Конституцией Российской Федерации субъекты Российской Федерации формируют собственное закон

Вид материала

Закон

Содержание Природопользование и охрана окружающей среды Раздел III. Законодательство, регулирующее Охрана здоровья граждан Труд и социальная защита населения Образование, культура

Подобный материал:

• Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 1522.9kb.
• Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 1471.68kb.
• Руководствуясь Конституцией Российской Федерации, статьей 31 Федерального закон, 166.77kb.
• Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации,, 393.36kb.
• Конституцией Российской Федерации, законом Российской Федерации "О статусе судей, 122.38kb.
• Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, указами Президента, 322.91kb.
• Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Конституцией, 579.79kb.
• Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто закон, 375.42kb.
• Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто закон, 806.69kb.
• Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто закон, 344.17kb.

Земельные правоотношения

Общие цели регулирования земельных отношений в России, как и в любом государстве, сводятся к следующему:

первичное распределение земельного фонда страны по административно-территориальным единицам, уровням земельной собственности, категориям земель, землевладельцам, землепользователям;

организация использования земельного фонда страны для жизнеобеспечения общества с целью получения определенных благ;

постоянное обеспечение путем государственного регулирования и развития земельного оборота, движения земельного фонда страны между уровнями земельной собственности (государственной, муниципальной, частной), категориями земель, собственниками, пользователями земли;

осуществление государственного контроля за использованием и охраной земельного фонда страны.

На настоящем этапе экономического развития основной целью земельной реформы является создание условий для вовлечения земель в хозяйственный оборот как объекта прав собственности и как особого объекта производства в отдельных отраслях экономики.

За последние годы принят ряд основополагающих федеральных законов, регулирующих земельные отношения. Среди них Земельный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года, «О государственном земельном кадастре» от 10 марта 2000 года, «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 года, «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 года, «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 года.

Однако основная цель реформы не достигнута, так как земля практически не вовлечена в гражданский оборот.¹

Анализ проблемы вовлечения земель в оборот показал, что существуют два мощных блока проблем. Первый блок связан с оценкой земли, то есть отсутствием эффективного механизма ценообразования.

Второй блок, который мешает сегодня эффективному продолжению земельной реформы, - это проблема разграничения государственной собственности на землю. Сегодня фактически нельзя приватизировать землю до тех пор, пока она не разграничена. Это вытекает из того, что для продажи должен быть субъект продажи, продавец, а его как бы нет.²

Отдельно надо остановиться на учете объектов недвижимости. Федеральное законодательство рассматривает земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости как единый имущественный комплекс. В то же время в налоговом законодательстве земельный участок и объекты недвижимости относятся к различным объектам налогообложения.

В настоящее время муниципалитет, обладая на своей территории информацией об объектах, находящихся в частной собственности, федеральной собственности, собственности региона и собственности муниципальной, может посмотреть на все эти объекты, как на объекты, пополняющие его собственную казну, как на объекты налогообложения. В то же время федеральное законодательство учет объектов недвижимости относит к компетенции Российской Федерации. С точки зрения эффективности проведения муниципальной реформы необходимо систему учета объектов недвижимости закрепить за органами местного самоуправления.³

Выполнение вышеуказанных задач тесно связано с необходимостью упрощения процедуры разграничения государственной собственности на землю, совершенствования порядка управления и распоряжения землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности.

Федеральным законом от 24 июля 2002 года «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» урегулированы основные аспекты и особенности сельскохозяйственного землепользования в рыночных условиях. Однако в настоящее время Закон работает неэффективно и для реализации его норм на практике должен быть проведен комплекс мероприятий.

Необходимо обеспечить создание рациональной системы перераспределения земель между гражданами и юридическими лицами в целях повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения; снижение стоимости землеустроительных работ в отношении земельных участков, находящихся в общей долевой собственности; вовлечение земель сельскохозяйственного назначений в ипотеку; урегулирование процедуры выделения земельного участка в счет земельной доли.

