèöèàëüíîå íàèìåíîâàíèå êîòîðîé áûëî «Êîíñòèòóöèÿ (Îñíîâíîé Çàêîí)», íûíå äåéñòâóþùàÿ Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå èìååò òàêîãî äâîéíîãî íàèìåíîâàíèÿ. Îòñóòñòâóþò â Êîíñòèòóöèè Ðîññèè è êàêèå-ëèáî ïðÿìûå èëè êîñâåííûå óêàçàíèÿ, ÷òî îíà ÿâëÿåòñÿ íå áîëåå ÷åì îäíèì èç çàêîíîâ èëè, ÷òî åå íîðìû î çàêîíàõ ðàñïðîñòðàíÿþòñÿ â ïîëíîì îáúåìå è íà ñàìó Êîíñòèòóöèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Âìåñòå ñ òåì ñîäåðæàíèå ðÿäà êîíñòèòóöèîííûõ íîðì äàåò îñíîâàíèå äëÿ âûâîäà îá îòíîøåíèè ê Êîíñòèòóöèè Ðîññèè êàê ê îñîáîìó, îáîñîáëåííîìó îò çàêîíîâ ïðàâîâîìó àêòó. Òàê, â Êîíñòèòóöèè ðåãóëÿðíî âñòðå÷àåòñÿ ïåðå÷èñëåíèå: Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è çàêîíû (ôåäåðàëüíûå çàêîíû).  ñëó÷àå åñëè áû Êîíñòèòóöèÿ ðàññìàòðèâàëàñü, êàê îäèí èç çàêîíîâ, íîðìû äîëæíû áûëè áû ôîðìóëèðîâàòüñÿ: «Êîíñòèòóöèÿ è èíûå çàêîíû». Îäíàêî ñëîâî «èíûå» îòñóòñòâóåò. Íàïðèìåð: «Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ôåäåðàëüíûå çàêîíû èìåþò âåðõîâåíñòâî íà âñåé òåððèòîðèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (ñòàòüÿ 4). Àíàëîãè÷íîå ïåðå÷èñëåíèå èìååòñÿ òàêæå â ñòàòüÿõ 85, 90, 115, 120, 133 Êîíñòèòóöèè. Îñîáî ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî â òîé æå ñàìîé ñòàòüå 15 Êîíñòèòóöèè, êîòîðîé óñòàíîâëåí ïðèîðèòåò ìåæäóíàðîäíûõ äîãîâîðîâ íàä çàêîíàìè, ñîäåðæèòñÿ íîðìà ñëåäóþùåãî ñîäåðæàíèÿ: «Îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, äîëæíîñòíûå ëèöà, ãðàæäàíå è èõ îáúåäèíåíèÿ îáÿçàíû ñîáëþäàòü Êîíñòèòóöèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è çàêîíû».

Òàêèì îáðàçîì, èçëîæåíèå íîðì Êîíñòèòóöèè ïîä÷èíÿåòñÿ âïîëíå î÷åâèäíîé ëîãèêå: â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ ïðèìåíåíèå è Êîíñòèòóöèè, è çàêîíîâ, îá ýòîì ãîâîðèòñÿ ïðÿìûì òåêñòîì. Èñõîäÿ èç ýòîé ëîãèêè, íîðìà ÷àñòè 4 ñòàòüè 15 Êîíñòèòóöèè, â êîòîðîé ãîâîðèòñÿ î çàêîíàõ (à íå î Êîíñòèòóöèè è çàêîíàõ), íå ïîäëåæèò ðàñøèðèòåëüíîìó òîëêîâàíèþ, ðàñïðîñòðàíÿþùåìó åå äåéñòâèå è íà Êîíñòèòóöèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Âñå èçëîæåííîå ïîçâîëÿåò ñäåëàòü âûâîä: íîðìû Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îáëàäàþò ïðèîðèòåòîì íàä íîðìàìè ìåæäóíàðîäíûõ äîãîâîðîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

3. Òåîðåòè÷åñêèé ôóíäàìåíò çàêîíîäàòåëüñòâà
î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè

Формирование полного и непротиворечивого законодательства о местном самоуправлении требует серьезной теоретико-методологической базы. Однако и теория местного самоуправления в целом, и современное муниципальное право России находятся в начальной стадии своего становления.