Относительно проблемы частной собственности на сельскохозяйственные земли мировая практика показывает, что общие условия хозяйственного использования земли более важны с экономической точки зрения, чем с точки зрения формы собственности. Учитывая эти обстоятельства, а также болезненность данного вопроса, представляется целесообразным не форсировать его до тех пор, пока инвестиции в аграрный сектор не станут значительно более рентабельными и не возникнет более серьезная основа для ипотечного кредитования, что на практике возможно осуществить через реанимацию крупных хозяйств на новой экономической основе¹.

Одним из важных условий вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в оборот является установление эффективного механизма выкупа в государственную или муниципальную собственность земельных долей у собственников, не распорядившихся ими. На сегодня из 11,9 млн. собственников земельных долей более 4 млн. не смогли ими разумно распорядиться. Невостребованными остались более 1 млн. земельных долей общей площадью 9,2 млн. га. Почти половина площади приватизированных сельскохозяйственных угодий оказалась в собственности практически «недееспособного» населения¹.

В этой ситуации государство должно немедленно взять на себя инициативу по выкупу этих земель и организации их хозяйственного использования.

Создание эффективной и динамичной системы управления земельными ресурсами является одним из главных условий решения современных социальных и экономических проблем России. К сожалению, в настоящее время в управлении земельными ресурсами наблюдается некоторая разобщенность, когда вопросы управления землями и прочно связанной с ней недвижимостью регулируются большим количеством органов исполнительной власти (Миниимущество, Минюст, Роснедвижимость, Госстрой, МПР, Роскартография, Минсельхоз и др.).

Имеющаяся на сегодняшний день многоуровневая и нелогичная система государственного управления земельными ресурсами значительно затрудняет как оборот земель, так и контроль за их рациональным использованием, поскольку сам процесс оформления прав на недвижимость является для собственника чрезмерно затратным и длительным.

Таким образом, совершенствование законодательства, в первую очередь федерального, является необходимым условием продолжения земельной реформы. Другим не менее важным условием является оптимизация структуры органов государственного управления в сфере земельных отношений и недвижимого имущества. В настоящее время система подготовки и реализации решений в этой сфере разобщена и не отвечает интересам граждан и государства в целом.

Представляется целесообразным в данной ситуации передать часть федеральных полномочий субъектам Российской Федерации или органам местного самоуправления. Например, полномочия по учету земель и ведению земельного кадастра.

В области регулирования земельных отношений в республике приняты следующие законы:

«О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан»;

«О государственном земельном кадастре Республики Башкортостан»;

«О плате за землю» (утрачивает силу с 1 января 2006 года).

С принятием Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года изменился объем полномочий субъектов Российской Федерации по регулированию земельных отношений. Исходя из этого, в республике было принято решение признать Земельный кодекс Республики Башкортостан утратившим силу и принять в пределах своих полномочий Закон Республики Башкортостан «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан».

Дальнейшее развитие республиканского земельного законодательства связано прежде всего с введением в оборот земель сельскохозяйственного назначения. Необходимо в короткие сроки завершить приватизацию земель сельскохозяйственного назначения. Закон Республики Башкортостан от 5 января 2004 года «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» установил основополагающие требования по приватизации земель сельскохозяйственного назначения. Но практика правоприменения данного Закона показывает, что для его реализации требуется принятие ряда подзаконных актов. Например, по установлению конкретного механизма проведения мероприятий по утверждению списка граждан, претендующих на долю в праве общей собственности.

Федеральное законодательство предоставило субъектам Российской Федерации преимущественное право выкупа земель сельскохозяйственного назначения, а также установления случаев передачи такого права муниципальным образованиям. Исходя из этого, в республиканском Законе необходимо детально прописать механизм выкупа земель сельскохозяйственного назначения и установить случаи передачи этого права органам местного самоуправления.

Из других проблем развития земельных отношений в республике нужно выделить завершение процесса разграничения государственной собственности на землю, вопросы оценки земель, завершение оформления прав на землю юридическими лицами.


Природопользование и охрана окружающей среды


Вопросы определения предметов ведения субъектов Российской Федерации и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды являются одними из самых сложных как в конституционной теории, так и в реальной жизни.¹

Развитие федерального природоресурсного законодательства подтверждает тенденцию централизации полномочий по управлению вопросами природопользования за федеральными органами исполнительной власти. Прежде всего это следует из Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, в соответствии с которым у субъектов Российской Федерации изъяты полномочия по управлению лесными, водными ресурсами, отменено «правило двух ключей» в сфере управления недрами, сократился объем полномочий по управлению особо охраняемыми природными территориями и животным миром.

Тенденцию жесткой централизации полномочий по управлению недрами, водными и лесными ресурсами подтверждают внесение проектов новых редакций Водного и Лесного кодексов Российской Федерации а также проекта федерального закона «О недрах». Несмотря на отрицательный отзыв большинства субъектов Российской Федерации, указанные законопроекты, по всей видимости, будут с незначительными изменениями приняты в 2006 году.

В случае их принятия у субъектов Российской Федерации практически не останется существенных полномочий по регулированию лесных, водных отношений, вопросов недропользования.

Вместе с тем необходимо отметить принятие Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Данным Законом предусматривается расширение компетенции субъектов Федерации по регулированию отдельных вопросов в области природопользования. Например, по регулированию лесных отношений регионам будут предоставлены такие полномочия, как перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для строительства линейных объектов, а также в лесах второй и третьей групп; утверждение правил пользования лесным фондом для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования; установление порядка пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, вновь предоставляются полномочия по проведению экологической экспертизы, ранее изъятые Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. Но в то же время наиболее существенные полномочия (по лесным отношениям, регулированию животного мира и ряд др.) будут осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета.

Полномочия по водным отношениям касаются прежде всего обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), находящихся в собственности Республики Башкортостан. Порядок отнесения водоемов к обособленным водным объектам (замкнутым водоемам) определяется Правительством Российской Федерации.

С учетом изменения федерального законодательства требуют совершенствования Лесной кодекс Республики Башкортостан, Водный кодекс Республики Башкортостан, республиканские законы «О животном мире» от 29 апреля 1996 года, «О растительном мире» от 10 марта 2000 года, «Об охоте и ведении охотничьего хозяйства в Республике Башкортостан» от 21 июня 1994 года.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законодательство в области охраны окружающей среды в настоящее время представляет собой сочетание федерального и регионального законодательства. Этому есть несколько причин.

Многие экологические явления и связанные с ними общественные отношения носят не столько региональный характер, сколько общегосударственный. К ним относятся мониторинг климата, миграции животного мира, борьба с загрязнением окружающей среды, с трансграничными загрязнениями и экологическими катастрофами, иными чрезвычайными экологическими ситуациями и бедствиями.

С другой стороны, природный фактор жизнедеятельности человека носит конкретный региональный, бассейновый, местный характер, привязан к соответствующей территории проживания и деятельности населения. Это обусловливает необходимость учета местных природных обстоятельств при регулировании природоохранных отношений. Осуществление экологического контроля и надзора на региональном и местном уровнях способствует вовлечению в него населения, конкретизации целей и методов.

Основополагающим актом в рассматриваемой области правового регулирования является Федеральный закон от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды», определивший правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, сохранения природных ресурсов в целях обеспечения экологической безопасности и другие основополагающие нормы в сфере экологии.

Данный Федеральный закон установил достаточный для эффективного управления объем полномочий субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, исходя из которых, а также из принятых ранее федеральных законов сформировалось республиканское природоохранное законодательство. В республике в настоящее время действуют следующие законы экологической направленности: Экологический кодекс Республики Башкортостан, законы «Об охране атмосферного воздуха» от 3 февраля 1998 года, «Об экологической безопасности Республики Башкортостан» от 2 июня 1997 года, «Об экологическом мониторинге» от 24 мая 2000 года, «О радиационной безопасности в Республике Башкортостан» от 6 января 2000 года, «Об особо охраняемых природных территориях в Республике Башкортостан» от 31 июля 1995 года.

Говоря о перспективах развития республиканского природоохранного законодательства необходимо исходить прежде всего из изменений федерального законодательства. Последние изменения законодательства Российской Федерации большей частью были направлены на отталкивание субъектов Российской Федерации от участия в природоохранной деятельности.

Так, 22 августа 2004 года был принят Федеральный закон № 122-ФЗ, которым были внесены изменения и дополнения в ряд федеральных законов, в том числе в ряд актов природоохранного и природоресурсного блока.