 ñâÿçè ñ ðàçðûâîì èñòîðè÷åñêîé ýâîëþöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèè áûëà ôàêòè÷åñêè óòðà÷åíà ìóíèöèïàëüíàÿ íàó÷íàÿ øêîëà. Ñóùåñòâóåò ðÿä òðóäîâ ìóíèöèïàëüíûõ äåÿòåëåé XIX — íà÷àëà XX âåêîâ, îäíàêî, âî-ïåðâûõ, îíè íåäîñòàòî÷íî èçâåñòíû øèðîêîìó êðóãó ñåãîäíÿøíèõ ïðåäñòàâèòåëåé îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, âî-âòîðûõ, çà ïðîøåäøåå âðåìÿ ïðîèçîøëè ñóùåñòâåííûå èçìåíåíèÿ â ãîñóäàðñòâåííîì óñòðîéñòâå Ðîññèè, â ïîëèòè÷åñêîé, ýêîíîìè÷åñêîé è ñîöèàëüíîé ñôåðàõ æèçíè ðîññèéñêîãî îáùåñòâà. Íîâàÿ ìóíèöèïàëüíàÿ øêîëà â Ðîññèè òîëüêî åùå ôîðìèðóåòñÿ è îíà íå óñïåâàåò çà ïîòðåáíîñòüþ ðåàëüíîé ïðàêòèêè îðãàíèçàöèè è äåÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

Èñòîðè÷åñêèé ðàçðûâ â ýâîëþöèè ìåñòíîé âëàñòè, ââåäåíèå ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè â åäèíóþ âåðòèêàëü ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ ïðèâåëè ê ïîòåðå îáùåñòâîì òðàäèöèé ñàìîîðãàíèçàöèè äëÿ ðåøåíèÿ âîïðîñîâ ñîâìåñòíîãî áëàãîóñòðîåííîãî ïðîæèâàíèÿ â ëîêàëüíûõ òåððèòîðèàëüíûõ îáðàçîâàíèÿõ. Ïðàêòè÷åñêèé ïåðåõîä íà ìíîãîóðîâíåâóþ îðãàíèçàöèþ âëàñòè îçíà÷àåò íå ïðîñòî ïåðåðàñïðåäåëåíèå âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé è ñîîòâåòñòâóþùåå ïåðåðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêèõ ðåñóðñîâ. Âîïðîñ ñòîèò î ïåðåõîäå ê ïðèíöèïèàëüíî èíûì ìåòîäàì âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûìè, ðåãèîíàëüíûìè è ìóíèöèïàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè. Îáùåïðèíÿòûå òåîðåòè÷åñêèå ïîäõîäû ê ýòîìó âçàèìîäåéñòâèþ â íàñòîÿùåå âðåìÿ â Ðîññèè íå âûðàáîòàíû.

Хотя уже появилось немало публикаций по проблематике, связанной с осуществлением местного самоуправления, как по практическим, так и по теоретическим вопросам и даже издан ряд учебников по муниципальному праву — говорить о сложившейся общепринятой теории местного самоуправления не приходится. Более того, множество публикаций демонстрирует широкий разброс мнений, причем не только по частным вопросам осуществления местного самоуправления, но и по фундаментальным вопросам: о природе, о сущностном содержании местного самоуправления, в частности по вопросу содержания самого понятия местного самоуправления.

Указанное разночтение в целом можно свести к двум следующим подходам.

А. Местное самоуправление — это форма самоорганизации граждан, в силу чего оно является составным элементом института гражданского общества. В поддержку данного тезиса приводится статья 12 Конституции Российской Федерации, установившая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Публично-властные полномочия местного самоуправления, исходя из данной концепции, являются вторичными. Эти полномочия государство передает местному сообществу как самоорганизованной корпорации в целях повышения эффективности их реализации, а также в целях освобождения органов государственной власти от решения местных вопросов, не требующих значительной концентрации материальных и административных ресурсов.

Б. Ключевым в содержании понятия местного самоуправления является реализация публично-властных полномочий, что является прерогативой государственной власти. В силу чего местное самоуправление — это наиболее приближенный к гражданам нижний уровень государственной власти. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти носит формально-декларативный характер и преследует цель расширения возможностей адаптации государственных структур к конкретным проблемам населения.

Представляется, что оба вышеизложенных подхода абсолютизируют различные отдельные реально существующие аспекты местного самоуправления.

Концепция местного самоуправления, заложенная в Конституции Российской Федерации и основополагающем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривает, что местное самоуправление — это форма осуществления власти народа (то есть институт, обладающий публично-властными полномочиями), подлежащая реализации не в местах проявления инициативы граждан, а на всей территории Российской Федерации. Таким образом, местное самоуправление — это публичная власть, инициированная государством. Но одновременно Конституцией определено, что муниципальная публичная власть отлична от государственной власти. Существо этого отличия — в гораздо более широком присутствии самоорганизации граждан при осуществлении местного самоуправления.