Данным Федеральным законом значительно сокращался круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, согласно изменениям Федерального закона от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды» перечень полномочий федеральных органов государственной власти остался практически нетронутым, полномочия же органов государственной власти субъектов Российской Федерации были значительным образом сокращены - в их числе остались только полномочия по организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды; обеспечение населения достоверной информацией о ее состоянии на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации; создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения и ряд иных незначительных полномочий.

И как итог, с 1 января 2006 года после вступления в силу изменений Федерального закона от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды» у субъектов Российской Федерации практически не осталось бы существенных полномочий по регулированию природоохранной деятельности и осуществлению экологического контроля. Но с принятием Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» субъектам Российской Федерации предоставлены дополнительные полномочия в области охраны окружающей среды, а нормы Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, предусматривающие изъятие полномочий регионов, признаны утратившими силу, что говорит о непоследовательной и непродуманной политике федеральных властей в области совершенствования природоохранного законодательства.

Что касается перспектив развития республиканских законов в области охраны окружающей среды, то нормы некоторых из них в определенной мере носят декларативный характер или цитируют федеральные нормы. Часть этих законов могут быть признаны утратившими силу, например Закон Республики Башкортостан «Об экологической безопасности Республики Башкортостан» от 2 июня 1997 года. В другие законы видится целесообразным внести изменения, предусмотренные Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ, а именно в Экологический кодекс Республики Башкортостан, законы Республики Башкортостан «Об охране атмосферного воздуха», «Об экологическом мониторинге». Необходимо отметить, что субъектам Российской Федерации возвращены полномочия по проведению экологической экспертизы. В этой связи возможно внесение соответствующих изменений в Экологический кодекс Республики Башкортостан или же принятие отдельного республиканского закона об экологической экспертизе.

Отдельные республиканские законы в ходе изменений федерального законодательства были переориентированы на охрану и регулирование природных ресурсов, находящихся в собственности Республики Башкортостан. Из-за отсутствия разграничения собственности на большинство природных объектов такие законы практически не работают. К ним можно отнести законы «О растительном мире» от 10 марта 2000 года, «О животном мире» от 29 апреля 1996 года.

Вместе с тем в соответствии со статьями 73, 76 Конституции Российской Федерации есть целесообразность принять ряд законодательных актов, не урегулированных федеральным законодательством. Например, закон об охране редких и исчезающих видов животных и растений, изложив в нем требования по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных и дикорастущих растений и грибов, а также по сохранению биологического разнообразия на территории Республики Башкортостан, пропаганде природоохранных знаний среди населения, экологического воспитания подрастающего поколения.

Есть необходимость принятия республиканского закона по регулированию и охране зеленых насаждений в городских и сельских поселениях республики. Аналогичные законы приняты в гг. Москве, Санкт-Петербурге, Краснодарском крае, Волгоградской, Иркутской, Пермской, Костромской областях и ряде других регионов.

Могут быть приняты законы и подзаконные акты по организации и обустройству парков, заказников, памятников природы регионального и местного значения. Перспективным, исходя из богатейших природных ресурсов Башкортостана, видится развитие законодательства по организации экологического туризма.

Развитию экологического законодательства могло бы способствовать разграничение собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией и ее субъектами. Но такой вариант развития представляется маловероятным из-за твердого нежелания федеральных властей провести разграничение природных ресурсов (за исключением земель) на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность.

Отдельным направлением совершенствования республиканского природоохранного законодательства является введение административной ответственности за различные виды правонарушений в области охраны окружающей среды, не урегулированные федеральным законодательством.

Представляет интерес и развитие экологического предпринимательства. Исходя из того, что вопросы организации предпринимательства относятся к гражданскому законодательству, в данной сфере мог бы быть разработан закон о государственной поддержке развития экологического предпринимательства в республике.

Раздел III. Законодательство, регулирующее

отношения в социальной сфере


Охрана семьи, материнства, отцовства и детства


Основу законодательства Республики Башкортостан, направленного на регулирование семейных правоотношений, охрану семьи, материнства, отцовства и детства, на федеральном уровне составляют Конституция Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации и федеральные законы от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 24 июля 1998 года «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 21 декабря 1996 года «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Названные федеральные законы достаточно четко определяют круг вопросов, относимых к ведению регионов, и их анализ показывал, что простор для нормотворчества субъектов Российской Федерации в области семейного законодательства невелик, что не дает возможность кодифицировать рассматриваемые отношения на региональном уровне. Согласно части 2 статьи 3 Семейного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе принимать законы, регулирующие семейные отношения по вопросам, отнесенным указанным Кодексом к ведению субъектов Российской Федерации, и по вопросам, непосредственно указанным Кодексом не урегулированным. Сравнительный анализ Семейного кодекса Российской Федерации и Семейного кодекса Республики Башкортостан свидетельствует о том, что роль последнего сводится к дублированию положений, отнесенных к ведению федерального законодателя и регламентируемых достаточно подробно Семейным кодексом Российской Федерации. В данной связи представляется возможным Семейный кодекс Республики Башкортостан признать утратившим силу.

Вместе с тем Семейный кодекс Российской Федерации относит к ведению субъектов Российской Федерации установление порядка и условий, при наличии которых вступление в брак может быть разрешено до достижения возраста 16 лет. Из этого следует, что в Республике Башкортостан возможно принятие закона Республики Башкортостан «О порядке и условиях вступления в брак лиц, не достигших 16-летнего возраста».

Необходимость законодательного регулирования в той или иной сфере вытекает как из норм федерального законодательства, так и из положений Конституции Республики Башкортостан и посланий Президента Республики Башкортостан Государственному Собранию – Курултаю Республики Башкортостан. Так, неоднократно в выступлениях Президента Республики Башкортостан отмечалось о приоритетах воспитания детей в семье. Это в полной мере согласуется и с нормами статьи 123 Семейного кодекса Российской Федерации, допускающими устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в учреждения для указанных детей только в случае невозможности их устройства в семьи. Для решения данной проблемы Семейным кодексом Российской Федерации предусмотрены формы устройства названной категории детей. Между тем регулирование отдельных вопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. В частности, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются: размер оплаты труда приемных родителей и льготы, предоставляемые приемной семье; размер и порядок выплаты денежных средств опекуну (попечителю) на содержание ребенка. В целях реализации вышеуказанного Государственным Собранием - Курултаем - Республики Башкортостан приняты законы Республики Башкортостан «Об оплате труда приемных родителей и льготах, предоставляемых приемной семье», «О порядке и размере выплаты денежных средств опекунам (попечителям) на содержание ребенка».

Семейный кодекс Российской Федерации допускает возможность установления законами субъектов Российской Федерации иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Оптимальным здесь видится необходимость законодательного регулирования вопросов передачи ребенка на воспитание в семью патронатного воспитателя. Также практика работы Уфимского детского дома № 9 в данном направлении, опыт Курганской области по реализации Закона «О порядке передаче детей-сирот, оставшихся без попечения родителей на патронат» и ряда других регионов свидетельствует о преимуществе данной формы устройства детей над иными в плане социальной адаптации детей-сирот в полноценных семьях, а также минимизации затрат государственных средств, сводимых к оплате труда патронатных воспитателей.

Исходя из вышеуказанного, в целях создания правовой и финансовой основы развития данной формы устройства детей в Республике Башкортостан важно принятие Закона Республики Башкортостан «О патронатном воспитании в Республике Башкортостан».

Федеральный закон от 16 апреля 2001 года «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» предусматривает возможность принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов о региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. В данной связи полагаем, что в Башкортостане возможна разработка и реализация Закона «О республиканском банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», что позволит вести учет указанной категории детей и осуществлять контроль за последующим устройством их в семьи или учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Согласно статье 34 Гражданского кодекса Российской Федерации органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что опека и попечительство являются вопросами местного значения муниципальных районов и городских округов. Согласно части 2 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, могут регулироваться законами субъектов Российской Федерации.

Закон Республики Башкортостан от 9 января 2002 года «Об организации деятельности органов опеки и попечительства в Республике Башкортостан» был принят одним из первых в Российской Федерации, что позволило регулировать на законодательном уровне деятельность указанных органов. Законом предусмотрено, что функции органов опеки и попечительства осуществляют органы управления образования, здравоохранения и социальной защиты населения. В рамках приведения законодательства Республики Башкортостан в соответствие с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Закон Республики Башкортостан «Об организации деятельности органов опеки и попечительства в Республике Башкортостан» следует внести изменения.

К числу законов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере относится и Закон Республики Башкортостан от 31 декабря 1999 года «Об основных гарантиях прав ребенка в Республике Башкортостан», недостатком которого является вторжение в сферу регулирования федерального законодателя. Между тем статьей 5 Федерального закона от 24 июля 1998 года «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» определены вопросы ведения субъектов Российской Федерации, к которым относятся: реализация государственной политики в интересах детей, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов. В данной связи Закон Республики Башкортостан от 31 декабря 1999 года «Об основных гарантиях прав ребенка в Республике Башкортостан» нуждается в совершенствовании, направленном на регулирование вопросов регионального ведения.

Необходимость внесения изменений в законы Республики Башкортостан от 24 июля 2002 года «О государственной поддержке молодых семей в Республике Башкортостан и «О государственной поддержке многодетных семей в Республике Башкортостан» от 24 июля 2000 года связана с требованиями федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом следует исключить полномочия местных органов государственной власти, а также полномочия органов местного самоуправления, поскольку согласно пункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» социальная поддержка и социальное обслуживание детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), а также социальная поддержка семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей) отнесены к вопросам ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.


Охрана здоровья граждан


Блок законов об охране здоровья граждан принят в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, федеральными законами «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», «О донорстве крови и ее компонентов», иными законодательными актами Российской Федерации.

Федеральные законы от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ определили разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере и источников финансирования различных видов медицинской помощи. Однако при этом имеются правовые коллизии между нормами разных федеральных законов. Так, согласно пункту 21 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 4 июля 2003) организация обязательного медицинского страхования неработающего населения относится к полномочиям региональных властей, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Между тем соответствующее положение Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 года «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» оставлено в прежней редакции, согласно которой страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Вышеобозначенное может послужить основанием для реализации соответствующей законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

В связи с изменениями в федеральном законодательстве законы Республики Башкортостан, регулирующие отношения в сфере здравоохранения, нуждаются в совершенствовании, которое должно быть направлено на регулирование вопросов регионального ведения.

Одним из недостатков законодательства в данной сфере является узость тематики законодательных актов, их принятие по сравнительно мелким, частным вопросам (в частности, по видам заболеваний). Это, в свою очередь, приводит к множественности нормативных правовых актов, порождает пробелы и разночтения. Наличие в указанных законодательных актах большого количества отсылочных норм приводит к принятию множества подзаконных актов, регулирующих правовые отношения вместо законов.

Законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан относит к ведению субъектов Российской Федерации такие вопросы, как организацию оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях, организацию оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи, установление порядка обеспечения полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет, определение условий диспансерного наблюдения и лечения несовершеннолетних в детской и подростковой службах, установление порядка и условий проведения бесплатной медицинской консультации несовершеннолетних при определении профессиональной пригодности, установление мер социальной поддержки в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, установление размера единовременного денежного пособия в случае гибели работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и ряд иных вопросов.

Между тем блок законов, направленных на обеспечение конституционных прав граждан на охрану здоровья, не в полной мере охватывает вопросы, отнесенные к законодательному регулированию субъектов Российской Федерации. В связи с изложенным процесс обновления законодательства Республики Башкортостан в данной сфере должен быть направлен на минимизацию в законах Республики Башкортостан норм федерального законодательства и детальную регламентацию вопросов ведения Республики Башкортостан.

В частности, согласно Федеральному закону «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» к регулированию на уровне субъектов Российской Федерации относятся: установление порядка обеспечения бесплатными медикаментами для лечения ВИЧ-инфекции в амбулаторных условиях в учреждениях здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации; установление дополнительных мер социальной поддержки ВИЧ-инфицированных и членов их семей. Между тем Закон Республики Башкортостан от 21 декабря 1998 года «О предупреждении распространения на территории Республики Башкортостан заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» не раскрывает данные полномочия, а в основном воспроизводит положения Федерального закона. Таким образом, названный Закон Республики Башкортостан следует признать утратившим силу, а взамен возможно принятие закона о дополнительных мерах социальной поддержки ВИЧ-инфицированных и членов их семей (с учетом финансовых возможностей республики).

Согласно Закону Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов» законодательными актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные меры социальной поддержки лиц, награжденных знаком «Почетный донор России». В связи с этим Закон Республики Башкортостан может быть признан утратившим силу и при этом (вновь исходя из финансовых возможностей республики) может быть принят закон, предусматривающий дополнительные меры социальной поддержки доноров.

Федеральным законом «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней человека» к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено установление расходных обязательств субъектов Российской Федерации по реализации мер в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней на территории субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий. Между тем Закон Республики Башкортостан «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней человека в Республике Башкортостан» не соответствует требованиям Федерального закона.

В сфере медицинского страхования граждан в республике необходимо принятие закона об организации обязательного медицинского страхования неработающих граждан. К другим полномочиям субъектов Российской Федерации в данной сфере согласно федеральному законодательству относится лишь утверждение бюджета и отчета об исполнении бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования. Иные полномочия регионам не предоставлены. В данной связи Закон Республики Башкортостан от 15 июня 1992 года «О медицинском страховании граждан в Республике Башкортостан необходимо признать утратившим силу и принять Закон «Об организации обязательного медицинского страхования неработающих граждан в Республике Башкортостан».

Не исключается и такой способ дальнейшего развития законодательства в рассматриваемой сфере, когда вопросы регионального ведения в сфере охраны здоровья граждан, как в ряде субъектов Российской Федерации, регулируются единым законом субъекта Российской Федерации, что возможно путем внесения соответствующих изменений в Кодекс Республики Башкортостан об охране здоровья граждан и признания иных республиканских законов утратившими силу.


Труд и социальная защита населения


Разграничение полномочий по регулированию трудовых и непосредственно связанных с ними отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии со статьей 6 Трудового кодекса Российской Федерации, определяющей перечень вопросов, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти, которые принимают обязательные для применения на всей территории России федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Трудовым кодексом Российской Федерации определены и права регионов по регулированию отношений в данной сфере. Исходя из установленной федеральным законодателем компетенции, органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

1) принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти;

2) могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Непосредственно к законодательному ведению регионов Трудовой кодекс Российской Федерации относит правовое регулирование деятельности трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений; определение порядка и условий предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска работникам с ненормированным рабочим днем в организациях, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации, установление системы заработной платы, размеров тарифных ставок, окладов, различного рода выплат, тарифную систему оплаты труда работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации и порядок ее применения; определение порядка и условий применения стимулирующих и компенсационных выплат (доплат, надбавок, премий и других) в организациях, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации; вопросы создания фондов охраны труда и иные.

В рассматриваемой области общественных отношений в Республике Башкортостан приняты и действуют законы:

«Об охране труда в Республике Башкортостан»;

«Об оплате труда работников государственных учреждений Республики Башкортостан»;

«Об органах социального партнерства в Республике Башкортостан».

В соответствии с федеральным законодательством в рассматриваемой области могут быть приняты законы, регулирующие порядок и условия предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска работникам с ненормированным рабочим днем в организациях, финансируемых из бюджета Республики Башкортостан, а также порядок и условия оплаты труда руководителей, их заместителей и главных бухгалтеров организаций, финансируемых из бюджета Республики Башкортостан.

Анализ Трудового кодекса Российской Федерации свидетельствует о необходимости принятия федерального закона, предусматривающего размер и условия выплаты пособий по временной нетрудоспособности, поскольку выплата указанных пособий производится в настоящее время на основании Положения о порядке обеспечения пособием по государственному социальному страхованию от 12 ноября 1984 года и федеральных законов о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на соответствующий год. В данной связи и в целях ускорения принятия вышеупомянутого Федерального закона «О пособиях по временной нетрудоспособности» возможно внесение в порядке законодательной инициативы соответствующего законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

С принятием федеральных законов от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ законодательство Республики Башкортостан о социальной защите населения подверглось значительным изменениям в части разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Данный процесс осуществлялся параллельно с реформированием бюджетного и налогового законодательства, когда начиная с 2000 года из года в год сокращался перечень источников пополнения региональных бюджетов. В итоге с 1 января 2005 года к ведению регионов отнесено осуществление за счет средств собственных бюджетов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий, а также предоставление материальной и иной помощи для погребения. Этот с виду небольшой перечень вопросов требует для реализации значительных средств из бюджетов регионов, а это, в свою очередь, означает, что состояние законодательства Республики Башкортостан в данной области напрямую зависит от возможностей бюджета Республики Башкортостан.

Несмотря на снижение доходных статей республиканского бюджета в Республике Башкортостан своевременно приняты и действуют законы:
«О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил» от 13 октября 1994 года, «О социальной поддержке инвалидов в Республике Башкортостан» от 17 декабря 1994 года, «Об адресной социальной помощи в Республике Башкортостан» от 4 февраля 2000 года, «О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Башкортостан» от 17 декабря 2004 года, «О социальном обслуживании населения в Республике Башкортостан» от 7 июля 1997 года, «О доплате к пенсиям граждан, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности в период политических репрессий и впоследствии реабилитированных» от 30 декабря 2002 года, «О погребении и похоронном деле в Республике Башкортостан» от 25 декабря 1996 года. Все они, за исключением последнего, приняты в рамках полномочий субъектов Российской Федерации и соответствуют федеральному законодательству. Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения. В данной связи Закон Республики Башкортостан
от 25 декабря 1996 «О погребении и похоронном деле в Республике Башкортостан» необходимо признать утратившим силу. Вместе с тем в силу пункта 41 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует принять в республике закон о предоставлении материальной и иной помощи для погребения.

Кроме того, в части принятия законов в данной сфере следует особо отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 21 января 1995 года «О ветеранах» и Федеральным законом от 24 ноября 1995 года «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» определение порядка предоставления жилых помещений (по договору социального найма либо в собственность) гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет до 1 января 2005 года, устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации. При этом федеральным законодательством предусмотрено, что средства на данные цели предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций, зачисляемых на счета бюджетов субъектов Российской Федерации. В данной связи необходимо принятие соответствующих нормативных правовых актов на республиканском уровне, при этом в первую очередь внести соответствующие дополнения в законы Республики Башкортостан от 13 октября 1994 года «О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил» и от 17 декабря 1994 «О социальной поддержке инвалидов в Республике Башкортостан».


Образование, культура


Правовую основу законодательства Республики Башкортостан об образовании на федеральном уровне составляют Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года «Об образовании», федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года, «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 года, которые определяют круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере общественных отношений.

Закон Республики Башкортостан от 29 октября 1992 года «Об образовании» в основном воспроизводит положения аналогичного Закона Российской Федерации. Однако в нем не нашли отражения вопросы, отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации, в частности не установлены:

1) категории граждан, порядок и размеры предоставления социальной поддержки гражданам при реализации права на образование;

2) нормативы финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды.

Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств региональных бюджетов, отнесены полномочия по предоставлению начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации). В связи с этим может быть принят закон Республики Башкортостан «О начальном и среднем профессиональном образовании в Республике Башкортостан» или внесены изменения в Закон Республики Башкортостан «Об образовании» в части регулирования вопросов организации начального и среднего профессионального образования.

Кроме того, согласно федеральному законодательству органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо установить региональные (национально-региональные) компоненты государственных образовательных стандартов, нормативы финансирования образования и дополнительно к федеральным требования к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений, что требует принятия соответствующих нормативных правовых актов.

В целях разграничения полномочий и расходных обязательств между органами государственной власти Республики Башкортостан и органами местного самоуправления в ближайшее время следует внести соответствующие изменения в законы Республики Башкортостан «О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений» от 10 июня 1996 года и «Об экологическом образовании в Республике Башкортостан» от 14 января 1997 года.